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9.6.2015

Flucht, Migration und Entwicklung: Wege zu einer kohärenten Politik

Die Zahl der Flüchtlinge in Deutschland steigt. Damit steht die Bundesrepublik aber nicht allein: Dem Hohen Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen (UNHCR) zufolge nehmen Fluchtbewegungen auf der ganzen Welt zu. So waren nach Schätzungen des UNHCR Ende 2013 weltweit 51,2 Millionen Menschen auf der Flucht vor Verfolgung, Konflikten, Gewalt oder Menschenrechtsverletzungen. Davon waren 33,3 Millionen Binnenvertriebene, also innerhalb ihres Heimatlandes Geflohene, und fast 1,2 Millionen Asylbewerberinnen und Asylbewerber, also Menschen, die sich in einem laufenden Anerkennungsverfahren befanden.[1] Hilfsorganisationen verzeichnen die höchsten Flüchtlingszahlen seit der Nachkriegszeit, ein weiterer Anstieg ist wahrscheinlich.

Ein großer Teil der Fluchtbewegungen findet in Asien statt, aber auch afrikanische Staaten sind stark davon betroffen. Viele dieser Staaten nehmen eine große Zahl von Flüchtlingen auf, obwohl dazu oft die Mittel und Ressourcen fehlen. So lagen 2013 sechs der zehn Länder mit der weltweit größten Flüchtlingsaufnahme in Afrika. Ein kleiner, aber wachsender Teil der weltweiten Flüchtlinge gelangt auch nach Europa. So ist die Zahl der Flüchtlinge, die in der Europäischen Union Schutz suchen, von 2012 bis 2013 um mehr als ein Viertel gestiegen, von 2013 bis 2014 dann nochmals um 44 Prozent. Insgesamt wurden 2014 in der EU 626000 Asylanträge gestellt,[2] 202834 allein in Deutschland.[3]

Notwendige Neuorientierungen



Deutschland und die EU-Staaten haben bei der Flüchtlingsaufnahme viel geleistet. Sie müssen und können aber noch mehr tun. In mindestens vierfacher Hinsicht sind dazu Neuorientierungen notwendig:

Erstens müssen dringend weitere humanitäre Katastrophen an den EU-Außengrenzen verhindert werden. Dazu ist zunächst eine Fortsetzung der Seenotrettung notwendig, gleichzeitig müssen aber auch mehr legale Zuwanderungsmöglichkeiten für Flüchtlinge sowie Migrantinnen und Migranten geschaffen werden. In den seeuntüchtigen Booten sitzen sowohl Flüchtlinge als auch Migranten, weil beide keine ausreichenden legalen Zuwanderungsmöglichkeiten für sich sehen. Mittel- und langfristig müssen darüber hinaus die asyl- und migrationspolitischen Kapazitäten der EU-Nachbarstaaten gestärkt werden.

Zweitens müssen die EU-Staaten schnellstmöglich das Gemeinsame Europäische Asylsystem (GEAS) umsetzen und die vereinbarten gleichen Standards bei den Asylverfahren und der Versorgung von Flüchtlingen umsetzen. Ebenso wichtig ist eine Einigung auf neue Prinzipien für eine faire Verantwortungsteilung. Das auf dem Dubliner Übereinkommen beruhende System für die Bestimmung des für ein Asylverfahren zuständigen Staates funktioniert nicht mehr und ist zu ersetzen. Hierzu sollte umgehend eine ernsthafte Diskussion über die Vor- und Nachteile von Aufnahmequoten begonnen werden.

Drittens ist ein Umdenken bei der Integration und gesellschaftlichen Teilhabe von Flüchtlingen notwendig. Angesichts der Zunahme von lang andauernden Krisen sollten auch Flüchtlinge als dauerhafte Einwanderer wahrgenommen werden. Das erfordert eine neue Integrationspolitik, die gleich zu Beginn der Aufnahme einsetzen muss. Flüchtlinge dürfen nicht isoliert untergebracht und versorgt werden. Diejenigen, die arbeiten können, müssen einen möglichst schnellen Zugang zum Arbeitsmarkt erhalten und bei ihrer beruflichen Integration unterstützt werden. Dazu brauchen die öffentlichen Akteure, vor allem die Kommunen, eine bessere Ausstattung, und Nichtregierungsorganisationen sowie Bürgerinnen und Bürger sind stärker in die Integrationsprozesse einzubeziehen.

Viertens müssen die Staaten außerhalb der EU, die viele Flüchtlinge aufgenommen haben, intensiver als bisher unterstützt werden. Es gibt zahlreiche Beispiele, wie Aufnahmestaaten durch ungelöste Flüchtlingskrisen destabilisiert werden können. Die EU-Mitglieder müssen im Rahmen von Resettlement-Programmen[4] und humanitären Aufnahmekontingenten zusätzlich Flüchtlinge aus den überlasteten Gebieten übernehmen. Zum anderen ist es wegen der erwarteten Dauer der aktuellen Flüchtlingskrisen dringend geboten, die Kapazitäten der besonders stark betroffenen Staaten zur Aufnahme und Versorgung der Flüchtlinge zu stärken. Hier ist vor allem die Entwicklungszusammenarbeit (EZ) gefragt, die neue Ansätze für die Verknüpfung mit humanitärer Hilfe braucht. Im Folgenden werde ich diese vier notwendigen Neuorientierungen ausführen.

