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20.4.2015

New Public Management an Hochschulen: wissenschaftsadäquat? – Essay

Vor rund 20 Jahren begann der Einzug des New Public Management (NPM) in die deutsche Hochschulpolitik. Das Neue an diesem Zugang, und damit auch seine Probleme, werden schon in der Bezeichnung selbst deutlich.

Es geht zum einen um "Management", und ob Management mit Wissenschaft einhergehen kann, wurde schon Ende der 1990er Jahre in einem Buch problematisiert, dessen Titel "Hochschulen managen?" wohlweislich mit einem Fragezeichen endete.[1] Ob Hochschulen nach Managementprinzipien reformierbar seien, so der Untertitel, stand nämlich durchaus in Frage. Zwar war die Universität seit den frühen 1970er Jahren aus dem Zustand der reinen Selbstorganisation "Unter Professoren" (so der Titel eines holländischen Campusromans)[2] zu der sogenannten Gruppenuniversität transformiert worden, die den Anspruch erhebt, das Handeln ihrer Mitglieder durch verbindliche Gremienentscheidungen zu koordinieren. Mit dieser neuen Form von Hierarchisierung war die "Organisationswerdung"[3] der Universität eingeleitet, und Organisationen bedürfen eines Managements. Aber ihre Bezugspunkte liegen weiterhin in Forschung und Lehre, also in Bereichen, die durch eigene Logiken gekennzeichnet sind, und das macht eine unreflektierte Übernahme betriebswirtschaftlicher Managementkonzepte schwierig.

Es geht zum zweiten um "Public" Management, also nicht das Management eines privatwirtschaftlichen Unternehmens, das seine Funktionslogik und Erfolgskriterien von Marktgesetzlichkeiten her bezieht, sondern um einen öffentlichen Bereich, für den nach unserer Verfassung die Bundesrepublik Deutschland als "Kulturstaat" eine politische Verantwortung trägt. Ein solches Management ist nicht auf die "unsichtbare Hand des Marktes", sondern die "sichtbare Hand des Staates" bezogen. Repräsentiert wird diese in der Hochschule traditionell in der Position des Kanzlers, die sich schon in der Humboldt’schen Universität aus der Figur des preußischen Kurators heraus entwickelt hat.[4]

Und es geht zum dritten um ein "New" Public Management, das, anders als mit der klassischen Verwaltung häufig assoziiert, endlich ernst machen sollte mit dem Effizienzdenken auch in der öffentlichen Sphäre. Dahingehend lautet dann die skeptische Frage nicht, ob Hochschulen nach Managementprinzipien reformierbar sind, sondern ob die Politik in der Lage ist, das Hochschulsystem nach Managementprinzipien zu reformieren. Unterscheidet man nach einem Mehrebenenmodell die Makroebene von Staat und Politik, die Mesoebene der Hochschule als Organisation und die Mikroebene der Wissenschaft selbst, dann lässt sich die Frage "Wie wissenschaftsadäquat ist New Public Management?" in Hinblick auf die Beziehung zwischen Staat und Hochschule einerseits und die Beziehung zwischen Hochschule und Wissenschaft andererseits ausdifferenzieren.

Meine These lautet, dass NPM nicht entweder wissenschaftsadäquat ist oder nicht, sondern dass es gestaltet werden muss und davon seine Angemessenheit für Wissenschaftsorganisationen abhängt. Es kommt nicht nur auf den organisationalen Aspekt, den Baukasten an Methoden und Instrumenten, sondern auch auf den personalen Aspekt an, auf das, was die Akteure aus den damit gegebenen Möglichkeiten machen. Entscheidend ist das Zusammenspiel von Managementinstrumenten und Managern, von Struktur und Handeln, von Organisation und Person oder wie immer diese beiden Seiten derselben Medaille heißen. Dabei kann NPM recht hohe Anforderungen an die Akteure insbesondere in Führungspositionen stellen. Wird ihnen nicht entsprochen, führt das zu kritikwürdigen Verhältnissen, für die es eigentlich nur zwei Erklärungen gibt: Entweder sind die für die Bedienung der Managementinstrumente – auch für deren fachspezifische Modifikation und Korrektur – erforderlichen Anforderungen so hoch, dass sie die Kompetenzen der Akteure systematisch überfordern, oder aber die Kompetenzen der Akteure sind nur manchmal, aber nicht ständig zur Bewältigung dieser Komplexität zu gering. Nur im ersten Fall erweist sich NPM als nicht wissenschaftsadäquat, im zweiten Fall besteht Hoffnung, sofern man auch in den Führungsetagen des Managements auf Lernfähigkeit setzen darf.

Bevor ich mich im Folgenden mit diesen beiden Aspekten genauer beschäftige, möchte ich als Grundlage dafür mit einer kurzen Rekonstruktion des NPM beginnen. Dabei beschränke ich mich auf den Aspekt, der für meine These zentral ist, nämlich die Produkt- und Ergebnisorientierung des NPM.

