zurück 
15.7.2013

Verkannte Größe – Parteien in staatlichen Institutionen

Eine wichtige Rolle kommt Parteimitgliedern zu, die staatliche Ämter und Funktionen bekleiden. Am Beispiel der Landtags- und Bundestagsfraktionen, ihrer Arbeitsweise und ihrer Strukturen wird dies deutlich.

Zur party in government zählen auf Landesebene die Landtagsabgeordneten und das Landeskabinett. Blick in den Kieler Landtag, 12. Juni 2012. (© picture alliance / dpa / Daniel Reinhardt)


Einleitung



Um die Rolle und Bedeutung der Parteien in der Bundesrepublik Deutschland zu verstehen, muss – neben der Partei als vermittelnder Organisation zwischen Gesellschaft und Regierungssystem – die Partei in den staatlichen Institutionen, die party in government, in die Analyse einbezogen werden. Die Machtzentren in den Parteien, deren Kontrolle und damit der Stand innerparteilicher Demokratie lassen sich nur ermitteln, wenn die party in government bei der Untersuchung mitberücksichtigt wird.

Die party in government umfasst all jene Amts- und Funktionsträger, die mittels Parteiliste oder als von ihrer Partei nominierte Einzelkandidaten in staatliche bzw. quasi-staatliche Institutionen gewählt worden sind.

Vertikal findet sich die party in government auf den vier Ebenen der Kommunen (einschließlich der Kreise), der Bundesländer, des Bundes und der Europäischen Union. Horizontal, auf der jeweiligen Ebene, zählen zur party in government ganz konkret: Daraus wird offensichtlich, dass die party in government keine in sich strukturierte autonome Organisation darstellt. Horizontal existiert lediglich eine jeweils unterschiedliche Verkoppelung zwischen den legislativen (soweit man auf der Ebene der Kommunen überhaupt davon sprechen kann) und den administrativen bzw. exekutiven Institutionen. Die vertikale Vernetzung hingegen geschieht über die Parteiorganisation. Das heißt zum Beispiel: Eine christdemokratische Europaabgeordnete und ein christdemokratisches Dorfratsmitglied sind nur dadurch miteinander verbunden, dass sie der gleichen Partei und deren gemeinsamer Organisation angehören. Während die Partei als Institution zwischen Gesellschaft und Regierungssystem also eine autonome, von der Basis bis an die Spitze durchstrukturierte Organisation darstellt, zeigt sich die party in government im Unterschied dazu – insbesondere in der vertikalen Verknüpfung der verschiedenen Ebenen – als virtuelles Gebilde.

Strukturelle Bedeutung



Die Bundeskanzler und ihre Herausforderer (© picture-alliance/dpa)

Gleichwohl bleibt die (partei-)politische Wirklichkeit ohne beide, Parteiorganisation und party in government, unverständlich. Denn nicht zuletzt durch die Anhäufung von Ämtern in der Partei und in den staatlichen Institutionen bilden sich Machtzentren. Nahezu jeder Kanzler (bzw. jede Kanzlerin), ob Angela Merkel, Gerhard Schröder, Helmut Kohl, Willy Brandt, Kurt Georg Kiesinger, Ludwig Erhard oder Konrad Adenauer, hatte zugleich das Amt des Parteivorsitzenden inne. Die große Ausnahme war Helmut Schmidt, der – ob zu Recht oder Unrecht – nach seinem Sturz 1982 die Meinung vertrat, es sei ein Fehler von ihm gewesen, nicht auch den Parteivorsitz übernommen zu haben.

Die hier am Beispiel der Bundesebene verdeutlichte Ämterkumulation gilt prinzipiell für alle Ebenen. Viele Ministerpräsidenten sind gleichzeitig Landesvorsitzende ihrer Parteien, und durch diese Personalunion vermögen sie besonders effektiv nicht zuletzt beim Machtpoker auf Bundesebene mitzuspielen. Oberbürgermeister oder Oberkreisdirektoren stehen häufig den Kreisverbänden ihrer Partei vor, oder sie fungieren neben ihrem kommunalen Amt wenigstens als Ortsvereinsvorsitzende. Amts- und Funktionsträger in staatlichen Institutionen sichern ihre Stellung also dadurch, dass sie die eigene Partei als Hausmacht hinter sich bringen. Oder, allgemein formuliert: Durch Ämterkumulation wird Macht konzentriert, es entsteht ein Machtzentrum.

Auch darüber hinaus ist der analytische Blick auf die party in government für das Verständnis unseres Parteienstaates eminent wichtig. Und dies aus mehreren Gründen: Angesichts rückläufiger Mitgliederzahlen, sinkender Einnahmen aus Mitgliedsbeiträgen und der ebenfalls abnehmenden Zahl von Parteiaktivisten und Funktionären hat die party in government politisch, organisatorisch und finanziell an Bedeutung gewonnen. So lässt sich durchaus von einer Tätigkeits- und Machtverschiebung von der traditionellen Parteiorganisation hin zur party in government sprechen.

Indes ist die party in government im Unterschied zur Parteiorganisation bisher wenig erforscht. Und dies liegt im Untersuchungsgegenstand selbst begründet: Zum einen, weil die party in government keine in sich strukturierte, autonome Organisation darstellt, vielmehr vor allem vertikal, aber auch horizontal fragmentiert ist. Zum anderen vollzieht sich in der party in government vieles informell in kleinen Zirkeln. Sitzungen von Kabinetten, Fraktionen oder Dezernentenkollegien sind nicht öffentlich, und Politikwissenschaftler werden zum Zweck teilnehmender Beobachtung nicht zugelassen.

