zurück 
4.3.2016

50 Jahre UN-Menschenrechtspakte

Am 16. Dezember 2016 jährt sich die Verabschiedung der beiden ersten völkerrechtlich verbindlichen Menschenrechtsabkommen, des Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte sowie des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte, zum 50. Mal. Anders als bei den runden Jubiläen der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (AEMR) ist nicht mit viel Publizität zu rechnen. Die Pakte, die eigentlich der AEMR vom 10. Dezember 1948 auf dem Fuße folgen sollten, wurden erst 18 Jahre später in der UN-Generalversammlung beschlossen und traten erst nach weiteren zehn Jahren in Kraft. Fast drei Jahrzehnte Zeitverzug und lange kontroverse Debatten zwischen Ost und West auch nach Inkrafttreten der Pakte haben die Entfaltung einer angemessenen Strahlkraft nicht gefördert.

Dennoch lohnt zum 50. Jubiläum der Pakte eine Würdigung der Vertragspraxis. Dabei stellt sich die Frage, inwieweit es gelungen ist, den ursprünglichen Anspruch umzusetzen, mit der AEMR und den beiden Pakten eine weltweite Menschenrechtsverfassung zu etablieren.[1] Dieser Beitrag skizziert Entwicklung, Bedeutung und Wirkung der Pakte und fragt nach den aktuellen Herausforderungen.

Schleppende Anfänge



Der AEMR sollte ursprünglich ein einheitliches Vertragsdokument an die Seite gestellt werden, um völkerrechtliche Verbindlichkeit herzustellen. 1948 begann die UN-Menschenrechtskommission, einen entsprechenden Entwurf für eine Konvention auszuarbeiten. Mit der Entfaltung des Ost-West-Konflikts kam es allerdings zu immer stärkeren Differenzen: Während die USA sich bereits nach dem Tode Präsident Franklin D. Roosevelts kurz vor Ende des Zweiten Weltkrieges von der Politik des New Deal und damit auch von den wirtschaftlichen und sozialen Menschenrechten distanziert hatten,[2] hielt die Sowjetunion zum Beweis der Überlegenheit des sozialistischen Systems an der Allgemeingültigkeit aller in der AEMR verankerten Rechte fest.[3]

1952 wurde schließlich beschlossen, zwei getrennte Verträge parallel aufzulegen, und zwei Jahre später übergab die Kommission der UN-Generalversammlung die Entwürfe für ein Abkommen über bürgerliche und politische Rechte ("Zivilpakt") einerseits sowie ein Abkommen über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte ("Sozialpakt") andererseits. Diese nahm die Vertragstexte einstimmig an – allerdings erst zwölf Jahre später, 1966.

Dabei unterscheiden sich die Entwürfe der Menschenrechtskommission hinsichtlich des materiellen Rechts kaum von den letztendlich beschlossenen Texten.[4] Die langen Diskussionen um jeden Artikel, an deren Ende meist der ursprüngliche Textentwurf bestätigt wurde, fielen jedoch in eine Zeit, in der zum einen die Zahl der UN-Mitgliedstaaten durch die Dekolonisierung schnell stieg und zum anderen die Ost-West-Spannungen sich verschärften. Zudem gab es parallel Fortschritte in der regionalen Kodifizierung der Menschenrechte, etwa durch das Inkrafttreten der Charta der Organisation Amerikanischer Staaten 1951 sowie der Europäischen Menschenrechtskonvention 1953. Dadurch minderte sich der Erwartungsdruck an die Weltorganisation, schnell eine rechtsverbindliche Umsetzung der AEMR vorzulegen.

Vertragsinhalte



Sowohl der Zivil- als auch der Sozialpakt gliedern sich in vier Teile: erstens die einleitenden Normen, zweitens die materiellen Rechte, drittens die Mittel zur Verwirklichung dieser Rechte und viertens die formalrechtlichen Schlussbestimmungen.