Was ist NPM?



Das NPM ist die verwaltungsinterne Konsequenz verwaltungsexterner Veränderungen, die sich in einem Wandel verwaltungspolitischer Leitbilder ausdrücken.[5] In der Aufbauphase der jungen Bundesrepublik war zunächst das an dem "Rechtsstaat" ausgerichtete ordo-liberale Bürokratiemodell vorherrschend, das auf die gesellschaftliche Dynamik der Marktwirtschaft setzte. Seit Mitte der 1960er Jahre wurde es unter Hinweis auf "Marktversagen" durch ein an dem "Sozialstaat" ausgerichtetes Planungsmodell überlagert, das jedoch – diesmal unter dem Vorwurf des "Staatsversagens" und der "Unregierbarkeit" – ebenfalls als unzureichend erachtet und seit Ende der 1980er Jahre durch das neue Leitbild von dem "Gewährleistungsstaat" abgelöst wurde. Der Rückzug des Staates auf die Gewährleistung staatlicher Leistungen, aber nicht mehr deren Eigenproduktion, schien wegen der hohen Kosten erforderlich, die zu der "Fiskalkrise" des Staates geführt hatten.

NPM ist somit Ausdruck einer Ökonomisierung, genauer gesagt des Zwangs zu höherer Effektivität und Effizienz bei der Erbringung staatlicher Leistungen ("Do more and better with less."). Es setzt auf den "schlanken Staat", der sich auf die strategische Steuerung beschränkt und umfangreiche Entscheidungsbefugnisse dezentralisiert oder sogar unter der Frage "Make or buy?" auf Private auslagerte. Zwischen Politik und Ministerialverwaltung, die sich aus der operativen Detailsteuerung zurückzieht und strategische Steuerung erst lernen muss, und das Handeln der individuellen Akteure, das gesteuert werden soll, schiebt sich deshalb die Mesoebene, auf der Organisationen mit eigener Macht und Verantwortung entstehen oder vorhandene gestärkt werden. Für den Hochschulbereich sind das die "autonomen" Hochschulen, die innerhalb eines staatlich-politisch verantworteten Gesamtkonzeptes ihre eigene Entwicklung oder Profilbildung selbst steuern und ihre neu gewonnenen Freiheiten auch dafür nutzen, zu ihrem Profil passende zivilgesellschaftliche Akteure einzubeziehen, beispielsweise über Hochschulräte. Das gesamte Konzept beruht auf der Überlegung, dass vieles von dem, was früher auf der staatlichen Ministerialebene entschieden worden ist, besser auf der sachnäheren Ebene der Universität selbst entschieden wird, der Staat aber trotzdem als Prinzipal das Heft in der Hand behält.

Im Zuge dieser "Autonomisierung" werden Aufgaben, Entscheidungskompetenzen und Verantwortung auf die Hochschulen dezentralisiert. Durch Globalbudgets, die die bisherige Steuerung über kleinteilige Haushaltstitel ablösen, erhalten sie neue Freiheitsgrade, werden aber zugleich unter eine strikte Ergebnisverantwortung gestellt. Ihre Leistungen werden in der Logik eines Produktionsprozesses betrachtet, in dem verschiedene Stufen zu unterscheiden sind, nämlich der Input, der Prozess selbst, das Produkt und die Wirkungen, die in der externen Umwelt der Organisation erzeugt werden. Als Input werden vor allem Geld, Personal, Räume und Bibliotheken angesehen, als Prozesse gelten Lehre, Forschung und die sie unterstützenden administrativen Dienstleistungen. Dies alles führt dann zu Studienplätzen und Absolvent(inn)en, Dissertationen, Publikationen, Patenten, Wissenstransfer, also den Produkten oder dem Output der Hochschule, was wiederum in ihrer Umwelt zu geringerer Akademikerarbeitslosigkeit, höherer Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft oder einem höheren Reflexionsniveau in der Gesellschaft, also Wirkungen führen soll, die als "Impact" oder "Outcome" bezeichnet werden.

Dreh- und Angelpunkt der gesamten Konstruktion sind die Produkte.[6] Deren Qualität lässt sich zwar nur in Hinblick auf den Outcome beurteilen, steuern lässt sich aber nur der Output, weil nur er hinsichtlich Quantität und Qualität durch das Hochschulmanagement beeinflussbar ist. Produkte dienen als Schnittstelle zwischen Hochschule und Politik beziehungsweise Ministerialverwaltung, denn der Gewährleistungsstaat achtet nur darauf, dass gute Absolvent(inn)en und Forschungsergebnisse aus der Hochschule herauskommen, wie sie erzeugt werden, bleibt hingegen den Hochschulen selbst überlassen. Die Koppelung zwischen den beiden Seiten erfolgt über Ziel- und Leistungsvereinbarungen ("Kontraktmanagement"), sodass auch innerhalb der Hochschulen das Management auf Produkte fokussiert sein muss. Konsequenterweise stellt dieses "Neue Steuerungsmodell" von der früheren "Inputsteuerung" auf die "Outputsteuerung" um und macht dadurch den Erfolg bei künftigen Mittelzuweisungen, Evaluationen, Rankings und dergleichen von sichtbaren qualitativen und quantitativen Ergebnissen abhängig. Soweit die Grundidee des NPM, in der das Produkt die Beziehung zwischen Staat und Hochschule genauso strukturiert wie die zwischen Hochschulmanagement und Wissenschaft.