Humanitäre Katastrophen



Die EU-Staaten können die Augen vor den zahlreichen Todesfällen und Menschenrechtsverletzungen an den eigenen Außengrenzen nicht länger verschließen. Zweifellos führt die Rettung Schiffbrüchiger im Mittelmeer zu einem Dilemma, weil entsprechende Maßnahmen wie die italienische Operation "Mare Nostrum", bei der Flüchtlinge bereits nahe der nordafrikanischen Küste aufgegriffen wurden, eine gewisse Sogwirkung entfalten können (nicht zuletzt deswegen wurde "Mare Nostrum" im Herbst 2014 eingestellt). Ein Lösungsansatz könnte darin bestehen, die nordafrikanischen Staaten zu einer Unterbindung der gefährlichen Überfahrten zu bewegen. Um aber keine zusätzlichen Probleme in diesen Staaten zu schaffen, müssten die EU-Staaten dort den Aufbau von asyl- und migrationspolitischen Kapazitäten stärken, sodass diese Staaten die zunehmende Zuwanderung aus Subsahara-Afrika besser bewältigen können. Zudem müssten sie diesen Staaten, die ja gleichzeitig auch noch Herkunftsländer für Auswanderer in die EU sind, legale Migrationsmöglichkeiten bieten.

Die Chancen dafür sind höchst unterschiedlich: In Marokko, wo der König die Regierung zum Aufbau solcher Kapazitäten aufgefordert hat, fällt dies leichter als in Tunesien, wo die Administration weniger handlungsfähig ist. Schwierig ist insbesondere die Zusammenarbeit mit Libyen, von wo aus derzeit die meisten Flüchtlingsboote ablegen, wo aber die staatlichen Strukturen weitgehend zusammengebrochen sind und es in jeder Hinsicht an Voraussetzungen fehlt, um Flüchtlinge und Migranten zu schützen. Eine schnelle Lösung ist nicht in Sicht, und das Dilemma der EU wird hier sehr deutlich: Rettet die EU Schiffbrüchige vor dem Ertrinken, stärkt sie die Schlepper und die damit oft verbundene organisierte Kriminalität. Gleichwohl gibt es aus menschenrechtlicher und humanitärer Perspektive keine Alternative zur Seenotrettung. Maßnahmen zur Außengrenzkontrolle müssen daher in eine Trias eingebunden sein:

Erstens in die Schaffung von mehr legalen Zuwanderungsmöglichkeiten. Flüchtlinge könnten zusätzlich auch im Rahmen von Botschaftsasyl oder durch humanitäre Visa und resettlement aufgenommen werden. All diese und weitere Optionen sind jeweils sorgfältig auf ihre Vor- und Nachteile zu prüfen, wobei entscheidend sein muss, dass sie das auf der Genfer Konvention beruhende System des internationalen Flüchtlingsschutzes nicht ersetzen, sondern nur ergänzen dürfen. Kritisch zu fragen ist jeweils, ob im Rahmen neuer Verfahren die Rechte von Flüchtlingen vollständig gewahrt werden und inwieweit dies durch Einbeziehung des UNHCR auch gewährleistet wird. Für Migranten wiederum müssten neben besseren Möglichkeiten zum Familiennachzug mehr Programme zur legalen Arbeitsmigration eingerichtet werden. Der Bedarf dafür steigt in vielen Mitgliedsstaaten mit ähnlicher demografischer Entwicklung, und in Deutschland gibt es bereits erste Pilotprojekte zur Anwerbung von Fachkräften, die im Kern auf eine neue Anwerbepolitik hinauslaufen. Zweitens müssen Maßnahmen zur Außengrenzkontrolle durch eine engere Zusammenarbeit mit den Herkunfts- und Transitstaaten begleitet werden, gerade auch entwicklungspolitischer Art, um die asyl- und migrationspolitischen Kapazitäten dieser Länder zu stärken. Auch hierzu gibt es in der EU durch einschlägige Projekte bereits Erfahrungen.

Drittens muss die Kontrolle der Außengrenzen wirksame Rettungsmaßnahmen vorsehen, um weitere humanitäre Katastrophen zu verhindern. Die italienische Operation "Mare Nostrum" hat Zehntausende Menschenleben gerettet und Standards gesetzt, die bei der künftigen Koordinierungstätigkeit und den Operationen der europäischen Grenzschutzagentur Frontex zu berücksichtigen sind.

Verantwortungsteilung



2015 soll das GEAS vollendet werden und Schutzsuchenden in allen EU-Staaten gleiche Asylverfahren sowie Aufnahme- und Lebensbedingungen bieten. Davon kann derzeit noch keine Rede sein. In der Praxis gibt es weder eine europäische Verantwortungsteilung bei der Aufnahme noch eine vergleichbare Versorgung der Asylbewerber. Tatsächlich sind die Flüchtlinge in der EU höchst ungleich verteilt. So wurden 2013 die meisten Asylanträge in Deutschland gestellt (127000), gefolgt von Frankreich (66000), Schweden (54000), Großbritannien (30000) und Italien (28000).[5] Setzt man diese Zahlen ins Verhältnis zur Bevölkerungsgröße, hat Schweden mit 5,7 Antragstellern pro 1000 Einwohner die meisten Flüchtlinge aufgenommen, gefolgt von Malta (5,4). Deutschland belegt mit 1,6 Antragstellern einen mittleren Platz (EU-Durchschnitt: 0,9).[6] Gleichwohl fühlen sich die Staaten an den EU-Außengrenzen durch das 1990 unterzeichnete Dubliner Übereinkommen benachteiligt, nach dem der Staat der Ersteinreise in die EU für das Asylverfahren und die Unterbringung zuständig ist. Da einige Außengrenzstaaten ihren Verpflichtungen zur Registrierung und zur Aufnahme der Flüchtlinge nicht oder nur unzureichend nachkommen, wandern viele Menschen irregulär in andere EU-Staaten weiter und beantragen dort Asyl. Diese Staaten bemühen sich wiederum, die Flüchtlinge unter Berufung auf die Dublin-Verordnung zurück in die EU-Erstaufnahmestaaten zu überstellen, was allerdings nur bei einem kleinen Teil gelingt, aber erhebliche Kosten und menschliche Probleme bereitet.