Tabelle: Bürgerliche, politische, wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte. Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)


In den einleitenden Bestimmungen sind die Grundauffassungen für die jeweiligen Rechtsbereiche festgehalten sowie die Garantien der Vertragsstaaten und Ausnahmeregelungen für Notstandssituationen. Ins Auge fallen die gleichlautenden Passagen zum Selbstbestimmungsrecht der Völker, das eigentlich nicht zum Regelungsbereich der Pakte gehört. Im Kontext der Dekolonisierung hätten die Vertragstexte ohne die Aufnahme dieses Kollektivrechts die Unterstützung der gerade unabhängig gewordenen neuen UN-Mitgliedstaaten jedoch nicht erhalten. Auch die Bundesregierung sah diesen Passus positiv, in dem sie vor allem eine Berufungsgrundlage für die Wiedervereinigung des deutschen Volkes erkannte.[5]

Im Zivilpakt sind fünf Gruppen materieller Rechte normiert: die Rechte auf Leben und persönliche Unverletzlichkeit,[6] persönliche Sicherheit, Freiheit und Entfaltung der Person, Gleichheit sowie politische Rechte. Der Sozialpakt enthält vier Gruppen materieller Rechte: das Recht auf Arbeit und soziale Sicherheit, der Schutz von Familie, Ehe, Mutterschaft und Minderjährigen, das Recht auf einen angemessenen sozialen Lebensstandard und Gesundheit sowie das Recht auf Bildung und Kultur (Kasten). Weitere Rechte wurden zwar diskutiert, waren politisch aber nicht kompromissfähig. Dazu zählen auch Rechte, die in der AEMR enthalten sind, etwa die Rechte auf Eigentum, Asyl und Staatsangehörigkeit.[7]

Mit Blick auf die Implementierung der Konventionen ist zwischen innerstaatlichen und internationalen Mechanismen zu unterscheiden. Die Unterzeichnerstaaten verpflichten sich als primäre Garanten zu Schritten auf nationaler Ebene, um die Rechte zu gewährleisten, wobei der Sozialpakt eine progressive Umsetzung entsprechend der wirtschaftlichen Ressourcen erlaubt. Die internationalen Vertragsgarantien sind politischer Natur und rechtlich nicht verbindlich. Sie sehen jeweils eine periodische Berichterstattung über den Stand der nationalen Umsetzung vor. Während diese Staatenberichte im Falle des Sozialpaktes zunächst dem Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen (ECOSOC) vorgelegt werden mussten, wurde für das Umsetzungsmonitoring des Zivilpaktes eigens ein aus 18 von den Vertragsstaaten zu wählenden Expertinnen und Experten bestehendes Vertragskomitee eingerichtet, der Menschenrechtsausschuss.

Dieser ist auch für die Individualbeschwerden nach dem optionalen Zusatzprotokoll zum Zivilpakt zuständig, das nach Ausschöpfung des nationalen Rechtsweges Einzelpersonen eine direkte Beschwerdemöglichkeit einräumt. Als integraler Bestandteil der Konvention war diese Vorkehrung allerdings nicht mehrheitsfähig. Auch die Bundesrepublik hegte zunächst Vorbehalte gegen diese Form der Rechtsdurchsetzung und ratifizierte das Zusatzprotokoll erst 1993, 20 Jahre nach ihrem Beitritt zum Zivilpakt.

Darüber hinaus ermöglicht Artikel 41 des Zivilpaktes eine Staatenbeschwerde: Staaten können die Nichteinhaltung des Vertrags durch andere Mitgliedstaaten anzeigen. Allerdings sind Beschwerden nur unter den Staaten möglich, die dem Verfahren bei der Ratifizierung explizit zugestimmt haben. Zur Anwendung gekommen ist es bisher nicht.