Politische Steuerung und Management



Betrachten wir zunächst die Beziehungen zwischen Staat und Hochschule, also die Frage, ob die Politik in der Lage ist, das Hochschulsystem nach Managementprinzipien zu reformieren.

Wenn der Staat Entscheidungsbefugnisse auf die "autonome" Hochschule dezentralisiert – markante Eckpunkte dafür sind vor allem die Übertragung des Berufungsrechts, die Einräumung von Globalbudgets und die Entscheidung über die interne Organisation sowie die Einführung und Schließung von Studiengängen –, dann gibt er erhebliche Steuerungsmöglichkeiten aus der Hand. Er behält aber die politische Verantwortung für die Entwicklung des Hochschulsystems und damit mittelbar auch der einzelnen Hochschulen bei. Er muss deshalb einen Rollenwechsel vornehmen und sich auf die strategische Steuerung konzentrieren. Was in der Wirtschaft, also dem privaten Management klappt – dort wäre der Staat eine Holding, die ihre Töchter vor allem über Gewinnziele und Kennzahlen steuert – scheint im Public Management aber auf Schwierigkeiten zu stoßen.[7]

Es gibt nämlich keine klaren Erfolgskriterien wie an Märkten mit den roten oder schwarzen Zahlen, sondern es geht um politische Fragen, zu denen es bekanntlich unterschiedliche Auffassungen gibt. Welche Bedeutung soll Wissenschaft und Hochschulen als regionalen Standortfaktoren zukommen? Welche Rolle soll Exzellenz in der Wissenschaft spielen, und gibt es sie nur in der Forschung, oder auch in anderen Leistungsbereichen eines dann nicht nur vertikal, sondern auch horizontal differenzierten Hochschulsystems? Was ist damit in dem Spannungsfeld zwischen messbarer Performanz und medialer Reputation gemeint? Wie viele Studienplätze soll das Land angesichts der absehbaren demografischen Entwicklung finanzieren? Wie verteilen sich die auf die Bachelor- und Masterstufe, auf die Fächergruppen, auf Universitäten und Fachhochschulen? Sollen diese beiden Hochschultypen sich überhaupt noch voneinander unterscheiden und kooperieren, oder sollen sie sich aneinander angleichen und konkurrieren? Und wie soll das alles im Zeitalter von Schuldenbremsen finanziert werden? Das alles sind politisch brisante Fragen, deren Klärung auf Seiten des Staates nicht nur konzeptionelle Kompetenz und Kraft erfordert, sondern auch in seiner eigenen Binnenorganisation Konsequenzen nach sich ziehen müsste. Den Ministerien kommt sehr viel stärker eine planende und vorbereitende Rolle gegenüber der Politik sowie eine vermittelnde Rolle gegenüber den Hochschulen zu, sodass die Position der Planungsabteilungen gegenüber den Regionalreferenten gestärkt werden müsste. Auch innerhalb der Parlamente müsste die Rollenverteilung zwischen Haushalts- und Wissenschaftsausschuss neu austariert werden, denn wenn nicht mehr wie früher über Haushaltstitel, sondern über Ziele und Ergebnisse gesteuert wird, müsste die Expertise des Fachausschusses gegenüber den Haushältern stärker in den Vordergrund treten.

Statt einer strategischen Planung nach Managementprinzipien ist jedoch vielfach entweder ein Ausweichen oder ein Überreagieren zu beobachten. Ein Ausweichen fand beispielsweise unter dem "Hochschulfreiheitsgesetz" in Nordrhein-Westfalen statt, das im Januar 2007 in Kraft trat. Das Gesetz selbst bestimmte zwar in Paragraf 6: "Zur Steuerung des Hochschulwesens entwickelt das Land strategische Ziele und kommt damit seiner Verantwortung für ein angemessenes Angebot an Hochschulleistungen nach. Auf der Grundlage dieser strategischen Ziele werden die hochschulübergreifenden Aufgabenverteilungen und Schwerpunktsetzungen und die hochschulindividuelle Profilbildung abgestimmt." Eine solche strategische Zielbildung durch Ministerialverwaltung oder Parlament hat aber nie stattgefunden, stattdessen also: Ausweichen. Auch die Behauptung von Svenja Schulze, der derzeitigen Ministerin für Innovation, Wissenschaft und Forschung in Nordrhein-Westfalen, deshalb müsse ein neues, diesmal ein "Hochschulzukunftsgesetz" her, ist nichts weiter als ein erneutes Ausweichverhalten, denn die gewünschte "Landeshochschulentwicklungsplanung" ist damit noch lange nicht in der Welt. Das Problem liegt in einem Vollzugsdefizit, dem durch immer neue Gesetze nicht beizukommen ist. Allerdings ist in dem im September 2014 verabschiedeten Gesetz entgegen dem Regierungsentwurf aus einer parlamentarischen Initiative heraus die Beteiligung des Parlaments an der Planung festgelegt worden. Das könnte eine höhere Verbindlichkeit schaffen und die Ministerialverwaltung stärker in eine Vermittlerrolle zwischen Politik und Hochschulen bringen.

