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22.9.2014

ASEAN, der übersehene Riese - Essay

Im Jahr 2010, als die Finanzkrise die Welt noch in ihrem Griff hatte, fand Surin Pitsuwan deutliche Worte. Während die Welt zitterte, sprach der damalige Generalsekretär des Verbandes der Südostasiatischen Nationen (ASEAN) ungerührt über das Selbstbewusstsein der Asiaten: "Ja, natürlich empfinden wir jetzt Stolz. Die Welt sieht, wie gut Asien dasteht. Der Aufstieg Chinas und Indiens, der wachsende Regionalhandel hier in Südostasien – das alles ist ja kein Trugbild. Wir haben die Schockwellen aus dem Westen deswegen so gut überstanden, weil wir unsere Hausaufgaben ordentlich gemacht, unsere Reformen umgesetzt haben", sagte Surin und fügte an, er könne genau beschreiben, wann er diese Überlegenheit erstmals gespürt habe: "Während des Asien-Europa-Gipfels in Peking im Oktober 2008. Damals saß der chinesische Ministerpräsident Wen Jiabao in der Großen Halle des Volkes in der Mitte des Podiums, ich neben ihm. Dann waren da Frau Merkel und Herr Berlusconi und Herr Sarkozy und all die anderen Staats- und Regierungschefs Europas. Und sie alle hatten nur eine Botschaft: Bitte China, sorge dafür, dass die Welt nicht untergeht. Bitte China, halte die Wirtschaft unter Dampf. Bitte China, hilf uns. So etwas hatten wir noch nie erlebt. Das war die Wende, ein Erdrutsch."

Lange Zeit schaute der Westen herablassend auf die Region, betrachtete den Bund der zehn südostasiatischen Staaten Brunei Darussalam, Indonesien, Kambodscha, Laos, Malaysia, Myanmar (Burma), Philippinen, Singapur, Thailand und Vietnam als "lahme Ente", als eine weitgehend schwache, handlungsunfähige Partnerschaft. Die Vereinbarung der Nichteinmischung in die internen Angelegenheiten der Mitgliedsländer und der Wille zum Konsens bremsten immer wieder wichtige Entscheidungen aus; sei es beim Abbrennen der Tropenwälder in Indonesien, die Singapur und Malaysia im Rauchnebel versinken ließen, sei es beim Ringen Osttimors um seine Unabhängigkeit von Indonesien, sei es über Jahre im Umgang mit der Militärdiktatur in Myanmar oder seit 2014 mit derjenigen in Thailand. "ASEAN hat den Lebensstandard von mehr als 600 Millionen Menschen dramatisch verbessert und Unmengen indirekter Vorteile für Milliarden von Menschen in den umliegenden Ländern gebracht. Gleichwohl hat ASEAN für diese Leistungen relativ wenig Anerkennung bekommen", klagt Kishore Mahbubani, der Dekan der Lee Kuan Yew School of Public Policy in Singapur.

Ali Alatas, der ehemalige indonesische Außenminister, sieht die Ursachen der Schwierigkeiten vor allem in der vom Westen manchmal nicht wahrgenommenen Vielschichtigkeit dieses Teils der Erde: "Die ostasiatische Region ist von enormen Unterschieden geprägt – kulturell, politisch, wirtschaftlich, wie auch in Hinblick auf ihre militärische Stärke. Die Unterschiede in Werten, politischen Systemen und dem Stand der wirtschaftlichen Entwicklung sind nicht zu übersehen. Darüber hinaus hat die Region mit territorialen Auseinandersetzungen und Kämpfen um die Souveränität zu ringen." Die ASEAN-Gründerväter sprachen nie von einer "Integration", sondern von "Kooperation". 1967 auf der Grundlage einer Annäherung zwischen Malaysia und Indonesien als Antwort der antikommunistischen Staaten auf den Vietnamkrieg ins Leben gerufen, war und ist ASEAN ein politisch bestimmtes Bündnis, das von seinen Außenministern über einen Generalsekretär in Jakarta geführt wird. Zu den Gründungsnationen, die sich im Kalten Krieg gegenseitig Sicherheit garantieren wollten, gehörten auch die Philippinen, Thailand und Singapur.

