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8.9.2017

Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten. Wer kann, geht voran

Die EU befindet sich in einer tiefen Problemlösungskrise. Sie schafft es nicht mehr, die drängendsten Probleme der Bevölkerung zu lösen. Konfrontiert mit diversen Herausforderungen wie der Flüchtlingskrise und der Wirtschaftskrise sowie dem Aufstieg populistischer Bewegungen in vielen Mitgliedsstaaten, verharrt die EU regungslos in der Warteposition. Insbesondere im Ministerrat fehlt die Handlungsbereitschaft, Probleme auf europäischer Ebene gemeinsam anzupacken. Dieser "rasende Stillstand" der Regierungen, die "trotz erkennbar gestiegenen Drucks der Probleme ohne Gestaltungsperspektive weiter wursteln", droht die EU in eine veritable Legitimationskrise zu stürzen. [1] Grundlegende Reformen sind notwendig, wenngleich Vertragsänderungen zum jetzigen Zeitpunkt unwahrscheinlich sind, weil die Interessenkonstellationen in den Mitgliedsstaaten zu divers sind.

Vor diesem Hintergrund kann die Strategie einer differenzierten Integration einen Ausweg bieten: Indem eine Gruppe von Mitgliedsstaaten in bestimmten Politikfeldern voranschreitet und miteinander vereinbart, mehr zu kooperieren, könnte der derzeitige Stillstand auch ohne Vertragsänderung überwunden werden. Ein Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten würde nicht nur die Problemlösungsfähigkeit des politischen Systems der EU erhöhen; auch aus demokratietheoretischer Perspektive spricht einiges dafür. Durch eine Strategie der differenzierten Integration könnte nämlich nationalen Interessen stärker Rechnung getragen werden.

Instrumente der differenzierten Integration

Eine differenzierte Integration steht im Gegensatz zum föderalistischen Ideal einer "immer engeren Union" wie sie in Artikel 1 des Vertrags über die Europäischen Union (EUV) beschrieben wird. Schon in der Vergangenheit haben einige Mitgliedsstaaten, insbesondere die Briten, dieses Einheitsgebot abgelehnt.[2] Im Zuge der Erweiterungen und Vertiefungen der Integration erwies sich der föderalistische Traum einer politischen Einheitsunion als schwer umsetzbar. In der Praxis haben die Mitgliedsstaaten eine Reihe von Kooperationsmöglichkeiten geschaffen, die immer mehr von dem Ideal einer immer engeren Union abrückten. Konkret umfasst das Konzept einer differenzierten Integration als Gegenmodell zum föderalistischen Ideal daher eine Reihe unterschiedlicher Instrumente.

Zum einen bieten völkerrechtliche Verträge zwischen mehreren Mitgliedsstaaten, die quasi als intergouvernementaler Anbau neben den EU-Verträgen stehen, eine Möglichkeit der differenzierten Integration. Diese intergouvernementale Strategie der Differenzierung stellt eine Option dar, wenn eine Gruppe von Mitgliedsstaaten eine vertiefte Kooperation in Politikfeldern anstrebt, in denen die EU keine eigenständigen Kompetenzen hat. In dieser Variante verhandelt eine "Koalition der Willigen" die Grundlagen der Zusammenarbeit. Die EU-Institutionen, insbesondere das Europäische Parlament und die Europäische Kommission, sind nicht beteiligt.