Eine Überreaktion wäre es demgegenüber, wenn in Sachsen-Anhalt der ehemalige Finanz- und derzeitige Wissenschaftsminister Hartmut Möllring seine Drohung gegenüber der Universität Halle-Wittenberg wahr machte. Für den Fall, dass diese keine "Strukturvorschläge" für seine nach dem Rasenmäherprinzip vorgesehenen Budgetkürzungen liefere (angesichts der Rhetorik von "Profilbildung" eine interessante Variante von "Ironie des Staates"), hatte er angekündigt, "kommt auf uns sehr viel Arbeit zu, weil wir dann für die Uni Halle wieder in die Kameralistik statt ins Budgetverfahren fallen würden".[8] Das wäre zwar ein "Public", aber kein "New" Public Management mehr und damit das Eingeständnis, dass die Politik mit diesem neuen Zugang gescheitert wäre.

Manchmal hört man auch Stimmen, nach denen der Staat überhaupt nicht selbst planen, sondern nur mit den einzelnen Hochschulen bottom up entstandene Zielvereinbarungen aushandeln dürfe. Sie übersehen dabei, dass aus der Summe von Einzelvorstellungen noch lange keine vernünftiges Gesamtsystem entsteht und deshalb das Instrument der Zielvereinbarung "Teil eines hierarchischen Führungskonzeptes ist",[9] der Staat also nach wie vor "oben" und die Hochschulen "unten" sind. Ein reines Bottom-up-Verfahren aus den Hochschulen heraus reicht nicht aus. Wer keine Ziele hat, kann nämlich weder mit dem Instrument des Kontraktmanagements zielgerichtete Leistungen vereinbaren noch mit Wettbewerben zielgerichtete Anreize setzen.

Aber auch ein reines Top-down-Verfahren, in dem Ziele vorgegeben und dann in Leistungen der Hochschulen umgesetzt werden sollen, scheitert, zum einen, weil außerhalb der Hochschulen das Wissen über die Umsetzungsmöglichkeiten in den Hochschulen zu gering ist, zum anderen aber auch wegen der für Hochschulen typischen Zielambiguitäten. Insgesamt handelt es sich bei solchen Verfahren nicht um Landesplanung, sondern – so der Gruppenleiter "Planung und Controlling" im nordrhein-westfälischen Wissenschaftsministerium Helmut Fangmann – nur um "eine geschickte Inszenierung unter diesem Label".[10] Man könnte auch sagen, es wird lediglich viel Bohei gemacht und viel Papier mit "Ziel- und Leistungsvereinbarungen" bedruckt, die aber nichts steuern.

In der Modernisierungsforschung sind solche "Reformfassaden" als Entkoppelung von Talk und Action oder als "Organization of Hypocrisy"[11] bekannt, und auch die Forschergruppe um Jörg Bogumil vermutet, dass "empirisch Fälle beobachtbar sein dürften, in denen neue Steuerungsinstrumente trotz formaler Implementierung de facto keine Veränderungen bewirken und die (alten, L.Z.) Muster (…) informell neben den (neuen, L.Z.) Regelungsmechanismen des Managementmodells koexistieren".[12] Kurzum, wenn die Politik nach Managementprinzipien reformieren will, muss sie explizite Ziele haben und die neuen Umsetzungsinstrumente beherrschen. Das ist zwar schwierig, weil eine politische Logik anderen Impulsen folgt und in anderen Zeitzyklen denkt, nämlich denen der eigenen Wiederwahl, ist nach meinem Dafürhalten aber nicht unmöglich. "Doch dazu braucht es Mut", so Fangmann, und der fehlt leider oft.

Ich sehe hier eigentlich nur zwei Auswege: Entweder man unterscheidet stärker zwischen Zielen für das Hochschulsystem und Zielen für die jeweilige Hochschule.[13] So käme man zu einem Modus des Verhandelns, in dem zunächst auf einer ersten Stufe grobe Zielvorstellungen aus der Politik und Ministerialverwaltung für das System entwickelt und danach politisch im Parlament beschlossen werden, was sich gegebenenfalls auch mit einem Gegenstromverfahren mit den Hochschulen verbinden ließe. Auf der Basis dieser Systemziele würden dann in einer zweiten Stufe konkrete Leistungsvereinbarungen mit den Hochschulen getroffen. Das wäre die Managementlogik des NPM.