Zusammenwachsen



ASEAN fungierte zunächst als loses Bündnis mit einem gemeinsamen "Briefkasten". Dies wandelte sich 1976 mit dem ersten Gipfel auf Bali, auf dem ein Programm zur wirtschaftlichen Zusammenarbeit verabschiedet wurde. Der Bund wurde nun zu einer Art "Wanderzirkus", der eine Fülle von Vorhaben anging, aber noch keine gemeinsame Infrastruktur hatte. Erst nach 1992, mit der Deklaration von Singapur und ersten wirtschaftspolitischen Schritten, änderte sich dies.

Inzwischen schält sich ASEAN immer deutlicher als eigener Akteur heraus – politisch und wirtschaftlich definiert. Die Voraussetzung dafür, überhaupt als eine integrierte Region neben China, Japan und Südasien mit seinem Zentrum Indien betrachtet zu werden, ist das wachsende Selbstbewusstsein der ASEAN-Staaten. Ihre Eckdaten lassen die Bedeutung schon erahnen: Rund 620 Millionen Menschen – etwa halb so viele wie in China oder Indien leben – erwirtschaften ein Bruttoinlandsprodukt von mehr als 2,3 Billionen US-Dollar jährlich. Das ist deutlich mehr, als dasjenige Indiens und entspricht fast der Wirtschaftsleistung Großbritanniens, der sechstgrößten Volkswirtschaft der Welt. Die ASEAN-Volkswirtschaften zählen dabei zu den offensten: Macht ihre Wirtschaftsleistung 3,3 Prozent der Leistung der Welt aus, stehen sie für fast sieben Prozent des weltweiten Handels. ASEAN verfügt nicht nur über einen großen Markt mit rasch wachsender Mittelschicht, billige Arbeitskräfte und Rohstoffe wie Kautschuk, Palmöl, Reis, Kohle und Gas, sondern fungiert mehr und mehr als Scharnier zwischen anderen Weltregionen. Singapur bildet etwa die Brücke zwischen China und Indien, das islamische Malaysia rückt an die arabischen Länder heran, Russland entdeckt die Rohstoffe Indonesiens.

Mit der Öffnung ging eine Fülle unterschiedlich ausgestalteter Freihandelsverträge einher, die manchen an eine "gefüllte Spaghetti-Schüssel" erinnert, weil sie inzwischen so undurchdringlich erscheint: Ende 2013 hatten die ASEAN-Länder 40 Freihandelsabkommen unterzeichnet. 29 weitere werden verhandelt. Darunter befindet sich auch die Transpazifische Partnerschaft (TPP), die derzeit zwölf Länder auf beiden Seiten des Pazifiks umfasst. Im November 2012, auf dem ASEAN-Gipfel in Kambodscha, wurden die formalen Verhandlungen über ein gemeinsames Freihandelsabkommen (Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP) zwischen den zehn ASEAN-Ländern und ihren sechs umliegenden Partnerstaaten (China, Japan, Südkorea, Australien, Neuseeland und Indien) aufgenommen – sein Abschluss hätte enormen Einfluss auf den Welthandel.

Die Annäherung an das Konzept eines gemeinsamen Wirtschaftsraums hatte 1992 mit dem Beschluss zur Gründung der ASEAN-Freihandelszone (AFTA) große Fortschritte gemacht. Die fünf Gründungsländer galten in den 1990er Jahren als wichtige Bestandteile des "ostasiatischen Wunders", bei dem vormals wenig beachtete Länder sprunghafte Wachstumsraten produzierten. Die Gruppe schaffte es, weitere Reformen vorzubereiten, während sie die nachwachsenden Länder Kambodscha, Laos, Myanmar und Vietnam aufnahm. Die Asienkrise 1997/1998 war dann ein Weckruf auch für ASEAN; sie traf Indonesien und Thailand mit voller Wucht – das Wirtschaftswunder schien beendet, bevor es in die breite Gesellschaft hatte durchsickern können. Die ASEAN-Länder erkannten, dass eine engere Kooperation mit den starken Nachbarn China, Japan und Südkorea nötig war. So kam es zum ASEAN+3-Prozess und der 1997 verabschiedeten "ASEAN Vision 2020", die eine vertiefte Integration der Mitgliedsländer vorsieht. 2003 wurde die AFTA gegründet, unter der die sechs führenden ASEAN-Länder heute mehr als 99 Prozent ihrer Güter zollfrei transportieren. Seit 2005 gibt es auch mit Australien, Neuseeland und Indien verstärkte Beziehungen (ASEAN+6-Prozess). Der East Asia Summit bindet neben den zehn ASEAN-Ländern und den genannten sechs Partnern seit einigen Jahren auch noch Russland und die USA ein. Die AFTA bildete über all die Jahre die Basis für den weitreichenden Plan, 2015 die ASEAN Wirtschaftsgemeinschaft (AEC) zu gründen, die ihrerseits Keimzelle einer noch weiter reichenden ASEAN-Gemeinschaft werden soll.

