zurück 13.9.2017

Gegen eine Wahlpflicht - Essay

Die Forderung nach Einführung einer Wahlpflicht in Deutschland genießt im öffentlichen Raum wenig Resonanz. Von Zeit zu Zeit glimmt die Debatte zwar auf – Anlass ist zumeist eine sinkende Wahlbeteiligung –, aber von einer intensiven öffentlichen Auseinandersetzung kann keine Rede sein. In der Debatte über eine Wahlpflicht warten Befürworter wie Gegner in erster Linie mit Argumenten auf, die auf einem normativen Staats- und Staatsbürgerverständnis basieren. Befürworter argumentieren in erster Linie auf der Basis einer demokratischen Pflicht, die der Bürger zu erbringen habe und eine Demokratie auch einfordern könne. Zudem würde eine höhere Legitimität der Gewählten entstehen, und die politische Gleichheit würde gestärkt. Darüber hinaus gibt es noch eine Reihe von Hilfsargumenten, die generell von der Annahme geleitet sind, dass eine hohe Wahlbeteiligung ein Zeichen einer "guten" Demokratie sei.

Gegner argumentieren ebenfalls auf einer moralischen, jedoch meist libertären Ebene. Hier wird die Freiheit der Wahl oder wahlweise die Freiheit vom Staat in den Vordergrund gestellt, die ebenso die Freiheit umfasse, nicht an einer Wahl teilzunehmen, da auch niemand zum politischen Interesse gezwungen werden könne. Gleichermaßen dominiert Skepsis, dass die Demokratiequalität verbessert würde, da Wahlbeteiligung nur ein Symptom einer kritischen oder krisenhaften Entwicklung sein kann und nicht bereits die Lösung des Problems enthalte.

Grundsätzlich gibt es aus demokratietheoretischer Sicht gute Argumente für und gegen eine Wahlpflicht. Was nicht gleichermaßen bedeutet, dass sie einer verfassungsrechtlichen Überprüfung durch das Bundesverfassungsgericht Stand halten würde. Die Freiheit der Wahl umfasst auch die Freiheit der negativen Wahlentscheidung: Im Falle einer Wahlpflicht bedeutet dies, dass man nicht der Wahl fern bleiben kann, sondern dann nur die Option hat, eine ungültige Stimme abzugeben. Bürger zur (ungültigen) Stimmabgabe zu zwingen, ist nur dann gerechtfertigt, wenn damit ein legitimer Zweck, zum Beispiel die Erhöhung der Akzeptanz der Demokratie, verfolgt wird. Ob dies durch das Zwangsabstimmen erreicht werden kann, ist aus verfassungsrechtlicher Sicht zumindest zweifelhaft.

Gute Demokratie, schlechte Demokratie?



Wie alle Demokratien basiert auch die deutsche auf gewachsenen Regelungen, Mechanismen und Verfahren. Diese unterscheiden sich von Land zu Land, und es gibt auf der Welt keine zwei Demokratien, die einander gleichen. In der deutschen Tradition – nicht zuletzt aus der Erfahrung von zwei Diktaturen mit faktischem Wahlzwang – ist die Wahlpflicht in der Verfassungslogik ein Fremdkörper. Würden sich Krisensymptome der Demokratie zeigen, wären diese auch mit einer Wahlpflicht nicht zu beheben, wie an der politischen Situation einiger Länder mit Wahlpflicht sichtbar wird.[1] In vielen demokratischen Ländern mit Wahlpflicht resultiert diese Verpflichtung zur Stimmabgabe aus kulturell oder historisch gewachsenen Traditionen, oder sie ist eine Reaktion auf eine spezifische Entwicklung oder ein Ereignis. Wahlpflicht hat damit einerseits einen sehr individuellen Begründungszusammenhang. In Diktaturen oder anderen autoritären Staatsformen dient die Wahlpflicht andererseits der Pseudolegitimierung der Regierenden.

Unabhängig von der Begründung gibt es ein erklärtes Ziel für die Einführung der Wahlpflicht in Deutschland: die Erhöhung der Wahlbeteiligung. Eine hohe Wahlbeteiligung wird dabei mit einer "guten" Demokratie gleichgesetzt. Sie wird sozusagen zum demokratischen Gütesiegel. Damit würde Legitimation hergestellt, die Akzeptanz der Demokratie gesteigert und Politikverdrossenheit abgebaut. Zudem würde soziale Segregation überwunden, da derzeit vor allem sozial schwache und benachteiligte Wähler den Urnen fern blieben.

