30 Jahre Mauerfall Mehr erfahren
zurück 
15.7.2013

Quellen, Verteilung und Kontrolle der Finanzen

Parteien müssen ihre Finanzen offenlegen. Neben Mitgliedsbeiträgen, Spenden sowie Mitteln aus staatlichen Quellen ist die indirekte Unterstützung aus den Fraktionen und den Parteistiftungen von großer Bedeutung.

Karikatur von Jan Tomaschoff (© Jan Tomaschoff/Baaske Cartoons)

Einleitung



Die Finanzierung der Parteien gehört zu den wichtigsten und interessantesten, dennoch oft vernachlässigten Kapiteln in Geschichte und Gegenwart des deutschen Parteienstaats. Gerade die Verteilung der Parteifinanzen sagt Wesentliches über die Machtstrukturen innerhalb einer Partei wie zwischen den Parteien aus – und damit auch über den Demokratiegehalt des politischen Systems.


Geld als Einflussfaktor



Einnahmen und Ausgaben der jeweiligen Gesamtpartei (© Deutscher Bundestag, Drucksache 17/11090)

Wer Geld an Parteien gibt – seien es Mitgliedsbeiträge, Klein- oder Großspenden oder staatliche Haushaltsmittel, die sich die Parteien als Fraktionen im Parlament selbst bewilligen – greift in den Kampf um Machterwerb und Machtausübung ein, will unter Umständen selbst an der Macht teilhaben. Dies ist legitim, politisch vertretbar und begründet. Nur hängt eben der Demokratiegehalt unseres politischen Systems nicht zuletzt auch davon ab, ob die Interessen und Einflüsse, die Art und Weise des Machterwerbs und der Machtausübung offengelegt werden. Sie müssen für die Bürgerinnen und Bürger durchschaubar und damit auch kontrollierbar sein. Die Offenlegung der Parteienfinanzierung ist in genau diesem Zusammenhang zu sehen. Wer sich mit dem Geld in der Politik beschäftigt, sollte daher fragen: Wenn gefragt wird, wovon die Parteien leben, will man wissen, ob wir es mit einer Demokratie oder einer Plutokratie zu tun haben: Kann man sich Abgeordnetensitze, Ministerämter oder gar ganze Parteien kaufen? Sind unsere Parteien von außen ferngesteuert? Sind die Parteivorstände von den Parteimitgliedern finanziell – und damit vielleicht auch politisch – so unabhängig und verselbstständigt, dass sie auf Beiträge und damit auch auf Mitglieder verzichten könnten?

Diskussionen um Partei- und Wahlkampffinanzierung sind in Deutschland, aber auch in anderen Ländern emotional aufgeladen. In Presse und Öffentlichkeit werden häufig Vermutungen über unrechtmäßiges Finanzgebaren angestellt. Ein wichtiger Grund für das öffentliche Misstrauen ist die Tatsache, dass es Skandale um Parteifinanzierung und Steuerhinterziehung gegeben hat.

In den 1980er-Jahren hatte der Flick-Konzern "zur Pflege der politischen Landschaft" Bargeldzahlungen an Politiker aller Parteien geleistet, darunter auch an den amtierenden FDP-Wirtschaftsminister Otto Graf Lambsdorff. Als dieser wegen der Bewilligung von Steuerbefreiungen für den Konzern unter den Verdacht der Bestechlichkeit geriet, trat er zurück. 1983 hatte die hessische CDU Parteivermögen in der Schweiz deponiert, um die Veröffentlichungspflicht zu umgehen. Der damalige hessische CDU-Generalsekretär Manfred Kanther wurde 2005 wegen erwiesener Untreue zu einer Freiheitsstrafe auf Bewährung und zur Zahlung einer Geldstrafe verurteilt. Nach der verlorenen Bundestagswahl 1998 verschwieg die CDU die Herkunft eines hohen Spendenbetrages und verstieß damit gegen die Veröffentlichungspflicht gemäß Parteiengesetz. 2003 wurde ein Prozess gegen führende Mitglieder der Kölner SPD eröffnet, die sich vom Betreiber einer Müllverbrennungsanlage bestechen lassen und unter Verstoß gegen das Parteiengesetz eine Groß- in viele Kleinspenden aufgeteilt hätten. Unter anderem wurden der ehemalige Vorsitzende der SPD-Stadtratsfraktion Norbert Rüther und der ehemalige SPD-Oberstadtdirektor Klaus Heugel 2006 wegen Bestechlichkeit verurteilt.

