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19.1.2018

Globalisierung unter Beschuss. Eine Bestandsaufnahme des Freihandels

Internationaler Handel ist seit Jahrtausenden Teil der menschlichen Wirtschaftstätigkeit. Bereits in der Antike fand ein intensiver Austausch von Gütern über Ländergrenzen statt, etwa zwischen China und Persien oder zwischen Ägypten, Griechenland und Italien. Allerdings war das Volumen dieses Außenhandels gering.

Infolge der industriellen Revolution setzte um 1820 die erste Welle der Globalisierung ein. Der internationale Güterhandel intensivierte sich und erreichte bis 1910 seinen vorläufigen Höhepunkt. Andere Facetten der Globalisierung, etwa internationale Finanzströme oder Migration, nahmen während des 19. Jahrhunderts ebenfalls zu.[1]

Der Zusammenbruch kam durch die zwei Weltkriege und die große Depression in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts. In der Folgezeit legte die Globalisierung eine kurze Pause ein. Dies wird in der Abbildung deutlich, die das gesamte Produktions- und Handelsvolumen der Welt ab 1950 zeigt. Schon in den 1960er und 1970er Jahren wuchs der Welthandel stärker als die Produktion, aber zunächst bloß in bescheidenem Ausmaß.

Mitte der 1980er Jahre ist ein Strukturbruch erkennbar. Das Exportvolumen wächst seitdem deutlich schneller als die Produktion, ab 2000 sogar mit nochmals gesteigerter Rate – damit war die zweite Welle der Globalisierung eingeläutet. Und selbst der Einbruch des Welthandels infolge der globalen Finanzkrise 2007 mutet in der historischen Perspektive bescheiden an und war relativ zügig wieder wettgemacht.

Diese "Hyperglobalisierung", wie sie bisweilen genannt wird, wurde durch viele Motoren angetrieben.[2] Zu nennen sind die Liberalisierung des grenzüberschreitenden Kapitalverkehrs oder der multilaterale Abbau von Zöllen im Rahmen der Uruguay-Runde, die 1995 auch zur Gründung der Welthandelsorganisation (WTO) führte. Die Schaffung des Europäischen Binnenmarktes im Rahmen des Maastrichter Vertrages sowie der Abschluss des Nordamerikanischen Freihandelsabkommens (NAFTA) spielten eine Rolle. Und neben dem Abbau von politischen Handelsbarrieren waren auch Innovationen im Güterverkehr, rückläufige Transportkosten und die zunehmende Fragmentierung von Produktionsprozessen in globalen Wertschöpfungsketten für den starken Aufwuchs des Welthandels verantwortlich.

Vermutlich am meisten hat Asien beigetragen: Diverse asiatische Länder mischten ab den 1990er Jahren verstärkt im Konzert des Welthandels mit, etwa Südkorea, Vietnam oder Bangladesch. Aber all dies wird noch in den Schatten gestellt durch den beispiellosen wirtschaftlichen Aufstieg Chinas. Noch Mitte der 1980er Jahre unterhielt China kaum nennenswerte Handelsbeziehungen mit der westlichen Welt. Durch die vom ehemaligen chinesischen Staatschef Deng Xiaoping forcierte Reformpolitik änderte sich dies schlagartig. Getragen durch ein massives Produktivitätswachstum und enorm verbesserte Marktzugangsbedingungen, die sich aus dem Beitritt zur WTO 2001 ergaben, wuchs der Anteil Chinas am gesamten Welthandel zwischen 1985 und 2014 in einem historisch einzigartigen Prozess von praktisch null auf über 20 Prozent an. Der US-amerikanische Ökonom David Autor bezeichnete diese Entwicklung als "den größten ökonomischen Schock seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs".[3]

Natürlich ist die zweite Welle der Globalisierung – zumal aus deutscher Perspektive – kein ausschließlich chinesisches Phänomen. Immerhin fand die marktwirtschaftliche Transformation Osteuropas nach dem Fall des Eisernen Vorhangs direkt in unserer Nachbarschaft statt. Diese führte auch dort zu einer enormen Intensivierung von Handelsbeziehungen – im Weltmaßstab zwar geringer als ihr chinesisches Pendant, aber für uns spielten sie aufgrund der geografischen Nähe eine besondere Rolle.[4] Somit wurde für Deutschland der intensivierte Güterhandel mit diesen zwei Partnern, China und Osteuropa, zu einer maßgeblichen Dimension der Globalisierung.

