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9.9.2014

Stellschrauben der Minderheitsmacht: Opposition im internationalen Vergleich

Opposition ist ein Signum moderner Demokratie. Denn längst hat sich erwiesen, dass sie durch beharrliches Kontrollieren der Regierung, durch Mitgestaltung und eigenständige Initiierung von Gesetzen sowie durch ihren Status als personelle Alternative maßgeblich zur Lernfähigkeit politischer Systeme beiträgt. In ihrer Idealisierung muss man nicht so weit gehen wie Lord Bolingbroke, der im frühen 18. Jahrhundert in der parlamentarischen Minderheit Englands die wahren "Patrioten" zu erkennen glaubte, die eine zu Misswirtschaft neigende Regierung permanent zu überwachen und damit Schaden für das Land abzuwenden hätten.[1] Gleichwohl steht außer Frage, dass derartige Korrektivleistungen der Opposition auch heute noch für die Funktionsfähigkeit pluralistischer Ordnungen unabdingbar sind – selbst wenn die zu kontrollierende Regierung nicht derartig von Korruption durchseucht sein sollte wie die von Bolingbroke attackierte Whig-Regierung Lord Walpoles.

Jedoch hat die grundsätzliche Akzeptanz dieses Sachverhalts keineswegs dazu geführt, der Opposition immer und überall diejenigen Wirkungsmöglichkeiten zu eröffnen, die sie zur erfolgreichen Wahrnehmung ihres Aufgabenspektrums benötigt. Im internationalen Vergleich offenbart sich eine ganze Reihe rechtlicher und institutioneller Stellschrauben, über die die Macht- und Funktionspotenziale der politischen Minderheit justiert werden können.[2] Im vorliegenden Beitrag wird dieses Instrumentarium aufgezeigt und festgestellt, dass wesentliche Treiber politischer Wirkungsmacht von Opposition nicht in simplen rechtlichen Regularien verankert sind, auf die die herrschende Mehrheit leicht Zugriff hätte, sondern dass sie in der Natur der gesamten politischen Ordnung begründet liegen. Im Kern ist das eine gute Nachricht: Regierungen können die Potenziale ihrer Gegner letztlich nur begrenzt beeinflussen, zumal Opposition ihre Stärke auch aus gelebter Tradition und politischen Konventionen bezieht.

Parlamentarische Strukturen



Das erste Faktorenbündel, das die Gestaltungsmöglichkeiten der Opposition maßgeblich beeinflusst, liegt in ihrer primären politischen Bühne begründet: dem Parlament. Hier spielt zum einen die generelle Struktur der Volksvertretung eine Rolle. Lediglich aus einer einzigen Kammer bestehenden Vertretungskörperschaften stehen hier bikamerale Organisationsmuster gegenüber, bei denen die beiden Häuser des Parlaments entweder völlig gleichberechtigt oder in ihren Rechten voneinander abgestuft sein können. So etwa bestehen die deutschen Landtage nach der Abschaffung des Bayerischen Senats im Jahre 1998 durchgängig aus nur einer Kammer, und auch im internationalen Vergleich findet sich dieses Muster häufig, wie etwa bei der finnischen Eduskunta oder der luxemburgischen Chambre des Députés.

Vollständig gleichberechtigt sind demgegenüber Abgeordnetenkammer und Senat in Italien, und dies nicht zuletzt bei der Regierungsbildung beziehungsweise bei ihrer Abwahl. Trotz verschiedener Versuche, die Macht der Senatoren durch eine Verfassungsreform einzuschränken, hat dieser "Bicameralismo perfetto" bis heute Bestand.[3] Ähnlich verhält es sich in der Schweiz, wo Nationalrat und Ständerat ebenfalls über identische Kompetenzen verfügen, wenngleich dort ein formelles Recht zur Abwahl der Regierung fehlt.[4]

Spanien schließlich kann als Beispiel für ein asymmetrisches Zweikammersystem dienen: In den dortigen Cortes Generales dominiert der landesweit gewählte Congreso de los Diputados als "Vertretung des spanischen Volkes" eindeutig gegenüber dem Senado, der als "Kammer der territorialen Repräsentation" an der Regierungsbildung nicht beteiligt ist und auch bei der Gesetzgebung mit Ausnahme von Verfassungsänderungen nur über ein aufschiebendes und damit vom Kongress überstimmbares Vetorecht verfügt.[5]

Daraus ergibt sich in einem ersten Schritt die Folgerung, dass der Opposition in einem bikameralen Szenario bessere Entfaltungsmöglichkeiten geboten sind als in einem lediglich einkammerigen Parlament. Denn während in unikameralen Volksvertretungen die Machtverhältnisse nach der Parlamentswahl im Regelfall für den Rest der Legislaturperiode feststehen, also auch die Minderheitenposition der Opposition, sind bikamerale Szenarien hier deutlich unberechenbarer und damit im Schnitt für eine Opposition auch günstiger: Denn zum einen besitzt sie hier von vornherein zwei unterschiedliche Podien der politischen Selbstdarstellung; die politische Orchestrierung des Entscheidungsprozesses durch die Regierung, die in übersichtlichen Einkammerstrukturen wesentlich einfacher ist, wird hier zugunsten ihrer parlamentarischen Gegner wesentlich erschwert. Überdies eröffnet sich hier die Möglichkeit unterschiedlicher Mehrheitsverhältnisse, die einer parlamentarischen Minorität in einem Haus durch ihre Majorität im anderen einen deutlichen Machtzuwachs bescheren, wofür Deutschland ein gutes Beispiel ist: In Zeiten eines oppositionsdominierten Bundesrates verfügt die Bundestagsminderheit über ein größeres Mitgestaltungspotenzial, weil sie die Bundesregierung unter Verweis auf drohende Blockaden in der Länderkammer wesentlich leichter zu Zugeständnissen bewegen kann.[6]