Schädlicher als die Realität sind allerdings grassierende Gerüchte über Korruption, über Bestechung und unberechtigten Einfluss, die einen Generalverdacht erheben. Sie haben den wachsenden Zynismus in der Öffentlichkeit gegenüber Politikerinnen und Politikern, Parteien, politischen Institutionen und den gesamten politischen Prozess erheblich gefördert. Deshalb tut Aufklärung gut – genauso wie eine nüchterne, distanzierte Analyse des Problemfeldes.

Gesetzliche Grundlagen



Am Beginn der Geschichte der Parteienfinanzierung in der Bundesrepublik steht der Art. 21 GG mit der programmatischen Forderung, dass die Parteien über die Herkunft ihrer Mittel öffentlich Rechenschaft abzugeben haben. Dieses Verlangen resultierte aus der Tatsache, dass in der Weimarer Republik die bürgerlichen Parteien, vor allem aber die NSDAP, mit Spenden aus Industrie und Wirtschaft großzügig gefördert worden waren. Der Art. 21 GG ist inzwischen erweitert worden und lautet in der entsprechenden Passage, dass die Parteien "über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft geben" müssen.

Die Parteienfinanzierung ist der Politikbereich, in dem das Bundesverfassungsgericht – wie in keinem anderen – Entscheidungen getroffen hat und faktisch zum Ersatzgesetzgeber geworden ist. In zentralen Urteilen hat das Gericht die Parteien gezwungen, überhaupt das Parteiengesetz zu verabschieden und die Parteienfinanzierung – jeweils aus der Perspektive der Verfassungsrichter – verfassungskonform zu gestalten. Dabei ist durchaus widersprüchlich entschieden worden. So urteilte das Gericht 1966, dass die Parteiorganisationen nicht generell staatlich teilfinanziert werden könnten, sondern dass nur "die notwendigen Mittel für einen angemessenen Wahlkampf" erstattet werden dürften. 1992 sind die Richter zu der Erkenntnis gelangt, dass in der politischen Realität zwischen Wahlkampfkosten und Kosten zum Unterhalt der Parteiorganisation nicht unterschieden werden könne und die Parteien daher die staatlichen Mittel auch für ihre alltägliche Arbeit nutzen könnten. In seinen Urteilen hat das Bundesverfassungsgericht drei Prinzipien festgelegt:

Einnahmequellen



Die Parteien leben von drei großen Einnahmearten: von der staatlichen (Teil-)Finanzierung, von Spenden und von Mitgliedsbeiträgen. Weitere kleinere Einnahmequellen sind Einnahmen aus dem Vermögen oder den Unternehmen der Partei, aus Veranstaltungen und Publikationen. Hinzu kommen die bereits oben erwähnten "Parteisteuern" der Mandatsträger, die von allen Parteien erhoben werden.

In den Zusammenhang der Parteienfinanzierung gehören nicht nur die party in government und die Parteistiftungen, sondern auch der Hinweis darauf, dass während Landtags-, Bundestags- sowie Europawahlkämpfen Parteien im öffentlich-rechtlichen Fernsehen unentgeltlich Werbezeit für ihre TV-Spots zur Verfügung gestellt bekommen, für die in anderen Ländern – wie den Vereinigten Staaten – hohe Summen zu bezahlen sind.