Um ein funktionsfähiges europäisches Asylsystem zu schaffen, ist die Debatte über eine gerechte und angemessene Verantwortungsteilung konsequent weiterzuführen. Ein erster Schritt wäre die Entwicklung von Kriterien, mit denen die Mitgliedsstaaten faire Aufnahmequoten festlegen können. Die EU-Kommission hat hierzu im Mai 2015 vorgeschlagen, neben bisherigen Aufnahmeleistungen auch Einwohnerzahl, Wirtschaftskraft und Arbeitslosenraten heranzuziehen.[7] In einem zweiten Schritt könnte entweder ein Verteilungsverfahren für die Flüchtlinge vereinbart werden, oder aber ein finanzieller Ausgleichsmechanismus, der den Aufnahmestaat angemessen für die Flüchtlingsaufnahme belohnt.


Integration von Flüchtlingen



Der internationale Flüchtlingsschutz beruht auf dem Grundsatz, dass Flüchtlinge vor Verfolgung geschützt werden müssen, solange Gefahr für sie besteht. Im Umkehrschluss müssen Flüchtlinge in ihre Heimatländer zurückkehren, wenn ihnen keine Gefahren mehr drohen. Entsprechend prüfen viele Aufnahmeländer – auch Deutschland – regelmäßig, ob die Fluchtgründe noch vorliegen und entziehen gegebenenfalls den Flüchtlingsstatus.[8] Dieser Grundsatz prägt auch die öffentliche und politische Wahrnehmung und hat dazu beigetragen, dass Integration in der bisherigen Flüchtlingspolitik nur eine Nebenrolle spielte. Erst in jüngster Zeit ist es zu einem Umdenken gekommen, und die Integration von Flüchtlingen in den Arbeitsmarkt gewinnt an Bedeutung. Der in Deutschland kürzlich erleichterte Arbeitsmarktzugang für Flüchtlinge ist ein wichtiger Schritt. Ergänzend hat das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) im Rahmen eines Pilotprojektes mit der Bundesagentur für Arbeit begonnen, die beruflichen Fähigkeiten von Flüchtlingen zu erfragen, und diejenigen, die eine Bleibeperspektive haben, beim Spracherwerb und in anderer Hinsicht zu unterstützen. Diese Ansätze sind zu begrüßen, denn es bestehen erhebliche Wissensdefizite, und bessere Kenntnisse über die Fähigkeiten der Flüchtlinge sind eine Voraussetzung für ihre Integration in den Arbeitsmarkt und in die Gesellschaft.

Angesichts der steigenden Flüchtlingszahlen ist es nötig, Abstand von der traditionellen Vorstellung zu nehmen, dass Flüchtlinge in erster Linie Versorgungsempfänger und Objekte staatlicher und privater Wohlfahrt sein müssen. Die Bundesregierung und andere Institutionen sollten noch klarer zum Ausdruck bringen, dass viele dieser Menschen ihr Leben in Deutschland aktiv gestalten wollen und dass sie einen Beitrag zur Linderung des steigenden Arbeitskräftebedarfs leisten können, wenn sie ihre Kenntnisse und Fähigkeiten nutzen dürfen. Zudem sollte die Bundesregierung einen nationalen Asylgipfel mit öffentlichen und zivilgesellschaftlichen Akteuren einberufen und verstetigen, um den Austausch und die Vernetzung der zahlreichen Initiativen zur Integration von Flüchtlingen zu fördern.

Unterstützung der Drittstaaten



Auch während der jüngsten Krisen in Syrien und Irak haben die direkten Nachbarländer den größten Teil der Flüchtlinge aufgenommen. Allein die Türkei beherbergt nach inoffiziellen Angaben derzeit bis zu 1,5 Millionen geflohene Syrerinnen und Syrer. In allen Ländern der Region nehmen die Versorgungsprobleme zu, weil sie bereits in der Vergangenheit Flüchtlinge aufgenommen haben, die zum Teil immer noch dort leben, und weil die Zuwanderung wegen der aktuellen Krisen noch immer anhält.

Einige EU-Staaten haben Programme zur Übernahme von Flüchtlingen aufgelegt und bieten den Erstaufnahmeländern Unterstützung. Es ist aber fraglich, ob das ausreicht. In zwei Bereichen sollten die EU und Deutschland ihre Hilfsbemühungen verstärken: Zum einen sollte die technische und finanzielle Unterstützung bei der Aufnahme, Unterbringung und Versorgung der Flüchtlinge verstärkt werden. Dabei muss die in allen EU-Staaten ungeklärte Frage angegangen werden, wie die Nothilfe mit strukturbildender Entwicklungshilfe verbunden werden soll. Zum anderen sollten die EU-Staaten mehr Flüchtlinge im Rahmen von humanitären Kontingenten übernehmen. Bisher haben nur wenige Länder wie Schweden und Deutschland entsprechende Hilfen angeboten. Die anderen EU-Staaten sollten auch mit dem Hinweis, dass die Verhinderung von Destabilisierungen in Nachbarregionen im gemeinsamen Interesse liegt, zu größerem Engagement ermutigt werden.

Über die skizzierten vier Neuorientierungen für die Flüchtlingspolitik hinaus gilt es, die Verflechtungen von Flucht und Migration zu beachten, ohne sie dabei gleichzusetzen. Im Folgenden werde ich versuchen, diese Zusammenhänge – insbesondere im Hinblick auf entwicklungspolitische Möglichkeiten – zu verdeutlichen.