Variable Arbeitsmuster



Aber auch die parlamentsinternen Arbeits- und Entscheidungsmuster haben großen Einfluss auf das Wirkungspotenzial der Opposition. Idealtypisch können hier im Anschluss an die gängige Typologie Winfried Steffanis redeparlamentarische von arbeitsparlamentarischen Strukturen unterschieden werden.[7] Während im ersten Szenario der kontroverse und öffentlichkeitsorientierte Dialog im Plenum dominiert und demgegenüber die sachorientierte Detailarbeit in den Ausschüssen nachrangigen Charakters ist, verhält es sich im zweiten genau umgekehrt: Die wesentlichen Arbeiten sind hier durch ausschussinterne Vorklärungen bereits getätigt; der meist recht nüchterne plenare Diskurs besitzt dann nur noch notarielle Funktion.

Ein klassisches Beispiel für das erste Szenario ist das britische Parlament: House of Commons wie House of Lords sind bis heute von redeparlamentarischen Strukturen und Prozeduren geprägt. Der Schwerpunkt der Arbeit findet folglich mit ritualisierten Dialogen im Plenum statt. Die Ausschussphase spielt nur eine sekundäre Rolle, zumal die lediglich ad hoc für jeden einzelnen Gesetzesvorschlag individuell zusammengesetzten Legislativausschüsse wenig professionalisiert sind.[8] Auch die Einführung ständiger kontrollierender select committees hat an diesem Gesamtbild wenig geändert.

Tendenziell ist auch das französische Parlament von diesem Muster geprägt – allerdings nicht aufgrund eigener Entscheidung, sondern durch die Architekten der Fünften Republik: Vor allem Gründungspräsident Charles de Gaulle legte als ausgesprochener Gegner starker parlamentarischer Macht großen Wert darauf, diese durch eine Reihe von Verfassungsbestimmungen stark zu beschränken.[9] Durch die dabei vorgenommene Begrenzung der Zahl der Ausschüsse in jeder Kammer auf ursprünglich sechs beziehungsweise mittlerweile acht verfügen Nationalversammlung und Senat bis heute nur partiell über effektive Kommissionssysteme, denn in den dadurch geschaffenen Großausschüssen mit dreistelligen Kopfzahlen ist professionelle und unabhängige Sacharbeit gezielt erschwert. Zwar reduziert sich das Problem meist dadurch, dass jeweils nur ein Teil der Ausschussmitglieder präsent ist, und zusätzlich informell geschaffene "Delegationen" ermöglichen ebenfalls professionelles Wirken in Kleingruppen. Von einer ungestörten Entfaltung sachorientierter Professionalität ist man aber auch damit weit entfernt, zumal weitere Vorgaben der Verfassung zur Reglementierung des parlamentarischen Entscheidungsprozesses, beispielsweise vorzeitiger Debattenschluss oder Abwehr von Änderungsanträgen, die Motivation der Opposition für parlamentarische Mitarbeit weiter untergraben.

Demgegenüber dominiert in beiden Kammern des US-Kongresses traditionell das arbeitsparlamentarische Moment durch das überragende Gewicht der Ausschüsse, die auch intern von hochgradiger Arbeitsteilung und Spezialisierung der Abgeordneten geprägt sind, die damit auch zu parteiübergreifend akzeptierten Sachexperten avancieren.[10] Redeparlamentarischer plenarer Diskurs ist hier folglich von wesentlich geringerer Relevanz, zumal im Kongress im legislativen Normalfall oft keine klaren parteipolitischen Fronten zwischen Demokraten und Republikanern existieren.

Daraus ergibt sich die zweite Folgerung, dass eine Opposition im Regelfall unter arbeitsparlamentarischen Bedingungen wesentlich einflussreicher ist: Zum einen verfügen ihre Abgeordneten hier durch ihre langjährige Sacharbeit über mehr Detailkenntnisse, die sie nicht nur zur Mitgestaltung von Gesetzesvorhaben effektiv nutzen können, sondern auch zu einer schlagkräftigeren Kritik der Regierungsarbeit. Zum anderen zieht dieses ausschusszentrierte Parlamentsszenario auch einen kooperativeren Umgangsstil zwischen Regierungsmehrheit und Opposition nach sich: Sacharbeit am Detail verträgt sich eben auf Dauer nicht mit permanenter parteipolitischer Polarisierung. Das verschafft der Opposition gerade hinter den parlamentarischen Kulissen merkliche Mitgestaltungspotenziale, was meine eigenen Studien zum Deutschen Bundestag nachgewiesen haben.[11] Und nicht zuletzt sind in derartigen Szenarien die formellen parlamentarischen Minderheitenrechte regelmäßig besser entwickelt, insbesondere in Form eines oppositionsfreundlichen Untersuchungsrechts. In redeparlamentarischen Szenarien nach britischem Muster vermag die parlamentarische Minderheit demgegenüber zwar bei den kontroversen Themen öffentlichkeitswirksamer zu brillieren, aber parlamentsintern ist ihr Einfluss auf die Regierungsmehrheit doch eher bescheiden, zumal die Geschäftsordnungen dort durch die Reglementierung von Frage- und Debattenrechten sowie durch die Dominanz der Regierung bei der Festlegung der Tagesordnung minderheitenunfreundlicher gefasst sind.