Das Geld der Parteien (© picture-alliance/dpa)

Staatliche Teilfinanzierung

Die staatliche Teilfinanzierung der Parteien nach § 18 Parteiengesetz wird durch die "relative" und die "absolute" Obergrenze bestimmt. Danach müssen die Parteien wenigstens die Hälfte ihrer Einnahmen aus nicht-staatlichen Quellen gewinnen, also vor allem aus Spenden und Mitgliedsbeiträgen. So soll unter anderem sichergestellt werden, dass Parteien nicht vom Staat abhängig werden (relative Obergrenze). Ferner darf das Gesamtvolumen an staatlichen Mitteln, das allen Parteien zufließt, aktuell 150,8 Millionen Euro pro Jahr nicht übersteigen (Stand 2012). Damit haben das Bundesverfassungsgericht 1992 bzw. im Anschluss der Gesetzgeber sicherstellen wollen, dass die Ausgaben der Parteien für Wahlkämpfe bzw. die staatlichen Zuwendungen an die Parteien nicht ins Unermessliche steigen. Als Maßstab für diese absolute Obergrenze wurde der Umfang der bisherigen jährlichen staatlichen Parteienfinanzierung, nämlich 230 Millionen DM, gewählt. Dieser Deckel lag nach der Einführung des Euro im Jahr 2002 inflationsbereinigt bei 133 Millionen Euro pro Jahr. Im Sommer 2011 wurde mit Zustimmung aller Fraktionen im Bundestag beschlossen, die Obergrenze in zwei Schritten auf 152 Millionen Euro zu erhöhen und dann jährlich an Inflation und Tarifabschlüsse anzupassen. Die Piratenpartei legte dagegen im Frühjahr 2012 Verfassungsklage ein – allerdings klagte sie nicht gegen die Höhe der Staatszuschüsse, sondern gegen die Regeln, nach denen das bewilligte Geld auf die Parteien verteilt wird. Hier sieht sie kleinere Parteien benachteiligt.

Die Parteien erhalten pro Wählerstimme, die bei einer Europa-, Bundestags- oder Landtagswahl für sie abgegeben worden ist, 0,70 Euro staatlicher Mittel (für die ersten vier Millionen Stimmen allerdings 0,85 Euro). Ferner bekommen die Parteien für jeden Euro eingeworbener Spenden, Mitgliedsbeiträge oder Mandatsträgerbeiträge 0,38 Euro staatliche Mittel. Allerdings dürfen nur bis zu 3300 Euro Spenden oder Mitgliedsbeitrag pro Person mit staatlichen Mitteln aufgewogen werden.

Um Anspruch auf staatliche Mittel zu erlangen, müssen die Parteien sich qualifizieren, indem sie bei einer Europa- oder Bundestagswahl 0,5 Prozent, bei einer Landtagswahl ein Prozent der abgegebenen Stimmen erreichen. Das Bundesverfassungsgericht und auch der Gesetzgeber begründen die Zahlung staatlicher Mittel an die Parteien mit deren Verwurzelung in der Gesellschaft.

Der Präsident des Deutschen Bundestages entscheidet aufgrund der von den Parteien vorgelegten Rechenschaftsberichte über die Zuweisung staatlicher Mittel. Diese müssen bis zum 31. Dezember eines jeden Jahres für das vorausgegangene Jahr eingereicht werden. Der Bundestagspräsident bestimmt dann aufgrund der für die Parteien bei Landtags-, Bundestags- und Europawahlen abgegebenen Stimmen sowie der eingeworbenen Mitgliedsbeiträge und Spenden und unter Berücksichtigung der relativen und absoluten Obergrenze über die staatliche Zuwendung. Der in der Öffentlichkeit zuweilen erhobene Vorwurf, der Bundestagspräsident gehöre einer Partei (der stärksten Fraktion des Bundestages) an und könne deswegen nicht objektiv entscheiden (etwa bei Vergehen seiner eigenen Partei gegen das Parteiengesetz), ist insoweit zu relativieren, als die tatsächlichen Entscheidungen nicht von ihm persönlich, sondern von einer Abteilung innerhalb der Bundestagsverwaltung getroffen werden.