Spätes Inkrafttreten und Kalter Krieg der Menschenrechte



Nach der Verabschiedung der Pakte in der UN-Generalversammlung sollte es trotz der beginnenden Entspannungspolitik (Ostverträge, UN-Beitritt der beiden deutschen Staaten, KSZE-Prozess) weitere zehn Jahre dauern, bis die erforderlichen 35 Ratifikationen erfolgt waren, was bei damals 116 UN-Mitgliedstaaten nicht besonders hoch angesetzt war. Der Beitritt war nicht an eine Vollmitgliedschaft bei den Vereinten Nationen gebunden, auch Mitglieder der UN-Sonderorganisationen durften beitreten. Das erlaubte beispielsweise der Bundesrepublik eine Unterzeichnung,[8] nicht aber der DDR, die aufgrund des effektiv durchgesetzten westdeutschen Alleinvertretungsanspruchs erst ab 1972 Mitglied der UNESCO und weiterer UN-Sonderorganisationen werden konnte.[9]

Die Verzögerung bis zum Inkrafttreten der Pakte kann auf den fehlenden politischen Druck zurückgeführt werden sowie auf die Schwierigkeiten, das umfangreiche Vertragswerk in die bestehenden nationalen Gesetze und internationalen Verträge einzupassen. Paradoxerweise herrschte zu dieser Zeit ein politisch günstiges Klima für Menschenrechte: 1968 rief die UN-Generalversammlung zum Internationalen Jahr der Menschenrechte aus, und die internationale Gemeinschaft traf sich zu einer Menschenrechtskonferenz in Teheran. 1970 löste sich zudem eine seit 1948 herrschende Blockade in der UN-Menschenrechtskommission: Mit der ECOSOC-Resolution 1503 wurde endlich eine Möglichkeit für Nichtregierungsorganisationen und Einzelpersonen geschaffen, die Staatenvertreter in der Menschenrechtskommission zu veranlassen, zumindest schwerste, systematische und zuverlässig bestätigte Menschenrechtsverletzungen zu untersuchen. Ein Überwachungsinstrument für alle Menschenrechte nach Artikel 1.3 der UN-Charta – unabhängig von der Ratifikation zusätzlicher Abkommen – sollte ursprünglich schon 1948 parallel zur AEMR ausgearbeitet werden.

Parallel liefen substanzielle Vorarbeiten für die im folgenden Jahrzehnt entstehenden thematischen Menschenrechtsabkommen, beispielsweise durch die Erklärung der UN-Generalversammlung über die Diskriminierung von Frauen 1967, die Entschließungen zur Todesstrafe 1968 und 1971 oder die Resolution über das Verbot der Folter 1973. Diese Beschlüsse, die auf aktuelle menschenrechtspolitische Herausforderungen bezogene Rechte formulierten, trugen offenbar dazu bei, dass die zwei grundlegenden Vertragsdokumente in den Hintergrund traten.

Als die beiden Pakte 1977 endlich in Kraft traten, war man angesichts einer Ratifizierung von weniger als einem Viertel der damals 147 UN-Mitglieder von der angestrebten universellen Gültigkeit der in ihnen verankerten Rechte weit entfernt. Erst nach dem Ende der Ost-West-Polarität sollte es zu einer Welle von Ratifizierungen kommen. Bis dahin wurden die Pakte je nach Systemzugehörigkeit unterstützt: Im Westen verstand man sich als Vorkämpfer der bürgerlichen und politischen Menschenrechte; die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte galten als nicht justiziable und prinzipiell nicht vollständig umsetzbare Leistungsrechte. In der Bundesrepublik gingen etwa alle Parteien davon aus, dass diese Rechte durch das Sozialstaatsgebot im Grundgesetz pauschal umgesetzt seien. Im Osten wurde hingegen hervorgehoben, dass gerade diese Rechte Grundvoraussetzungen der von den westlichen Demokratien betonten Freiheitsrechte seien. Einer Überprüfung durch einzelne Rechteträgerinnen und -träger wollten und konnten die sozialistischen Staaten sich allerdings nicht öffnen, da sie die Rechte tatsächlich nicht als individuelle Rechte garantierten – die Volksregierung galt als höchste Verwirklichungsform ökonomischer und politischer Freiheit.