Zum anderen wurde im Vertrag von Amsterdam mit dem Instrument der "Verstärkten Zusammenarbeit"[3] eine Form der differenzierten Integration ermöglicht, die durch die EU-Verträge gedeckt ist (Artikel 20 EUV sowie Art. 326–334 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union): Sie ist als letztes Mittel der Kooperation vorgesehen, wenn vorherige Bemühungen der Kompromissfindung gescheitert sind. Eine Verstärkte Zusammenarbeit ist nur im Kompetenzbereich der EU – außer in den Bereichen, in denen die EU eine ausschließliche Zuständigkeit hat – möglich. Mindestens neun Mitgliedsstaaten müssen daran beteiligt sein. Die EU-Institutionen sind bei der Entscheidung zur Ermächtigung einer Verstärkten Zusammenarbeit eingebunden: Das Zustandekommen einer Verstärkten Zusammenarbeit geschieht auf Vorschlag der Kommission und ist abhängig von der Zustimmung des Europäischen Parlaments und des Rates, der mit qualifizierter Mehrheit entscheidet. Bislang wurde dieses Instrument nur in wenigen Fällen von den Mitgliedsstaaten genutzt: Im Bereich des Scheidungsrecht sowie beim EU-Patent. Zudem wurde jüngst zwischen 20 Mitgliedsstaaten eine Einigung zur Gründung einer europäischen Staatsanwaltschaft erzielt. Ein weiteres wichtiges Projekt der Verstärkten Zusammenarbeit, die Einführung einer Finanztransaktionssteuer, liegt hingegen seit Jahren auf Eis.

Schließlich gibt es verschiedene Differenzierungsmöglichkeiten auf Primärrechts- sowie auf Sekundärrechtsebene. Auf Primärrechtsebene wird seit Jahren eine differenzierte Integration praktiziert, weil einige Mitgliedsstaaten die Vertragsänderungen der vergangenen Jahrzehnte nicht vollständig mitgetragen haben. Großbritannien hat etwa dem Vertrag von Maastricht nur unter der Bedingung zugestimmt, dauerhaft außerhalb der Währungsunion zu bleiben. Bei den Verhandlungen zum Vertrag von Lissabon haben sich Polen und Großbritannien ein Opt-out aus der Charta der Grundrechte der Europäischen Union gesichert. Im Bereich des Sekundärrechts sehen einige Richtlinien Schutzklauseln oder Ausnahmeregelungen vor. Die gesetzlichen Bestimmungen gelten also für alle Mitgliedsstaaten gleichermaßen, eine flexiblere Auslegung der gesetzlichen Regelungen ist aber möglich.[4]


Nachteile eines intergouvernementalen Ansatzes

Je nachdem, welches Instrument der Differenzierung gewählt wird, ergeben sich unterschiedliche Chancen und Gefahren für ein Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten. Problematisch ist vor allem der Rückgriff auf völkerrechtliche Verträge, der in den vergangenen Jahren vermehrt angewendet wurde, um die EU-Institutionen zu umgehen und politische Blockaden zu lösen.[5] Zwei Probleme sind dabei besonders hervorzuheben.

Zum einen verstetigt sich damit ein Trend hin zu einem "postdemokratischen Exekutivföderalismus"[6], einem System, in dem europäische Regelungen von nationalen Regierungen häufig mit dem Verweis auf Sachzwänge entschieden werden, ohne dass die Repräsentanten des europäischen Gemeinwillens im Europäischen Parlament an den Entscheidungen beteiligt werden. Der 2012 ratifizierte Fiskalpakt kann hier als mahnendes Beispiel angeführt werden: Dieser völkerrechtliche Vertrag verpflichtet die Mitgliedsstaaten zur Einhaltung strenger Haushaltsvorgaben und verschärft die Sanktionierbarkeit bei Nichteinhaltung der fiskalpolitischen Regeln. Zudem sieht der Vertrag vor, dass die teilnehmenden Staaten eine Art Schuldenbremse nach deutschem Vorbild in ihrem nationalen Rechtsbestand einführen. Die Regelungen des Fiskalpaktes wurden von den nationalen Exekutiven ohne Zustimmung des Europäischen Parlaments ausgehandelt. Dieses legitimatorische Defizit wurde auch nicht durch eine adäquate Einbindung nationaler Parlamente ausgeglichen, die lediglich die Möglichkeit hatten, Entscheidungen, die von den nationalen Regierungen getroffen wurden, abzunicken oder zu verwerfen. Dies ist umso problematischer, da die Teilnahme am Fiskalpakt zur Bedingung für die Auszahlung von Finanzhilfen aus dem Europäischen Stabilitätsmechanismus erklärt wurde. Damit wurde der Sachzwang, dem Fiskalpakt zuzustimmen, erheblich erhöht; eine Auseinandersetzung mit den Vor- und Nachteilen des Fiskalpaktes war daher in denjenigen Mitgliedsländern, die auf Hilfsgelder hofften, faktisch nur sehr bedingt möglich. Das Beispiel des Fiskalpaktes zeigt, dass durch bestimmte Formen der differenzierten Integration eine Intergouvernementalisierung des europäischen Integrationsprozesses droht, der auf Kosten der EU-Institutionen durchgesetzt wird, und langfristig zu einer Schwächung der europäischen Demokratie führen kann.