Weniger Großspenden für Parteien (© picture-alliance/dpa)

Spenden

Spenden an Parteien – das klingt für viele zunächst anrüchig und wird schnell mit unlauterem Verhalten assoziiert oder mit "Großspenden" in Verbindung gebracht, mit Millionenbeträgen. In Wirklichkeit kann der Begriff "Spende" vieles umfassen. Dazu gehört die "Hutspende": Bei einem Sommerfest oder einer Weihnachtsfeier geht schlicht und einfach ein Hut herum, um freiwillige Gaben für die Veranstaltung zu sammeln. Auch fünf Kilo Bonbons oder 100 Bratwürste, die der Krämer oder der Supermarkt um die Ecke spendieren, gehören in diese Rubrik. Auf der anderen Seite gibt es in der Höhe nicht festgelegte Großspenden. Die bisher höchste Spende in der Geschichte der Bundesrepublik betrug elf Millionen DM, kam von dem Kaufhausmillionär Helmut Horten und ging 1984 an die FDP.

Beispiel einer Veröffentlichung von Spenden, die die Höhe von 50 000 Euro übersteigen (© Dr. Norbert Lammert, Deutscher Bundestag, Drucksache 17/9021)

Eine Spendenhöchstgrenze gibt es in der Bundesrepublik nicht. Theoretisch kann jede Einzelperson, jedes Unternehmen in unbegrenzter Höhe Spenden an eine Partei geben. Allerdings wird dies durch die Offenlegungs- und Deklarationspflicht von Großspenden konterkariert: Damit soll dem Verdacht, eine Einzelperson bzw. ein Unternehmen wolle sich eine Partei "kaufen", entgegengetreten werden. Spenden (und Mitgliedsbeiträge) können bis zu einer Höhe von 3200 Euro (bei Verheirateten bis zu einer Höhe von 6400 Euro) zur Hälfte von der Einkommenssteuerschuld erstattet werden. Konkret: 50 Prozent des gezahlten Mitgliedsbeitrages bzw. einer Spende wird von der Steuerschuld nachgelassen. Damit soll ein Anreiz geschaffen werden, politisch zu partizipieren, also Spenden und Mitgliedsbeiträge an eine Partei zu geben. Hier handelt es sich aufgrund des Steuerverzichts um eine indirekte staatliche Finanzierung.

Spenden über 10 000 Euro in einem Jahr sind mit dem Namen und der Adresse des Spenders im Rechenschaftsbericht der Partei zu veröffentlichen. Von dieser Höhe an könnte daher auch von "Großspende" gesprochen werden. Spenden über 50 000 Euro sind dem Bundestagspräsidenten unverzüglich anzuzeigen und zeitnah zu veröffentlichen.

Natürlich beflügeln Großspenden die Phantasie von Journalisten, Politikwissenschaftlern und generell politisch Interessierten. Was erwartet der, der eine Großspende an eine Partei gibt? Drei Motive können genannt werden: Zur "Dämonisierung" von Spenden hat beigetragen, dass Spender und Spendenempfänger gelegentlich das Licht der Öffentlichkeit scheuen und Umwege benutzen, um nicht in den Rechenschaftsberichten der einzelnen Parteien erwähnt zu werden. Einige Privatpersonen oder Unternehmen möchten nicht mit einer bestimmten Partei in Verbindung gebracht werden. Auch Parteien oder einzelne Politiker scheuen mitunter eine Veröffentlichung, weil sie befürchten, in den Verdacht finanzieller Abhängigkeit zu geraten.

In den 1970er- und 1980er-Jahren galt nach dem damals gültigen Parteiengesetz zwar bereits die Offenlegungspflicht von Großspenden, sie wurde aber mit viel Phantasie und gelegentlich auch krimineller Energie umgangen. Diese "Umwegfinanzierung" geschah auf verschiedene Art: Mittlerweile ist das Parteiengesetz präzisiert und verschärft worden.