Opposition im präsidentiellen und im parlamentarischen Regierungssystem



Das zweite Faktorenbündel, das die Wirkungsmöglichkeiten der Opposition entscheidend prägt, liegt in der Natur der gesamten politischen Ordnung begründet: Sowohl die spezifische Form des Regierungssystems als auch die territoriale Ordnung des Staates sind hier relevant. Hinsichtlich des ersten Faktors sind präsidentielle und parlamentarische Regierungssysteme idealtypisch voneinander abzusetzen; hinzu treten semipräsidentielle Ordnungen als Mischformen.

Dabei bergen die einzelnen Formen für die Opposition jeweils spezifische Chancen und Probleme: In Präsidialordnungen nach dem Muster der USA, wo der Präsident direkt gewählt wird und damit politisch nicht vom Vertrauen des Kongresses abhängig ist, ist der kontrollierende Zugriff des Parlaments auf die Regierung von vornherein strukturell begrenzt, wobei dies allerdings nicht nur für die oppositionellen Fraktionen gilt, sondern auch für die Präsidentenpartei selbst. In Washington ist diese institutionelle Trennung jedoch durch das Bestätigungsrecht des Senats für die vom Regierungschef nominierten Minister abgeschwächt.[12] Ein oppositionsdominiertes "Oberhaus" besitzt damit dort zumindest in dieser Phase effektive Einflusspotenziale. Umgekehrt besitzt die Opposition selbst gegenüber dem Präsidenten eine ausgeprägte institutionelle Autonomie, kann dieser doch die Kammern des Kongresses nicht vorzeitig auflösen und damit den Versuch unternehmen, durch Neuwahlen zu günstigeren politischen Konstellationen zu gelangen und insbesondere eine gegnerische Parlamentsmehrheit (divided government) zu beseitigen.

Gerade Letzteres war bis zur Verabschiedung des Fixed Term Parliaments Act im Jahre 2011 die schärfste Waffe des britischen Premierministers gegenüber der Minderheit: Es war ihm jederzeit möglich, das Unterhaus von der Monarchin auflösen zu lassen, wenn ihm die politische Stimmung für die eigene Partei günstig erschien.[13] So etwa konnte Margaret Thatcher im Gefolge des 1982 siegreich geführten Falklandkrieges mit vorzeitig angesetzten Wahlen ihre Parlamentsmehrheit stark vergrößern. Das Schicksal des 1974 unter gleichen Bedingungen abgewählten Premierministers Edward Heath zeigt allerdings, dass dieser Schuss auch nach hinten losgehen kann, wenn der Regierungschef das politische Meinungsbild der Gesellschaft falsch einschätzt. Jenseits dieses exekutiven Disziplinierungsinstruments gegenüber dem Parlament gilt jedoch in parlamentarischen Regierungssystemen auch das umgekehrte Abhängigkeitsverhältnis, das der Opposition gerade bei knappen beziehungsweise brüchigen Mehrheitsverhältnissen starken Einfluss verleiht: Die Regierung wird faktisch vom Parlament gebildet und ist auch von seinem Vertrauen abhängig.

In semipräsidentiellen Regierungssystemen nach dem Vorbild der seit 1958 bestehenden Fünften Republik Frankreichs vermischen sich dann beide Logiken, und deshalb sind die Potenziale der dortigen Opposition auch nicht so eindeutig zu vermessen. Generell verhält es sich dort so, dass der Staatspräsident seit 1962 direkt gewählt wird und damit wie in der Präsidialordnung der USA den Kammern des Parlaments politisch nicht verantwortlich ist. Die vom Premierminister angeführte Regierung muss das Vertrauen der Nationalversammlung besitzen und bei einem Misstrauensvotum zurücktreten. Besonders pikant an dieser Konstellation ist, dass bei einer derartigen zweiköpfigen Exekutive ebenfalls ein divided government entstehen kann, wenn die Mehrheit der Nationalversammlung nicht von der Partei des Präsidenten gestellt wird. Dann ist dieser genötigt, einen Premier aus dem gegnerischen Lager zu ernennen, was zu einer parteipolitisch brisanten cohabitation innerhalb der Exekutive führt.[14] Das verschafft dem Parlament gegenüber dem Präsidenten einen deutlichen Machtgewinn, trägt allerdings auch zu einem Verschwimmen der Grenzen zwischen Regierungsmehrheit und Opposition bei: Denn aus Sicht des Staatschefs besteht die Opposition dann aus der gegnerischen Mehrheit in der Nationalversammlung, wogegen diese die präsidiale parlamentarische Minorität beziehungsweise den Präsidenten selbst als Opposition erachtet. Sind die Mehrheitsverhältnisse allerdings gleichlaufend, sind die Potenziale der Opposition sehr begrenzt, da sie dann gegenüber dem Machtverbund aus Präsident und Regierung nur wenig ausrichten kann.