Globalisierung ab 1950. (© Welthandelsorganisation (WTO), International Trade Statistics)




Globalisierung und Wohlstand



Handel erzeugt Wohlfahrtsgewinne, so die zentrale Erkenntnis der bahnbrechenden Arbeit des klassischen Ökonomen David Ricardo (1772–1823), die zu einem zentralen Eckpfeiler der Außenhandelstheorie und der Volkswirtschaftslehre insgesamt geworden ist.

Gemäß Ricardo fallen diese Wohlfahrtsgewinne für alle beteiligten Länder an. Es profitieren also sowohl die aufstrebenden Schwellenländer wie China als auch die entwickelten industrialisierten Staaten wie Deutschland und die USA. Hierfür gibt es mehrere Gründe. Der wichtigste ist wohl, dass Außenhandel internationale Arbeitsteilung und Spezialisierung erlaubt. Deutschland muss keine Ressourcen in der Produktion von Gütern binden, die andere Länder besser und günstiger herstellen können. Deutschland kann diese Erzeugnisse – zum Beispiel Textilien, einfache Elektroartikel oder Komponenten – importieren und sich in der Produktion auf das konzentrieren, was es besonders gut kann. Diesen sogenannten komparativen Vorteil gibt es typischerweise bei qualitativ hochwertigen und spezialisierten Industrieprodukten, zum Beispiel im Maschinenbau, in der Pharmabranche und – bis auf Weiteres – in der Automobilindustrie.

Spiegelbildlich entsteht in Schwellenländern wie China ein exportgetriebenes Wachstum. Dieses wird zumindest in der Anfangsphase durch den Export jener arbeitsintensiven Güter getragen. Im Gegenzug importiert China technologisch höher entwickelte Investitionsgüter, die heimische Produktionskapazitäten erweitern und dadurch zu Wirtschaftswachstum führen.

Diese Vorhersagen des Ricardo-Modells haben sich in der Realität ziemlich präzise bestätigt. Die chinesische Volkswirtschaft verzeichnete bisweilen Wachstumsraten von über zehn Prozent. Dort, wie auch in anderen asiatischen Schwellenländern, haben sich die realen Lebensverhältnisse von Millionen von Menschen erheblich verbessert. So ist der weltweite Anteil von Menschen in extremer Armut seit Anfang der 1990er Jahre von knapp 40 auf unter zehn Prozent gesunken, das globale Medianeinkommen hat sich verdoppelt, auch die Kindersterblichkeit und der Analphabetismus sind stark rückläufig.[5] Die Verbesserung der durchschnittlichen weltweiten Lebensbedingungen wurde maßgeblich durch die Entwicklungen in China determiniert.[6] Der ehemalige US-Präsident Barack Obama nannte die asiatische Entwicklung daher auch einmal "eine der größten Erfolgsgeschichten des Kapitalismus überhaupt".[7] Ohne die Globalisierung wäre sie schlichtweg nicht denkbar gewesen.

Ein Musterbeispiel für Freihandel ist der Fall freilich nicht. China folgte mitnichten den Vorhersagen des klassisch liberalen Lehrbuchs, das umfassende, spontane und unilaterale Marktöffnungen empfiehlt. Vielmehr wurde die chinesische Integration in den Weltmarkt seitens der Zentralregierung intensiv gelenkt und von einer strategischen Industrie- und Währungspolitik begleitet, die Exporte begünstigte und gleichzeitig den Zugang zum chinesischen Markt begrenzte. Diese chinesische Interpretation diskreditiert aber nicht die Grunderkenntnis Ricardos: Globalisierung wirkt und führt zu realen Wohlstandsgewinnen.