In seiner Novelle von 2002 ist eine Strafandrohung aufgenommen worden. Wer absichtlich die Herkunft oder Verwendung der Mittel oder des Vermögens verschleiert, als Empfänger eine Spende in Teile zerlegt oder eine illegale Spende nicht an den Bundestagspräsidenten weiterleitet, kann mit bis zu drei Jahren Freiheitsstrafe oder mit Geldstrafe belegt werden. Fehler in der Rechnungsführung bleiben straffrei, strafwürdig ist nur absichtlich verschleierndes Handeln.

Und die Presse nimmt ihre Aufgabe als kritische Beobachterin dergestalt wahr, dass diesen illegalen Wegen der Parteienfinanzierung ein wirksamer Riegel vorgeschoben wurde.

Entwicklung der Mitgliedsbeiträge (© Deutscher Bundestag)

Mitgliedsbeiträge

Mitgliedsbeiträge werden, was die Offenlegung sowie die staatliche Subventionierung von Parteien angeht, wie Spenden behandelt. Der formale Unterschied zwischen beiden liegt lediglich darin, dass eine Spende eine einmalige Zahlung darstellt, während Mitgliedsbeiträge regelmäßig – normalerweise monatlich – an eine Partei entrichtet werden.

Rechenschaftslegung

Nach Art. 21 GG müssen die Parteien über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft geben. Im Parteiengesetz wird ausführlich konkretisiert, wie die Einnahmen- und Ausgabenrechnung sowie die Vermögensrechnung auszusehen haben.

Der Rechenschaftsbericht einer Partei ist von einem staatlich anerkannten Wirtschaftsprüfer zu kontrollieren und mit einem Prüfungsvermerk zu versehen, bevor dieser offiziell beim Bundestagspräsidenten eingereicht wird. Diese Regelung des Parteiengesetzes hat eine nur geringe Kontrollwirkung. So kann eine Partei jeden von ihr gewünschten Wirtschaftsprüfer benennen, solange dieser nicht dem Vorstand der Partei oder einem allgemeinen Parteiausschuss angehört oder Revisionsbeauftragter oder Angestellter der zu prüfenden Partei ist. Wirtschaftsprüfer vermögen zudem nur nach formalen Kriterien zu verfahren, illegal geflossene Spenden oder in andere Länder verlagerte Schwarzgelder entgehen ihrer Aufmerksamkeit.

Indirekte Mittelressourcen



Wer die Finanzierung der Parteien insgesamt ansehen und analysieren will, muss zwei Mittelressourcen in den Blick nehmen, die mehr oder minder indirekt den Parteien auch staatliche Mittel zugutekommen lassen: Fraktionsfinanzierung

Mit party in government bzw. party in public office sind, wie bereits ausgeführt, all jene Amts- und Mandatsträger gemeint, die durch Parteiliste oder als von Parteien nominierte Einzelkandidaten in staatliche oder quasi-staatliche Institutionen gewählt wurden, also nicht nur die Parlamentarierinnen und Parlamentarier einer Partei, sondern auch ihre Kabinettsmitglieder, Kommunalvertreter und -dezernenten. Dabei sind Parteiorganisation und party in government juristisch nach dem Parteiengesetz aus parteifinanziellen Gründen klar voneinander zu trennen. Fraktionen etwa dürfen ihre Parteiorganisationen weder direkt noch indirekt finanzieren. Indes: In der politischen Wirklichkeit ist diese Trennung nicht aufrechtzuerhalten. Eine Partei profitiert von ihren Abgeordneten und Regierungsmitgliedern, ideell aber auch materiell, also organisatorisch und finanziell.

Abgeordnete, Ministerinnen und Minister, Kommunaldezernenten beziehen ein staatliches Gehalt – und sie zahlen einen bestimmten Prozentsatz ihrer Einkünfte an ihre Parteien, gleichsam als Dank für die Nominierung und für die anschließend erfolgte Wahl in ein Amt. Sie entrichten damit quasi eine "Parteisteuer". Die Novelle des Parteiengesetzes von 2002 spricht von "Mandatsträgerbeiträgen", die im Rechenschaftsbericht der Parteien gesondert als Einnahmen offenzulegen sind. Definiert werden sie dort als regelmäßige Geldleistung, die ein Inhaber eines öffentlichen Wahlamtes über seinen Mitgliedsbeitrag hinaus leistet.