An Visionen, Vorhaben und Zielen fehlt es den ASEAN-Ländern also nicht; stets war es die Umsetzung, an der es haperte. Auf die Frage, ob er glaube, dass ASEAN seine Ziele eines gemeinsamen Wirtschaftsraumes 2015 erreichen werde, antwortete der Singapurer Zentralbankchef Ravi Menon so offen, wie er nur darf: "Nicht alle. Aber wir werden die meisten von ihnen erreichen, und das wird eine ziemlich bedeutende Verbesserung darstellen gegenüber dem, was wir hatten." Das Institut der Asiatischen Entwicklungsbank mit Sitz in Tokio (ADB-Institut) wagt sich weiter vor: "Es ist sehr unwahrscheinlich, dass der Entwurf der ASEAN-Wirtschaftsgemeinschaft 2015 in die Wirklichkeit umgesetzt sein wird." De facto hatte ASEAN bei der jüngsten Überprüfung 2011 nur 97 der geforderten 172 Ziele in der Vorbereitung der AEC abgearbeitet. Längst aber haben die Länder Südostasiens erkannt, dass sie sich unter dem Druck der Entwicklung Chinas bewegen müssen. Dem Beispiel des kleinen, aber reichen und dynamischen Stadtstaates Singapur folgend, machen sie sich ihre Lage als Scharnier zwischen Asiens prosperierendem Nordosten und dem nachziehenden Süden immer mehr zum Vorteil.

Mit ASEAN ist zudem ein Bund entstanden, der manche drohende bewaffnete Auseinandersetzung im Südosten Asiens verhindert hat – wie etwa die Grenzkonflikte zwischen Thailand und Kambodscha zeigen. Und doch bleiben tiefe Zerwürfnisse und Fragezeichen. Kambodscha, das von Peking unterstützt wird, verhinderte immer wieder eine gemeinsame Position von ASEAN gegenüber Chinas Vordringen im Südchinesischen Meer. Diese zu finden, ist auch deswegen schwierig, weil China als Großinvestor in einzelnen Mitgliedsländern auftritt – die ihren Partner nicht vor den Kopf stoßen wollen. Auch findet die Gemeinschaft keine gemeinsame Haltung und Sprache gegenüber schädigenden Entwicklungen in Mitgliedsländern wie etwa im Mai 2014 beim Militärputsch im Königreich Thailand. Angesichts der herrschenden Armut in der Region beurteilen die Asiaten selbst allerdings die Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung als das wichtigere Ziel.


Vor enormen Aufgaben



Um den erhofften Wohlstand in Südostasien zu schaffen, bleibt viel Detailarbeit. Werden die Länder wohlhabender und ziehen sie noch mehr Investoren an, wird sich ASEAN auch stärker als bislang den Wünschen und Anforderungen von Firmen öffnen müssen. "Wir brauchen nicht nur ein gute politische Struktur für die Zusammenarbeit in ASEAN, wir brauchen genauso die volle Einbindung des privaten Sektors", sagt etwa George Yeo, Singapurs ehemaliger Handels- und Industrieminister.

Das ADB-Institut in Tokio listet vier Felder auf, die es zu beackern gelte: Erstens müsse die Region ihren Finanzmarkt ausbauen. Der Chef der Singapurer Zentralbank Menon gibt einen seltenen Einblick in die Herausforderungen, vor denen ASEAN dabei steht: "Die Kapitalmärkte in der Region sind zu klein im Vergleich zu China und Japan. Sie müssen besser integriert werden. Die Herausforderung liegt darin, dies umzusetzen. Das geht nicht so schnell wie Zölle zu senken, was sehr gut gelungen ist. Kapitalmärkte zu integrieren bedeutet, eine riesige Vielfalt an Regeln und Gesetzen zu beachten und Standards und Prozesse auszudünnen und zu harmonisieren."