Verflechtung von Flucht und Migration



In der politischen Debatte über Flucht und Migration wird oft gefordert, durch eine solidarische Zusammenarbeit mit den Entwicklungs- und Schwellenländern Fluchtursachen zu beseitigen. Diese Forderung ist wenig strittig. Sie greift aber zu kurz, wenn sie sich nur auf Flüchtlinge bezieht. Denn bei der irregulären Einreise in die EU kommen nicht nur Flüchtlinge ums Leben, sondern auch Menschen, die freiwillig und aus wirtschaftlichen Gründen zuwandern, dazu aber keine legale Möglichkeit haben. Die Vermischung von Flucht- und Migrationsbewegungen (mixed flows)[9] erschwert die Entwicklung politischer Strategien, denn für beide Gruppen – Flüchtlinge und Migranten – bestehen bei allen Gemeinsamkeiten hinsichtlich der Migrationswege unterschiedliche Verantwortlichkeiten und Zuständigkeiten. Während die EU-Staaten durch internationales, europäisches und nationales Recht zum Schutz von Flüchtlingen verpflichtet sind, liegt die Aufnahme von Migranten immer noch weitgehend in nationaler Entscheidungskompetenz.Flüchtlinge und Migranten müssen daher schon aus rechtlichen Gründen voneinander unterschieden werden. Doch auch aus entwicklungspolitischer Sicht ist eine Differenzierung notwendig: Fluchtbewegungen müssen verhindert werden, weil sie immer eine menschliche Katastrophe darstellen und insbesondere für die ärmsten Staaten, die weltweit den Großteil der Flüchtlinge aufnehmen, eine große Belastung darstellen können. Freiwillige Migration hingegen ist eine wichtige Triebkraft für Entwicklung. Wenn sie gut geregelt wird, auf fairen Abkommen zwischen Herkunfts- und Aufnahmeländern beruht und die Rechte der Migranten geachtet werden, liegt sie im Interesse aller Beteiligten (triple win)[10] und sollte nicht begrenzt, sondern gefördert werden.[11]

Zweifellos kommt der EZ bei der Bekämpfung von Fluchtursachen eine zentrale Rolle zu. Gleichwohl dürfen deren Handlungsmöglichkeiten nicht überschätzt werden. Die EZ sollte sich, die Schnittstellen mit Flüchtlings- und Migrationspolitik betreffend, insbesondere mit drei Fragen auseinandersetzen: Erstens, welche Risiken birgt die Aufnahme von Flüchtlingen für Entwicklungsländer? Zweitens, welche konkreten entwicklungspolitischen Möglichkeiten bestehen, um die Ursachen von Fluchtbewegungen zu reduzieren und die Partnerländer zu unterstützen? Und drittens, wie kann und soll entwicklungspolitisch mit freiwilliger Migration umgegangen werden – welche Handlungsmöglichkeiten bestehen hier, und inwieweit sind Eingriffe möglich, sinnvoll und wünschenswert?


Risiko für Entwicklungsländer



Die Bereitschaft vieler Entwicklungsländer, Flüchtlinge aufzunehmen und zu schützen, ist nach wie vor groß und kann auch vielen reicheren Staaten als Vorbild dienen. Gleichwohl birgt die Flüchtlingsaufnahme gerade für die ärmsten Staaten beträchtliche Risiken. Diese gilt es in der EZ stärker als bisher zu beachten, und die Industriestaaten müssen mehr Anstrengungen unternehmen, die Partnerländer bei der Bewältigung dieser Herausforderungen zu unterstützen.

Größere Fluchtbewegungen können gerade für die ärmsten Aufnahmestaaten ein Risiko für menschliche Sicherheit darstellen, wenn dort Flüchtlinge mit der einheimischen Bevölkerung um besonders knappe Ressourcen und Infrastrukturen konkurrieren. Eine anfängliche Hilfsbereitschaft der einheimischen Bevölkerung kann in Ablehnung umschlagen, und es gibt Beispiele, dass aus solchen Konkurrenzsituationen Konflikte entstehen.[12]

Generell können größere Flüchtlingsbewegungen Auswirkungen auf die innere Sicherheit der Staaten haben. In vielen Aufnahmeländern gibt es Sorgen über wachsende Kriminalität, Ausbeutung und Menschenhandel im Zusammenhang mit Fluchtbewegungen.[13] Einige Aufnahmeländer befürchten zudem, dass die Aufnahme von Flüchtlingen politischen Extremismus und Terrorismus fördern könnte. Tatsächlich gibt es Beispiele unter anderem aus Pakistan und dem Sahel, dass sich militante Gruppen als Helfer für Menschen in Fluchtsituationen engagieren und diese für ihre Ziele zu mobilisieren suchen.

Auch die äußere Sicherheit von Herkunfts-, Transit- und Aufnahmestaaten kann durch Fluchtbewegungen gefährdet werden.[14] Direkte Sicherheitsrisiken sind allerdings nur im Fall von krisenhaften Massenfluchtbewegungen vorstellbar, wie während der 1990er Jahre im Gebiet der Großen Seen in Ostafrika. Gleichwohl können indirekte Risiken darin bestehen, dass Fluchtbewegungen die Beziehungen zwischen Herkunfts- und Aufnahmestaaten belasten und krisenhaft zuspitzen. Das kann beispielsweise der Fall sein, wenn sich Aufnahmeländer in die inneren Belange der Herkunftsländer einmischen, um weitere Zuwanderungen zu verhindern.