Von noch größerer Bedeutung als die Parteisteuern sind die organisatorischen Ressourcen, die die party in government den Parteiorganisationen indirekt zugutekommen lässt. So sind die Fraktionen im Bundestag sehr gut ausgestattet. Die beiden großen, CDU/CSU und SPD, verfügten in der 17. Legislaturperiode 2009-2013 über etwa 300 bzw. 200 Mitarbeiter, davon circa ein Drittel im höheren Dienst. Insgesamt arbeiteten im Bundestag fast 900 Fraktionsangestellte und dazu etwa 2200 in Berlin beschäftigte Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Abgeordneten. Hinzu kamen rund 2600 direkt beim Bundestag Beschäftigte, darunter die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestages, dessen Aufgabe die Politikberatung der einzelnen Abgeordneten, aber auch der Fraktionen ist. Zählt man die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in den Landtagen hinzu, verdoppeln sich die bereits genannten Zahlen auf über 12 000 Angestellte, die in dieser Zeit für die Fraktionen und Parlamente in Deutschland tätig waren. Nach der Wahlrechtsreform von September 2012 und der Umwandlung von Überhang- in Ausgleichsmandate wird sich die Zahl der Bundestagsabgeordneten ab der 18. Legislaturperiode jedoch voraussichtlich erhöhen, sodass sich diese Zahlen entsprechend nach oben hin ändern werden.

Nach dem Abgeordnetengesetz erhält jede Fraktion des Bundestages ab dem Haushaltsjahr 2013 einen monatlichen Grundbetrag von 371 258 Euro und zusätzlich für jedes Fraktionsmitglied einen monatlichen Betrag von 7 751 Euro. Die Oppositionsfraktionen empfangen auf den Grundbetrag einen Zuschlag von 15 Prozent sowie einen Zuschlag von zehn Prozent auf den Betrag für jedes Mitglied. Der Grund: Anders als die Regierungsparteien vermag die Opposition nicht direkt auf die Ministerialbürokratie als Informationsquelle zurückzugreifen, sondern sie muss sich politische Beratung öfter von außen holen. Allein die Zuschüsse an die Bundestagsfraktionen, nämlich circa 60 Millionen Euro im Jahr, machen etwa die Hälfte dessen aus, was die Parteien entsprechend dem Parteiengesetz an staatlicher Teilfinanzierung im Jahr erhalten. Nimmt man die Landtagsfraktionen hinzu, ergibt sich eine Summe, die in ihrer Höhe etwa der direkten staatlichen Parteienfinanzierung entspricht.

Außer den Zuschüssen an die Fraktionen sind die Mittel zu nennen, die Abgeordnete als steuerfreie Aufwandsentschädigung (knapp 40 000 Euro im Jahr) erhalten, um die Kosten für die Wahlkreisbetreuung, den Unterhalt eines Büros im Wahlkreis, Mehraufwendungen am Sitz des Parlaments und für persönliche Mitarbeiter zu decken. Nicht nur im Bundestag sind die Mitarbeiter der Abgeordneten tätig, es gibt auch über 2000 weitere Beschäftigte in den Wahlkreisen. Da liegt es nahe, sie auch für Parteiarbeit und Wahlkampfzwecke einzusetzen. Eine konkrete Trennung von Partei- und Abgeordnetentätigkeit ist nicht möglich, denn jeder Abgeordnete repräsentiert die Partei, durch die er gewählt worden ist.

Parteien, Fraktionen, Politik kosten Geld. All dies verdeutlicht: Innerhalb der Parteien verschiebt sich das Machtgewicht von der Parteiorganisation allmählich zur party in government. Die Finanz- und Organisationsressourcen der party in government werden zunehmend wichtiger, sodass durchaus mit gewissem Recht davon gesprochen wird, dass sich unsere Parteien zu "Fraktionsparteien" entwickeln.