Faktor Territorialordnung



Jenseits des zentralstaatlichen Regierungssystems hat überdies die jeweilige Territorialordnung substanziellen Einfluss auf die oppositionellen Wirkungspotenziale. Am geringsten sind sie regelmäßig in Einheitsstaaten ohne föderale Untergliederung bemessen, weil der Opposition damit die Möglichkeit fehlt, über die Erlangung eigener regionaler Regierungsmehrheiten ein Vetopotenzial gegenüber der Exekutive aufzubauen. So etwa existieren in Dänemark unterhalb der zentralstaatlichen Ebene nur kommunale Selbstverwaltungskörperschaften (Gemeinden) beziehungsweise deren kommunale Parlamente (Regionsräte), die auch deshalb keinen direkten Einfluss auf die Politik in Kopenhagen gewinnen können, da das dortige Nationalparlament (Folketing) nur aus einer landesweit gewählten Kammer ohne jegliche Präsenz regionaler Vertretungen besteht.[15]

In unitarischen Bundesstaaten ist genau dies jedoch das Strukturmuster, aus dem der Opposition erhebliche Machtpotenziale erwachsen. Wichtigstes Beispiel ist die deutsche Föderalordnung: Bund und Länder sind hier sowohl institutionell (Bundesrat) als auch kompetenzmäßig (breiter Katalog konkurrierender Gesetzgebung) intensiv miteinander verflochten. Da die einzelnen Landtage autonom gewählt werden, können die Mehrheitsverhältnisse in Bund und Ländern stark voneinander abweichen, was sich mit der Vervielfältigung der deutschen Parteienlandschaft seit der Wiedervereinigung noch einmal verstärkt hat: Der jeweiligen Bundesregierung steht im Bundesrat ein parteipolitisch bunt gefärbtes Spektrum an Landesregierungen gegenüber, unter denen sie Mehrheiten finden muss. Wenn dort also die Oppositionsparteien ein Übergewicht besitzen, verfügen sie gerade bei den zustimmungspflichtigen Gesetzen über ein massives Vetopotenzial, und umgekehrt wachsen ihre Chancen, eigene Vorschläge gegenüber der Bundesregierung durchzusetzen.[16] Bei gleichlaufenden Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat schwindet dieses oppositionelle Potenzial dann allerdings merklich.

In dualen Bundesstaaten nach dem Vorbild Kanadas sieht die Rechnung dann nochmals anders aus, und dies wieder zulasten der Opposition: Bund und Provinzen sind dort institutionell getrennt. Der Senat besteht als zweite nationale Kammer neben dem landesweit gewählten House of Commons nicht aus Vertretern der Provinzregierungen, sondern aus von der Zentralregierung ernannten Mitgliedern.[17] Insoweit sind die Möglichkeiten der jeweiligen nationalen Opposition, auf die Unterstützung eigener Regionalregierungen zu bauen, dort institutionell äußerst begrenzt.

Externe Kontrolle durch Judicial Review



Das dritte Faktorenbündel erstreckt sich auf Akteure und Mechanismen externer Kontrolle, die durch die Opposition ebenfalls sehr unterschiedlich genutzt werden können. Vor allen Dingen die Ausgestaltung verfassungsgerichtlicher Kontrollkompetenzen – judicial review – sowie die Verankerung direktdemokratischer Entscheidungsverfahren jenseits der regulären politischen Architektur von Parlament und Regierung sind hier für die politische Minorität von zentraler Bedeutung.

Gerade hinsichtlich des judicial review könnten die strukturellen Voraussetzungen unterschiedlicher nicht sein, wie der internationale Vergleich erneut offenbart: So etwa kann eine autonome Verfassungsgerichtsbarkeit in Großbritannien von vornherein nicht existieren, da sie dem traditionellen Prinzip der Parlamentssouveränität widerspräche, das eine externe Überprüfung von Beschlüssen der Lords und Commons zwingend ausschließt.[18] Zwar ist seit den 1980er Jahren ein zunehmender Aktivismus ordentlicher Gerichte zur Kontrolle von Verwaltungsakten der Regierung erkennbar, der indirekt auch auf die zugrunde liegenden Gesetze zielt, er besitzt aber nicht die Qualität einer Verfassungsgerichtsbarkeit. Und auch die fortschreitende europäische Integration macht die Orientierung britischer Parlamentsentscheidungen an selbst mitgeschaffenen europäischen Normen immer wichtiger. Trotzdem fehlt der Unterhausminderheit bis heute ein Kontrollinstrument, das besonders gut wirkt: die gerichtliche und damit öffentliche Zensur der Mehrheitsgesetzgebung.

