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4.3.2016

Zwischen Quasi-Gericht und politischem Organ: Die Menschenrechtsausschüsse der Vereinten Nationen

Menschenrechte sind heute als Grundlage der Arbeit der Vereinten Nationen anerkannt,[1] ihr Schutz ist eine Grundaufgabe der internationalen Gemeinschaft. Für die Aushandlung multilateraler Menschenrechtsverträge sind die Vereinten Nationen das zentrale Forum. Insgesamt neun solcher Verträge wurden bisher durch die Vereinten Nationen verabschiedet, oftmals aufbauend auf jahrzehntelangen politischen Verhandlungsprozessen. Mit dem seit 2006 bestehenden Menschenrechtsrat verfügen die Vereinten Nationen heute über ein zentrales Organ für die politische Arbeit zu Menschenrechten. Darüber hinaus haben sich über die Jahrzehnte komplexe Mechanismen entwickelt, um die Einhaltung der in den verschiedenen Menschenrechtsverträgen niedergelegten Standards zu überwachen.

Menschenrechtliche Schutzmechanismen im UN-System



Zum Schutz der Menschenrechte sind in den Vereinten Nationen verschiedene Organe berufen: Sowohl die Generalversammlung als auch der Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) haben explizite Mandate "zur Verwirklichung der Menschenrechte und Grundfreiheiten".[2] Auf dieser Grundlage richtete die Generalversammlung 2006 den Menschenrechtsrat der Vereinten Nationen ein, der die bis dahin bestehende Menschenrechtskommission, ein ECOSOC-Unterorgan, ablöste. Er zählt 47 Mitglieder in regionaler Verteilung, die für jeweils drei Jahre gewählt werden.

Eine zentrale Aufgabe des Menschenrechtsrates ist die allgemeine periodische Überprüfung:[3] Jeder UN-Mitgliedstaat ist dazu angehalten, sich unabhängig von seiner bisherigen Menschenrechtsbilanz in regelmäßigen Abständen durch den Menschenrechtsrat, also durch andere Staaten, überprüfen zu lassen. Hierbei wird dem zu überprüfenden Staat Gelegenheit gegeben, zu Fragen anderer Mitgliedstaaten Stellung zu beziehen. Dabei geht es allerdings nicht um die detailreiche Auslegung einzelner Bestimmungen menschenrechtlicher Verträge. Vielmehr soll ein umfassendes Bild der Menschenrechtslage insgesamt gezeichnet werden. Die allgemeine periodische Überprüfung ist somit – trotz des in Resolution A/HRC/5/1 angelegten, grundsätzlich objektiven materiellen Prüfungsmaßstabs – ein politisch geprägtes Verfahren.[4]

Neben der allgemeinen periodischen Überprüfung unterhält der Menschenrechtsrat sogenannte special procedures. Dabei handelt es sich um einen Sammelbegriff für unabhängige Expertinnen und Experten, die entweder themenbezogen arbeiten oder die Menschenrechtssituation in einem Land untersuchen. Derzeit gibt es 14 länderbezogene und 41 themenbezogene Mandate, die von insgesamt 77 Sonderberichterstatterinnen und -erstattern ausgefüllt werden.[5]

Neben den chartabasierten Mechanismen, die ihren Rechtsgrund in Resolutionen der Generalversammlung beziehungsweise des Menschenrechtsrates und damit letztlich in der Charta der Vereinten Nationen finden, existieren eine Reihe sogenannter vertragsbasierter Mechanismen. Damit werden die Kontrollmechanismen bezeichnet, die in den verschiedenen Menschenrechtsverträgen der Vereinten Nationen vorgesehen sind, und die im Wesentlichen durch die ebenfalls durch die Verträge eingerichteten Ausschüsse angewandt werden.