Zum anderen besteht bei einem vermehrten Rückgriff auf völkerrechtliche Verträge die Gefahr, dass ein exklusiver Club an Mitgliedsstaaten die Regeln des zukünftigen Integrationsprozesses diktiert. In diesem Szenario würde die Agenda der Vertiefung weitgehend unter den Integrationswilligen ausgehandelt; die eigenen Präferenzen würden zum zukünftigen Standard erhoben. Da die EU-Institutionen nicht bei den zwischenstaatlichen Aushandlungsprozessen beteiligt sind, können die nicht-teilnehmenden Mitgliedsstaaten auch keinen Einfluss auf die Verhandlungen ausüben. Eine Spaltung der EU in einen Kern und eine Peripherie und eine Hegemonie der mächtigsten, integrationswilligen Mitgliedsstaaten wären hier die Folge.

Kritisch zu sehen sind daher jegliche Formen der differenzierten Integration, in denen eine scharfe Trennung zwischen den teilnehmenden und den nicht-teilnehmenden Staaten institutionalisiert wird. Die bereits existierende, differenzierte Euro-Architektur bietet dafür ein negatives Beispiel: Die Einführung des Euros in einigen Mitgliedsstaaten machte es notwendig, sich vertieft zu koordinieren, was die Schaffung der Eurogruppe zur Folge hatte. Dieses informelle Forum hat rechtlich keine Entscheidungskompetenzen. In der Praxis spielt die Eurogruppe allerdings eine zentrale Rolle, weil alle wichtigen währungspolitischen Entscheidungen in diesem Gremium vorentschieden werden. Die anschließende Abstimmung im Ministerrat wird zur reinen Formsache mit der Folge, dass diejenigen Mitgliedsstaaten, die den Euro nicht eingeführt haben, von den währungspolitischen Beratungen ausgegrenzt werden.[7] Die derzeit geführte Diskussion um ein Eurozonenparlament,[8] in dem Vertreter nationaler Parlamente mit weitgehenden Machtbefugnissen in fiskalpolitischen Fragen ausgestattet wären, birgt die gleiche Gefahr, auch wenn es zu einer Demokratisierung der Eurozonenregierung beitragen könnte: die Schwächung des EU-Parlaments und die dauerhafte Spaltung in ein Kerneuropa und eine Peripherie.

Insgesamt birgt die Strategie einer differenzierten Integration, insbesondere wenn sie nicht durch die EU-Verträge abgedeckt ist und an den EU-Institutionen vorbei verläuft, eine Reihe von Risiken. Zwar kann in Ausnahmefällen die Verabschiedung von völkerrechtlichen Verträgen vorteilhaft sein, um politische Blockaden zu überwinden und den Integrationsprozess in wichtigen Politikfeldern voranzutreiben. Dies ist aber nur dann der Fall, wenn – wie etwa beim Schengener Abkommen – eine zeitnahe Überführung in den EU-Rechtsrahmen stattfindet.

Vorteile der Verstärkten Zusammenarbeit

Eine vielversprechendere Strategie besteht darin, auf diejenigen Instrumente der Differenzierung zu setzen, die schon in den EU-Verträgen vorgesehen sind und die ein höchstmögliches Maß an Offenheit und Inklusivität bieten. Dies ist bei dem Instrument der Verstärkten Zusammenarbeit der Fall, das gegenüber der Strategie einer Intergouvernementalisierung vor allem drei Vorteile bietet.