Schließlich können insbesondere lang andauernde Flüchtlingssituationen – wie sie sich derzeit in Syrien und Irak abzeichnen – ein Risiko für die regionale Sicherheit darstellen. Nationale Konfliktdynamiken können sich über Flüchtlingsbewegungen auf Nachbarländer oder die gesamte Region ausdehnen. Gerade in Ostafrika haben die jahrzehntelang ungelösten Flüchtlingsprobleme und die große Zahl von Menschen, die ihr Leben teilweise oder ganz in Flüchtlingslagern verbracht haben, zur Eskalation der innenpolitischen Auseinandersetzungen beigetragen. Ähnliche Risiken bergen die lang andauernden Flüchtlingskrisen in Zentralamerika und die ungelöste palästinensische Flüchtlingsproblematik. Generell stellt die Militarisierung von Flüchtlingslagern ein besonderes Risiko dar.[15]

Handlungsmöglichkeiten



Da zu erwarten ist, dass eine weitere Zunahme an Flüchtlingen vor allem die ärmsten Staaten betreffen wird, ist es nötig, diese Länder bei der Bewältigung der Aufnahme zu unterstützen. Vier Bereiche sind dabei vordringlich: die Prävention von Konflikten, die Hilfe in Flüchtlingskrisen, die Unterstützung von Rückkehr und Reintegration von Flüchtlingen und die Entlastung durch Resettlement-Programme. Zu den ersten drei Bereichen gibt es in der europäischen und deutschen EZ bereits wertvolle Instrumente und Programme, und deren Anteil an den EZ-Ausgaben nimmt zu. Deutlich schwächer ausgeprägt ist hingegen die Bereitschaft der EU-Staaten, sich an Resettlement-Programmen zu beteiligen.

Zur Prävention von Flüchtlingskrisen dienen letztlich alle EZ-Programme, die auf eine Stärkung der rechtlichen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen in den Partnerländern zielen. Rechtssicherheit und wirtschaftliche Entwicklung, insbesondere Beschäftigungsförderung, können zur Konfliktprävention beitragen, und die Stärkung zivilgesellschaftlicher Strukturen kann Fähigkeiten zur gewaltfreieren Konfliktbewältigung stärken und Konfliktpotenziale abbauen, bevor sie virulent werden und zu Gewalt und Flucht führen. Zunehmend wichtiger werden auch Hilfen zur Stärkung gegenüber Natur- und Klimakatastrophen. Während Naturkatastrophen zu sehr kurzfristigen und massenhaften, gleichwohl aber kleinräumigen und vornehmlich innerstaatlichen Fluchtbewegungen führen, wird der Klimawandel langfristige und dauerhafte Vertreibungen auslösen. Auch wenn es bislang kaum nachweisbare Fälle von Wanderungsbewegungen aufgrund klimatischer Veränderungen gibt, werden diese mittelfristig selbst dann zunehmen, wenn die vereinbarten Klimaschutzziele erreicht werden sollten.[16] Hier kann die EZ mit Hilfen zur Anpassung an den Klimawandel (landwirtschaftliche Anbaumethoden, Bau- und Siedlungsformen) die Fähigkeit der Menschen, in den betreffenden Gebieten zu leben, stärken.

Die Unterstützung in akuten Flüchtlingskrisen ist der politisch am wenigsten umstrittene Hilfebereich. Die praktische Umsetzung fällt aber oft schwer, vor allem in Kriegs- und Bürgerkriegssituationen. Gleichwohl verfügen alle EU-Staaten hierzu über vergleichsweise große Etats, mit denen – oft über internationale Hilfsorganisationen – die Grundversorgung der Flüchtlinge mit Wasser, Lebensmitteln, Unterkünften und Gesundheitsleistungen organisiert und eine Erfassung und Registrierung der Flüchtlinge unterstützt werden kann. Vor allem im Hinblick auf den letzten Punkt könnten die EU-Staaten noch mehr Hilfe leisten. Ein in allen EU-Staaten ungelöstes Problem ist die Frage, wie die unmittelbare Nothilfe nach Beginn einer Flüchtlingskatastrophe mit längerfristiger Entwicklungshilfe verbunden werden kann. Menschen, die oft jahre- und jahrzehntelang in solchen Situationen leben, brauchen Beschäftigungs- und Einkommensperspektiven sowie Bildung, vor allem angesichts der Tatsache, dass fast die Hälfte der weltweiten Flüchtlinge Kinder sind. In manchen Ländern – beispielsweise in Deutschland – sind die politischen Zuständigkeiten für humanitäre Hilfe und längerfristige EZ zudem in verschiedenen Ressorts angesiedelt, was die Abstimmung der Programme erschwert. Zwar gibt es erste Überlegungen, wie beide Politikbereiche besser miteinander verbunden werden können, aber der Bedarf an praktischen Hinweisen zur Umsetzung ist nach wie vor groß.

Ein dritter wichtiger Bereich, in dem EZ die Partnerländer unterstützen kann, ist die Rückkehr und Reintegration von Flüchtlingen. Es ist eine Grundlage des internationalen Flüchtlingsschutzes, dass Flüchtlinge und Vertriebene in ihre Heimatgebiete zurückkehren sollen und können, wenn ihnen dort keine Gefahr mehr droht. In der Praxis fehlen vielen Flüchtlingen aber die Möglichkeiten zur Rückkehr, und die Reintegration vor allem in ehemalige Bürgerkriegsgebiete ist außerordentlich schwierig. Hier kann die EZ durch praktische Hilfen bei der Rückwanderung, bei der Schaffung von Beschäftigungsperspektiven im Herkunftsland und beim Wiederaufbau der dazu benötigten Strukturen helfen. In vielen Fällen und vor allem, wenn der Vertreibung und Flucht ethnische und religiöse Konflikte vorausgegangen sind, müssen solche Struktur- und Wiederaufbauhilfen durch friedensfördernde Maßnahmen unterstützt werden, weil die Wiederansiedlung sonst nicht gelingen kann.