Globalisierungskritik in der westlichen Welt



Laut Ricardo profitieren alle Länder, also auch die reichen Industriestaaten in Nordamerika und Europa, vom Außenhandel. Die vergangenen Jahre zeigten jedoch, dass die Globalisierung in der westlichen Welt, gelinde gesprochen, nicht mehr den allerbesten Ruf genießt. Von links wie von rechts ist sie unter Beschuss geraten.

Im Oktober 2015 gingen in Berlin rund 250.000 Menschen gegen das geplante und inzwischen vorläufig auf Eis gelegte Transatlantische Freihandelsabkommen (TTIP) und das mittlerweile in Kraft getretene Umfassende Wirtschafts- und Handelsabkommen zwischen der EU und Kanada (CETA) sowie für einen "fairen Welthandel" auf die Straße. Das war vermutlich die größte Demonstration zum Thema Außenhandel, die es je gab. Getragen von Umwelt- und Verbraucherschützern, Sozialverbänden und Gewerkschaften artikulierten die Kritiker ihre Befürchtung vor einer Aushöhlung ökologischer und sozialer Standards und einer Machtverschiebung zugunsten von multinationalen Konzernen. Vergleichbare Anliegen dominierten den friedlichen Teil der Proteste gegen den G20-Gipfel in Hamburg im Juli 2017. Auch in den USA erhielt die Globalisierungskritik von links starken Zulauf, angeführt vom demokratischen Senator Bernie Sanders.

Auf der rechten Seite des politischen Spektrums sahen wir parallel das Erstarken populistischer und nationalistischer Strömungen. Die US-Präsidentschaftswahl konnte Donald Trump nur deshalb gewinnen, weil er einige traditionell demokratische Bundesstaaten wie Michigan und Pennsylvania auf seine Seite zog.[8] Diese Staaten im amerikanischen "Rust Belt" haben in den vergangenen 25 Jahren einen schwerwiegenden wirtschaftlichen Abstieg erlebt, viel schlimmer als etwa das deutsche Ruhrgebiet. Dafür machte Trump die "schlechten Deals" verantwortlich, die seine Vorgänger vor allem mit China eingegangen seien und die zu einer Überflutung mit Importen und korrespondierenden Beschäftigungsverlusten geführt hätten.

Im Vereinigten Königreich lief es ähnlich: Wäre nur in London abgestimmt worden, hätte es eine 60-prozentige Mehrheit für den Verbleib in der EU gegeben. Aber in den ehemaligen Industriezentren in Nord- und Mittelengland sahen sich viele Wählerinnen und Wähler von den urbanen Eliten abgehängt und nicht mehr repräsentiert. Der Begriff des "Globalisierungsverlierers" machte die Runde. Und eben jener Begriff ist mittlerweile auch im deutschen Diskurs angekommen, wenn es um die Wahlerfolge der AfD bei Landtagswahlen und der Bundestagswahl 2017 geht.

Zwischen der Globalisierungskritik von links und rechts gibt es offensichtlich tief greifende weltanschauliche Unterschiede. Aber allein die vielen rhetorischen Parallelen, die es zwischen Trump und Sanders beim Thema Außenhandel gibt, zeigen, dass beide im Kern um dasselbe Problem kreisen: die Verteilungseffekte der Globalisierung.


Wachstums- und Verteilungseffekte des Außenhandels



Die Existenz von Globalisierungsverlierern steht keineswegs im Widerspruch zur Aussage Ricardos, dass alle Länder vom Außenhandel profitieren. Das folgende, stark vereinfachende Beispiel in der Tabelle kann helfen, eine wichtige Grunderkenntnis zu verdeutlichen.