Zweitens: Trotz aller Bemühungen liegt ASEAN für den Normalbürger mindestens so weit entfernt, wie die Europäische Union für viele Europäer. "Für viele Bürger ist die Integration in ASEAN noch ein ziemlich abstraktes Konzept. Die Herausforderung liegt darin, die Organisation relevanter zu machen, indem sie sich mehr auf die Menschen ausrichtet", empfiehlt Moe Thuzar, Forscherin am Asean Studies Centre in Singapur. Zwar gibt es unter dem Dach von ASEAN Initiativen für die Gleichberechtigung von Frauen, die Einbindung von Migranten oder die Katastrophenhilfe. Dennoch bleibt den zehn Mitgliedsländern die enorme Aufgabe, das Humankapital in der Region zu fördern – erst dann werden die Menschen ASEAN wahrnehmen und wertschätzen. Die Eckpunkte dafür sind unter anderem mehr und bessere Ausbildungsplätze, die Einbindung von Frauen in den Prozess der bezahlten Arbeit und ein funktionierendes Gesundheitssystem.

Drittens sollten auch Grenzen fallen: "Die Möglichkeit zu reisen, Grenzen zu überschreiten und grenzenlos zu handeln muss eine Priorität für die ASEAN-Länder werden", heißt es bei den Analysten des ADB-Institutes. Gleiches gelte aber auch innerhalb der Länder: Die Anbindung zwischen Stadt und Land müsse verbessert, die Landflucht dadurch verringert werden. Viertens müsse die Versorgung mit Strom und Wasser, sanitären Einrichtungen und Telekommunikationsdienstleistungen ausgebaut werden – denn erst all dieses schaffe die Voraussetzung für wirtschaftliche Entwicklung.

Dieser Ausbau der Infrastruktur ist derzeit wohl am dringlichsten – von Straßen und Häfen, Eisenbahnstrecken und Kraftwerken. "ASEAN hat knapp 10 Kilometer Straße und 0,25 Kilometer Eisenbahnstrecke je 1000 Einwohner, verglichen mit mehr als 200 Kilometer Straße und 5 Kilometer Bahn in den Industrieländern", rechnet Stephen Groff vor, einer der ADB-Vizepräsidenten. "Die Elektrifizierungsrate in ASEAN liegt bei 72 Prozent verglichen mit 99,8 Prozent in den OECD-Staaten, und nur 86 Prozent der Südostasiaten hat Zugang zu sauberem Wasser, verglichen mit 99,6 Prozent in den Industriestaaten." Die Folge: Enorme Summen werden gebraucht, um die Versorgung auf den notwendigen Stand zu bringen. Diese aber können die Staaten nur gemeinsam mit privaten Investoren aufbringen – und die werden von Korruption und Vetternwirtschaft, Bürokratie und mangelnder Rechtssicherheit abgeschreckt.

Nach Berechnungen der ADB muss ASEAN bis 2020 jährlich mehr als 60 Milliarden US-Dollar einsetzen, um seine Infrastruktur auszubauen. "Ein Ziel, das derzeit unerreichbar aussieht", wie Groff nüchtern bemerkt. Er warnt, dass ASEAN genau jetzt seine Bemühungen um den Ausbau der Länder nicht schleifen lassen dürfe – dabei wachse der Rückstand zum Bedarf täglich. "Dieser beängstigende Trend tritt in einem Schlüsselmoment für ASEAN zutage. ASEANs Chancen, ein Durchschnittswachstum von rund fünf Prozent aufrecht zu erhalten, sind gut. Aber ASEAN braucht Weltklasse-Straßen, -Häfen, -Energie und -Telekommunikation, um das meiste aus dem gemeinsamen Markt ab 2015 herauszuholen."