Wie stark ein derartiger Kontrollmechanismus das politische Entscheidungsverhalten einer Regierung vorbestimmen kann, zeigt demgegenüber das deutsche Beispiel – mit einer auch im globalen Vergleich überragend stark ausgestalteten Verfassungsgerichtsbarkeit: Den Richtern der beiden Karlsruher Senate stehen gemäß Grundgesetz sehr umfangreiche Kompetenzen zur Kontrolle von Normen auf ihre Verfassungskonformität, zur Schlichtung von Konflikten in und zwischen den Verfassungsorganen sowie zur Regelung von Bund-Länder-Streitigkeiten zu (Artikel 93). Das verschafft einer Bundestagsopposition naturgemäß viele Anfechtungsmöglichkeiten gegenüber der Regierungsmehrheit, und diese werden auch häufig genutzt.[19] Hierbei können sowohl einzelne Abgeordnete beziehungsweise die Oppositionsfraktionen des Bundestages je nach konkreter Verfahrensart selbst initiativ werden, wenn sie eine legislative Verletzung des Grundgesetzes monieren beziehungsweise ihre Rechte durch die Bundestagsmehrheit oder durch andere Verfassungsorgane angetastet sehen. Überdies steht den Regierungen der Bundesländer der Gang nach Karlsruhe offen, wenn sie ihre Rechte durch den Bund beeinträchtigt sehen beziehungsweise ebenfalls die Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes behaupten.

Die höchstrichterliche Festschreibung des Sonderstatus der innerdeutschen Grenze im Gefolge der bayerischen Anfechtung des Grundlagenvertrags mit der DDR von 1972 sowie mehrere Organklagen der SPD 1992 und 1993 gegen Einsätze der Bundeswehr außerhalb des Bündnisgebietes der NATO, die entscheidend zum "Blauhelm-Urteil" 1994 beitrugen und in dem die Karlsruher Richter parlamentarische Beschlussrechte bei der Einsetzung internationaler Krisenmissionen festschrieben, sind dafür gute Beispiele.[20] Die reglementierende Wirkung derartiger Urteile kann enorm sein und führt zudem zur Antizipation möglicher Voten schon während des parlamentarischen Entscheidungsprozesses: Schon allein die im Raume stehende Drohung einer nachträglichen Oppositionsklage kann eine Regierungsmehrheit gegenüber der Minorität kooperationsbereiter stimmen.

Welche starken Verschiebungen der politischen Machtarchitektur in dieser Hinsicht kurzfristig möglich sind, zeigt das französische Beispiel: Schon seit Gründung der Fünften Republik besitzt der dortige Verfassungsrat substanzielle, präventiv wirkende Normenkontrollkompetenzen; Gesetzesvorlagen werden also von ihm noch vor Inkrafttreten auf ihre Verfassungskonformität geprüft. Bis 1974 waren dafür allerdings nur Staatspräsident und Premierminister sowie die Präsidenten der beiden Parlamentskammern antragsbefugt – kein Zufall, denn Charles de Gaulle verstand den Verfassungsrat in erster Linie als zusätzliches Kontrollinstrument der Regierung gegenüber einem renitenten Parlament, nicht aber als Kontrollinstrument der Opposition.[21] Insoweit verwundert es nicht, dass sich die Normenkontrollverfahren zwischen 1958 und 1974 buchstäblich an beiden Händen abzählen lassen. Durch die anschließende Ausweitung der Antragsrechte auf jeweils mindestens 60 Abgeordnete in Nationalversammlung oder Senat hat sich der Verfassungsrat allerdings binnen kurzem zum häufig genutzten Instrument der Opposition entwickelt, die seither regelmäßig gerade die politisch brisanten Regierungsvorlagen höchstrichterlich prüfen lässt – und so ihre geringen parlamentarischen Einflussmöglichkeiten etwas kompensieren kann.[22] Das bedeutet zwar keineswegs, dass ihre Anträge immer erfolgreich sind. Doch reicht oft allein schon die Erhebung der Klage aus, Oppositionskritik landesweite Resonanz zu verleihen, wie etwa an den neogaullistischen Anfechtungen der sozialistischen Verstaatlichungspolitik unter Präsident François Mitterrand in den 1980er Jahren abzulesen war.


Opposition durch direkte Demokratie



Eine ähnliche machtpolitische Rechnung kann bei direktdemokratischen Partizipationsformen aufgemacht werden. Auch hier stehen im internationalen Vergleich Verfassungsordnungen ohne jegliche Verankerung von Volksentscheiden solchen gegenüber, bei denen diese geradezu zur landespolitischen Philosophie gehören. Für das erste Szenario steht dabei exemplarisch die Bundesverfassung der USA, in der jenseits der faktischen Direktwahl des Präsidenten keinerlei direktdemokratische Beteiligungsformen verankert sind. Dieser Sachverhalt ist umso auffälliger, als es dort auf Landes- und auf kommunaler Ebene eine reiche direktdemokratische Tradition gibt.[23] Die Verfassungsväter von 1787 befürchteten jedoch mehrheitlich eine populistische Instrumentalisierung derartiger Verfahren in der Bundespolitik und verzichteten daher bewusst auf sie, und auch spätere Zusätze zum Ursprungsdokument haben daran nichts geändert. Den Minderheiten in Senat und Repräsentantenhaus fehlt damit ein wichtiger externer Hebelpunkt.