Ein vierter Bereich, der ebenfalls aus Mitteln der EZ unterstützt werden könnte, ist das resettlement. Viele europäische Staaten haben Erfahrungen mit solchen Programmen und verfügen auch über die notwendigen rechtlichen und praktischen Instrumente. Der politische Wille dazu ist aber in den meisten Mitgliedsstaaten nicht sehr ausgeprägt, wie in der Debatte über die Aufnahme von Flüchtlingen aus Syrien zu erkennen ist. Obwohl offensichtlich ist, dass die Nachbarstaaten Syriens zunehmende Probleme haben, die Flüchtlinge zu versorgen, haben bisher nur wenige EU-Länder eine größere Aufnahme von Flüchtlingen zugesagt. Hier könnten und müssten die Mitgliedsstaaten noch sehr viel mehr tun. Vor allem, um die Flüchtlinge zu schützen und ihnen Alternativen zur lebensgefährlichen irregulären Zuwanderung in die EU zu bieten – aber auch um zu vermeiden, dass die beschriebenen Risiken der Aufnahme einer großen Zahl von Flüchtlingen die Entwicklungserfolge der betreffenden Länder gefährden.


Migration und Entwicklungszusammenarbeit



Aufgrund des gemischten Charakters der Zuwanderungen, die eben aus Flüchtlingen und Migranten bestehen, gehört zu einer umfassenden Flüchtlingspolitik auch das Bemühen um eine Steuerung der Migration. Während aber klar ist, dass die EZ zur Reduzierung der Fluchtursachen beitragen kann und soll, stellen sich im Hinblick auf Migration andere Fragen. Ein wichtiger Grund ist, dass sich die internationale Debatte über Migration und Entwicklung in den vergangenen Jahren stark gewandelt hat und insgesamt eine positivere Bewertung der Entwicklungswirkung von Migration festzustellen ist: Während beim ersten High Level Dialogue on Migration and Development (HLD) der UN-Vollversammlung 2006 die Mehrheit der Entwicklungsländer die Auswanderung von Fachkräften in die Industriestaaten noch als "neokoloniale Ausbeutung" beklagte, forderten die gleichen Länder beim zweiten HLD im Oktober 2013 die Industriestaaten auf, mehr Möglichkeiten für legale Migration zu schaffen und auf diese Weise Entwicklung zu fördern.[17]

Gleichwohl besteht zwischen Migrations- und Entwicklungspolitik auch weiterhin ein grundsätzlicher Zielkonflikt. Während die Migrationspolitik (im Unterschied zur Flüchtlingspolitik) aus Sicht der Aufnahmestaaten dazu dient, Menschen ins Land zu holen, die aus arbeitsmarktbezogenen, demografischen oder anderen Gründen gebraucht werden, soll die Entwicklungspolitik durch Hilfe zur Selbsthilfe die Armut und Strukturdefizite in den Partnerländern dauerhaft reduzieren. Diese unterschiedlichen Ziele erschweren die Verbindung beider Bereiche, obwohl es in der Praxis zahlreiche Überschneidungen gibt. So dient Migration immer auch der Entwicklung der Zielländer, ebenso wie Entwicklung die Abwanderung aus den Herkunftsländern oft erst ermöglicht. Migration wird für potenzielle Aufnahmeländer attraktiv, wenn die Migranten über die dort gebrauchten Qualifikationen verfügen, und dies stellt sich häufig erst bei einem höheren Grad an wirtschaftlicher Entwicklung ein.

Der Zielkonflikt zwischen Migrations- und Entwicklungspolitik kann zwar nicht grundsätzlich, aber pragmatisch bewältigt werden. Dazu ist vor allem ein differenzierter Umgang mit dem sogenannten Braindrain notwendig. Die Zielländer von Migranten sollten sich um eine genauere Analyse der Situation in den jeweiligen Herkunftsländern bemühen, denn in bestimmten Konstellationen ist die Gefahr eines Fachkräfteverlustes geringer. Das gilt zum Beispiel, wenn junge, gut ausgebildete Menschen keine Chance haben, auf dem heimischen Arbeitsmarkt unterzukommen,[18] wenn die Herkunftsländer Fachkräfte über ihren eigenen Bedarf hinaus ausbilden oder wenn es sich um kurzfristige Wanderungen im Rahmen von Migrationsprogrammen handelt.[19] In all diesen Fällen ist die Abwanderung für die Herkunftsländer nicht grundsätzlich schädlich, sondern kann die dortige Entwicklung unterstützen. Zeigt die Analyse des Herkunftslandes allerdings, dass dort ein kritischer Mangel an Fachkräften besteht, etwa im Gesundheitssektor, sollte auf eine aktive Anwerbung verzichtet werden. Vorschläge für ein solches ethical recruitment gibt es bereits.

