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2.9.2013

Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen in der internationalen Sicherheitsarchitektur

Die internationale Sicherheitsarchitektur ist seit dem Zweiten Weltkrieg durch eine institutionelle Ausdifferenzierung gekennzeichnet. So entwickelten sich im europäischen Kontext (NATO, KSZE/OSZE, EU) wie auch in anderen Regionen proaktive Sicherheitsinstitutionen, die regionalspezifische Stabilisierungsleistungen unter der Ägide lokaler Vormächte erbrachten. Mit der proaktiven Rolle des Sicherheitsrats (SR) der Vereinten Nationen (VN) in den Fällen Irak (1991), Namibia (1989/1990) und Kambodscha (1992/1993) sowie anlässlich der Ankündigung einer auf die VN zentrierten Weltordnung durch den damaligen US-Präsidenten George Bush zeichnete sich ab 1989/1990 eine mögliche Revolution in der internationalen Sicherheitsarchitektur ab. Eine überproportional hohe Zahl von VN-geführten Missionen, die Mandatierung von Einsätzen "subsequenter" Sicherheitsinstitutionen sowie die Behandlung regional differenzierter und relevanter Krisen im SR deuteten auf den (in der VN-Charta verankerten) Anspruch auf eine "prioritäre Rolle" sowie auf ein Gewaltlegitimierungsmonopol des SR hin. Zu einer "VN-zentrierten" internationalen Sicherheitsarchitektur bekannten sich die Staatenvertreter auf dem Weltgipfel der VN (2005), dessen Abschlussdokument die Hauptverantwortung des Rates für die Aufrechterhaltung der internationalen Sicherheit festhält.[1]

Der Anspruch auf Zentralität steht indes im Spannungsverhältnis zu Legitimität und Effektivität des SR und der VN. Die Konzeption der VN-Sicherheitsgovernance basiert auf einer "exklusiven" Top-down-Konzeption globalen Regierens, welche die fünf ständigen SR-Mitglieder (die sogenannten P5 – dazu zählen China, Russland, Frankreich, Großbritannien und die USA) mit Vorrechten wie dem Vetorecht privilegiert und regionale (Ordnungs-)Mächte institutionell zurücksetzt. Hiermit einhergehende Steuerungsdefizite zeigten sich nach 1990 insbesondere im Hinblick auf die Effektivität der Friedenssicherung, die geopolitische Reichweite des SR-Engagements, die (differenzierten) Chancen der Verregelung "weltpolitisch" relevanter Konflikte und die Akzeptanz eines "Gewaltautorisierungspotenzials" des SR. Diese Punkte provozieren kritische Fragen nach der Relevanz des VN-Systems im Rahmen des bestehenden Institutionengefüges sowie der Bereitschaft regionaler und internationaler Mächte, relevante Konflikte und globale Problemlagen im SR zu verhandeln und sich nach dessen Beschlüssen zu richten.

Geht man von einer weitreichenden Relevanz des VN-Systems aus, fällt insbesondere die Vielzahl von Missionen und länderspezifischen Fällen auf, die seit den 1990er Jahren innerhalb des SR bearbeitet wurden (vgl. Übersicht in der PDF-Version). Quantitativ lässt sich – im Vergleich zu "regionalen" Organisationen aufgrund der Missionen und bearbeiteten Konflikte im Zeitraum von 1990 bis 2013 – eine relevante Rolle der VN erkennen. Dies besagt jedoch noch nichts über die Qualität des Sicherheitsmanagements: Zeichnete sich bis Mitte der 1990er Jahre zunächst tatsächlich eine starke Relevanz des VN-Systems ab, so führten Fehlschläge der VN-Friedensmissionen unter anderem in Somalia, Bosnien, Ruanda, Burundi und im Kosovo zu einer Aufwertung regionaler Akteure und Sicherheitsinstitutionen.

Die VN-Einsätze und -Operationen lassen einen geopolitischen Fokus erkennen: Während Afrika und der Nahe und Mittlere Osten bereits in den 1990er Jahren zum Hauptbetätigungsfeld avancierten, entwickelte das VN-System kollektiver Sicherheit keine vergleichbare Rolle als Anbieter regionaler Sicherheit in (Ost-)Europa, (Ost-)Asien und Lateinamerika. Dieser Umstand ist nicht mit der nachhaltigen Lösung der sicherheitspolitischen Problematik in den Regionen zu erklären, sondern hängt in erster Linie mit den Interessen der im SR vertretenen Großmächte zusammen. So wurde auf dem europäischen Kontinent der Rat durch Frankreich und Großbritannien 1992 zwecks Balancierung des deutschen Einflusses in die Jugoslawien-Krise einbezogen; die somit gewährleisteten Mitbestimmungsrechte Russlands und Chinas führten indes ab der zweiten Hälfte der 1990er Jahre zur "Herausdrängung" des SR aus der europäischen Sicherheitspolitik, die nun in den Fällen Mazedonien, Bosnien und Kosovo durch regionale Organisationen übernommen wurde.