Nun sind weder in der Demokratietheorie noch in der empirischen Demokratieforschung jemals eindeutig belastbare Indikatoren für die Güte des demokratischen Gemeinwesens destilliert worden. Ob nun Vertrauen in demokratische Institutionen, gewählte Organe oder Zufriedenheit mit dem politischen System: Jede Interpretation der Zustimmung oder Ablehnung der Kritik oder der Unzufriedenheit ist unscharf, im schlimmsten Fall beliebig: Ist eine Demokratiezufriedenheit von 66 Prozent hoch oder niedrig? Wieviel Vertrauen brauchen Institutionen? Wieviel Kritik verträgt die Demokratie? Allein diese Fragen verdeutlichen, dass es kein objektivierbares Kriterium für die Legitimität von Demokratie gibt.[2]

Vergleichbares gilt für die Diskussion um die Höhe der Wahlbeteiligung. Das Argument, eine hohe Wahlbeteiligung sei Zeichen einer akzeptierten Demokratie, wurde bereits in der Weimarer Republik eindrucksvoll widerlegt. Die Wahlbeteiligung stieg ab den Krisenwahlen 1930 auf über 80 Prozent. Bei der letzten einigermaßen freien Wahl am 5. März 1933 lag der Anteil der Wähler bei 88,8 Prozent. In den "goldenen" 1920er Jahren hingegen lagen die Werte zwischen 75 und 80 Prozent. Auch wenn am Aufstieg der NSDAP sowohl Nichtwähler als auch Parteiwechsler ihren Anteil hatten, kamen 1933 etwa "60 Prozent der NSDAP-Zuwanderer [aus] dem Nichtwählerlager".[3] Umgekehrt ist die hohe Wahlbeteiligung in der Bundesrepublik in den 1970er Jahren sicher kein Krisensymptom der Demokratie.[4] Allein der An- oder Abstieg sowie die Höhe der Wahlbeteiligung sagen also wenig über die Demokratie aus, und ihre demokratietheoretische Überhöhung ist daher nicht angebracht.

Sanktionen?



Einig ist sich die Forschung, dass eine Wahlpflicht ohne Sanktionierung eher schwache Effekte hat. Eine moralische Verpflichtung zur Wahl zu gehen (auch in Gesetzesform) wird aufgrund ihres appellativen Charakters als unproblematisch gesehen. In einer Reihe von Ländern gibt es zum Teil drastische Sanktionen, die jedoch in der Regel nicht zur Anwendung kommen. Diese Strafen reichen von Bußgeldern über die Beschneidungen der Bürgerrechte (wie temporärer Entzug des Wahlrechts, Ausschluss von öffentlichen Ämtern oder Berufsverboten im öffentlichen Sektor) über Veröffentlichung der Nichtwählerlisten bis hin zu Gefängnisstrafen.

In einer Studie wurde nur eine sehr geringe Akzeptanz für eine Einführung vor allem der sanktionsbewährten Wahlpflicht in Deutschland gemessen. Aber auch ohne Sanktionen überwiegt die Ablehnung bei Weitem: "Ihre Einführung würde daher vermutlich auf deutliche Widerstände stoßen. Inwieweit die erhofften positiven Wirkungen dann tatsächlich eintreten, wäre (…) fraglich, weil die Akzeptanz der Wahlpflicht bei potentiellen Nichtwählern noch einmal deutlich geringer ist als bei der Bevölkerung insgesamt."[5] Es ist also nicht einmal auszuschließen, dass die Einführung der Wahlpflicht mit Sanktionen die Akzeptanz der Demokratie in Deutschland sogar schmälern würde.

Soziale Schieflage?



Es gibt noch ein weiteres Argument, das die Befürworter einer Wahlpflicht stark betonen: Demnach ließe die soziale Selektivität nach und ließe sich die politische Gleichheit erhöhen, wenn sich mehr Menschen an einer Wahl beteiligen würden. Ab wann jedoch eine hinreichende Egalisierung der sozialen Selektivität erreicht ist, bleibt interpretationsoffen und somit beliebig. Müssen 90 Prozent teilnehmen, oder reicht es aus, wenn 60 Prozent ihre Stimme abgeben? Und was ist, wenn es auch bei niedriger Wahlbeteiligung nur zu minimalen sozialstrukturellen Effekten kommt?