Peking legt Defizite offen



Viel Geld, das ASEAN so dringend braucht, könnte aus China fließen. Das aber ist ein zweischneidiges Schwert. Denn zweifelsohne kaufen sich die Chinesen mit ihrer Unterstützung auch Wohlwollen. So versuchen sie den wachsenden Einfluss der US-Amerikaner auf die Region zu kontern. Dabei geht es um Geostrategien, Öl und Gas, Handelsrouten, Fischgründe und Bewegungsfläche für die jeweils eigene Marine.

Doch Chinas Handeln wird unter den ASEAN-Ländern zunehmend argwöhnisch betrachtet. Zum einen sorgten Freihandelsverträge zwischen China und einzelnen Mitgliedsländern wie Indonesien oder den Philippinen schon für weitreichende Proteste – die Menschen in den vergleichsweise "kleinen" Ländern Südostasiens fürchteten, angesichts der Billigproduktion in China ihre Arbeitsplätze zu verlieren. Zum anderen verfolgen Länder wie Vietnam oder die Philippinen eigene Pläne im Südchinesischen Meer, bieten China die Stirn und erwarten dabei Rückhalt von ihren südostasiatischen Nachbarn.

So kam es auf dem ASEAN-Gipfel 2012 in Phnom Penh zum Eklat: Erstmals konnten sich die zehn Länder nicht auf eine gemeinsame Abschlusserklärung einigen. "Dieses Versagen war nicht nur ein schrecklicher Gesichtsverlust für die damals 45 Jahre alte Organisation, sondern es warf auch ernste Zweifel auf an einem ASEAN-Zusammenschluss als Mittel, die Konflikte der Region zu lösen", monierte anschließend Singapurs Staatspresse. Der Grund für das Desaster: Die Länder konnten sich nicht darauf verständigen, den Disput mit China zu erwähnen. Vietnam und die Philippinen hatten dies von ihren Partnern gefordert, doch Kambodscha, Gastgeber der Konferenz und am Tropf Pekings, verhinderte dies.

Die chinesische Regierung begann daraufhin eine Charmeoffensive in der Region, erkannte sie doch, dass sowohl die USA als auch Japan das entstehende Vakuum zu nutzen versuchten. Zugleich wurde deutlich, dass alle Spaltungsversuche aus einem Regionalbund ein zersplittertes Südostasien machen würden, das damit kein ernstzunehmender Verhandlungspartner mehr wäre. "Wenn ASEAN sich still verhält und seine Glaubwürdigkeit verliert, wäre das nicht in Chinas Interesse. China braucht ein starkes und lebhaftes ASEAN", warnte Singapurs Außenminister Kasiviswanathan Shanmugam. Auf Dauer wird sich ASEAN entscheiden müssen: Wie ernst nimmt es die Sorgen der einzelnen Mitgliedsländer, ist es bereit, als Staatenvereinigung die Stimme zu erheben, auch wenn ein sehr mächtiger Partner kritisiert werden müsste? Ausgerechnet sein wichtigster Nachbar setzt den Bund so unter Druck, dass er an den Rand seiner Existenzberechtigung kommt.

Damit stehen mittelfristig auch die wichtigen Prinzipien der Nichteinmischung in die Angelegenheiten der Mitgliedsländer und der Zwang zu Konsensentscheidungen zur Disposition. Das zeigte bereits der Fall Myanmar: Die Burmesen legten sehr rasch fest, dass ihr menschenunwürdiger Umgang mit den staatenlosen Rohingya nicht zum Gegenstand der Debatte unter dem burmesischen ASEAN-Vorsitz 2014 werden würde. Der Rest der Länder nickte schweigend. Ein solches Verhalten führt dazu, dass ASEAN immer wieder an Glaubwürdigkeit verliert. Für viele bleibt es der zahnlose Tiger, ein Vehikel, das letztlich allenfalls der wirtschaftlichen Integration dienen mag, an den großen politischen Herausforderungen dieser Tage aber regelmäßig scheitert.