Bundeszuwendungen an die Politischen Stiftungen (© Deutscher Bundestag)

Rolle parteinaher Stiftungen

Was über die party in government gesagt worden ist, gilt im Prinzip auch für die sogenannten politischen Stiftungen. Sie entlasten die Parteien nicht nur finanziell, sondern sie bieten ihnen auch so etwas wie eine Organisationsressource.

Diese Stiftungen, die entgegen ihrem Etikett – mit einer Ausnahme – gemeinnützige Vereine sind, stehen jeweils einer Partei nahe und fühlen sich mit dieser programmatisch und politikinhaltlich verbunden. Im Einzelnen sind dies die Friedrich-Ebert-Stiftung (SPD), die Konrad-Adenauer-Stiftung (CDU), die Hanns-Seidel-Stiftung (CSU), die Friedrich-Naumann-Stiftung (FDP), die Heinrich-Böll-Stiftung (Bündnis 90/Die Grünen) sowie die Rosa-Luxemburg-Stiftung (Die Linke).

Zu den wichtigsten Aufgaben dieser Stiftungen gehören: politische Bildungsarbeit, Hochbegabtenförderung, also ideelle und materielle Förderung von Studierenden, sozial- und wirtschaftswissenschaftliche Forschung einschließlich der Meinungsforschung, Politikberatung, Betreiben von Parteiarchiven, Durchführung von Projekten der Entwicklungszusammenarbeit, Unterhalt von Büros in wichtigen Hauptstädten weltweit, gleichsam diplomatische Vertretungen für die den Stiftungen nahestehenden Parteien. Die politischen Stiftungen haben zusammen rund 2000 Beschäftigte. Davon sind etwa 85 Prozent im Inland und 15 Prozent im Ausland tätig. Entsprechend den unterschiedlichen Aufgaben erhalten die Stiftungen ihre Mittel aus Haushalten verschiedener Bundesministerien, insbesondere vom Bundesministerium des Innern und des Auswärtigen, vom Bundesministerium für Bildung und Forschung sowie für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung. Im Einzelnen standen den Stiftungen 2010 folgende Mittel zur Verfügung: Friedrich-Ebert-Stiftung Stiftung 143,009 Millionen Euro; Konrad-Adenauer-Stiftung 125,7 Millionen Euro (2009); Hanns-Seidel-Stiftung 48,375 Millionen Euro (2009); Heinrich-Böll-Stiftung 45,647 Millionen Euro; Friedrich-Naumann-Stiftung 42,417 Millionen Euro (2009); Rosa-Luxemburg-Stiftung 29,669 Millionen Euro. In den letzten Jahren stiegen die Zuwendungen des Bundes an die parteinahen Stiftungen stark an – von circa 300 Millionen Euro im Jahr 2000 jährlich auf über 400 Millionen Euro im Jahr 2010.

Parteien und Stiftungen arbeiten auf vielen Gebieten eng zusammen, nicht jede Stiftungstätigkeit ist aber unter dem Aspekt indirekter Parteienfinanzierung zu sehen. Doch werden durch bestimmte Forschungen (etwa die Meinungsforschung, durchgeführt in stiftungseigenen Instituten), durch Archivverwaltung, durch einen Teil der politischen Bildungsarbeit und durch den Unterhalt von Auslandsvertretungen, die faktisch wie diplomatische Vertretungen der Parteien wirken, die Parteikassen entlastet. Auch wird durch die Studienförderung der Parteinachwuchs unterstützt.

Es ist kein Zufall, dass erstmals 1967 nach einem Urteil des Bundesverfassungsgerichts, mit dem es direkte staatliche Zuwendungen an Parteien auch zum Zweck der politischen Bildungsarbeit untersagte, Globalmittel an die Parteistiftungen unter anderem zum Zweck der politischen Bildungsarbeit flossen und dass die Hanns-Seidel-Stiftung überhaupt erst in diesem Jahr gegründet worden ist. In den Bundeshaushalt, genauer, den Etat des Bundesministers des Innern, wurden 1967 bereits neun Millionen DM sogenannter Globalzuschüsse zur gesellschaftspolitischen und demokratischen Bildungsarbeit eingestellt. Diese Summe ist bis heute auf rund 98 Millionen Euro angewachsen.