UN-Menschenrechtsverträge



Internationale Menschenrechte sind kein monolithischer Block, sondern werden durch eine Vielzahl rechtlicher Instrumente und durch verschiedene Institutionen auf unterschiedlichen Ebenen geschützt: Neben den Grund- und Menschenrechtskatalogen zahlreicher nationaler Verfassungen existieren verschiedene Menschenrechtsverträge auf regionaler Ebene, wie die Europäische Konvention für Menschenrechte oder die Afrikanische Charta der Menschenrechte und Rechte der Völker. Auch der Europäische Gerichtshof verschreibt sich zunehmend einem umfassenden Menschenrechtsschutz am Maßstab der EU-Grundrechtecharta.[6] Hinzu tritt auf globaler Ebene eine Vielzahl von Verträgen, die den Schutz der Menschenrechte zum Ziel haben und mit je eigenen Umsetzungsinstrumenten ausgestattet sind. Menschenrechte werden heute in einem Mehrebenensystem geschützt, in einem komplexen Zusammenspiel verschiedener Institutionen auf nationaler, regionaler und globaler Ebene.[7]

Im Folgenden soll es ausschließlich um Menschenrechtsverträge der Vereinten Nationen gehen, also solche Instrumente, die bereits begrifflich den Schutz der Menschenrechte zum Ziel haben und die im Rahmen der Vereinten Nationen ausgehandelt, dort hinterlegt und im UN-System – genauer durch das Hochkommissariat für Menschenrechte – verwaltet werden. Das schließt eine Reihe von Verträgen aus, die in materiell-rechtlicher Hinsicht hohe Schutzstandards bereithalten und einen beachtlichen Beitrag zum umfassenden Schutz der Menschen leisten, etwa die Antivölkermordkonvention oder die Genfer Flüchtlingskonvention. Die hier gewählte Begrenzung auf Verträge, die durch das Hochkommissariat für Menschenrechte verwaltet werden, beruht darauf, dass diese sämtlich beinahe identische Kontrollmechanismen bereithalten, die durch Ausschüsse wahrgenommen werden. Um deren Funktion soll es vor allem gehen.

Derzeit existieren insgesamt neun Menschenrechtsverträge: Neben den beiden internationalen Pakten über bürgerliche und politische sowie wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte ("Zivilpakt" beziehungsweise "Sozialpakt") von 1966[8] handelt es sich um die Übereinkommen gegen Rassendiskriminierung (CERD, 1966), gegen die Diskriminierung der Frau (CEDAW, 1979) und gegen Folter (CAT, 1984) sowie die Übereinkommen über die Rechte des Kindes (CRC, 1990), von Wanderarbeitnehmern (CMW, 1990) und von Menschen mit Behinderungen (CRPD, 2006) sowie das Übereinkommen gegen das Verschwindenlassen (CPED, 2006). Zu fast all diesen Verträgen existieren Zusatz- oder Fakultativprotokolle, die zwar thematisch mit dem jeweiligen Ursprungsabkommen zusammenhängen, rechtstechnisch aber eigenständige völkerrechtliche Verträge sind und damit nur dann gelten, wenn sie gesondert ratifiziert wurden. Mit Ausnahme der Wanderarbeitnehmerkonvention sowie des Zusatzprotokolls zum Sozialpakt hat Deutschland alle Übereinkommen und Zusatzprotokolle ratifiziert; durch die jeweiligen Zustimmungsgesetze gelten die Verträge also als nationales Recht im Rang von Bundesgesetzen.[9]

Internationale Menschenrechte werden häufig in drei Generationen oder Dimensionen aufgeteilt: Die erste Dimension der Menschenrechte betrifft klassische Freiheitsrechte, etwa die Meinungs- oder Religionsfreiheit, die Freiheitsbereiche des Einzelnen gegenüber hoheitlichen Eingriffen sichern; die zweite Dimension umfasst wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, die primär auf die Bereitstellung einer Leistung abzielen; die dritte Dimension betrifft Kollektivrechte wie das Selbstbestimmungsrecht der Völker.[10]

Die Verträge lassen sich mit dieser Kategorisierung aber nur bedingt einteilen: Während die beiden Pakte von 1966 klar zwischen bürgerlichen und politischen Rechten – also klassischen Freiheitsrechten – einerseits und wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten andererseits unterscheiden, trifft dies auf die späteren Menschenrechtsverträge wie etwa die Kinderrechtskonvention oder die Behindertenrechtskonvention nicht zu. Die Kinderrechtskonvention sichert beispielsweise das Recht auf freie Meinungsäußerung – ein klassisches Recht erster Dimension –, aber auch ein Recht auf das erreichbare Höchstmaß an Gesundheit, also ein Recht zweiter Dimension. Zahlreiche ähnliche Beispiele finden sich auch in der Frauenrechtskonvention oder der Behindertenrechtskonvention. Diesen drei Verträgen ist gemein, dass sie bestimmte Personengruppen schützen, die Diskriminierung besonders ausgesetzt sind. Auch die Wanderarbeitnehmerkonvention fällt in diesen Bereich.