Stellen wir uns ein Land vor, in dem es zwei Gruppen von Akteuren gibt. Für den Moment genügt es, sie A und B zu nennen, ohne sie genauer zu beschreiben. Wir betrachten das Land zunächst zu einem Zeitpunkt um das Jahr 1990 (genannt "Vorher"), als die zweite Welle der Globalisierung gerade erst begann. In dieser Ausgangssituation besitzt die Gruppe B annahmegemäß ein reales Einkommen von 20 und ist damit doppelt so reich wie Gruppe A, die nur 10 verdient. Das gesamte Bruttoinlandsprodukt des Landes beträgt zum Zeitpunkt "Vorher" somit 30.

Zum heutigen Zeitpunkt (genannt "Nachher") unterscheiden wir vier mögliche Szenarien: In allen Szenarien ist das Gesamteinkommen des Landes von 30 auf 36 gestiegen. Dieses Wachstum ist kompatibel mit der Aussage Ricardos, dass jedes Land insgesamt von der Globalisierung profitiert. Aber die Szenarien unterscheiden sich hinsichtlich der Verteilung dieses Zugewinns: Szenario 1 und 2 könnte man ein "inklusives Wachstum" attestieren. Hier steigen alle Einkommen gleichmäßig beziehungsweise profitiert die arme Gruppe A sogar besonders. In Szenario 3 fallen hingegen sämtliche Zugewinne ausschließlich bei Gruppe B an, während das Einkommen der Gruppe A auf dem Niveau von vorher stagniert. Noch gravierender ist es in Szenario 4: Hier verliert Gruppe A absolut gesehen von 10 auf 8, es geht ihr also real schlechter als vorher, während Gruppe B stark überdurchschnittlich zulegt.

Welches Szenario tritt nun am wahrscheinlichsten ein? Die Außenhandelstheorie hält auf diese Frage eine unangenehme Antwort bereit: Ein rein marktlicher Allokationsprozess neigt durchaus zum Szenario 4, das von vielen (zumal von Gruppe A) als unfreundlich empfunden werden dürfte. Hier koexistiert nämlich ein aggregierter Gewinn mit individuellen Verlusten. Globalisierung erzeugt innerhalb des Landes Gewinner und Verlierer, und der Gesamtzuwachs kommt zustande, weil die Gewinner stärker gewinnen als die Verlierer verlieren.

Diese Erkenntnis ist weder neu, noch irgendwie linkskeynesianisch oder marxistisch angehaucht. Das Resultat basiert auf dem Theorem von Wolfgang Stolper und dem Nobelpreisträger Paul Samuelson aus dem Jahr 1941, das ein integraler Bestandteil der neoklassischen Außenhandelstheorie ist, die auf dem Paradigma des vollständigen Wettbewerbs mit perfekt funktionierenden Märkten beruht. Es ist gewissermaßen Teil des ökonomischen Mainstreams und in allen guten Lehrbüchern zu finden.

Für das Zustandekommen von Szenario 4 wirken mehrere Faktoren zusammen: Einerseits führt Außenhandel zu handfesten Vorteilen für alle, nämlich neue, bessere und günstigere Produkte. Aber Außenhandel führt auch zu Strukturwandel, und hier liegt der Schlüssel für die Probleme: Länder spezialisieren sich auf die Bereiche, in denen sie besonders gut sind. Deutschland und die USA haben im Weltmaßstab einen komparativen Vorteil bei technologisch hochentwickelten Gütern, die relativ viel Humankapital, also sehr gut ausgebildete Beschäftigte und Spezialisten, benötigen. Einfache Arbeit mit geringen Qualifikationsprofilen und einem hohen Anteil an Routinetätigkeiten ist in diesen Exportsektoren aber nicht so wichtig.