Eine neue Perspektive auf die Frage der Justiziabilität der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte öffnete der Menschenrechtler Asbjørn Eide mit seiner Trias des Achtens, Schützens und Gewährleistens.[10] Indem er diese unterschiedlichen Dimensionen der Rechte betonte, wurde deutlich, dass auch bei den Rechten des Sozialpaktes Achtung und Schutz der Rechte von allen Staaten unabhängig von den jeweiligen ökonomischen Voraussetzungen verlangt werden kann. Lediglich bei der materiellen Gewährleistung müsse das Prinzip der progressiven Verwirklichung Anwendung finden. So betrachtet, ergeben sich auch aus dem Zivilpakt materielle Aspekte der Gewährleistung: Das Recht auf Leben etwa kann nicht nur durch die Unterlassung willkürlicher Angriffe auf das Leben seitens des Staates selbst und die effektive Unterbindung solcher Angriffe durch Dritte gewährleistet werden; dazu gehört auch ein Gesundheitssystem, das zu einer Senkung der Mütter- und Säuglingssterblichkeit beiträgt und hilft, schwere Krankheiten zu vermeiden.

Dieser inhärente Zusammenhang zwischen den bürgerlichen und politischen Rechten einerseits und den wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten andererseits wird gerade in der Anwendung der sieben thematischen Konventionen deutlich, die heute die beiden grundlegenden Menschenrechtspakte ergänzen und die Rechte spezifischer Gruppen ausformulieren. Einschränkungen bei den wirtschaftlichen und sozialen Rechten korrespondieren oft mit nicht voll entfalteten bürgerlichen und politischen Rechten, wie etwa die Lage von Frauen heute weltweit zeigt. Allerdings sollte es bis 2008 dauern, bis die UN-Generalversammlung die Justiziabilität der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte anerkannte und ein Zusatzprotokoll zum Sozialpakt verabschiedete, das auch für diese Menschenrechte die Möglichkeit einer Individualbeschwerde auf internationaler Ebene einräumte. Dieser Mechanismus trat 2013 in Kraft, bislang ist der Ratifikationsstand mit 21 Staaten jedoch niedrig. Auch die Bundesregierung prüft noch eine Ratifikation.[11]

Zur Vertragspraxis



Im Rahmen des Zivilpaktes ist der Menschenrechtsausschuss für die Prüfung der periodisch vorzulegenden Umsetzungsberichte der Staaten zuständig. Das 18-köpfige Expertengremium verfügt jedoch nicht über die Kapazitäten, regelmäßig über 160 Berichte zu bearbeiten. Durch die Verzögerungen werden die Berichte inaktuell, dementsprechend können die Empfehlungen des Ausschusses nicht hinreichend an die jeweils aktuelle Menschenrechtslage anknüpfen. Hinzu kommt, dass viele Staaten ihre Berichte verspätet und oft in unzureichender Qualität einreichen. Da in der Regel Staatsbedienstete die Berichte verfassen und diese nicht im Parlament beraten werden, handelt es sich häufig um propagandistische Rechtfertigungen mit geringem Bezug zur Realität.[12] In vielen Ländern werden die offiziellen Berichte von parallelen Berichten von zivilgesellschaftlichen Organisationen, sogenannten Schattenberichten, begleitet, die die Darstellung der Regierung ergänzen oder kontrastieren und vom Menschenrechtsausschuss ebenfalls berücksichtigt werden.

Der Ausschuss schließt die Prüfung eines Staatenberichts mit sogenannten Abschließenden Bemerkungen (concluding observations) ab, die die Diskussionsergebnisse zusammenfassen und dem betreffenden Staat Empfehlungen an die Hand geben, in welchen Bereichen konkrete Maßnahmen zu einer besseren Umsetzung der Vertragsbestimmungen ergriffen werden sollten. Da sich die Sowjetunion gegen direkte Empfehlungen sperrte, formulierte der Ausschuss vor 1990 lediglich Allgemeine Bemerkungen (general comments), die sich an alle Vertragsstaaten richteten. Von solchen anonymisierten Kompilationen der Ergebnisse aus den Staatenberichtsverfahren haben sich die Allgemeinen Bemerkungen seit Ende des Ost-West-Konflikts zu systematischen Umsetzungshinweisen für die einzelnen Vertragsbestimmungen gewandelt, die sie bezogen auf die sich wandelnde Realität interpretieren.[13]