Neben den Verträgen, die bestimmte Personengruppen schützen, gibt es Verträge, die bestimmte Verbote ausgestalten, deren Bruch mit besonders schweren Menschenrechtsverletzungen einhergehen würde: Neben dem Übereinkommen gegen Rassendiskriminierung handelt es sich um die Antifolterkonvention und das Übereinkommen gegen das Verschwindenlassen. Eine dritte Gruppe schließlich, die genealogisch ältesten beiden internationalen Pakte, enthalten in der Zusammenschau einen Katalog universaler Menschenrechte ohne Fokus auf eine bestimmte Personengruppe, der auf der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte aufbaut. Zusammen bilden die beiden Pakte mit der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte die sogenannte Internationale Menschenrechtscharta (International Bill of Human Rights), also den Grundbestand internationaler Menschenrechte mit universalem Geltungsanspruch.

Natürlich sind die Rechte der verschiedenen Verträge miteinander verbunden. Manche Verträge sehen dies auch explizit vor, etwa Artikel 4 der Antirassismuskonvention, der zur Umsetzung des Verbots der Rassenideologie verschiedene Pflichten "unter gebührender Berücksichtigung der in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte niedergelegten Grundsätze" auferlegt, also textlich eine Brücke zur Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte schlägt. Auch das erstmals 1993 klar formulierte Dogma der Unteilbarkeit und Verbundenheit aller Menschenrechte[11] dient dazu, widerstreitende Rechte und Pflichten unterschiedlicher Verträge miteinander in Ausgleich zu bringen. Gleichwohl führt die unterschiedliche Schutzrichtung der verschiedenen Verträge unweigerlich zu Spannungen.


Vertragsbasierte Mechanismen: Aufgaben der Vertragsausschüsse



Mit Ausnahme des Sozialpaktes ist in sämtlichen Menschenrechtsverträgen ein von unabhängigen Expertinnen und Experten besetztes Gremium vorgesehen, das die Einhaltung der menschenrechtlichen Standards überprüfen soll.[12] Für den Sozialpakt wurde ein solcher Ausschuss erst 1985 durch eine ECOSOC-Resolution gegründet. Alle Ausschüsse haben zwischen zehn und 23 Mitglieder, die von den Vertragsstaaten für eine Amtszeit von in der Regel vier Jahren gewählt werden. Besetzt werden sollen die Ausschüsse mit Persönlichkeiten von hohem sittlichen Ansehen, die ausgewiesene Expertinnen und Experten im jeweiligen Anwendungsbereich des Vertrages sein müssen. Die Mitglieder nehmen ihre Aufgabe in ihrer persönlichen Eigenschaft wahr, nicht als Vertreterin oder Vertreter des jeweiligen Staates.

Alle Menschenrechtsverträge sehen verbindliche Staatenberichtsverfahren vor.[13] Im Wesentlichen laufen die Verfahren ähnlich ab: Vertragsstaaten sind verpflichtet, in regelmäßigen Abständen Berichte zur Umsetzung der Verträge an den Ausschuss zu liefern, bei deren Erstellung die Zivilgesellschaft umfassend mitwirken soll.[14] Zugleich besteht die Möglichkeit für Nichtregierungsorganisationen, sogenannte Schattenreporte einzureichen, die der Ausschuss ebenfalls zur Kenntnis nimmt.[15] Der jeweilige Ausschuss formuliert dann auf der Basis des Staatenberichtes sowie etwaiger Schattenberichte und nach Anhörung des Vertragsstaates Beobachtungen und Empfehlungen. So empfahl beispielsweise der Menschenrechtsausschuss, der Ausschuss für den Zivilpakt, der Bundesrepublik 2012, die Zuständigkeit der Antidiskriminierungsstelle des Bundes auszuweiten; und der Sozialausschuss, der Ausschuss für den Sozialpakt, sprach sich 2011 unter anderem für einen gesonderten Straftatbestand im Bereich der häuslichen Gewalt aus.