Oder man beschränkt sich auf rein inkrementelle Strategien (die sich übrigens auch im Management von Unternehmen finden lassen und je nach Situation dort sehr erfolgreich sein können) und entwickelt aus den Vorschlägen der Hochschulen heraus allgemeinere Ziele. Das wäre eine eher politische Logik. Nach dem Garbage-can-Modell beispielsweise entscheidet Politik nicht linear planerisch, sondern situativ: Es werden nicht zunächst Probleme analysiert und dann Lösungen entwickelt, sondern es liegen schon immer eine Reihe von Lösungen in der Luft, die nach passenden Problemen rufen. Danach bedarf es überhaupt keiner konkreteren strategischen Ziele, um Defizite zu identifizieren, sondern was ein Defizit ist, wird jeweils nach Lage der Dinge – Welche Wählergruppen sind wie betroffen? Wann finden die nächsten Wahlen statt? – situativ, ex post bestimmt.[14]

In beiden Fällen bedarf es hierarchischer Elemente, die über rein prozedurale Vorgaben hinausgehen und durch die Ministerialverwaltung in der Form eines "multirationalen Managements"[15] implementiert werden müssen. Dazu gehört ein strategisches Controlling mit gut aggregierten Daten zu den relevanten Leistungsbereichen. Letzteres war ursprünglich als Korrelat zu den Globalhaushalten mit den Produktinformationen des NPM verbunden[16] und lebt in den österreichischen "Wissensbilanzen" fort. Insgesamt bedeutet das jedenfalls keine systematische Überforderung der Akteure in Politik, Verwaltung und den Hochschulen.

Das Zwischenfazit lautet also: Ausgeschlossen ist die Verbindung von Politik und NPM nicht. Sie ist zwar anspruchsvoll, aber erreichbar.


Hochschulmanagement und Wissenschaft



Soweit zu dem Verhältnis von Makro und Meso. Wie sieht nun innerhalb der Hochschule das Verhältnis zwischen Management und Wissenschaft, zwischen Meso und Mikro aus? Zunächst einmal: Trotz aller Kritik hat die Produktorientierung des NPM durchaus ihr Gutes! Produkte sind nämlich messbar und bringen dadurch mehr Transparenz in die Hochschule. Zahlen über Absolvent(inn)en, Studienabbrecher(innen), Forschungsergebnisse und Zitierungen, über verliehene Doktorgrade und Habilitationen können als Grundlage für Bewertungen und Vergleiche dienen. Sie bilden die Basis für ein Controlling, das wiederum zu einer höheren Diskussionskultur in der Hochschule beitragen kann. Wer etwas verändern will, muss nicht mehr im Blindflug agieren, sondern kann rational mit Zahlen argumentieren. Die Ergebnisorientierung führt bei der Diskussion über Veränderungsmaßnahmen zur Fokussierung auf Ziele und liefert dadurch klarere Kriterien für Erfolg oder Misserfolg solcher Maßnahmen. Das ist nicht zu verachten, vor allem wenn man auf die Zeiten vor dem NPM schaut, in denen Mitte der 1990er Jahre in der Hochschulrektorenkonferenz ein Politiker gesagt haben soll, "Man könnte in die deutschen Hochschulen einen Sack Geld mit einer Milliarde DM werfen und es würde noch nicht einmal Plumps sagen."

In dieser "Vermessung der Welt" liegt aber auch eine Gefahr. Wenn das Management einer Hochschule nach dem Motto verfährt "Hauptsache, das Ergebnis stimmt, alles andere ist mir egal!", führt das zu eine Verkürzung auf Studienplätze, Absolvent(inn)en, Publikationen, Drittmittel und dergleichen, und die schwer oder überhaupt nicht zu messenden Prozesse, das Forschen, Lehren und Lernen selbst, treten in den Hintergrund. Diese Entwicklung ist auch aus anderen Bereichen bekannt. Ob es im Fernsehen, in Theatern und Opernhäusern das Diktat der Quote oder im Fußball der bloße Ergebnisfußball ist, stets geht es um gemessene Effizienz, und das macht einfach keinen Spaß. Von dem österreichischen Skispringer Thomas Morgenstern wird erzählt, dass er eine Krise dadurch überwunden habe, dass er sich einfach darauf konzentriert habe, "schön zu springen", und weil er dann nicht mehr so verkrampft war, stimmten auch irgendwann wieder die Ergebnisse.