Nichtwähler – so die Standardargumentation – gehören überdurchschnittlich häufig sozial schwachen Gruppen an. So sehen zum Beispiel die Politikwissenschaftler Wolfgang Merkel und Alexander Petring in der sozialen Exklusion eine Ursache für die Wahlabstinenz. Demnach bleiben vor allem Menschen mit geringeren Einkommen und geringerer Bildung überdurchschnittlich häufig Wahlen fern.[6] Dieser Befund wird von ihrem Fachkollegen Armin Schäfer bestätigt: "Während Bessergestellte weiterhin mit hoher Wahrscheinlichkeit wählen, bleiben viele Arme zu Hause."[7]

Auch wenn dieser Befund häufig gemessen wird, gibt es erhebliche Zweifel, dass er belastbar ist. Alle Umfragen haben das Problem, dass die Zahl der erfassten Nichtwähler unter der Zahl der tatsächlichen Nichtwähler liegt. In Umfragen geben demnach wesentlich weniger Befragte vor einer Wahl zu, nicht zu wählen, als dies im Nachhinein anhand des Wahlergebnisses zutrifft. So haben sich in einer Studie des Politologen Michael Eilfort nur 71,5 Prozent tatsächlicher Nichtwähler auch als Nichtwähler ausgegeben.[8] Die anderen haben sich als Wähler bezeichnet, inklusive der Angabe von Wahlmotiven. Es gäbe zwar Abhilfe, doch ist aufgrund datenschutzrechtlicher Bestimmungen eine Befragung echter Nichtwähler anhand der Wählerverzeichnisse nicht möglich. Umfragedaten sind somit die einzige Quelle. Zudem gibt es Hinweise darauf, dass Nichtwähler ohnehin eine geringere Bereitschaft haben, überhaupt an Umfragen teilzunehmen.[9] Ein großes Problem bei Aussagen von Befragten ist zusätzlich die sogenannte soziale Erwünschtheit. Da Befragte annehmen können, dass eine Wahlteilnahme gesellschaftlich befürwortet wird, sinkt gegenüber einem Interviewer die Bereitschaft, ein sozial unerwünschtes Verhalten zuzugeben.

Die Nichtwählerforschung kämpft darüber hinaus mit einem weiteren Problem, das mit dem Begriff overreporting beschrieben wird. Während es Indizien dafür gibt, dass sozialstrukturell eher randständige Wähler ehrlicher zugeben, dass sie einer Wahl fern geblieben sind,[10] spricht umgekehrt einiges dafür, dass diejenigen, die sozial, gesellschaftlich und beruflich besser integriert sind, dazu neigen, ihre Wahlteilnahme zu überschätzen. Wenn sich eher randständige Wähler also leichter zur Nichtwahl bekennen, erhöht sich hierdurch ihr relativer Anteil in Umfragen.

In den vergangenen Jahren hat Armin Schäfer einige Studien veröffentlicht, in denen die Wahlbeteiligung in den Wahlkreisen mit der Arbeitslosenquote des Wahlbezirks korreliert wurde.[11] Innerhalb städtischer Wahlkreise zeigte sich ein deutlicher Zusammenhang zwischen Wahlbeteiligung und Arbeitslosenquote. Da es sich um Aggregatdaten handelt, ist dies jedoch nicht zwangsläufig ein Zusammenhang, der auf individuellem Verhalten beruht. Die Ergebnisse lassen sich zwar nicht generell infrage stellen. Dennoch gibt es einen Zusammenhang, der nicht geprüft wurde: Je niedriger die Bevölkerungsdichte, desto höher ist die Wahlbeteiligung. Jedoch sind in dünn besiedelten ländlichen Regionen häufig andere Lebensstile und Erwerbssituationen zu vermuten, welche die Arbeitslosenquote eher niedrig halten, etwa das klassische Alleinverdienermodell oder die "mithelfenden Familienangehörigen". Dies heißt nicht, dass es dort keine sozial benachteiligten Bevölkerungsschichten gibt, nur werden sie durch die Variable "Arbeitslosenquote" eher nicht erfasst. Die Arbeitslosenquote wird dort somit einen schwächeren Einfluss auf die Wahlbeteiligung haben, da sie geringer ausgeprägt ist. Andere Studien können mit einem anderen Forschungsdesign den Zusammenhang zwischen dem sozialen Status und der Wahlabstinenz nicht bestätigen.[12]

Wirkung?