Neben den obligatorischen Staatenberichtsverfahren sehen mittlerweile alle Menschenrechtsverträge ein fakultatives Individualbeschwerdeverfahren vor.[16] Staaten müssen sich dem Individualbeschwerdeverfahren – ebenso wie dem praktisch kaum relevanten Staatenbeschwerdeverfahren, mit dem ein Vertragsstaat Menschenrechtsverletzungen in einem anderen Vertragsstaat rügen kann – gesondert unterwerfen. Erst dann besteht die Möglichkeit für die oder den Einzelnen, individuelle Menschenrechtsverletzungen vor dem jeweiligen Ausschuss vorzutragen, wobei grundsätzlich der nationale Rechtsweg erschöpft sein muss und die Sache nicht gleichzeitig in einem anderen internationalen Verfahren zum Schutz der Einzelperson anhängig sein darf (Litispendenz). Die Ausschüsse formulieren aufgrund der Beschwerdeschrift und der schriftlichen Position des betroffenen Vertragsstaates Auffassungen beziehungsweise Empfehlungen und Vorschläge. Dabei handelt es sich schon dem Wortlaut nach nicht um verbindliche Entscheidungen. Gleichwohl bleiben die Auffassungen eines Ausschusses nicht ohne Wirkung: Hat sich ein Vertragsstaat dem freiwilligen Mechanismus der Individualbeschwerde unterworfen, so muss er, will er seinen Vertragspflichten unter Berücksichtigung des Grundsatzes von Treu und Glauben[17] nachkommen, die Auffassungen des jeweiligen Ausschusses zur Kenntnis nehmen und, soweit er ihnen nicht Folge leistet, Gründe vortragen, warum die getroffenen Auffassungen fehlerhaft sind.[18]

Ähnlich verhält es sich auch mit den sogenannten Allgemeinen Bemerkungen oder Allgemeinen Empfehlungen, die alle Ausschüsse in unregelmäßigen Abständen formulieren. Allgemeine Bemerkungen sind gewissermaßen das Destillat der Staatenberichte und Individualbeschwerden: Sie formulieren in abstrakt-genereller Weise Rechtsauffassungen der Ausschüsse zur Rechtsnatur und zur Auslegung einzelner Vertragsbestimmungen und formulieren Empfehlungen zur besseren Umsetzung der Verträge. Den Allgemeinen Bemerkungen kommt – ähnlich wie den Auffassungen in den Individualbeschwerdeverfahren und den Empfehlungen im Staatenberichtsverfahren – keine unmittelbare Rechtswirkung zu. Gleichwohl ergibt sich auch hier eine Berücksichtigungspflicht aus dem völkervertragsrechtlichen Grundsatz, Verträge nach Treu und Glauben zu erfüllen. Einzelne Ausschüsse nehmen ihre Aufgabe mitunter auch als rechtsfortbildende wahr: So formulierte etwa der Sozialausschuss in seiner Allgemeinen Bemerkung Nr. 15 von 2003 ein Recht auf Wasser, das die Mitglieder des Ausschusses aus den in den Artikeln 11 und 12 des Sozialpaktes kodifizierten Rechten auf einen angemessenen Lebensstandard und Gesundheit herleiteten. Diese Allgemeine Bemerkung gab einen wesentlichen Impuls für die Arbeit des Menschenrechtsrates, der in mehreren Resolutionen das Recht auf Wasser aufnahm, bis es schließlich in einer Resolution der Generalversammlung mündete.[19]

Gerade weil die Allgemeinen Bemerkungen auf den Erfahrungen aus Staatenberichts- und Individualbeschwerdeverfahren gründen, kommt ihnen in der Auslegung der Rechte einzelner Verträge erhebliche Bedeutung zu. Das haben auch verschiedene nationale Gerichte in der Anwendung internationaler Menschenrechtsverträge anerkannt. So hat etwa das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt: "Die allgemeinen Bemerkungen beschreiben in autorisierter Form die Standards in der Praxis des Sozialausschusses, dienen damit als Interpretationshilfe und prägen so das Verständnis der vertraglichen Rechtsbegriffe durch die Vertragsstaaten mit."[20]

Vertragsausschüsse als Quasi-Gerichte?