Das gilt nicht nur im Sport, in dem die Kriterien für gute und schlechte Ergebnisse mit Sieg, Unentschieden und Niederlage immerhin noch eindeutig sind, sondern erst recht in den "weicheren" Bereichen gesellschaftlicher Kommunikation wie Wissenschaft, Medien oder Kunst, in denen Kriterien von "Erfolg" oder "Qualität" nicht eindeutig sind und sich überdies Urteile häufig erst nach längerer Zeit bilden lassen. Alexander Kluge hat 1961 mit Helmut Becker ein Buch über "Kulturpolitik und Ausgabenkontrolle" geschrieben, in dem es ein Kapitel über die "Rechnungsprüfung in der Oper" gibt. 40 Jahre später hat er in einem Interview dazu gesagt: "Wir haben uns damit befasst, was ein Controller sagen könnte, wenn er die Oper einsparen möchte. Eigentlich können Sie das meiste im geistig-künstlerischen Bereich einsparen. Doch dann sitzt der Mensch im Gefängnis der Wirklichkeit, in dem er sich nicht frei bewegen kann. Mit einer völligen Rationalisierung tötet man einen wesentlichen Teil im Menschen und damit das Gemeinwesen, die Fähigkeit der Menschen, sich untereinander zu verbinden. Man kann die geistigen Bedürfnisse der Menschen nicht planwirtschaftlich behandeln. Man weiß nicht genau, was in einem Menschen passiert, wenn er musiziert oder Musik hört, aber man weiß, dass eine Gesellschaft glücklicher ist und reicher, wenn sie Musik zulässt."[17] "Glücklichere und reichere Gesellschaft" statt Messung der Quoten, das scheint nicht gerade die Kernbotschaft des NPM zu sein!

Gilt dieser Gedanke von Kluge wirklich auch für die Wissenschaft? Der Träger des Nobelpreises für Wirtschaftswissenschaften, Jean Tirole, hat kürzlich ein Zeitungsinterview zu Fragen der Wirtschaftspolitik gegeben, das mit der Frage endet "Was werden Sie nach Erhalt des Nobelpreises tun?", und seine Antwort lautet "In den nächsten Wochen wird sich natürlich viel ändern, und ich freue mich, dass mein Wort jetzt mehr gehört wird. (…). Doch ich hoffe, dass ich sehr schnell wieder in meinen Elfenbeinturm zurückkehren kann – zu meiner Forschung, meinen Kollegen und meinen Studenten. Das ist meine Leidenschaft."[18] In dem Elfenbeinturm, auch noch in dieser Formulierung, liegt für den Nobelpreisträger das Geheimnis der Kraft und des Erfolges, und der ist nicht messbar.

Zahlen über Publikationen und Zitationen, Absolventen und Drittmittel, Evaluationsergebnisse, Rankings und Erfolge in Wettbewerben, das ist wichtig, werden deshalb nicht überflüssig. Aber sie können nur Anlass für Diskussionen und Beurteilungen sein, in denen es um das Verständnis der Zahlen geht, und das ist mehr als die richtige Anwendung technischer Regeln. Bei allem Messen und Steuern bleibt stets ein nicht planbarer Rest, der von subjektiven Einschätzungen, Interpretationen und auch Kontroversen abhängig bleibt, die der linearen Logik des NPM fremd sind, von denen aber der Erfolg der Sache ebenso abhängt. Wird dieser Zusammenhang aufgelöst, drohen entweder "Evaluitis", exekutiert durch bleichgesichtige Bürokraten,[19] oder aber Dezisionismus unter der Fuchtel machtorientierter Führungskräfte.[20]

Das Buch von Ada Pellert "Die Hochschule als Organisation" trägt deshalb den Untertitel "Die Kunst, Experten zu managen".[21] Die "Kunst" besteht eben darin, die rationalen Elemente des NPM und seiner Produktorientierung mit den kreativen, nicht planbaren Elementen der Wissenschaft zusammenzubringen. Die mit einer solchen Verbindung einhergehende Ungewissheit zu ertragen ist zuallererst Aufgabe von Führung in Hochschulen. Die beiden Organisationswissenschaftler Michael D. Cohen und James G. March haben hierfür die berühmte Formulierung gefunden, dass für die Führung von Hochschulen "sensible foolishness",[22] eine "vernünftige Verrücktheit" erforderlich sei. Das klingt spektakulärer als es ist, es gibt solche paradox anmutenden Zusammenhänge auch in anderen Bereichen. Die "Herrschaft des Gesetzes" etwa erfolgt nicht durch den Wortlaut des Gesetzes selbst, sondern dieser bedarf der Interpretation und dabei eines gewissen Judiz bei den Juristen. Das war der Grund, warum die Soziologie anfing, sich für die Persönlichkeit der "Hüter von Recht und Ordnung"[23] und deren implizites Wissen bei der Anwendung expliziter Normen in der "Justiz als stiller Gewalt"[24] zu interessieren.

In der Betriebswirtschaftslehre wird diese Verbindung im Rahmen des "Resource-based View"[25] diskutiert. Zu den Ressourcen gehören auch die "Managerpersönlichkeiten" in Hochschulleitungen, Dekanaten und Dezernaten, die vermeiden müssen, dass "ein kruder Managerialismus in Hochschulen Einzug hält".[26] Wichtig wird deshalb parallel zu der Implementierung von Instrumenten die Entwicklung von Führungskräften.