Die EU verfolgt seit 2005 den "Gesamtansatz zur Migrationsfrage".[20] Das Ziel ist eine "umfassende und kohärente" gemeinsame Migrationspolitik, die auf einem Ausgleich der Interessen der Mitgliedsstaaten und auf einer besseren Abstimmung von arbeitsmarkt-, sicherheits- und entwicklungspolitischen Zielen beruht. Dahinter steht die Annahme, dass sogenannte Triple-win-Situationen, von denen alle Akteure profitieren, möglich sind. Durch einheitliche ethische Prinzipien und intensiven Dialog mit den Herkunftsländern bei der Anwerbung von hoch qualifizierten Fachkräften im Rahmen der Blue-Card-Initiative soll dem absehbaren Arbeitskräftemangel in der EU entgegengewirkt werden, ohne damit andernorts einen Braindrain zu verursachen. Zugleich soll zirkuläre Migration gefördert werden, damit Migranten wiederholt zwischen Herkunfts- und Zielländern pendeln und ihr unter anderem im Ausland erworbenes Wissen auch in der Heimat einbringen können. Schließlich wurden – bislang mit Kapverde, Moldau, Georgien, Armenien, Aserbaidschan, Marokko und Tunesien – sogenannte EU-Mobilitätspartnerschaften eingerichtet. Diese sollen die Partnerländer bei der Steuerung von Wanderungsbewegungen unterstützen und ihren Bürgern Möglichkeiten für eine legale Arbeitsmigration in die EU eröffnen; im Gegenzug sollen diese Länder ihre Grenzkontrollen verbessern und verstärkt gegen Dokumenten- und Visafälschungen vorgehen.[21]

Auch in der bilateralen EZ sind pragmatische Ansätze möglich und sinnvoll. So könnte beispielsweise die migrationspolitische Beratung der Herkunftsländer gefördert werden – etwa durch Hilfe bei der Weiterentwicklung der zuständigen Regierungseinrichtungen oder beim Aufbau eines Statistikwesens. Darüber hinaus könnten Geldüberweisungen in die Heimatländer erleichtert werden, und die Selbsthilfe von Migranten könnte so gestärkt werden, dass diese sich leichter in Vereinen und Netzwerken zusammenschließen können, um Spenden zu sammeln oder Hilfsprojekte zu gründen. Schließlich könnte das privatwirtschaftliche Engagement von Migranten gefördert werden, damit diese sich aktiv für ihre Heimatländer einsetzen und dort investieren. Und auch zurückkehrende Fachkräfte könnten durch verschiedene Maßnahmen unterstützt werden.

Fazit



Deutschland und die EU stehen vor großen und zunehmenden flüchtlings- und migrationspolitischen Herausforderungen, die in ihren komplexen Zusammenhängen gesehen und bewältigt werden müssen. In vielen Weltgebieten steigt der Abwanderungsdruck, und aller Wahrscheinlichkeit nach werden noch mehr Menschen als bisher versuchen, vor Gewalt und Verfolgung zu fliehen oder für sich und ihre Familien eine bessere wirtschaftliche Zukunft in den EU-Staaten zu finden. Gleichzeitig wird in den alternden und schrumpfenden europäischen Gesellschaften der Bedarf an Zuwanderern zunehmen. Einige Staaten – unter anderem Deutschland – haben begonnen, ihre Migrationspolitik zu reformieren und sich auf den demografischen Zuwanderungsbedarf einzustellen. Bislang gibt es jedoch in den Mitgliedsstaaten keinen gesellschaftlichen oder politischen Konsens über den mittel- und langfristigen Umgang mit den asyl- und migrationspolitischen Herausforderungen. Es herrscht Unklarheit, wie viele Flüchtlinge aufgenommen und wie viele Migranten benötigt werden.

In vielen Ländern ist zudem unklar, mit welchen Instrumenten die Zuwanderung gesteuert werden kann und wie die Menschen integriert werden sollen. Diese Ungewissheiten addieren sich auf europäischer Ebene. Die Einigung auf eine gemeinsame Asyl- und Migrationspolitik fällt den EU-Staaten entsprechend schwer. Gleichwohl haben die Mitgliedsstaaten bereits vor mehr als zehn Jahren mit dem Amsterdamer Vertrag eine gemeinsame Politik beschlossen. Seitdem wurden zahlreiche Baustellen eröffnet, deren Fertigstellung unterschiedlich weit gediehen ist. Größere Fortschritte in Richtung einer abgestimmten Politik wurden in der Asylpolitik und bei der Kontrolle der EU-Außengrenzen erzielt. In der Migrationspolitik hingegen, insbesondere bei der Arbeitsmigration, konnten sich die Regierungen bislang bis auf einzelne Aspekte (wie die Zuwanderung von hoch qualifizierten Fachkräften), nicht aber auf eine umfassende gemeinschaftliche Politik einigen. Offensichtlich ist gerade hier die Angst vor einem Verlust nationaler Handlungsfähigkeit besonders ausgeprägt: Für viele Regierungen gehört die Entscheidung, wem unter welchen Bedingungen und zu welchem Zweck die Zuwanderung gestattet wird, nach wie vor zum Kernbereich der nationalen Souveränität und des staatlichen Regierens.

Ein solches Zögern werden sich die Mitgliedsstaaten nicht mehr lange leisten können – zu rasch steigt der flüchtlingspolitische Problemdruck. Es ist zu erwarten, dass die gemeinsame Asyl- und Migrationspolitik ein Balanceakt bleiben wird: Einerseits müssen nationale Kompetenzen gewahrt werden, weil die Politik nur auf diese Weise den großen nationalen, regionalen und lokalen Unterschieden in der EU gerecht werden kann. Andererseits müssen sich die EU-Staaten schon allein wegen des gemeinsamen Binnenmarktes auf einen verbindlichen rechtlichen Rahmen für die Zuwanderung und auf Konzepte und Instrumente einigen. Nur so werden sie eine kohärente, effiziente und legitime Asyl- und Migrationspolitik erreichen können.

In praktischer Hinsicht verfügen die deutsche und die europäische EZ über viele entwicklungspolitische Instrumente, mit deren Hilfe die beschriebenen Herausforderungen angegangen werden können. Allerdings müssten diese Instrumente konsequenter als bisher eingesetzt werden. Ob dazu der politische Wille ausreicht und ob entsprechende Ansätze umgesetzt werden können, wird sich unter anderem bei den jüngeren Mobilitätspartnerschaften mit nordafrikanischen Staaten erweisen. Hier wird sich zeigen, ob den Partnerländern tatsächlich ausreichende legale Zuwanderungsmöglichkeiten, Visaerleichterungen und Unterstützung beim Aufbau asyl- und migrationspolitischer Kapazitäten angeboten werden oder nicht.