Die Stiftungen müssen formal von den Parteien unabhängig sein, die personelle Identität zwischen Parteivorstand und Stiftungsvorstand darf nicht zu eng sein. Spenden von Stiftungen an Parteien sind verboten. Allerdings sind die Stiftungen bisher gesetzlich nicht verpflichtet, öffentlich Rechenschaft über ihre Einnahmen und Ausgaben abzulegen, sodass Spekulationen über indirekte Parteienfinanzierung, die über Parteistiftungen laufen soll, nach wie vor blühen.

Kontrollmöglichkeiten



Seit 1967 das Parteiengesetz in Kraft trat, ist dieses wiederholt novelliert worden, jeweils veranlasst durch Urteile des Bundesverfassungsgerichts oder auch durch Finanzskandale. Die letzte umfassende Änderung fand 2002 statt. Insbesondere die finanzrechtlichen Regelungen des Parteiengesetzes wurden seinerzeit mit dem Ziel überarbeitet, mehr Transparenz zu schaffen. Mit einer weiteren Novelle von 2004 wurden diese geänderten Rechnungslegungsvorschriften praxisgerechter gestaltet. Zuletzt wurde das Parteiengesetz 2011 überarbeitet: Hier ging es vor allem um die Erhöhung der Obergrenze der staatlichen Parteienfinanzierung.

Trotz der offenkundigen Mängel, die das Gesetz nach wie vor hat, besteht bei international vergleichend arbeitenden Politikwissenschaftlern die einhellige Meinung, dass Deutschland eine der besten Regelungen zur Partei- und Wahlkampffinanzierung besitzt.

Gleichwohl gibt es weitere Vorschläge, um die Transparenz und Kontrolle der Parteienfinanzierung zu erhöhen. Dazu gehört das Einführen einer Spendenhöchstgrenze oder ein Spendenverbot für juristische Personen. Auch hat es Überlegungen gegeben, es nicht nur bei der Strafandrohung zu lassen, die 2002 eingefügt worden ist, sondern den Verlust des aktiven und passiven Wahlrechts bzw. den Verlust des Mandats als mögliche Sanktion bei offenkundigen Manipulationen einzuführen.

Der am weitesten gehende Reformvorschlag ist den Kontrollregelungen der Wahlkampffinanzierung in den Vereinigten Staaten entlehnt. Dort gibt es eine unabhängige Kontrollbehörde, die Federal Election Commission, die für die Offenlegung und Kontrolle der Wahlkampffinanzierung zuständig ist. Ein derartiges Kontrollgremium könnte aus fünf oder sieben Mitgliedern bestehen, die wie die Richterinnen und Richter beim Bundesverfassungsgericht gewählt werden.

Dieser Kontrollbehörde wären die Rechenschaftsberichte einzureichen und sie würde über die Zuteilung staatlicher Mittel entscheiden. Damit würde der Bundestagspräsident von dieser Aufgabe entlastet, und er käme nicht mehr wie heute in den Verdacht, "parteiisch" sein zu können. Diese Kontrollbehörde müsste über staatsanwaltliche Kompetenzen verfügen, also auch bei begründeten Verdachtsfällen selbst recherchieren können. In Konflikt- und Zweifelsfällen könnte sie Entscheidungen treffen, wie das Parteiengesetz zu interpretieren ist. Daraus entstände ein ganzer Korpus an Gewohnheitsrecht, der die ständige Novellierung des Parteiengesetzes erübrigen würde.

Die Chancen, einen derartigen Reformvorschlag zu realisieren, sind allerdings gering: Die Parteischatzmeister, die informell miteinander kooperieren, lehnen dies ab. Bislang sind tiefergehende Reformen des Parteienrechts immer nur unter dem Druck eines Parteifinanzierungsskandals möglich geworden.
Nach oben © Bundeszentrale für politische Bildung Zur klassischen Website von bpb.de wechseln