Völlig konträr verhält es sich diesbezüglich in der Schweiz: Seit dem 19. Jahrhundert wurde in der Bundesverfassung Schritt für Schritt ein breites Spektrum direktdemokratischer Beteiligungsformen verankert: Vor allem die fakultativen Referenden zur plebiszitären Überprüfung parlamentarischer Gesetzgebung (Artikel 141), obligatorische Referenden zur Bestätigung von Verfassungsänderungen und direktdemokratische Initiativen zu ihrer Einleitung (Artikel 138–140) haben dort zur generellen politischen Antizipation von Volksentscheiden geführt und beeinflussen damit auch die parlamentarische Gesetzgebung substanziell: Denn Beschlüsse von National- und Ständerat müssen von vornherein "referendumsfest" gemacht werden, um einen Imageschaden der Mehrheit durch eine anschließende ablehnende Volksabstimmung zu vermeiden.[24] Nicht zuletzt dies hat zu einem konsensorientierten politischen Entscheidungsstil in der Schweiz beigetragen, von dem auch die Opposition profitiert: In vielen Fällen kann sie sich mit ihren Vorstellungen damit schon parlamentsintern Gehör verschaffen. Wenn dies allerdings nicht gelingt, vermag sie über die Nutzung der genannten Verfahren externen Druck aufzubauen, wie in den vergangenen Jahren vor allen Dingen an den rechtspopulistischen Initiativen der Schweizerischen Volkspartei (SVP) zur Beschränkung der Zuwanderung abzulesen ist.

Frankreich schließlich ist ein gutes Beispiel dafür, dass plebiszitäre Verfahren aber auch so gestaltet sein können, dass sie am Ende nur als politisches Instrument der Regierung dienen, nicht aber als direktdemokratisches Korrektiv. Gemäß Artikel 11 konnte der Präsident bis 2008 auf Vorschlag der Regierung oder beider Parlamentskammern Gesetzentwürfe ohne vorherigen Parlamentsbeschluss direkt zur Volksabstimmung bringen, was gerade Charles de Gaulle in den 1960er Jahren mehrfach nutzte, um eigene Vorlagen an Nationalversammlung und Senat vorbei direkt von der Bevölkerung absegnen zu lassen. Da er dies auch mit Vorlagen zur Änderung der Verfassung tat, beging er damit im Grunde Verfassungsbruch, denn für diesen Zweck war gemäß Artikel 89 vor der plebiszitären Bestätigung ein zustimmendes parlamentarisches Votum obligatorisch.[25] Der übermächtige Gründervater der Fünften Republik konnte sich diese Missachtung der Verfassung aber politisch leisten, zumal zentrale Abstimmungsgegenstände, wie etwa die Einführung der Direktwahl des Staatspräsidenten 1962, von einer Mehrheit der Franzosen gebilligt wurden. Insoweit ist auch klar, dass de Gaulle das politische Meinungsbild vor jeder Abstimmung genau prüfte. 1969 jedoch lag er mit seinem demoskopischen Kalkül falsch, und konsequenterweise trat er nach dem verlorenen Referendum zur Regional- und Senatsreform zurück.

Nachfolgende Präsidenten haben dieses Instrumentarium dann nicht mehr so willkürlich genutzt, doch bleibt der instrumentelle Charakter einer derartig "von oben" inszenierten Direktdemokratie bestehen, und insbesondere für die Opposition ist sie damit ohne politischen Wert. Erst seit 2008 verfügt sie infolge einer Verfassungsänderung über etwas mehr Einfluss: Mit Unterstützung von zehn Prozent der Wahlberechtigten kann ein Fünftel der Abgeordneten ein Referendum zu einer Gesetzesvorlage anberaumen lassen (Artikel 11) – angesichts deutscher Negativerfahrungen mit der Mobilisierung entsprechender Quoren bei Volksbegehren kein wirklich durchschlagendes Instrument.

Fazit und Folgerungen



Über eine Reihe rechtlicher und institutioneller Stellschrauben kann die Machtentfaltung politischer Opposition also ganz entscheidend beeinflusst werden: In bikameralen Parlamenten gelingt ihr das regelmäßig besser als in einkammerigen, da ihr dort mehr Darstellungspodien zu Verfügung stehen und auch größere Vetopotenziale. In arbeitsparlamentarischen Strukturen ist sie regelmäßig einflussreicher als in redeparlamentarischen, weil sie durch den sachorientierten Stil wesentlich intensiver in die Gesetzgebungsarbeit eingebunden und durch den höheren fachlichen Professionalisierungsgrad auch zu – für die Regierung schmerzlicher – Detailkritik in der Lage ist.