Schwellenländer wie China haben ihren komparativen Vorteil hingegen eher in arbeitsintensiven Branchen. Folglich werden diese Branchen – etwa die Textil- oder Spielwarenindustrie – im Zuge des Globalisierungsprozesses in Deutschland schrumpfen, weil wir diese Güter fortan importieren. Hierdurch werden bei uns Arbeitskräfte freigesetzt. Die expandierenden kapitalintensiven Exportunternehmen benötigen aber nicht so viel zusätzliches Personal. Die Folge ist, dass sich die relative Nachfrage nach einfacher Arbeit und damit die Löhne und Einkommen derer, die sie verrichten, reduzieren.

Wachstums- und Verteilungseffekte des Außenhandels. (© bpb, Eigene Darstellung)


In Ländern wie Deutschland oder den USA werden Kapitalbesitzer und Hochqualifizierte besonders von der Globalisierung profitieren, während einfache und niedrig qualifizierte Arbeiter tendenziell verlieren. In Schwellenländern wie China und vielen osteuropäischen Staaten ist es gerade andersherum. Es ist deshalb auch nicht erstaunlich, dass breite Bevölkerungsschichten dort insgesamt weit weniger globalisierungskritisch sind als in der westlichen Welt.[9]


Unvermeidliche Globalisierungsverlierer?



Nun wäre es arg verkürzt zu behaupten, dass innerhalb der Industriestaaten der Außenhandel zwingend dazu führt, dass die Reichen immer reicher und die Armen immer ärmer werden. Das Stolper-Samuelson-Theorem läuft zwar auf diese Aussage hinaus. Aber es ist kein Naturgesetz, sondern eine statische Theorie, die potenziell andere relevante Faktoren ausblendet.

So könnte Außenhandel durchaus zu einem allgemeinen Lohn- und Einkommenswachstum infolge von Produktivitätssteigerungen führen. Immerhin erreichen Firmen einen größeren Absatzmarkt, sodass sich die Anreize für Forschungs- und Entwicklungsinvestitionen verbessern. Außerdem erhalten sie Zugang zu besseren Technologien, die in einer globalisierten Welt rascher international diffundieren. Ein dadurch erzeugter allgemeiner Wachstumseffekt wird oft als lifting all boats bezeichnet und könnte parallel zu den oben dargestellten Verschiebungen stattfinden. Ist er hinreichend stark, dann würden die Verlierer nur noch relativ zu den Gewinnern, aber nicht in einem absoluten Sinne verlieren.

Auf der anderen Seite kann es zu weiteren Problemen auf der Verliererseite kommen: So gilt das Stolper-Samuelson-Argument bereits in einem hypothetischen Umfeld mit perfekter Mobilität, wo zum Beispiel ein entlassener Schneider über Nacht einen neuen Job in der Automobilindustrie fände. Selbst wenn das so wäre, würden sich die Löhne für einfache Tätigkeiten aufgrund der relativen Nachfrageverschiebung reduzieren. Aber ein Berufs- und Branchenwechsel ist in der Realität für die betroffenen Individuen keineswegs so einfach zu verkraften, sondern geht mit enormen individuellen Anpassungskosten einher.[10] Globalisierungsverlierer sind also mit mehreren Problemen konfrontiert.

Weitere Chancen und Risiken kommen hinzu, denn Globalisierung ist vielschichtiger als bloß eine Intensivierung des Güterhandels. Sie eröffnet ebenso die Möglichkeit, dass Firmen Teile ihrer Wertschöpfungskette oder ganze Produktionsstandorte ins Ausland verlegen. Sie umfasst zudem die Liberalisierung des internationalen Kapitalverkehrs sowie zunehmend auch internationale Migrationsströme. Ähnlich wie beim klassischen Güterhandel haben all diese Phänomene wichtige Wachstums- und Effizienzpotenziale, sie vergrößern also tendenziell auch das gesamte zur Verfügung stehende Einkommen. Aber sie kommen deswegen nicht automatisch allen Menschen gleichermaßen zugute. Überall ergeben sich komplizierte Verteilungsimplikationen.