Auch auf dem lateinamerikanischen Kontinent stand die relative "Stärke" der regionalen Mittelmächte (Mexiko, Kolumbien, Brasilien) wie auch der Anspruch der USA auf weitgehende Handlungsfreiheit in der eigenen Nachbarschaft einer elaborierten Rolle des SR entgegen. Während das Problemfeld Haiti kontinuierliche Aufmerksamkeit erhielt, blieben die Effekte und die Spill-over-Problematik des Drogenhandels außerhalb der Agenda. Ähnlich in Asien: Hier fiel das Engagement des SR ab Mitte der 1990er Jahre ab, um sich auf die Konflikte in Indonesien/Osttimor und Nordkorea zu konzentrieren. Externe und regionale Akteure wie Indien, Pakistan und China sperrten sich gegen eine Einmischung des SR in ihre Einflusssphäre, während speziell die euro-atlantischen Staaten um eine Kanalisierung von asiatischen High-priority-Sicherheitsrisiken im Rahmen eigener Missionen bemüht waren (wie etwa durch ISAF in Afghanistan).

Die regionale Differenzierung führte – zumindest in der Tendenz – zu der Etablierung eines "Zwei-Klassen-Sicherheitsmanagements", wonach die Rückläufigkeit der VN-Friedensmissionen insbesondere in den geopolitisch relevanten Regionen Europa und Asien zu einer starken Konzentration des VN-Sicherheitsmanagements auf die ansonsten vernachlässigten Konflikte auf dem afrikanischen Kontinent führte. Unzureichend ausgebildete und ausgestattete Blauhelmkontingente leisteten der Etablierung kleinerer, häufig insuffizienter Missionen Vorschub, während große NATO-Missionen europäische Ressourcen und Technologie in Anspruch nahmen, die dadurch für die VN nicht mehr zur Verfügung standen. Bis ins Jahr 2013 stellte die NATO das System kollektiver Sicherheit mit der höchsten Sach- und Personalausstattung dar, wobei allein im Rahmen der ISAF-Mission mehr uniformiertes Personal eingesetzt wurde als in sämtlichen VN-Missionen zusammen.

Einfluss auf weltpolitisch relevante Konflikte



Die Relevanz des VN-Systems kollektiver Sicherheit lässt sich jedoch nicht nur auf friedenssichernde Maßnahmen in einer (quantitativ zu ermittelnden) Anzahl von Ländern reduzieren. Sie liegt vor allem in dem Anspruch, das überliegende und prioritäre System kollektiver Sicherheit zu konstituieren. Sollte dieser Anspruch gerechtfertigt sein, müssten die "weltpolitisch relevanten" Konflikte im Rahmen des SR behandelt werden; ferner müsste der Rat auch in thematischer Hinsicht in der Lage sein, auf das Verhalten der VN-Mitglieder Einfluss zu nehmen, Richtungsentscheidungen innerhalb der internationalen Sicherheitsgovernance zu treffen und sicherheitsrelevante Politikfelder zu verregeln.

Zu den "weltpolitisch relevanten" (im Sinne von regional ausstrahlenden) Konflikten zählten in den 1990er Jahren der Zweite Golfkrieg (unter Einschluss der nachfolgenden Irak-Problematik), der Krieg in Bosnien-Herzegowina, der Kosovo-Krieg und der Nahost-Konflikt. Diese Konfliktstrukturen prävalierten teilweise auch ab den 2000er Jahren: Hier lag der Fokus auf dem "Krieg gegen den Terrorismus" und dem Afghanistan-Krieg, dem Irak-Krieg, dem Nahost-Konflikt, dem iranischen sowie dem nordkoreanischen Atomprogramm. Unter diesen sichtbaren Konfliktstrukturen kristallisierten sich die Prävalenz des Konflikts zwischen den euro-atlantischen Mächten und Russland um die Vormachtstellung in Europa, das prekäre Mächteungleichgewicht im Nahen Osten, offene Machtfragen in Ostasien, das Risiko von Machtverschiebungen durch die Weiterverbreitung von atomaren Waffen sowie die Terrorismusproblematik heraus – was alles in allem ein fundiertes und erfolgreiches Sicherheitsmanagement des SR erschwerte: So wurden diese "weltpolitisch relevanten" Konflikte zwar durchaus im Rat mit behandelt; er war jedoch nie das einzige Verhandlungsforum, sondern wurde stets durch ein Netzwerk bestehend aus weiteren Foren wie der NATO, G8, EU oder Kontaktgruppen ergänzt.