Seit 1981 hat der Menschenrechtsausschuss 35 Allgemeine Bemerkungen veröffentlicht. Der Anspruch des Ausschusses, die universelle Geltung des Zivilpaktes durchzusetzen, wird insbesondere bei der Allgemeinen Bemerkung Nr. 24 deutlich: Darin erklären die Experten Vorbehalte, die Staaten bei der Ratifikation gegen die Umsetzung einzelner Bestimmungen des Zivilpaktes einlegen, für nichtig, sofern diese sich gegen Ziel und Zweck des Abkommens richten. Obwohl die betreffenden Staaten diese Auffassung nicht teilen, besteht durch das proaktive Vorgehen des Menschenrechtsausschusses die Aussicht, auf diesem Wege eine universelle Auffassung der Rechte aus dem Zivilpakt auf Dauer zu etablieren.

Im Falle von Individualbeschwerden holt der Menschenrechtsausschuss zunächst eine Stellungnahme des betreffenden Staates ein und richtet anschließend seine Empfehlung an ihn, etwa über Maßnahmen zur Wiedergutmachung oder zur Änderung von Verfahren. Im Mittelpunkt steht dabei, der klagenden Einzelperson zu helfen – und nicht, den jeweiligen Staat zu verurteilen. Da in manchen Regionen für die bürgerlichen und politischen Rechte ein Rechtsweg offensteht wie etwa in Europa durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte, ist die Individualbeschwerde – trotz ihres rechtlich nicht verbindlichen Charakters – vor allem dort von Bedeutung, wo es keinen entsprechenden regionalen Mechanismus gibt. Sie wird intensiv genutzt.[14]

Im Unterschied zum Zivilpakt sah der Sozialpakt ursprünglich keinen eigenen Vertragsausschuss vor. Die alle fünf Jahre fälligen Fortschrittsberichte der Staaten wurden stattdessen durch den ECOSOC geprüft. Dies hätte potenziell zu einer schnellen Universalisierung der Rechte beitragen können. Doch aufgrund von Verfahrensunklarheiten, die der Vertragstext nicht ausgeräumt hatte, wurde die Arbeit nur schleppend aufgenommen. Zudem zeigten die UN-Mitgliedstaaten nicht die Bereitschaft, finanziell angemessen beizutragen und Diplomatinnen und Diplomaten für die Arbeitsgruppe ausreichend freizustellen, sodass 1985 schließlich nach dem Modell des Menschenrechtsausschusses ein 18-köpfiger Expertenausschuss eingesetzt wurde, der Sozialausschuss.

Da bis 2013 keine individuellen Beschwerden über Verletzungen der im Sozialpakt verankerten Rechte möglich waren, konnten die Experten sich anders als im Menschenrechtsausschuss nicht auf konkrete Rechtsverletzungen zur Formulierung ihrer Allgemeinen Bemerkungen beziehen, sondern ausschließlich auf die Staaten- und Schattenberichte. Allerdings etablierte der Sozialausschuss für die Formulierung Allgemeiner Bemerkungen ein quasi parlamentarisches Beratungsverfahren mit formellen Lesungen.[15] Durch die Möglichkeit, die Entwürfe zu kommentieren, gelingt es bislang, auch die Zivilgesellschaft einzubeziehen, sodass der Mangel an konkreten Fällen weitgehend ausgeglichen werden kann.

Von grundlegender Bedeutung für das Verständnis der im Sozialpakt kodifizierten Rechte ist die Allgemeine Bemerkung Nr. 3, die postuliert, dass den Vertragsstaaten für alle Rechte Mindestgewährleistungspflichten obliegen. Der immer wieder geäußerten Auffassung, dass der Vertragstext es den Staaten freistelle, ob und in welchem Umfang sie die Paktverpflichtungen erfüllen müssten, stellt sich der Ausschuss konsequent entgegen und hat dieses Verständnis als Grundlage der Staatenberichterstattung durchgesetzt.[16] Wie eng sich der Ausschuss mit seinen Stellungnahmen auf aktuelle Herausforderungen bezieht, machen die Allgemeinen Bemerkungen zu den Rechten von Menschen mit Behinderungen von 1995, zu Wirtschaftssanktionen und deren Auswirkungen auf die Zivilbevölkerung von 1997 oder zum Menschenrecht auf Wasser von 2003 deutlich.