Ob und wenn ja wie viele Menschen in der westlichen Welt durch die Globalisierung real schlechter gestellt wurden, lässt sich aufgrund der Komplexität der Zusammenhänge kaum seriös beziffern. Unstrittig ist aber, dass Einkommensverteilungen in praktisch allen Industriestaaten seit 1990 ungleicher geworden sind. Die Globalisierung hatte daran einen gewichtigen Anteil. Selbst wenn alle in einem absoluten Sinne durch sie gewonnen hätten, was durchaus umstritten ist, so haben längst nicht alle im gleichen Ausmaß profitiert. Diese ungleiche Begünstigung durch einen Prozess, der oft als exogen und von außen vorgegeben wahrgenommen wird, ist wohl letztlich der Kern für die verschiedenen Spielarten der Globalisierungskritik, die wir in Europa und Nordamerika beobachten.

Protektionismus als Antwort?



Die Agenda des Protektionismus und der nationalen Abschottung laufen letztlich auf den Versuch hinaus, die Uhr zurückzudrehen. Wenn Globalisierung tatsächlich in das Szenario 4 in der Tabelle führt, dann würde doch – schematisch gesprochen – die Verlierergruppe A durch die Rückkehr zur Situation "Vorher" in ihren Realeinkommen rehabilitiert. Globalisierungskritik von rechts scheint beseelt von diesem Gedanken, dass die Wiedergeburt von Handelsbarrieren die heimische Industrie in ein goldenes Zeitalter zurückführen könnte – wofür auch der Slogan "Make America Great Again" steht.

Ob das realistisch ist, darf stark bezweifelt werden. Die obigen Modellzusammenhänge sind rein statischer Natur und vernachlässigen dynamische Faktoren. Was würde also geschehen, wenn Donald Trump (der persönlich ein Mitglied der Gewinnergruppe B ist) im Extremfall sämtliche Handelsverflechtungen mit dem Rest der Welt kappte, etwa durch einen Austritt aus der WTO und die Einführung von hohen Importzöllen? Sofort wären sämtliche allgemeine Vorteile von Außenhandel passé. Die Preise für amerikanische Konsumenten würden enorm steigen, weil die günstigen Importe von Final- und Zwischengütern wegfallen und alle Wertschöpfungsketten wieder national organisiert werden müssten. Aber entstehen dadurch nicht viele neue Jobs in der Industrie, sodass die Nachteile aufgefangen werden? Nein, vermutlich nicht – denn die Technologie ist heute nicht mehr dieselbe wie in den frühen 1990er Jahren. Selbst wenn die amerikanische Industrieproduktion wieder anstiege, sie würde nicht mehr vom blue-collar worker (Arbeiter im Blaumann) erledigt, sondern vornehmlich von Maschinen und Robotern. Unter dem Strich verbliebe der aggregierte Wohlstandsverlust, aber der Gruppe A ginge es wohl trotzdem nicht wieder besser.

Der Nobelpreisträger Paul Krugman hat hierfür ein bittersüßes Bild entworfen: Ein Fußgänger wird von einem Auto überfahren und liegt am Boden. Der Fahrer bemerkt den Unfall und will ihn rückgängig machen. Aber das gelingt ihm nicht dadurch, dass er den Rückwärtsgang einlegt und den Verletzten nochmals überrollt.[11]


Gestaltung der Globalisierung



Niemand wird es der Verlierergruppe verdenken können, dass sie Kritik an einer Globalisierung übt, die ihr am Ende des Tages nichts oder zumindest weit weniger als anderen gebracht hat. Deutlich sinnvoller als ein protektionistischer Reflex ist hingegen eine gänzlich andere Strategie zur Gestaltung der Globalisierung: eine faire Umverteilung der Zugewinne.