Die Vertragsausschüsse nehmen im Wege des Staatenberichtsverfahrens, vor allem aber durch die Möglichkeit der Individualbeschwerde, Kompetenzen wahr, die denen eines Gerichts ähneln.[21] Sie werden deswegen auch als "quasi-gerichtliche" Institutionen bezeichnet.[22] Dabei ist offensichtlich, was die Vertragsausschüsse von vollwertigen Gerichten unterscheidet: Die Entscheidungen der Ausschüsse sind weder in den Individualbeschwerdeverfahren noch in den Staatenberichtsverfahren rechtlich verbindlich, sie sind also keine gerichtlichen Entscheidungen im Sinne des Artikels 38 des Statuts des Internationalen Gerichtshofs und können daher nicht unmittelbar als Rechtsquelle des Völkerrechts herangezogen werden.

Sieht man allerdings von der mangelnden Bindungswirkung ab, weisen die Ausschüsse in der Tat gerichtsähnliche Qualitäten auf: Nach der dem Project of International Courts and Tribunals zugrunde liegenden Definition sind internationale Gerichte solche Gremien, die als ständige Spruchkörper durch einen internationalen Vertrag eingerichtet sind, als Maßstab ihrer Entscheidungen völkerrechtliche Regeln zugrunde legen, auf der Grundlage von zuvor festgelegten Verfahrensregeln entscheiden und deren Entscheidungen verbindlich sind.[23]

Die Ausschüsse sind grundsätzlich als ständige Gremien durch Vertrag eingerichtet und haben sich Verfahrensregeln gegeben. Allerdings gelangen die Ausschüsse auf der Grundlage schriftlicher Stellungnahmen ohne mündliche Verhandlung und nicht-öffentlich zu ihrer Entscheidungsfindung. Das steht im Widerspruch auch zu internationalen Gerichten, die in der Regel öffentlich, jedenfalls aber nicht nur auf der Grundlage von Schriftsätzen, sondern auch mündlich verhandeln. Der Maßstab der Entscheidungsfindung in den Ausschüssen ist aber ein klar rechtlicher, nämlich der jeweilige Vertrag. Auch die Besetzung der Gerichte durch Expertinnen und Experten, nicht durch Staatenvertreterinnen und -vertreter, spricht für eine Annäherung an richterliche Funktionen, die auch im internationalen Bereich zunehmend mit einem gemeinsamen Ethos der Unabhängigkeit, Unparteilichkeit und juristischen Sorgfalt in der Argumentation verbunden sind.[24] Selbstverständlich handelt es sich hierbei um eine Idealvorstellung, deren Umsetzung den Vertragsstaaten im Rahmen der in allen Verträgen gleichermaßen vorgesehenen Wahlprozesse der Expertinnen und Experten obliegt. Dazu haben sich die Vorsitzenden der Ausschüsse mit den "Addis Abeba Richtlinien" Standards gegeben, die die Unabhängigkeit und Professionalität sichern sollen.

Welche Rolle spielt also die Bindungswirkung der Entscheidungen für die Einordnung als Quasi-Gericht? Die Antwort fällt ambivalent aus. Zunächst einmal sind nur verbindliche Entscheidungen durchsetzbar, was für eine hohe Bedeutung der Bindungswirkung spräche. Dieses Argument ist allerdings im internationalen Bereich, zumal im internationalen Menschenrechtsschutz, weniger relevant als im nationalen Kontext. Denn die Durchsetzung ist Aufgabe der Exekutive. Oftmals fehlt es aber auf der internationalen Ebene an einem zentralen Exekutivorgan, das im Falle der Nichtbefolgung die Umsetzung eines Urteils tatsächlich erzwingen würde.[25] Zudem erstreckt sich die Bindungswirkung eines Urteils grundsätzlich nur auf den Tenor, also das Entscheidungsdispositiv, und bindet in der Regel nur die Parteien eines Rechtsstreits.[26] Die Entscheidungsgründe von Urteilen sind zwar von nicht zu überschätzender argumentativer Wirkungskraft im juristischen Diskurs. Sie sind aber als solche nicht unmittelbar rechtsverbindlich. Ähnlich sind somit auch die Auffassungen der Ausschüsse, insbesondere die Allgemeinen Bemerkungen, argumentative Bestandteile des völkerrechtlichen Diskurses.[27] Gewichtiger dürfte allerdings der Hinweis darauf sein, dass die Vertragsstaaten häufig selbst explizit darauf hinweisen, dass die Entscheidungen der Ausschüsse nicht rechtsverbindlich sind.[28] Da gerade im Völkerrecht die Rechtsüberzeugungen der Staaten nach wie vor von maßgeblicher Bedeutung für seine Fortentwicklung sind, können explizite Aussagen zur Nichtverbindlichkeit nicht einfach ignoriert werden.