Entscheidender als die Sozialstruktur sind die Einstellungen, die zur Nichtwahl führen. Die Politikwissenschaftler Markus Steinbrecher und Hans Rattinger betonen die Bedeutung der Faktoren Parteibindung beziehungsweise Parteisympathie, politisches Interesse und Wahlnorm für die Höhe der Wahlbeteiligung.[13] In der Kontrastgruppenanalyse von "Dauernichtwählern" und "Dauerwählern" verfügen die Dauerwähler über eine starke Parteibindung und Parteisympathie. Sie erkennen große Unterschiede zwischen SPD und Union und verfügen zudem über eine hohe Akzeptanz der Wahlnorm. Sie interessieren sich überdurchschnittlich für Politik und sind sowohl mit dem politischen System, ihren eigenen Einflussmöglichkeiten und der aktuellen Wirtschaftslage (der eigenen und der allgemeinen) zufriedener.

Würden sich also Wahlergebnisse verändern, wenn Nichtwähler wählen müssten? Alle Daten deuten darauf hin, dass unterschiedliche Parteien Zuströme ehemaliger Nichtwähler verzeichnen könnten. Ein systematischer Nutzen einer Partei oder einer Parteienfamilie ist nicht sichtbar. Zwar konnte beispielsweise seit 2013 die AfD bei allen Wahlen auch Nichtwähler mobilisieren (wobei rein quantitativ die Wechselaktivität von vormaligen Wählern anderer Parteien für die Wahlerfolge verantwortlich war). Gerade bei jungen und Protestparteien – unabhängig von ihrer ideologischen Verortung – ist dieses Phänomen bereits seit Jahrzehnten gut dokumentiert. Vor der AfD war es die Piratenpartei, die größere Zuströme aus dem Nichtwählerlager verbuchen konnte. Aber auch die etablierten Parteien können davon profitieren. 2017 war das bei den Landtagswahlen im Saarland, in Nordrhein-Westfalen und in Schleswig-Holstein die CDU. Allerdings sind so eindeutige Effekte nicht die Regel. Häufig profitieren alle Parteien fast proportional von der Zunahme der Wahlbeteiligung und umgekehrt.

Im Allgemeinen hat die Mobilisierung von Nichtwählern somit kaum einen Einfluss auf das Wahlergebnis. In einer Studie des Soziologen Ulrich Kohler wird von allen Bundestagswahlen von 1949 bis 2009 nur für die Bundestagswahlen 1994, 2002 und 2005 eine (geringe) Wahrscheinlichkeit gemessen, dass es zu einer anderen Regierungsbildung hätte kommen können, hätten mehr Nichtwähler an der jeweiligen Wahl teilgenommen. "Deshalb besteht kein Zweifel, dass die jeweils gebildete Regierung auch bei Teilnahme der Nichtwähler zustande gekommen wäre."[14] Dies liegt daran, dass Nichtwähler "normalverteilt" sind. Fragt man potenzielle Nichtwähler nach politischen Präferenzen, weichen sie von den potenziellen Wählern nicht ab. Nichtwähler sind somit keine Reservewählertruppe irgendeiner Partei. Nach derzeitigem Forschungsstand kann man also getrost sagen: Würden alle Nichtwähler zur Wahl gehen, würden sich aller Wahrscheinlichkeit nach die Ergebnisse so gut wie nicht verändern.[15]

Noch ein weiterer Fehlschluss muss angesprochen werden. Nichtwähler – gerne auch mal als "Partei der Nichtwähler" bezeichnet – sind gerade dies nicht und zwar im doppelten Sinne. Sie verfügen nicht über homogene politische Präferenzen und noch viel weniger sind sie per se Nichtwähler. Nur sehr wenige (man schätzt etwa fünf Prozent der wahlberechtigten Bevölkerung) nehmen nie an Abstimmungen teil. Diese Gruppe wäre auch mit einer Wahlpflicht nicht erreichbar. Aber fast alle anderen Wahlberechtigten nehmen an Wahlen teil. Nur nicht immer zu jeder Abstimmung. Daher sind Wähler Nichtwähler und Nichtwähler Wähler.[16]

Insgesamt erscheinen die Argumente der Befürworter letztlich nicht stichhaltig. Eine massive Veränderung des Wahlsystems, wie sie die Einführung der Wahlpflicht bedeuten würde, bedarf einer sehr überzeugenden Begründung. Halten sich aus demokratietheoretischer Sicht die Argumente für oder gegen eine Einführung die Waage, ergeben sich aus verfassungsrechtlicher Perspektive Bedenken. Die spezifische Ausgestaltung der deutschen Demokratie und die Erfahrung aus zwei Diktaturen widersprechen der Einführung einer Wahlpflicht. Eine geringe Akzeptanz in der Bevölkerung würde die Legitimation der Demokratie eher untergraben als stärken. Die Ungewissheiten, die bezüglich der Nichtwähler und ihrer sozialen Zusammensetzung bestehen, sprechen ebenfalls nicht für eine Wahlpflicht. Einzig eine Steigerung der Wahlbeteiligung erscheint als Selbstzweck nicht ausreichend.