Ausblick



Mittlerweile sind die beiden UN-Menschenrechtspakte ihrer Gründungsrationale, die operativen Bestimmungen der Internationalen Menschenrechtsverfassung zu formulieren, hinsichtlich des Ratifikationsstandes sehr nahe gekommen: 168 Staaten sind zu Beginn des Jubiläumsjahres Mitglied des Zivilpaktes, 164 Staaten des Sozialpaktes.[17] Vor allem China und die USA sind jetzt dringend gefordert, den Zivil- beziehungsweise den Sozialpakt anzuerkennen. Mit dem Inkrafttreten des Individualbeschwerdeprotokolls zum Sozialpakt 2013 wurde inzwischen auch die ideologische Überwölbung der beiden Abkommen weitgehend beendet, die einst zur Aufspaltung in zwei getrennte Verträge geführt hatte. Ihre Ebenbürtigkeit ist heute zumindest formal erreicht.

Die langwierige Inkraftsetzung der Pakte hatte substanzielle Defizite im globalen Menschenrechtsschutz zur Folge. Denn durch die lange fehlende rechtsverbindliche Kodifizierung des Konsenses der AEMR über die universellen Menschenrechte konnten sich diejenigen gegenüber ihren Staaten nicht auf ihre Rechte berufen, die dies gewollt hätten. Die systembedingte Präferenz für jeweils einen der Pakte löste zudem nachhaltige Zweifel an der universellen Gültigkeit der Rechte aus. Erst die Vertragsausschüsse konnten durch ihre Arbeit einen aktiven Beitrag zu einem universellen Verständnis der Rechte leisten.[18] Dass die Pakte aktuell dazu beitragen, eine weltweite Debatte über die Umsetzung der globalen Menschenrechtsverfassung zu fördern, belegen die im Oktober 2015 von der UN-Generalversammlung als "Agenda 2030" beschlossenen Ziele nachhaltiger Entwicklung. Sie sind im Unterschied zu den Millenniumsentwicklungszielen stark rechtebasiert: Der für den einzelnen Menschen erschwingliche Zugang zu sozialen Grunddiensten ist entsprechend dem Sozialpakt zum globalen Ziel geworden.[19]

Obwohl seit 1966 viel erreicht wurde, sind die Defizite nach wie vor groß. In vielen Bereichen der Welt bleiben die Pakte beispielsweise aufgrund von Krieg oder schwacher oder fehlender Staatlichkeit fast ganz ohne Wirkung. Aber auch Staaten mit vergleichsweise guter Menschenrechtsbilanz sind herausgefordert. Mit Ausnahme der staatsbürgerlichen Rechte, die sich nur auf den eigenen Staat beziehen, unterscheiden die Pakte nicht zwischen Staatsbürgerinnen und -bürgern und Menschen ohne Bürgerstatus. Das hat noch nicht hinreichend umgesetzte Konsequenzen für die Behandlung von Nicht-Inländern – so gibt es in vielen Mitgliedstaaten offenkundige Defizite etwa mit Blick auf das Recht von Flüchtlingen auf Bildung oder auf Gesundheit. Gleiches gilt für die extraterritoriale Geltung des Sozialpaktes: Die Staaten sind laut Artikel 2.1 verpflichtet, "einzeln und durch internationale Hilfe und Zusammenarbeit" auf die Verwirklichung der Rechte hinzuarbeiten. So müssen beispielsweise auch die großen Anteilseigner der Weltbank – darunter Deutschland – politisch darauf hinwirken, dass die Weltbank bei ihrer Arbeit nicht gegen Menschenrechte verstößt.[20]

Die durch die Pakte völkerrechtlich geschützten Menschenrechte beziehen sich auf das Verhältnis zwischen Staat und Individuum. In Bereichen, in denen die Rolle des Staates begrenzt ist, verringert sich seine Durchsetzungsmacht auch in Bezug auf Menschenrechte. Daher bemühen sich Kräfte in den Vereinten Nationen, international tätige Unternehmen stärker an die Normen der Menschenrechtsverträge zu binden. 2011 verabschiedete die UN-Generalversammlung die Leitprinzipien Wirtschaft und Menschenrechte,[21] die bis Sommer 2016 von der Bundesregierung für Deutschland umgesetzt werden sollen.