Waren die Verhandlungen während des Zweiten Golfkriegs sowie des Bosnien-Kriegs noch stark von einer Priorität des VN-Managements geprägt, so relativierte sich dieser Einfluss bereits Mitte der 1990er Jahre zugunsten einer Entscheidungsfindung im Rahmen der europäisch-atlantischen Staaten, der Bosnien-Kontaktgruppe und der NATO. Auch der Kosovo-Krieg und der folgende Aufbau des nationalstaatlichen Systems auf dem Balkan erfolgte konzeptionell und militärisch wesentlich im strukturellen Rahmen der NATO und der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) der EU, mit einer zunächst verbleibenden Legitimierungsfunktion und (ab 2000) einer "Marginalisierung" der VN im europäischen Sicherheitsmanagement. Im Falle Afghanistans existierte eine "schwach" ausgeprägte Autorisierungsfunktion des SR im Hinblick auf die Operation Enduring Freedom und ISAF. Die veritablen Entscheidungen hinsichtlich der Nachkriegsordnung – der Gewährleistung der Sicherheitslage in Afghanistan – erfolgten jedoch außerhalb des VN-Rahmens erneut unter großem Einfluss der NATO und einzelner Allianzmitglieder. Im Falle des Nahost-Konflikts arbeitete das verhandelnde Quartett (USA, Russland, EU und VN) zwar unter Einschluss der VN; konkrete Absprachen wurden jedoch nicht im SR, sondern im Rahmen der regional betroffenen Parteien beziehungsweise eingeschalteten "externen" Großmächte getroffen. Der SR selbst erwies sich in den Verhandlungen als zu "interessensensibel" und angesichts der Positionsdifferenz zwischen diversen gewählten Mitgliedern und den USA zu blockierungsanfällig.

Die Verhandlungen hinsichtlich des iranischen Atomprogramms sowie die Sechsparteiengespräche[2] mit Nordkorea besitzen – wie die vorhergehende Bosnien- beziehungsweise Kosovo-Kontaktgruppe – den Charakter regionaler, themenspezifischer (Groß-)Mächtekonstellationen. Die Bedeutung des SR ist in dem Themenfeld Nonproliferation höher angesetzt als in den regionenspezifischen Konflikten (ein Umstand, der mit einem ähnlichen Interesse der P5 am Erhalt ihres "exklusiven" Status erklärt werden kann); auch hier fallen die konkreten Entscheidungen im Rahmen von Mächteformationen. In den Iran-Verhandlungen spielt eine EU-3-Komponente eine relevante Rolle, die auch durch (temporäre) Versuche der US-Regierung unter George W. Bush, diese "aufzubrechen" und durch eine P5-Kooperation zu ersetzen, nicht relativiert wurde. Bei den Sechsparteiengesprächen hingegen erfolgen die Verhandlungen im Wesentlichen innerhalb des Quartetts Nordkorea, Südkorea, USA und China.

Die Fallbeispiele deuten auf eine Dominanz regionaler und thematischer Zusammenschlüsse sowie (im Falle relevanter Sicherheitsbedrohungen) der NATO gegenüber dem SR nach 1998 hin. Hierbei ist jedoch darauf hinzuweisen, dass sowohl im Falle der Kosovo-Verhandlungen als auch der Operation Enduring Freedom 2001 nicht die Organisation selbst entscheidend war, sondern dass in den Verhandlungen ausgewählte Führungsstaaten (beziehungsweise deren Verbündete) eine signifikante Rolle spielten. Die aktive Rolle der NATO oder variabler "Koalitionen der Willigen" mit ähnlichem Mitgliederprofil in der internationalen Sicherheitsgovernance beruht auf der Gestaltungsfähigkeit der "Makroinstitution" der euro-atlantischen Gruppenhegemonie, das heißt der USA und ihrer europäischen Verbündeten, die mit ihren OECD-Partnern den eigentlichen Kern der internationalen Sicherheitsarchitektur konstituieren.