Erstens sind bei der Verstärkten Zusammenarbeit die EU-Institutionen als Garanten des Interessenausgleichs bei den Verhandlungs- und Entscheidungsprozessen beteiligt. Die nicht teilnehmenden Mitgliedsstaaten sind so über den Rat und das Europäische Parlament in einem ausreichenden Maße über das Projekt informiert. Eine spätere Teilnahme am Projekt ist so jederzeit möglich und erwünscht; eine radikale Trennung zwischen teilnehmenden und nichtteilnehmenden Mitgliedsstaaten wird vermieden.

Zweitens kann eine solche vertraglich abgesicherte Strategie der Differenzierung die europäische Demokratie stärken. Dieses Argument mag zunächst überraschen, weil durch ein Mehr an Differenzierung auf der einen Seite die Komplexität und Unübersichtlichkeit des politischen Prozesses zunimmt. Auf der anderen Seite könnte durch eine vertraglich abgesicherte Form der Differenzierung der Heterogenität nationaler Interessen stärker Rechnung getragen werden.[9] Mitgliedsstaaten würden nur in den Bereichen stärker miteinander kooperieren, in denen eine Regelung durch die europäische Ebene einen Mehrwert verspricht. In anderen sensiblen Politikbereichen, die je nach Mitgliedsstaat unterschiedlich definiert werden, wären sie nicht gezwungen, europäische Regelungen mitzutragen. Eingriffe in die nationale politische Selbstbestimmung wären damit eingedämmt. Nationale Parlamente würden verstärkt diskutieren, wann Politikfelder europäisch geregelt werden sollten und wann nicht. Europäische Politik würde damit in nationalen Parlamenten eine Aufwertung und eine stärkere Politisierung erfahren. Insgesamt könnte sich die EU durch eine konsequente Strategie der differenzierten Integration, die durch die EU-Verträge gedeckt ist, dem Ideal einer Demoicracy annähern: Vertreter dieses Konzepts argumentieren, dass es auf europäischer Ebene keinen einheitlichen Demos, sondern diverse Demoi gibt, die immer noch vor allem nationalstaatlich geprägt sind.[10] Für sie ist das Prinzip der non-domination zentral: Die Mitgliedsstaaten stellen eine schützenswerte, demokratische Arena dar, in der historisch gewachsene Institutionen für einen Ausgleich diverser Interessen sorgen. Daher sollten politische Entscheidungen, die im Nationalstaat getroffen wurden, nicht vorschnell durch supranationale europäische Institutionen übergangen werden. Eine Strategie der differenzierten Integration, die inklusiv und durch die Verträge gedeckt ist, könnte also einen Gewinn für die europäische Demokratie bedeuten, weil dadurch die jeweiligen nationalen Interessen im politischen Prozess stärker berücksichtigt würden.

Drittens kann durch den vermehrten Einsatz dieses Instruments die Problemlösungsfähigkeit des politischen Systems erhöht werden. In wichtigen Politikfeldern, die in den Kompetenzbereich der Europäischen Union fallen, könnte eine Gruppe von Mitgliedsstaaten vorangehen und mit progressiven Politikvorschlägen das Vertrauen der europäischen Bevölkerung zurückgewinnen. Haben diese Projekte Erfolg, würden andere Mitgliedsstaaten schnell nachziehen.


Anwendungsfelder für eine Verstärkte Zusammenarbeit

Gerade im Bereich Wirtschaft und Soziales ist der Handlungsdruck für europäische Lösungen besonders groß. Seit der Finanzkrise haben die sozialen Ungleichgewichte in Europa zugenommen, wie etwa gestiegene Jugendarbeitslosigkeits- und Kinderarmutsquoten vor allem in einigen südeuropäischen Ländern zeigen.[11] Eine Verringerung dieser sozialen Ungleichgewichte ist nicht nur absolut notwendig für die Stabilität der Wirtschafts- und Währungsunion. Armut und Ungleichheit bedrohen auch den sozialen Zusammenhalt in Europa und befeuern populistische Angstmacher.