In der nationalen Rechtspraxis vieler UN-Mitgliedstaaten spielen Sozial- und Zivilpakt als Bestandteil der Internationalen Menschenrechtsverfassung keine große Rolle – so auch in Deutschland, wo das Grundgesetz aufgrund seiner eng mit der AEMR zusammenhängenden Entstehung weitgehend als Umsetzung der Vertragsnormen angesehen wird. Diese Sichtweise wird den beiden Menschenrechtspakten mit ihrem jeweils konkreten Regelungsgehalt jedoch nicht gerecht und verhindert eine lebendige Auseinandersetzung mit dem internationalen Rechtsbestand in der deutschen Politik und Rechtspraxis. Trotz intensiver Bemühungen des Deutschen Instituts für Menschenrechte werden sowohl die auf Deutschland bezogenen Abschließenden Bemerkungen als auch die Allgemeinen Kommentare weder von der Bundesregierung, noch vom Deutschen Bundestag oder den Gerichten systematisch rezipiert. Eine schnelle Übersetzung ins Deutsche und eine entsprechend breitenwirksame Veröffentlichung könnte einfach Abhilfe schaffen und die Einbeziehung der deutschen Öffentlichkeit in die Debatten um die Lesart der globalen Menschenrechtsverfassung erleichtern.[22]
Creative Commons License

Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz veröffentlicht. by-nc-nd/3.0/ Der Name des Autors/Rechteinhabers soll wie folgt genannt werden: by-nc-nd/3.0/
Autor: Beate Wagner für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
Urheberrechtliche Angaben zu Bildern / Grafiken / Videos finden sich direkt bei den Abbildungen.