Dies relativiert in großen und veritablen Konflikten tendenziell den Wert des SR als Verhandlungsgremium gegenüber Foren und Gruppen, in denen diese Staaten vertreten sind. Der Rat kann somit nicht als das grundlegende (Verhandlungs-)Zentrum der internationalen Sicherheitsgovernance gewertet werden und den Anspruch einlösen, ein VN-zentriertes internationales Sicherheitssystem zu generieren; dies gilt vielmehr für die euro-atlantische Gruppe und für deren "Sicherheitsarchitektur". Der SR beziehungsweise die VN fungieren heute als adaptierte regionenübergreifende (Teil-)Institution dieses Konzerts und im Sinne einer Schnittstelle und Legitimierungsinstanz des Engagements außerhalb des "westlichen" Rahmens. Aus dieser Funktion erklärt sich auch das Interesse der euro-atlantischen Staaten am thematischen Regieren über den SR.


"Autorität" versus "Sündenbock"



Gemäß der politologischen Annahme einer "Autorität" des SR bestehe eine weitgehende Bereitschaft internationaler Akteure, sich den Beschlüssen und Voten des Rates aus "normorientierten" Gründen zu unterwerfen und (militärisches) Engagement ohne Mandat des SR zu vermeiden. Als "Belege" dienen die insgesamt wenigen militärischen (koerziven) Operationen, die ohne SR-Mandatierung durchgeführt wurden, als auch das Insistieren von Regionalorganisationen auf einer Prädominanz des SR gegenüber "unilateraler" Gewaltanwendung.

Die Akzeptanz einer "Autorität" des Rates und eine hiermit einhergehende "Verstetigung" des Konfliktmanagements auf das Gremium sind jedoch kritisch zu hinterfragen. Zwar stellten nach 1990 wiederholt relevante Akteure (unter anderem die USA) als auch Regionalorganisationen die Bedeutung einer "übergeordneten Rolle" des SR heraus. Dies muss jedoch nicht zwangsläufig als normorientierte Affinität zu multilateralen Arrangements im Rahmen der VN gewertet werden. Der Rat macht die internationalen Beziehungen indes nicht egalitärer, da einflussreiche Akteure vielfältige (völkerrechtliche und institutionelle) Optionen zum Handeln außerhalb des Rates besitzen. Auch machen Diplomaten seit den 1990er Jahren auf ein zunehmend schlechtes Image der VN speziell bei Ländern des Globalen Südens aufmerksam – was wahrscheinlich im Zusammenhang mit der Dominanz von schlecht zu kontrollierenden Großmächten im Sicherheitsrat steht.[3] So fehlt etwa eine Bezugnahme auf den SR in der Charta der Afrikanischen Union (eine der Hauptadressaten der VN-Aktivitäten), während die Blockfreien Staaten nach 1990 wiederholt die fehlende Legitimität des Rates beklagten.

Die Argumentationsfigur einer "Autorität" des Rates wird hingegen intensiv im Rahmen der OECD beziehungsweise von euro-atlantischen Staaten vertreten – ein Umstand, der mit hoher Plausibilität mit ihrer eigenen einflussreichen Rolle im Rat zusammenhängt. Die USA nutzen die Legitimitätsfunktion des Rates selektiv, während sich die EU-Staaten im Rahmen der Europäischen Sicherheitsstrategie (ESS) 2003 mit der Zielsetzung eines "angestrebten" Handelns in Übereinstimmung mit der VN-Charta Handlungsfreiheit verschaffen. Russland und China, die nicht (mehr) über Ressourcen für globale Machtprojektionen verfügen, sind zwecks Wahrung ihrer (außerregionalen) sicherheitspolitischen Relevanz weitgehend auf die Compliance mit den P3 angewiesen. Jedoch ist in Rechnung zu stellen, dass gerade auch die Blockadefunktion dieser Mächte (die sie primär dann nutzen, wenn das Interesse der P3 an einem Konflikt nicht sehr ausgeprägt ist) hilfreich und praktisch sein kann, wenn es um die Vermeidung von finanziell und militärisch kostenintensivem internationalem Engagement geht.

Der Sicherheitsrat besitzt – wenn das Gremium mit einem Konflikt befasst beziehungsweise blockiert ist – auch eine Entlastungs- und Sündenbockfunktion für die demokratischen Regierungen, die sie – angesichts von innenpolitischen Forderungen – vor weltpolitischer Überlastung schützen kann. In den Fällen Bosnien und Ruanda bewahrte die (in der Realität rudimentäre) Befassung der Ratsmitglieder die US-amerikanische sowie die europäischen Regierungen zunächst vor nationaler Kritik hinsichtlich des fehlenden eigenen Engagements oder vor der Unfähigkeit, innerhalb des eigenen Territoriums als Anbieter kollektiver Sicherheit zu agieren. Auch mit Blick auf den Sudan verhinderte zunächst die Vetodrohung Chinas das Eingreifen in einem Fall von geostrategisch minderer Relevanz, das unter humanitären Gesichtspunkten notwendig gewesen wäre.