Parlamentarische Regierungssysteme eröffnen der Opposition durch die gegenseitige Abhängigkeit von Legislative und Exekutive prinzipiell ein größeres Zugriffspotenzial auf die Regierung als präsidentielle. Die Regierung kann leichter die Volksvertretung und damit auch deren Minderheit beeinflussen, nicht zuletzt durch vorzeitige Parlamentsauflösungen. Insoweit bietet auch ein institutionell gewaltentrennendes Präsidialsystem der Opposition Vorteile, weil dieser exekutive Durchgriff dort eben fehlt. Darüber hinaus werden ihre Potenziale gerade in unitarischen Bundesstaaten gestärkt, weil sie dort eigene Landesregierungen politisch einsetzen kann, was ihr als Option in Einheitsstaaten und in dualen Föderalordnungen fehlt.

Und schließlich beeinflussen auch judikative und plebiszitäre Kontrollmechanismen den politischen Wirkungsgrad von Opposition maßgeblich: Kompetenzstarke Verfassungsgerichte werden von ihr konsequent zur rechtlichen Würdigung legislativer und politischer Akte der Regierungsmehrheit genutzt; freilich hängt die Chance dazu stark von den verfassungsrechtlich zugestandenen Antragsrechten ab. Und auch ein breit gestreutes Spektrum direktdemokratischer Instrumente kommt ihr im Regelfall politisch zugute; erneut jedoch hängt es stark vom spezifischen Beteiligungsverfahren ab, ob sich dieser Nutzen einstellt.

Zugegeben: Nicht alles, was Qualität und Durchschlagskraft von Opposition ausmacht, ist über diese Stellschrauben zu regeln. Zu beachten sind darüber hinaus das Parteiensystems und die Kohäsion der einzelnen Parteien: Ein klassisches Zweiparteiensystem nach britischem Muster mit zentralistisch geführten Organisationen macht die jeweilige Opposition homogener und schlagkräftiger als ein fragmentiertes Szenario belgischen Zuschnitts, wo sich in den vergangenen Jahrzehnten ein unübersichtliches Mehrparteiensystem mit innerparteilichen Spaltungen in flämische und wallonische Regionalorganisationen entwickelt hat.[26] Und auch die heterogenen US-Parteien verleihen der dortigen Opposition ein sehr variables Profil, das sich je nach einzelner Sachfrage oft quer über die Lager von Demokraten und Republikaner erstreckt und damit wesentlich schwerer zu fassen ist als bei den klaren parteipolitischen Frontstellungen deutschen Musters.

Schließlich der jeweilige politische Stil: Der ausgeprägt konkurrenzdemokratische Umgangsmodus in Großbritannien, der auch den stark konfliktbetonten Gegensatz zwischen Regierung und Opposition im Unterhaus vorbestimmt, weicht eben sehr deutlich vom konkordanten Grundmuster schweizerischer Politik ab, wo eidgenössischer Bundesgedanke, föderale Struktur, das Mehrparteiensystem und insbesondere die seit Jahrzehnten per "Zauberformel" geübte konsensuelle Koalitionspraxis die politischen Umgangsformen nachhaltig geprägt haben – was allerdings nicht ausschließt, dass koalitionsinterne "Bereichsopposition" trotzdem von sich reden macht. Gerade die seit Jahrzehnten der Bundesregierung angehörende Schweizerische Volkspartei (SVP) übt diese Praxis regelmäßig, was der Schweizer Opposition am Ende ein sehr spezifisches Gepräge verleiht: Sie manifestiert sich eben nicht nur in der kleinen formellen Parlamentsminderheit, sondern auch in regelmäßigen Abweichlern innerhalb der breiten Viererkoalition.[27]

Und doch gilt es am Ende, die benannten Stellschrauben im Interesse einer vitalen politischen Minderheit gut im Auge zu behalten und entsprechend zu justieren. Dass sie aufgrund ihrer verfassungsrechtlichen Absicherung oft nicht leicht zu bewegen sind, muss dabei als Vorzug und als Ziel zugleich gelten: Denn nur so kann verhindert werden, dass sie als Manipulationsinstrumente der jeweiligen Regierung zu missbrauchen sind. Letzteres wäre der Anfang vom Ende jeder lebendigen und wirkungsvollen Opposition.
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Autor: Martin Sebaldt für bpb.de
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Fußnoten