Die Einrichtung legaler Zuwanderungswege für Flüchtlinge und Migranten nach Deutschland und in die EU ist für die Reduzierung der irregulären Zuwanderung und der damit verbundenen humanitären Katastrophen von entscheidender Bedeutung. Der Umgang mit "gemischten Wanderungen" wird eine Kernfrage der deutschen und europäischen Flüchtlings- und Migrationspolitik bleiben. Beide Zuwanderungsformen müssen in ihren Verflechtungen gesehen werden, und es muss eine Antwort auf die Frage gefunden werden, ob und wie durch geregelte Migration der Flüchtlingsschutz gestärkt werden kann. Einige Elemente und notwendige Neuorientierungen habe ich skizziert. Einiges davon kann und muss Deutschland aus eigener Kraft leisten – generell jedoch erfordert eine kohärente Flüchtlings- und Migrationspolitik eine europäische Abstimmung und weitere Harmonisierung.
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Autor: Steffen Angenendt für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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Fußnoten

1.
Vgl. UNHCR, Global Trends 2013, Genf 2014; ders., Asylum Trends First-half 2014. Levels and Trends in Industrialized Countries, Genf 2014.
2.
Vgl. Eurostat, Statistic Explained: Asylum Statistics, 18.3.2015, http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Asylum_statistics« (23.4.2015).
3.
Vgl. Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF), Flyer "Schlüsselzahlen Asyl 2014", Januar 2015.
4.
Resettlement bezeichnet die dauerhafte Neuansiedlung von Flüchtlingen in einem Drittstaat, wenn weder eine Rückkehr in das Heimatland noch eine Integration in das Erstasylland möglich sind.
5.
Vgl. Eurostat (Anm. 2).
6.
Vgl. Steffen Angenendt/Marcus Engler/Jan Schneider, Europäische Flüchtlingspolitik. Wege zu einer fairen Lastenteilung, SWP-Aktuell 65/2013.
7.
Vgl. auch Steffen Angenendt/Jan Schneider, EU-Asylpolitik: Faire kollektive Aufnahmeverfahren schaffen, SWP Kurz gesagt, 12.5.2015, http://www.swp-berlin.org/publikationen/kurz-gesagt/eu-asylpolitik-faire-kollektive-aufnahmeverfahren-schaffen.html« (22.5.2015).
8.
Vgl. BAMF, Das Bundesamt in Zahlen 2013, Nürnberg 2014, S. 35ff.
9.
Vgl. The Regional Mixed Migration Secretariat, Going West: Contemporary Mixed Migration Trends from the Horn of Africa to Libya and Europe, Nairobi 2014, S. 15f.
10.
Vgl. Steffen Angenendt, Triple-Win Migration – Challenges and Opportunities. Migration Strategy Group Framework Paper, German Marshall Fund/Robert Bosch Stiftung, Berlin–Stuttgart 2014.
11.
So auch die UN-Vollversammlung: Declaration of the High-Level Dialogue on International Migration and Development, New York, 1.10.2013, A/68/L.5.
12.
Vgl. Steffen Angenendt/Muriel Asseburg, Die irakische Flüchtlingskrise. Ein regionales Sicherheitsrisiko, in: Internationale Politik, (2008) 1, S. 52–57.
13.
Vgl. United Nations Office on Drugs and Crime, Transnational Trafficking and the Rule of Law in West Africa, Wien 2009.
14.
Vgl. Myron Weiner/Michael Teitelbaum, Political Demography, Demographic Engineering, New York 2001, S. 146; Gil Loescher, Beyond Charity, International Cooperation and the Global Refugee Crisis, Oxford 1993.
15.
Vgl. Gil Loescher/James Milner, Protracted Refugee Situations: Domestic and International Security Implications, New York 2005.
16.
Vgl. Steffen Angenendt/Susanne Dröge, Bevölkerungsentwicklung, Klimawandel und Lebensstandards. Globale Trends und ihre Folgen für die Versorgung mit Wasser, Energie und Nahrung, in: Marianne Beisheim (Hrsg.), Der "Nexus" Wasser–Energie–Nahrung. Wie mit vernetzten Versorgungsrisiken umgehen?, SWP-Studie 11/2013, S. 19–26.
17.
Vgl. UN-Vollversammlung (Anm. 11).
18.
Vgl. Steffen Angenendt/Silvia Popp, Jugendarbeitslosigkeit in Nordafrika, SWP-Aktuell 35/2012.
19.
Vgl. John Gibson/David McKenzie, The Economic Consequences of "Brain drain" of the Best and Brightest: Microeconomic Evidence from Five Countries, World Bank Policy Research Working Paper 5394/2010.
20.
Dieser wurde im November 2011 zum "Gesamtansatz für Migration und Mobilität" erweitert: Europäische Kommission, Brüssel, 18.11.2011, KOM(2011) 743.
21.
Zur Bewertung vgl. Steffen Angenendt, Migration, Mobilität und Entwicklung. EU-Mobilitätspartnerschaften als Instrument der Entwicklungszusammenarbeit, SWP-Studie 25/2012.

Steffen Angenendt

Zur Person

Steffen Angenendt

Dr. phil., geb. 1958; Politikwissenschaftler; Senior Associate der Stiftung Wissenschaft und Politik, Forschungsgruppe Globale Fragen, Ludwigkirchplatz 3–4, 10719 Berlin. steffen.angenendt@swp-berlin.org


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