Gleichwohl sind die Verfahren der Vertragsausschüsse – anders als der Menschenrechtsrat und die dort stattfindende universelle periodische Überprüfung – als grundsätzlich rechtsförmige Verfahren angelegt. Hierin liegt auch die prinzipielle Unterscheidung zwischen den Staatenberichtsverfahren der Vertragsausschüsse und der universellen periodischen Überprüfung des Menschenrechtsrates.

Reformbemühungen und Ausblick



Das System der Vertragsausschüsse leidet seit geraumer Zeit an Überlastung und Unterfinanzierung. Wiederholt ist versucht worden, es zu reformieren. Bereits im Zuge des ersten Reformvorstoßes zum Ende des vergangenen Jahrhunderts stellte der damalige Sonderberichterstatter Philipp Alston fest, dass das Ausschusssystem nicht nachhaltig sei, da es an Unterfinanzierung leide, den steigenden Zahlen der Individualbeschwerden nicht Herr werde und zugleich eine Vielzahl von Staaten chronisch ihre Berichtspflichten verletzten. Seitdem ist insbesondere der Vorschlag der ehemaligen Hochkommissarin für Menschenrechte Louise Arbour, einen einheitlichen permanenten Vertragsausschuss für alle Verträge zu schaffen, am Widerstand verschiedener regionaler Gruppen gescheitert.[29] Neben den praktisch nur schwer umzusetzenden Vertragsänderungen, die der Vorschlag mit sich gebracht hätte, wurde unter anderem auch kritisiert, dass der Vorschlag die spezifischen Schutzrichtungen insbesondere der personengruppenspezifischen Menschenrechtsverträge nicht hinreichend berücksichtige.[30] Dahinter verbirgt sich die Idee, dass zwar ein Mindestmaß an Einheitlichkeit in der Spruchpraxis der Ausschüsse erforderlich ist, gleichzeitig aber ein Gewinn gerade im spannungsvollen Verhältnis zwischen verschiedenen Rechtsinstrumenten und -institutionen liegen kann, die nicht notwendig ein kohärentes Ganzes bilden, sondern sich in einem wechselseitigen Widerstreit gegenseitig befruchten.

Die Fragmentierung des internationalen Menschenrechtsschutzes könnte also möglicherweise das geringste der bestehenden Probleme des Vertragsausschusssystems sein, zumal die einzelnen Ausschüsse grundsätzlich in einem kooperativen Verhältnis zueinander stehen und auf die Auslegungspraxis der jeweils anderen Ausschüsse durchaus Rücksicht nehmen.[31] Gewichtiger und nach wie vor ungelöst sind allerdings die praktischen Probleme der Unterfinanzierung und Überlastung, die die vormalige Hochkommissarin für Menschenrechte Navanethem Pillay in dem jüngsten Reformvorstoß 2012 erneut anmahnte: Das System der Vertragsausschüsse, so Pillay, überlebe nur aufgrund des hohen Engagements der Expertinnen und Experten, der Unterstützung durch das Hochkommissariat für Menschenrechte und nicht zuletzt auch, weil viele Staaten ihre Berichtspflichten nicht einhielten.[32] Pillay schlug unter anderem ein vereinfachtes Berichterstattungsverfahren mit einheitlichen, verkürzten Berichten vor; die Generalversammlung nahm diese Vorschläge auf und beschloss eine Wortbegrenzung für sämtliche Staatenberichte im Rahmen der Berichterstattungsverfahren.