Eine ähnliche "Praktikabilität" besteht in Bezug auf Tschetschenien sowie Birma, wobei speziell hinsichtlich des asiatischen Binnenstaats eine 2008 erfolgte Vetodrohung Chinas einer sicherheitspolitischen Überlastung Frankreichs entgegenwirkte. Ein aktueller Fall ist der Bürgerkrieg in Syrien: Hier "entbindet" vorerst noch ein Veto Russlands die NATO-Mitglieder von einem weiteren "kostenintensiven" (und in den Folgen nicht abschätzbaren) Einsatz nach Libyen.[4]

Angesichts dieser Fallbeispiele erscheint es plausibel, die Attraktivität einer (angenommenen) Prärogative des Rates auch vor dem Hintergrund einer Vermeidung (beziehungsweise Suggerierung) von Engagement zu sehen. Die Argumentationsfunktion der "Autorität" des Rates ist insofern wirkmächtig, als dass sie einer Vielzahl von Akteuren in variablen Konflikten – im Hinblick auf die Verfolgung konkreter Interessen – nützlich scheint. Dies bedingt möglicherweise einen Anreiz zur Mandatierung von militärischen Einsätzen über den Rat, der jedoch utilitaristisch motiviert bleibt und keinen Trend zu einer substanziellen "Verrechtlichung" darstellt. Auch in Zukunft ist daher damit zu rechnen, dass die westlichen Staaten in der Regel SR-Autorisierungen für relevante Missionen generieren können, jedoch – falls dies nicht möglich sein sollte – auch Möglichkeiten zum Handeln außerhalb des Rates wahrnehmen werden.

Fazit



Anfang der 1990er Jahre schien das Fenster einer "VN-Zentrierung" weit offen zu stehen. Langfristig behielten indes die Grundeinheiten der internationalen Sicherheitsgovernance (regionale Akteure und Institutionen) ihre Relevanz gegenüber dem SR. Heute speist sich die Relevanz des Sicherheitsrats aus seiner Funktion als westlich geprägte Sicherheitsinstitution unter der Ägide des euro-atlantischen Konzerts. Dieser Makroinstitution bleibt der SR nachgeordnet; auch hinsichtlich der Konsolidierung relevanter Konflikte greifen dessen Führungsstaaten in erster Linie auf die eigenen Sicherheitsinstitutionen (insbesondere die NATO) zurück, denen in diesen Konfliktstrukturen prioritäre Relevanz zukommt.

Indes wurden nach 1990 diverse Konfliktfälle im SR mit verhandelt, globale Bedrohungen (insbesondere die Proliferation von Massenvernichtungswaffen) adressiert und Missionen mandatiert. Der Rat stellte im Untersuchungszeitraum somit ein themen- wie fallabhängig wichtiges Gremium der internationalen Sicherheitsgovernance dar, welches seinen (permanenten) Mitgliedern keinen "exklusiven" politischen Status (mehr) gewährt, ihnen jedoch Mitspracherechte in der internationalen Sicherheitspolitik offeriert.
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Autor: Eva Schmitt für bpb.de
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Fußnoten

1.
Vgl. A/RES/60/1 vom 25.10.2005.
2.
Teilnehmende Staaten sind neben Nordkorea Südkorea, China, Russland, Japan und die USA.
3.
So auch die Einschätzung des deutschen Botschafters a.D. bei den VN, Tono Eitel, gegenüber der Verfasserin am 16.2.2006 in Münster.
4.
Auf die Doppelbödigkeit der westlichen Vermittlungsbemühungen weist Andreas Ross hin: "China und Russland hätten jetzt 'Blut an ihren Händen', sagen westliche Diplomaten, und zeigen sich 'angewidert' ob der 'Schande' (…). Doch wie hätten Europäer und Amerikaner im Falle eines Abstimmungserfolges erklärt, was die Resolution den bedrängten Syrern bringt? Von einem militärischen Eingreifen war, aus guten Gründen, sowieso nie die Rede. (…)." FAZ vom 6.2.2012.

Eva Schmitt

Zur Person

Eva Schmitt

Dr. phil., geb. 1981; Wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut für Politikwissenschaft, Justus-Liebig-Universität Gießen, Karl-Glöckner-Straße 21 E, 35394 Gießen. eva.m.schmitt@sowi.uni-giessen.de


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