Fußnoten

1.
In den UN-Verhandlungen war in den 1940er Jahren von einer International Bill of Rights die Rede, was in der Regel als Internationale Charta der Menschenrechte übersetzt wird. Vgl. bspw. Manfred Nowak, UNO-Pakt über bürgerliche und politische Rechte und Fakultativprotokoll. CCPR Kommentar, Kehl–Arlington 1989, S. XV.
2.
Dies wird in der Rede Eleanor Roosevelts, der ersten Vorsitzenden der UN-Menschenrechtskommission und Witwe Roosevelts, zur AEMR in der UN-Generalversammlung am 9.12.1948 deutlich: "My government has made it clear in the course of the development of the Declaration that it does not consider that the economic and social and cultural rights stated in the Declaration imply an obligation on governments to assure the enjoyment of these rights by direct governmental action." Vgl. Eleanor Roosevelt, UN Address on Adopting the Universal Declaration of Human Rights, 9.12.1948, in: Daniela Hinze (Hrsg.), Für Freiheit und Menschenwürde. 60 Jahre Allgemeine Erklärung der Menschenrechte, Berlin 2008, S. 150.
3.
Vgl. bspw. Otto Luchterhand, Systemwechsel: Der Fall Sowjetunion, in: Eckart Klein/Christoph Menke (Hrsg.), Universalität – Schutzmechanismen – Diskriminierungsverbote, Berlin 2008, S. 581–608, hier: S. 595f.
4.
Neu aufgenommen wurden die Rechte der Kinder und der Schutz vor Hunger. Vgl. M. Nowak (Anm. 1), S. XIX.
5.
Vgl. Gustav W. Heinemann, Ansprache bei der Eröffnung der Menschenrechtskonferenz in Teheran, in: Vereinte Nationen, 16 (1968) 2, S. 37f.
6.
Die Freigabe der Todesstrafe bei "schwersten Verbrechen" (Art. 6.2) konnte hier nicht auf einwandfrei erwiesene Schuld bei Mord begrenzt werden, daher wurde 1989 ein optionales Protokoll zur Abschaffung der Todesstrafe ergänzt.
7.
Zu den Diskussionen um die einzelnen Artikel vgl. die Protokolle der UN-Menschenrechtskommission in den ECOSOC Dokumenten E/2257 (1952) und E/2447 (1953).
8.
Die Bundesrepublik unterzeichnete beide Pakte 1968 und ratifizierte sie im Dezember 1973.
9.
Die DDR unterzeichnete die Pakte Ende März 1973, wenige Monate vor dem UN-Beitritt beider deutscher Staaten, und rügte diese Vertragsklausel bei der Ratifikation im November 1973 entsprechend.
10.
Vgl. auch Henry Shue, Basic Rights. Subsistence, Affluence and U.S. Foreign Policy, Princeton 19962.
11.
Anders als die Europäische Menschenrechtskonvention, die mit dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte die Rechte aus dem Zivilpakt in Europa justiziabel macht, bietet die Europäische Sozialcharta keinen entsprechenden Schutz für die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Menschenrechte. Somit besteht auch in Deutschland im 50. Jubiläumsjahr der Pakte noch eine Lücke im Menschenrechtsschutz. Vgl. etwa Claudia Mahler, Das Fakultativprotokoll zum UN-Sozialpakt endlich annehmen, in: Deutsches Institut für Menschenrechte Aktuell 5/2015.
12.
Vgl. bspw. Yogesh Tyagi, The UN Human Rights Committee. Practice and Procedure, Cambridge 2011, S. 791ff.
13.
Vgl. Eckart Klein, Die Allgemeinen Bemerkungen und Empfehlungen der UN-Vertragsorgane, in: Deutsches Institut für Menschenrechte (Hrsg.), Die "General Comments" zu den VN-Menschenrechtsverträgen, Baden-Baden 2005, S. 19–31.
14.
Vgl. Y. Tyagi (Anm. 12), S. 799.
15.
Vgl. Eibe Riedel, Allgemeine Bemerkungen zu Bestimmungen des Internationalen Paktes über Wirtschaftliche, Soziale und Kulturelle Rechte der Vereinten Nationen, in: Deutsches Institut für Menschenrechte (Anm. 13), S. 166.
16.
Vgl. ebd., S. 167.
17.
Von den aktuell 193 UN-Mitgliedern haben unter anderem Kuba, Malaysia, Myanmar, Oman, Katar, Saudi-Arabien, Singapur und die Vereinigten Arabischen Emirate jeweils beide Verträge nicht ratifiziert. Die USA und Mosambik haben den Sozialpakt nicht angenommen, beim Zivilpakt fehlt China.
18.
Zur Rolle der Vertragsausschüsse im UN-Menschenrechtssystem siehe auch Hannah Birkenkötters Beitrag in dieser Ausgabe (Anm. d. Red.)
19.
Vgl. o.A., Die Nachhaltigkeitsziele oder Sustainable Development Goals. Chance für die Umsetzung von Menschenrechten in und durch Deutschland, in: Deutsches Institut für Menschenrechte Aktuell 2/2015.
20.
Vgl. Ute Hausmann, UN-Recht statt Unrecht. 50 Jahre UN-Sozialpakt, Köln 2015, S. 9.
21.
Vgl. OHCHR, Guiding Principles on Business and Human Rights, New York–Genf 2012.
22.
Eine Ausnahme, die hoffentlich Schule macht, ist, dass das Bundesverfassungsgericht bei seiner Entscheidung zum Asylbewerberleistungsgesetz 2012 auf die Verpflichtungen aus dem Sozialpakt verweist. Vgl. bspw. U. Hausmann (Anm. 20), S. 12.

Beate Wagner

Zur Person

Beate Wagner

Dr. phil., geb. 1962; Politikwissenschaftlerin; Lehrbeauftragte an der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg; bis Januar 2016 Generalsekretärin der Deutschen Gesellschaft für die Vereinten Nationen. beatecwagner@web.de


Nach oben © Bundeszentrale für politische Bildung Zur klassischen Website von bpb.de wechseln