Beispiel Bundestagsfraktionen



Sitzverteilung im 17. Deutschen Bundestag (© Deutscher Bundestag)

Noch am ehesten wissen wir über Struktur und Arbeitsweise von Bundestagsfraktionen Bescheid. Über sie ist in den vergangenen Jahren einiges publiziert worden. Entgegen mancher Vorstellungen, die in der Publizistik und bei Bürgerinnen und Bürgern verbreitet sind, werden die Abgeordneten nicht von Fraktionsdisziplin oder gar angeblichem Fraktionszwang mundtot gemacht. Auch stellen Fraktionen keine amorphe, von der Fraktionsspitze geführte Masse dar. Vielmehr sind Bundestagsfraktionen durchstrukturierte Versammlungen, heterogen, ja widersprüchlich in ihrer Zusammensetzung und ihren Interessen. Die Bundestagsfraktionen der beiden größten Parteien zählen mehr Mitglieder als viele Landesparlamente. Hier finden sich formelle und informelle Akteursgruppen, deren Zusammensetzung sich ständig ändert, die wechselnde Koalitionen eingehen, bisweilen gegenüber dem eigenen Vorsitzenden Absprachen treffen und bei Regierungsfraktionen selbst gegenüber dem Kanzler bzw. der Kanzlerin und dem Kabinett auf Konfrontationskurs gehen. Zu den Akteuren in der Fraktion gehören die regionalen Gliederungen, die Landesgruppen; die generationellen Kreise, wie die Youngster in der SPD-Fraktion oder die ehemalige "Pizza-Connection" zwischen CDU und Grünen; Interessengruppen, die an die Vereinigungen bzw. Arbeitsgemeinschaften der beiden großen Parteien angelehnt sind; sogenannte Flügel, die Linken, die Rechten, die Zentristen; manchmal auch einfach Gewinn- und Erwerbsgemeinschaften, die sich gegenseitig unterstützen und befördern; die Hinterbänkler, die Fraktionsspezialisten und die Fraktionsführung; die Arbeitsgruppen innerhalb der Ausschüsse. Kurz: Fraktionen sind unübersichtliche, fragmentierte, sich ständig verändernde Gebilde. Die Organigramme der Fraktionen erscheinen anschaulich und strukturiert, sie spiegeln aber nicht die in der politischen Realität vorhandene Vielfalt, Widersprüchlichkeit und Unübersichtlichkeit wider.

Fraktionen sind keine leicht zu dirigierenden Gruppen. In ihnen findet ein ständiges Ringen um Einfluss und Macht statt. Die Fraktionsführung verfügt über wenige Mittel, "ihre Leute" zu disziplinieren. Wirkung erzielen vor allem positive Anreize, etwa die Entsendung eines Abgeordneten in einen wichtigen prestigeträchtigen Ausschuss, eine Einladung zu parlamentarischen Reisen ins Ausland oder auch ein lobendes Schreiben an den Landesverband oder die Wahlkreisorganisation. Was überhaupt nicht funktioniert: die Wiedernominierung eines Abgeordneten verhindern zu wollen. In der Regel hat dies den gegenteiligen Effekt, dass sich die Basis um ihren Wahlkreisabgeordneten schart.

Insbesondere Mehrheitsfraktionen haben Einfluss und Macht, gerade dann, wenn Mehrheiten in Parlamenten knapp sind. Dann können sie ihre Regierungen zur Änderung, ja zum Fallenlassen von Gesetzesvorlagen zwingen. 1962 scheiterte so an der CDU/CSU-Fraktion die bereits im Ansatz ausgehandelte Bildung einer Großen Koalition. Außerdem sind die Mehrheitsfraktionen an allen informellen und formellen Arbeitsgesprächen beteiligt, von der Arbeitsgruppe im Unterausschuss bis zur Koalitionsrunde.

Die Mehrheitsfraktion zusammenzuhalten ähnelt der schwierigen Aufgabe, einen Sack Flöhe zu hüten. Die Fraktionsführung stützt sich dabei vor allem auf die Parlamentarischen Geschäftsführer, sie erhält aber auch Unterstützung von Parlamentarischen Staatssekretären. Deren eigentliche Aufgabe ist es nicht, Juniorminister zu sein und sich für spätere Aufgaben zu qualifizieren, sondern zwischen ihrem Kabinettsressort und der Fraktion bzw. den entsprechenden Arbeitskreisen der Fraktion enge Verbindung zu halten, vor allem darauf zu achten, dass die Abgeordneten der politischen Linie des Ministers folgen und nicht offen oder versteckt gegen ihn rebellieren.

Wir sehen: Parteien sind in ihrer realen gesellschaftlichen und politischen Funktion nur zu begreifen, wenn mit einem erweiterten Parteibegriff operiert wird, der eben nicht nur die Parteiorganisation, sondern auch die party in government einschließt.

Praktische Politik braucht Symbole

[...] Der glaubwürdige Schein, das überzeugende Symbol für Erfolg und Kompetenz kann genauso gut und genauso viel bewirken wie wirklicher Erfolg und wirkliche Kompetenz. Man kann sogar sagen: Die meisten Wahlen werden durch symbolische Erfolge und nicht wegen der Erfolge in der tatsächlich stattgefundenen praktischen Politik gewonnen. Wenn es einer Partei gelingt, den Eindruck von Kompetenz, Zuverlässigkeit und Sicherheit zu vermitteln, dann gewinnt sie Wahlen unabhängig davon, wie viel Kompetenz, Zuverlässigkeit und Sicherheit sie tatsächlich bieten kann.
Nach oben © Bundeszentrale für politische Bildung Zur klassischen Website von bpb.de wechseln