Insbesondere das Scheitern des Vorschlags eines einheitlichen Vertragsausschusses hat gezeigt, dass grundlegende Änderungen des Vertragsausschusssystems der Vereinten Nationen jedenfalls in naher Zukunft nicht zu erwarten sind, zumal dann nicht, wenn damit eine Änderung der Verträge einhergehen würde.[33] Stattdessen werden die Ausschüsse nur schrittweise und behutsam reformiert, etwa durch die vereinfachte Berichterstattung. Dabei bleibt das Vertragsausschusssystem trotz aller Unzulänglichkeiten der zentrale institutionelle Rahmen für eine Kontrolle der Umsetzung internationaler Menschenrechte, der in den vergangenen Jahren durch neue Vertragsinstrumente und die Möglichkeit einer Individualbeschwerde stetig erweitert wurde, die nunmehr grundsätzlich für alle Menschenrechtsverträge besteht, sofern sich die Staaten ihr unterworfen haben.

Sollen Menschenrechte nachhaltig im Mehrebenensystem geschützt werden, ist sein Funktionieren unerlässlich. Dazu können die Ausschüsse selbst beitragen, indem sie verstärkt Wert auf kohärente rechtliche Argumentation in den von ihnen zu verantwortenden Auffassungen, Bemerkungen und Empfehlungen legen.[34] Darüber hinaus ausreichende institutionelle Ressourcen zu sichern, ist dagegen Aufgabe internationaler Politik.
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Fußnoten