Gleichzeitig öffnet sich mit der Wahl Emmanuel Macrons ein Zeitfenster für eine Stärkung der sozialen Dimension der Wirtschafts- und Währungsunion. Mögliche soziale europäische Leuchtturmprojekte, die mit dem Mittel der Verstärkten Zusammenarbeit durch eine Reihe von Mitgliedsstaaten vorangetrieben werden könnten, wären etwa die gesetzliche Verankerung sozialer Mindeststandards in Europa: Eine Rahmenrichtlinie für europäische Mindestlohnkorridore ist hier genauso denkbar wie ein Rechtsrahmen, um ein Mindestschutzniveau der sozialen Grundsicherung zu etablieren.[12]

Durch die Einführung europäischer Mindestlohnkorridore könnten Mitgliedsstaaten gezwungen werden, einen an ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit orientierten Mindestlohn sowie einen Mechanismus zur Festsetzung und Anpassung des Mindestlohns festzulegen. Die Höhe und die Art und Weise der Festlegung des Mindestlohns wären weiterhin den Mitgliedsstaaten überlassen. Die EU würde nur den Rahmen vorgeben, dabei aber gleichzeitig dafür sorgen, dass die Bürgerinnen und Bürger der unteren Einkommensschichten am Wohlstandsgewinn teilhaben. Ähnliches gilt für das Projekt, Mindeststandards der sozialen Grundsicherung europäisch festzulegen.

Schließlich könnten auch die Steuervermeidungspraktiken multinationaler Unternehmen im europäischen Binnenmarkt effektiver in einer Verstärkten Zusammenarbeit bekämpft werden. Die Einführung einer gemeinsamen konsolidierten Körperschaftssteuerbemessungsgrundlage sowie Mindestsätze bei der Unternehmensbesteuerung – beides Projekte, die seit Jahren auf der politischen Agenda stehen – wären geeignete Instrumente.[13] Damit würde nicht nur dem Gerechtigkeitsempfinden vieler Bürgerinnen und Bürger entsprochen werden und Vertrauen in die Handlungsfähigkeit der europäischen Politik wiederhergestellt werden. Ein zusätzlicher Vorteil wäre, dass der Steuerwettbewerb zwischen den Mitgliedsstaaten unterbunden werden könnte und die daraus generierten Einnahmen zumindest teilweise in den EU-Haushalt fließen könnten, der in den nächsten Jahren durch den Brexit unter Druck geraten wird. So könnten die EU-Strukturfonds aufgefüllt werden, die einen wichtigen Beitrag für die Herstellung sozialer Kohäsion in Europa leisten.

Mit diesen und weiteren politischen Maßnahmen könnte die Europäische Union den derzeitigen Integrationsstillstand überwinden und den Bürgerinnen und Bürgern eine progressive europäische Sozialpolitik bieten. Die Tatsache, dass nicht alle Mitgliedsstaaten bereit dazu sind, diesen Weg zu gehen, rechtfertigt nicht die derzeitige Passivität hinsichtlich der Bekämpfung sozialer Ungleichheiten. Einen Ausweg bietet das Instrument der Verstärkten Zusammenarbeit. Solange die Mitgliedsstaaten eine Form der differenzierten Integration wählen, die durch die EU-Verträge gedeckt ist und ein hohes Maß an Inklusivität sichergestellt ist, kann ein Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten eine Chance für eine demokratischere und sozialere EU bieten.