Bei dem Konzept der "Transaktionalen Führung" geht es nach dem Grundgedanken des "do ut des" um Techniken des Tausches (Transaktionen) mit Belohnungen und Leistungsanreizen. Sie haben ersichtlich eine große Nähe zu der Fokussierung des NPM auf das "objektive" Messen von Ergebnissen und Produkten. Es wäre aber wichtig, sie stark mit Ansätzen der "Transformationalen Führung"[27] zu verbinden. Diese zielen eher auf "die Erfüllung der Vorbildfunktion durch Führungskräfte, die Entwicklung individueller Stärken und Talente von Mitarbeitern, die Anregung zu mehr Eigeninitiative und kreativer Problemlösung sowie die Vermittlung von sinnvollen, attraktiven Zielen und Entwicklungsperspektiven".[28] Solche Ansätze sind auf intrinsische Motivation, Subjektivität und die Gestaltung von Prozessen ausgerichtet und bilden somit genau das Korrektiv, das erforderlich ist, um den von der Ergebnisorientierung des NPM ausgehenden Verkürzungen entgegen zu wirken. Im Sinne von Erich Fromm[29] stellen sie die "Sein orientierte Existenzweise" gegenüber der "Haben orientierten Existenzweise" in den Vordergrund.

Fazit



Das Fazit aus all dem fällt kurz aus. Das NPM ist nicht so schlecht, ohne Zahlen und Managementinstrumente geht es nicht. Vor allem gibt es kein Zurück zu dem Bürokratie- oder dem Planungsmodell. Allerdings stehen Lernprozesse an, sowohl auf der Makroebene des Staates als auch auf der Mesoebene der Organisation Hochschule. Lernziel ist die wissenschaftsadäquate Beherrschung der Instrumente, die Verbindung von Technik und Kompetenz, von Objektivität und Subjektivität. Ein wesentlicher Beitrag dazu liegt in der Entwicklung von Führungskompetenzen in Politik, Ministerialverwaltung und Hochschulen. Wenn diese Kompetenzentwicklung gelingt, dann, aber auch nur dann, ist das NPM auch wissenschaftsadäquat.
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Fußnoten