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Autor: Viola Neu für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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Fußnoten

1.
Eine Wahlpflicht gibt es unter anderem in Australien, Belgien, Griechenland und Luxemburg. In Lateinamerika ist sie besonders weit verbreitet, etwa in Argentinien, Bolivien, Brasilien und Mexiko. Aber auch Ägypten, die Demokratische Republik Kongo oder Thailand verfügen über eine Wahlpflicht.
2.
Vgl. die Publikationsliste des Democracy Barometer: http://www.democracybarometer.org/publications_de.html«.
3.
Jürgen W. Falter, Hitlers Wähler, München 1991, S. 367.
4.
Mit 91,1 Prozent erreichte die Wahlbeteiligung 1972 ihren Höchststand.
5.
Markus Klein/Jan Ballowitz/Per Holderberg, Die gesellschaftliche Akzeptanz einer Wahlpflicht in Deutschland, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 4/2014, S. 812–824, hier S. 824.
6.
Vgl. Wolfgang Merkel/Alexander Petring, Partizipation und Inklusion, in: Friedrich-Ebert-Stiftung (Hrsg.), Demokratie in Deutschland 2011, Berlin 2011, S. 8f.
7.
Armin Schäfer, Der Nichtwähler als Durchschnittsbürger, in: Evelyn Bytzek/Sigrid Roßteutscher (Hrsg.), Der unbekannte Wähler? Mythen und Fakten über das Wahlverhalten der Deutschen, Frankfurt/M. 2001, S. 133–154, hier S. 139.
8.
Vgl. Michael Eilfort, Die Nichtwähler. Wahlenthaltung als Form des Wahlverhaltens, Paderborn 1994, S. 139.
9.
Vgl. Claudio Caballero, Nichtwahl, in: Jürgen W. Falter/Harald Schoen (Hrsg.), Handbuch Wahlforschung, Wiesbaden 2005, S. 329–365.
10.
Vgl. ebd.
11.
Vgl. Armin Schäfer, Der Verlust politischer Gleichheit. Warum die sinkende Wahlbeteiligung der Demokratie schadet, Frankfurt/M. 2015; ders./Robert Vehrkamp/Jérémie Felix Gagné, Prekäre Wahlen: Milieus und soziale Selektivität der Wahlbeteiligung bei der Bundestagswahl 2013, Bertelsmann-Stiftung, Gütersloh 2013.
12.
Vgl. Viola Neu, "Dann bleib ich mal weg". Der Mythos der "Partei" der Nichtwähler, Konrad-Adenauer-Stiftung, Sankt Augustin–Berlin 2012.
13.
Die sogenannte Wahlnorm misst die Einstellung, dass es zur Bürgerpflicht gehört, zur Wahl zu gehen. Im Laufe der Jahrzehnte ist die Zustimmung zur Wahl als Bürgerpflicht gesunken. Je niedriger das Bildungsniveau der Befragten, desto geringer ist die Zustimmung zur Wahlnorm. Vgl. Markus Steinbrecher/Hans Rattinger, Die Wahlbeteiligung, in: Hans Rattinger et al. (Hrsg.), Zwischen Langeweile und Extremen: Die Bundestagswahl 2009, Baden-Baden 2011, S. 77–90.
14.
Ulrich Kohler, Der Mehrheitswille zählt, in: Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung, WZB-Mitteilungen 132/2011, S. 19ff., hier S. 21.
15.
Die Länder, die eine Wahlpflicht haben, können aus naheliegenden methodischen Problemen nicht als Vergleichsmaßstab dienen.
16.
So auch die Ergebnisse der Wählerwanderungsbilanzen, die von Infratest dimap erstellt werden.

Viola Neu

Zur Person

Viola Neu

ist promovierte Politikwissenschaftlerin und stellvertretende Leiterin der Hauptabteilung Politik und Beratung sowie des Teams Empirische Sozialforschung der Konrad-Adenauer-Stiftung, Berlin. viola.neu@kas.de


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