Für hilfreiche Anmerkungen zu einer vorherigen Version des Beitrages danke ich Lukas Böhm.
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Fußnoten

1.
Europa neu denken. Eine Diskussion zwischen Jürgen Habermas, Sigmar Gabriel und Emmanuel Macron, in: Blätter für deutsche und internationale Politik 4/2017, S. 41–54.
2.
Vgl. Thomas Giegerich, How to Reconcile Forces of Enlargement and Consolidation in "an Ever Closer Union", in: ders./Desirée C. Schmitt/Sebastian Zeitzmann (Hrsg.), Flexibility in the EU and Beyond. How much Differentiation Can European Integration Bear?, Baden-Baden 2017, S. 15–58, hier S. 47 ff. Für einen hervorragenden Überblick über die Ideengeschichte eines föderalen Europas siehe Michael Burgess, Federalism and the European Union. The Building of Europe 1950–2000, London–New York 2000.
3.
Neben der Verstärkten Zusammenarbeit gibt es im Bereich der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik das Instrument der "Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit", die auf den Aufbau militärischer Fähigkeiten ausgerichtet ist (Art. 42 (6) EUV). Siehe auch den Beitrag von Klaus Brummer in dieser Ausgabe (Anm. d. Red.).
4.
Vgl. Andreas Fischer-Lescano/Steffen Kommer, Verstärkte Zusammenarbeit in der EU. Ein Modell für Kooperationsfortschritte in der Wirtschafts- und Sozialpolitik?, Friedrich-Ebert-Stiftung, Internationale Politikanalyse, Berlin 2011.
5.
Vgl. Georgios Maris/Pantelis Sklias, Intergovernmentalism and the New Framework of EMU Governance, in: Federico Fabbrini/Ernst Hirsch Ballin/Han Somsen (Hrsg.), What Form of Government for the European Union and the Eurozone?, Oxford-Portland 2015, S. 57–79.
6.
Jürgen Habermas, Zur Verfassung Europas. Ein Essay, Berlin 2011, S. 48 ff.
7.
Vgl. Nicolai von Ondarza, Zwischen Integrationskern und Zerfaserung. Folgen und Chancen einer Strategie differenzierter Integration, Stiftung Wissenschaft und Politik, SWP-Studien 20/2012, S. 21.
8.
Vgl. Stéphanie Hennette et al., For a Treaty Democratizing Euro Area Governance (T-Dem), 27. 4. 2017, http://www.socialeurope.eu/2017/04/treaty-democratizing-euro-area-governance-t-dem«. Für einen Kommentar siehe Ulrike Liebert, Demokratisierung im europäischen Mehrebenensystem, in: Neue Gesellschaft Frankfurter Hefte 6/2017, 33–36.
9.
Vgl. Dominika Biegoń, Europarennen. Mit verschiedenen Geschwindigkeiten in ein demokratisches und soziales Europa, 29. 3. 2017, http://www.ipg-journal.de/schwerpunkt-des-monats/welches-europa/artikel/detail/europarennen-1946«.
10.
Vgl. Richard Bellamy, An Ever Closer Union Among the Peoples of Europe: Republican Intergovernmentalism and Demoicratic Representation Within the EU, in: Journal of European Integration 5/2013, S. 499–516; Kalypso Nicolaïdis, Pragmatism, Idealism and European Demoicracy, 15. 7. 2013, http://www.socialeurope.eu/2013/07/pragmatism-idealism-and-european-democracy«.
11.
Vgl. Daniel Schraad-Tischler/Christof Schiller, Social Justice in the EU – Index Report 2016. Social Inclusion Monitor, Bertelsmann-Stiftung, Gütersloh 2016.
12.
Vgl. Andrea Nahles, Europa stärken – Ungleichheiten bekämpfen, in: Zeitschrift für sozialistische Politik und Wirtschaft 1/2017, S. 32–36.
13.
Vgl. Lukas Hakelberg, Steuervermeidung im europäischen Binnenmarkt. Wie eine europäische Gegenmaßnahme aussehen könnte, Friedrich-Ebert-Stiftung, Internationale Politikanalyse, Berlin 2017. Siehe auch Fischer-Lescano/Kommer (Anm. 4).

Dominika Biegoń

Zur Person

Dominika Biegoń

ist promovierte Politikwissenschaftlerin und Referentin für europäische Wirtschafts- und Sozialpolitik bei der Friedrich-Ebert-Stiftung in Berlin. dominika.biegon@fes.de


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