1.
Vgl. Anke Hanft (Hrsg.), Hochschulen managen? Zur Reformierbarkeit der Hochschulen nach Managementprinzipien, Neuwied 2000.
2.
Vgl. Willem F. Hermans, Unter Professoren, Zürich 1986.
3.
Vgl. Barbara Kehm, Hochschulen als besondere und unvollständige Organisationen? Neuere Theorie zur "Organisation Hochschule", in: Uwe Wilkesmann/Christian J. Schmidt (Hrsg.), Hochschule als Organisation, Wiesbaden 2012, S. 17–25.
4.
Vgl. Michael Breitbach, Kurator, Kanzler, Vizepräsident – ein deutscher Irrweg?, in: Wissenschaftsrecht, Beiheft 15 (2005), S. 119ff.
5.
Vgl. Werner Jann/Kai Wegrich, Governance und Verwaltungspolitik: Leitbilder und Reformkonzepte, in: Arthur Benz/Nikolai Dose (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, Wiesbaden 2010², S. 175ff.
6.
Vgl. insgesamt zu der Produktorientierung Kuno Schedler/Isabella Proeller, New Public Management, Bern–Stuttgart–Wien 20115, S. 93ff.
7.
Das wurde schon in Österreich mit der Verabschiedung des Universitätsgesetzes 2002 deutlich, das in Nordrhein-Westfalen 2006 als Blueprint für das "Hochschulfreiheitsgesetz" diente. Vgl. dazu Lothar Zechlin, No Public Management – Die österreichische Politik verabschiedet sich von der strategischen Steuerung ihrer Universitäten, in: Gerhard Schnedl/Silvia Ulrich (Hrsg.), Hochschulrecht – Hochschulmanagement – Hochschulpolitik, Festschrift für Christian Brünner, Wien 2003, S. 200–209.
8.
Hendrik Kranert-Rydzy, Hochschule in Halle. Uni droht Entmachtung bei Sparkurs, in: Mitteldeutsche Zeitung vom 7.10.2014.
9.
Vgl. Michael Breitbach, Rezension von Sebastian Schmuck, Zielvereinbarungen im Hochschulbereich. Ein Beitrag zum neuen Steuerungsinstrument zwischen dem Staat und seinen Hochschulen. Verwaltungsrecht und Verwaltungspraxis, Berlin 2010, in: Wissenschaftsrecht, (2011) 3, S. 461ff.
10.
Helmut Fangmann, Gestern ist das neue Morgen. Zur Renaissance der Landeshochschulentwicklungsplanung in Nordrhein-Westfalen, Vortrag vor dem "Hochschulpolitischen Gesprächskreis" am 28. März 2014 in Dortmund (unveröffentlichtes Manuskript).
11.
Vgl. Nils Brunsson, The Organization of Hypocrisy. Talk, Decisions and Actions in Organizations, Copenhagen 20032.
12.
Jörg Bogumil et al., Modernisierung der Universitäten, Umsetzungsstand und Wirkungen neuen Steuerungsinstrumente, Berlin 2013, S. 226.
13.
Vgl. Jürgen Lüthje, Aktivierendes Wissenschaftsmanagement, in: Dagmar Simon/Andreas Knie/Stefan Hornbostel (Hrsg.), Handbuch Wissenschaftspolitik, Wiesbaden 2010, S. 262–279.
14.
Vgl. zu diesem Problembereich bereits 1998 Hans Brinckmann, Die neuen Freiheit der Universität. Operative Autonomie für Lehre und Forschung an Hochschulen, Berlin 1998, S. 98ff.
15.
Kuno Schedler/Johannes Rüegg-Stürm, Multirationales Management, Bern 2013; vgl. zu der politischen Rationalität im Kontext des Hochschulmanagements Helmut Fangmann, Hochschulmanagement als politisches Projekt, in: Ewald Scherm (Hrsg.), Management unternehmerischer Universitäten: Realität, Vision oder Utopie?, München–Mering 2014, S. 35–41.
16.
Vgl. dazu schon 1996 Hans Seidler, Globalhaushalte und ihre rechtlichen Schranken. Oder: Das späte Leiden an dem preußischen Budgetkonflikt, in: Kritische Justiz, (1996) 1, S. 75ff., und Lothar Zechlin, Globalhaushalte und Produktinformationen an Hochschulen, in: ebd., S. 68–74.
17.
Ulrike Hessler, Interview mit Alexander Kluge. Ohne Kunst sitzt der Mensch im Gefängnis der Wirklichkeit, in: Süddeutsche Zeitung (SZ) vom 19.6.2001, S. V2/18.
18.
Christian Schubert, Im Gespräch: Jean Tirole, Wirtschaftsnobelpreisträger "Ein Angriff auf Frankreich ist möglich", in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 16.10.2014, S. 18.
19.
Vgl. beispielsweise Bruno Frey, Evaluierungen, Evaluierungen … Evaluitis, in: Perspektiven der Wirtschaftspolitik, (2007) 3, S. 207ff.
20.
Vgl. Stefan Kühl, Die neue Macht der Präsidien und Rektorate. Der Mythos der "autonomen Hochschule" verdeckt, wer in den Universitäten faktisch das Sagen hat, in: SZ vom 11.10.2011.
21.
Ada Pellert, Die Universität als Organisation. Die Kunst, Experten zu managen, Wien 1999.
22.
Vgl. Michael D. Cohen/James G. March, Leadership and Ambiguity. The American College President, Boston 1974².
23.
Vgl. Wolfgang Kaupen, Die Hüter von Recht und Ordnung, Neuwied 1969.
24.
Vgl. Rüdiger Lautmann, Justiz – die stille Gewalt, Wiesbaden 2011 (1972); vgl. dazu neuerdings außerdem Linda Nell, Entdifferenzierung des Rechts oder der Rechtstheorie? – Neuere Publikationen zum Verhältnis zwischen Rechtsstruktur und Rechtssemantik, in: Soziologische Revue, (2014) 4, S. 401ff., S. 406ff.
25.
Vgl. Anke Hanft, Plädoyer für ein institutionengemäßes Managementsystem, in: Jürgen Lüthje/Sigrun Nickel (Hrsg.), Universitätsentwicklung. Strategien, Erfahrungen, Reflexionen, Frankfurt/M. 2003, S. 151ff.; Ewald Scherm, Die "unternehmerische" Universität: Vom Reformleitbild zum Managementalltag, in: die hochschule, (2013) 2, S. 85–95.
26.
A. Hanft (Anm. 26), S. 157 und S. 160.
27.
Vgl. Claudia Peus et al., Kompetent führen, führend forschen? Professionalisierung der Führungskompetenz an deutschen Universitäten, in: OrganisationsEntwicklung (2010) 1, S. 38–45; Uwe Wilkesmann, Effects of Transactional and Transformational Governance on Academic Teaching – Empirical Evidence from Two Types of Higher Education Institutions, in: Tertiary Education and Management (2013) 4, S. 281–300.
28.
Waldemar Pels, Transformationale Führung, 12.2.2014, S. 2, http://www.transformationale-fuehrung.com/Transfromationale-Fuehrung-Inventar.pdf« (19.2.2015).
29.
Vgl. Erich Fromm, Haben oder Sein. Über die seelischen Grundlagen einer neuen Gesellschaft, München 1979.

Lothar Zechlin

Zur Person

Lothar Zechlin

Dr. iur., geb. 1944; von 1992 bis 2008 als Präsident beziehungsweise (Gründungs-)Rektor von drei Universitäten in Deutschland und Österreich für deren strategische Entwicklung und die Einführung neuer Steuerungsinstrumente verantwortlich. Universitätsprofessor für Öffentliches Recht i.R. im Institut für Politikwissenschaft der Universität Duisburg-Essen, Lotharstraße 63, 47057 Duisburg. lothar.zechlin@uni-due.de


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