1.
Vgl. Henry St. John Viscount Bolingbroke, Letters on the Spirit of Patriotism: On the Idea of a Patriot King, hrsg. von Arthur Hassall, Oxford 1926 (erstmals 1749).
2.
Vgl. Martin Sebaldt, Die Macht der Parlamente. Funktionen und Leistungsprofile nationaler Volksvertretungen in den alten Demokratien der Welt, Wiesbaden 2009.
3.
Vgl. Stefan Köppl, Politik in Italien: Vom Kartell zum Wettbewerb? Parteien – Parlament – Regierung, Baden-Baden 2011, S. 221–222.
4.
Vgl. Ruth Lüthi, Das Parlament, in: Ulrich Klöti et al. (Hrsg.), Handbuch der Schweizer Politik, Zürich 20064, S. 125–150.
5.
Vgl. Fernando Santaolalla, Gesetzgebung im politischen System Spaniens, in: Wolfgang Ismayr (Hrsg.), Gesetzgebung in Westeuropa. EU-Staaten und Europäische Union, Wiesbaden 2008, S. 538–539.
6.
Vgl. Martin Sebaldt, Das Ringen um die thematische Lufthoheit: Zur Konkurrenz von Regierungsmehrheit und Opposition in der Gesetzgebungsarbeit des Deutschen Bundestages, in: Heinrich Oberreuter/Uwe Kranenpohl/Martin Sebaldt (Hrsg.), Der Deutsche Bundestag im Wandel. Ergebnisse neuerer Parlamentarismusforschung, Wiesbaden 2001, S. 59–60.
7.
Vgl. Winfried Steffani, Parlamentarische und präsidentielle Demokratie. Strukturelle Aspekte westlicher Demokratien, Opladen 1979, S. 333.
8.
Vgl. Thomas Saalfeld, Gesetzgebung im politischen System Großbritanniens, in: W. Ismayr (Anm. 5), S. 176–178.
9.
Vgl. Adolf Kimmel, Gesetzgebung im politischen System Frankreichs, in: W. Ismayr (Anm. 5), S. 246–249.
10.
Vgl. Roger H. Davidson/Walter J. Oleszek/Frances E. Lee, Congress and its Members, Washington, D.C. 200912.
11.
Vgl. Martin Sebaldt, Die Thematisierungsfunktion der Opposition. Die parlamentarische Minderheit des Deutschen Bundestags als innovative Kraft im politischen System der Bundesrepublik Deutschland, Frankfurt/M. u.a. 1992.
12.
Vgl. Klaus Stüwe, USA, Schwalbach/Ts. 2013, S. 102–105.
13.
Vgl. Bernd Becker, Politik in Großbritannien. Einführung in das politische System und Bilanz der ersten Regierungsjahre Tony Blairs, Paderborn u.a. 2003, S. 218.
14.
Vgl. Jean Massot, Alternance et cohabitation sous la Ve République, Paris 1997.
15.
Vgl. Peter Nannestad, Das politische System Dänemarks, in: Wolfgang Ismayr (Hrsg.), Die politischen Systeme Westeuropas, Wiesbaden 20094, S. 70–71.
16.
Vgl. M. Sebaldt (Anm. 6), S. 59–60.
17.
Vgl. Joachim Amm, Der unreformierte Senat Kanadas im Spiegel seiner instrumentellen Funktionen und institutionellen Mechanismen, in: Werner J. Patzelt (Hrsg.), Parlamente und ihre Funktionen. Institutionelle Mechanismen und institutionelles Lernen im Vergleich, Wiesbaden 2003, S. 277–283.
18.
Vgl. Stefan Schieren, Die stille Revolution. Der Wandel der britischen Demokratie unter dem Einfluss der europäischen Integration, Darmstadt 2001, S. 67–94.
19.
Vgl. Klaus Stüwe, Die Opposition im Bundestag und das Bundesverfassungsgericht, Baden-Baden 1997.
20.
Rolf Lamprecht, Das Bundesverfassungsgericht. Geschichte und Entwicklung, Bonn 2011, S. 145–151; Klaus Stüwe, Das Bundesverfassungsgericht als Vetospieler, in: H. Oberreuter/U. Kranenpohl/M. Sebaldt (Anm. 6), S. 153.
21.
Vgl. Louis Favoreu/Loïc Philip, Le Conseil Constitutionnel, Paris 19915.
22.
Vgl. Wolfram Vogel, Demokratie und Verfassung in der V. Republik, Opladen 2001, S. 169–190.
23.
Vgl. Hermann K. Heußner, Entstehung direktdemokratischer Verfahren in den USA – ein Rückblick auf die geschichtlichen Impulse plebiszitärer Verfassungsbestimmungen, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, 23 (1992) 1, S. 131–145.
24.
Vgl. Lars P. Feld/Gebhard Kirchgässner, Direkte Demokratie in der Schweiz: Ergebnisse neuerer empirischer Untersuchungen, in: Theo Schiller/Volker Mittendorf (Hrsg.), Direkte Demokratie. Forschung und Perspektiven, Wiesbaden 2002, S. 88–101.
25.
Vgl. Adolf Kimmel, Der Verfassungstext und die lebenden Verfassungen, in: Adolf Kimmel/Henrik Uterwedde (Hrsg.), Länderbericht Frankreich. Geschichte, Politik, Wirtschaft, Gesellschaft, Bonn 20052, S. 256–259.
26.
Vgl. Claus Hecking, Das Parteiensystem Belgiens, in: Oskar Niedermayer/Richard Stöss/Melanie Haas (Hrsg.), Die Parteiensysteme Westeuropas, Wiesbaden 2006, S. 41–65.
27.
Vgl. Ludger Helms, Politische Opposition. Theorie und Praxis in westlichen Regierungssystemen, Opladen 2002, S. 155–178.

Martin Sebaldt

Zur Person

Martin Sebaldt

Dr. phil. habil., geb. 1961; Inhaber des Lehrstuhls für Vergleichende Politikwissenschaft (Schwerpunkt Westeuropa) der Universität Regensburg, Institut für Politikwissenschaft, Universitätsstraße 31, 93053 Regensburg. martin.sebaldt@politik.uni-regensburg.de.


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