ASEAN ist nicht die EU



Angesichts der Entwicklung des ASEAN-Bundes liegt es nahe, auf Parallelen zur EU zu schauen. In der Tat haben die Südostasiaten die europäische Integration über Jahre als Vorbild betrachtet. Die weltumspannende Finanzkrise nach 2008 allerdings ließ sie deutlich skeptischer werden. Die angedachte Einführung einer gemeinsamen Währung ist spätestens seit diesen Ereignissen vom Tisch – zu deutlich zeigte sich in Europa, welche Risiken ein solcher Schritt birgt. Unter dem Einfluss der Krise warnte denn auch Surin: "Europa hat sich gut und schnell entwickelt. Integration aber hat gute wie schlechte Seiten. Man kann nicht nur immer die guten Seiten sehen – dass der Markt für die eigenen Produkte offener wird, dass Investitionen in das eigene Land fließen. Es geht auch anders herum: Schwächen verbreiten sich von einem in das andere Land, der Zusammenschluss wird destabilisiert. Deshalb gehen wir eine Integration sehr vorsichtig an. Vielleicht liegt da der Vorteil Asiens: ASEAN ist keine Union, wir sind nur ein zwischenstaatlicher Zusammenschluss. Wir müssen nicht alles für alle öffnen. Wir können Rücksicht nehmen auf den unterschiedlichen Entwicklungsstand unserer Mitgliedsländer."

Das ist auch notwendig – denn die Unterschiede in ASEAN sind wesentlich größer als jene in Europa. Ist der europäische Kontinent weitgehend christlich geprägt, treffen in Südostasien Buddhisten auf Muslime, Konfuzius-Anhänger auf Hindus, Christen auf Anhänger von Naturreligionen. Militärregierungen müssen mit Demokratien Konsense aushandeln; es gibt sowohl Pressefreiheit als auch die Unterdrückung des freien Wortes, Swimmingpools in den Hochhäusern Bangkoks, aber weder Wasser noch Strom in den Hütten von Laos oder den Slums von Manila, Superreiche in Singapur und Rolls Royce im Geschäftszentrum von Jakarta, aber Menschen, die ihr Leben mit weniger als einem US-Dollar täglich fristen – ASEANs Bogen spannt sich extrem weit.

Und dennoch schimmert in Surins Worten das neue Selbstbewusstsein der Südostasiaten durch: "Die Europäer können nicht erwarten, dass sich die Welt nur nach ihren eigenen Vorstellungen dreht, so wie noch vor hundert oder zweihundert Jahren. Die Kolonialzeit ist vorüber. Wir arbeiten anders als Europa. Wir haben keine strikten Regeln, etwa in Bezug auf den Verschuldungsgrad – die dann doch nicht eingehalten werden. Wir in Asien haben gelernt, dass wir ehrlich und mit Bedacht miteinander umgehen müssen. Wir tauschen uns auf allen Ebenen aus. Wir wissen, dass jedes Problem eines Mitgliedsstaates die anderen infizieren kann."

Streitpunkt mit den Europäern ist immer wieder der Mangel der Demokratisierung einiger ASEAN-Länder. "Sicher, es gibt universelle Normen. Alle Länder hier nähern sich ihnen in einer selbstbestimmten Geschwindigkeit. Im Westen dominiert der Individualismus. Hier in Asien brauchen wir dagegen immer noch eine steuernde Hand, die erkennbar ist. Mir scheint aber, dass Europa nun einen Schritt zurückgeht und die Rolle des Staates wieder stärker betont", kontert Surin solche Kritik.

Am Ende des Tages haben die Südostasiaten ihr Schicksal selbst in die Hand zu nehmen. Die Probleme Europas und das aggressive Drängen Chinas mögen sie dabei – ungewollt – zu einem entschlosseneren Handeln zwingen. Doch die Chancen Südostasiens sind enorm: Seine Lage, seine Menschen, seine Rohstoffe machen es zu einer vielversprechenden Region. Aber um diesen Schatz zu heben, müssen die Regierungen der zehn ASEAN-Länder ihre Gemeinsamkeiten betonen, Mut nach außen beweisen und Stärke nach innen. Die Differenzen sind riesig – die Chancen aber auch.
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Autor: Christoph Hein für bpb.de
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Christoph Hein

Zur Person

Christoph Hein

Dr. phil., geb. 1960; Journalist und Buchautor, berichtet seit 1999 aus Singapur als Wirtschaftskorrespondent der "Frankfurter Allgemeinen Zeitung" über Südasien, Südostasien und Australien. c.hein@faz.de


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