1.
Vgl. Kofi Annan, In Larger Freedom: Towards Development, Security and Human Rights for All, 21.3.2005, UN Doc. A/59/2005, Rn. 140–147.
2.
Art. 13 Abs. 1 lit. b) und Art. 62 Abs. 2 UN-Charta.
3.
Vgl. UN Doc. A/HRC/5/1, Annex.
4.
Zu den Vor- und Nachteilen siehe den Überblick des Deutschen Instituts für Menschenrechte, Fact Sheet: Deutschland vor dem UPR 2013, http://www.institut-fuer-menschenrechte.de/fileadmin/user_upload/PDF-Dateien/Factsheets/Fact_Sheet_UPR_20130419.pdf« (15.2.2016).
5.
Vgl. United Nations Office of the High Commissoner for Human Rights (OHCHR), Directory of Special Procedures Mandate Holders, Juni 2015, http://ohchr.org/Documents/HRBodies/SP/VisualDirectoryJune2015_en.pdf« (15.2.2016).
6.
Für EU-Mitgliedstaaten gilt im (weit auszulegenden) Anwendungsbereich des Europarechts die Europäische Grundrechte-Charta. Vgl. zum Anwendungsbereich und der Überprüfung durch den Europäischen Gerichtshof (EuGH), C-617/10 "Åckerberg Fransson".
7.
Der Begriff eines multilevel constitutionalism wurde zunächst für die Beschreibung der europäischen Integration und der damit verbundenen Konstitutionalisierungsprozesse geprägt. Vgl. Ingolf Pernice, Multilevel Constitutionalism and the Treaty of Amsterdam: European Consitution-Making Revisited?, in: Common Market Law Review, 36 (1999), S. 703–750. Der Begriff wird aber mittlerweile auch im Bereich des Menschenrechtsschutzes verwendet. Vgl. etwa Frank Schorkopf/Christian Walter, Elements of Constitutionalization: Multilevel Structures of Human Rights Protection in General International and WTO-Law, in: German Law Journal, 4 (2003), S. 1359–1374.
8.
Siehe zu diesen beiden Pakten den Beitrag von Beate Wagner in dieser Ausgabe.
9.
Vgl. Art. 59 Abs. 2 GG.
10.
Siehe beispielhaft die Lehrbücher von Andreas von Arnauld, Völkerrecht, Heidelberg 20142, §9 B IV 1, Rn. 606ff.; Stephan Hobe, Einführung in das Völkerrecht, Tübingen 201410, §11.2, S. 405f.
11.
UN Doc. A/CONF.157/23.
12.
Vgl. Art. 28 Zivilpakt; Art. 8 CERD; Art. 17 CAT; Art. 17 CEDAW; Art. 43 CRC; Art. 34 CRPD; Art. 72 CMW; Art. 26 CPED.
13.
Vgl. Art. 40 Zivilpakt; Art. 16 Sozialpakt; Art. 9 CERD; Art. 18 CEDAW; Art. 19 CAT; Art. 44 CRC; Art. 35 CRPD; Art. 73 CMW; Art. 29 CPED.
14.
Vgl. Hans-Georg Dederer, Die Durchsetzung der Menschenrechte, in: Detlef Merten/Hans-Jürgen Papier (Hrsg.), Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, Bd. VI/2, Heidelberg 2009, S. 333–394, Rn. 68.
15.
Ebd., Rn. 70.
16.
Vgl. 1. Fakultativprotokoll zum Zivilpakt; Fakultativprotokoll zum Sozialpakt; Art. 14 CERD; Art. 22 CAT; Fakultativprotokoll zur CEDAW; 3. Fakultativprotokoll zur CRC; Fakultativprotokoll zur CRPD; Art. 77 CMW; Art. 31 CPED.
17.
Vgl. Art. 26 Wiener Vertragsrechtskonvention.
18.
Vgl. H.-G. Dederer (Anm. 14), Rn. 81.
19.
UN Doc. A/Res/64/292.
20.
BVerwGE 134, 1 (juris Rn. 48).
21.
Vgl. Geir Ulfstein, Individual Complaints, in: Helen Keller/ders. (Hrsg.), UN Human Rights Treaty Bodies. Law and Legitimacy, Cambridge 2012, S. 73–115.
22.
Vgl. bspw. Manfred Nowak, The Need for a World Court of Human Rights, in: Human Rights Law Review, 7 (2007), S. 251–259, hier: S. 252, S. 254.
23.
Vgl. Cesare P.R. Romano, The Proliferation of International Judicial Bodies: The Pieces of the Puzzle, in: International Law and Politics, 31 (1999), S. 709–751, hier: S. 713f.
24.
Vgl. Anja Seibert-Fohr, International Judicial Ethics, in: Cesare P. R. Romano/Karen J. Alter/Yuval Shany, The Oxford Handbook of International Adjudication, Oxford 2014, S. 757–778, hier: S. 776.
25.
Vgl. Solomon T. Ebobrah, International Human Rights Courts, in: ebd., S. 225–249, hier: S. 237f.
26.
Vgl. exemplarisch Art. 59 IGH-Statut.
27.
So Eckart Klein, "Allgemeine Bemerkungen" der UN-Menschenrechtsausschüsse, in: D. Merten/H.-J. Papier (Anm. 14), S. 395–418, Rn. 27.
28.
Vgl. International Law Association, International Human Rights Law and Practice. Final Report, Berlin 2004, S. 5.
29.
Explizite Ablehnung des Vorschlags durch die asiatische und afrikanische Staatengruppe, vgl. UN Doc. A/61/351, Rn. 12.
30.
Vgl. Michael O’Flaherty/Claire O’Brien, Reform of UN Human Rights Treaty Monitoring Bodies: A Critique of the Concept Paper on the High Commissioner’s Proposal for a Unified Standing Treaty Body, in: Human Rights Law Review, 7 (2007), S. 141–172, hier: S. 165ff.
31.
Explizit ist dies sogar in Art. 38 lit b) CRPD vorgesehen.
32.
Navanethem Pillay, Strengthening the United Nations Human Rights Treaty Body System, Juni 2012, http://www2.ohchr.org/english/bodies/HRTD/docs/HCReportTBStrengthening.pdf« (15.2.2016).
33.
Vgl. ebd., S. 10.
34.
Vgl. Helen Keller/Geir Ulfstein, Conclusions, in: dies. (Anm. 21), S. 414–425, hier: S. 422.

Hannah Birkenkötter

Zur Person

Hannah Birkenkötter

LL.M, geb. 1986; Vorstandsmitglied der Deutschen Gesellschaft für die Vereinten Nationen; Wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Rechtsphilosophie der Humboldt-Universität zu Berlin, Unter den Linden 6, 10099 Berlin. hannah.birkenkoetter@rewi.hu-berlin.de


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