Das Stolper-Samuelson-Theorem bezieht sich auf die Markteinkommen der Akteure. Diese Primärverteilung kann aber wirtschaftspolitisch beeinflusst werden. Das Gesamteinkommen des Landes wächst insgesamt an, im Beispiel von 30 auf 36. Also kann der Staat der Gruppe B einen Teil des Zugewinns wieder entziehen und an Gruppe A kanalisieren. Das Mindestmaß an notwendiger Umverteilung entspricht dabei dem Szenario 3. Aber auch die weitergehenden Szenarien 1 und 2 sind prinzipiell umsetzbar, denn beide Gruppen würden immer noch absolut gewinnen.

Bisweilen wird argumentiert, dass diese Kompensation der Verlierer immer bloß angekündigt, aber nie in die Tat umgesetzt worden sei.[12] Diese Aussage erscheint mir zu einseitig. Das Steuer- und Sozialsystem sorgt im gewissen Maße permanent für Einkommensumverteilung und Absicherung, unabhängig von der Globalisierung, und in Deutschland sogar mehr als anderswo. Ein handelsinduzierter Anstieg in der Ungleichheit der Bruttoeinkommen wird auf diesem Weg bei den verfügbaren Nettoeinkommen wieder gedämpft. Trotzdem scheinen viele das gegenwärtige Maß der Umverteilung als unzureichend zu empfinden. Um breite Akzeptanz für den insgesamt wohlfahrtssteigernden Prozess der Globalisierung zu erzeugen, genügt es nicht, wie in Szenario 3 bloß reale Verluste bei Gruppe A zu vermeiden. Es sind echte Zugewinne auf breiter Basis erforderlich, wie in den Szenarien 1 oder 2, um mehrheitlichen Zuspruch zu gewinnen.

Was unter einer "Kompensationspolitik" für die Verlierer der Globalisierung genau zu verstehen ist, wurde lange Zeit unter Ökonomen kaum diskutiert. Es ist durchaus fraglich, ob mehr klassische Einkommensumverteilung das probate Mittel der Wahl ist. Statt auf monetäre Entschädigungen für erlittene Einkommensverluste zu setzen, könnte die geeignete Antwort eher in einer aktivierenden Arbeitsmarkt- und Strukturpolitik liegen.[13] Auch die kostet freilich Geld und erfordert einen effektiven Finanzierungsbeitrag der Globalisierungsgewinner. Diesen zu erhalten, wird jedoch immer schwieriger in einer Welt der mobilen Steuerbasen, die durch zunehmende Einkommensverlagerung in Steueroasen gekennzeichnet ist. Zentral ist außerdem die soziale Durchlässigkeit zwischen den Gruppen. Um im Bild zu bleiben: Es muss individuell möglich bleiben, intra- oder zumindest intergenerationell von der Verlierergruppe in die Gewinnergruppe zu wechseln. Hierfür scheint Bildungspolitik das entscheidende Mittel zu sein.

Ausblick



Für eine funktionierende Globalisierung reicht Freihandelspolitik alleine nicht aus. Sie muss kombiniert werden mit einem breit angelegten Gesellschaftsvertrag, der die Zugewinne aus der Globalisierung breit streut.

Die vielleicht wichtigste Erkenntnis der vergangenen Jahre ist, dass sich ein solches "inklusives Wachstum" nicht mehr von selbst einstellt. In arbeitsreichen Schwellenländern mag dies aufgrund der dortigen komparativen Vorteile noch funktionieren. Aber in den hoch entwickelten, kapitalreichen Industriestaaten ist ein aktives wirtschaftspolitisches Eingreifen erforderlich, ganz im Sinne des liberalen Lehrbuchsatzes von der "Kompensation der Globalisierungsverlierer". Die Notwendigkeit dazu besteht schon seit geraumer Zeit. Aber es hat wohl erst der globalen Finanzkrise und der daraufhin einsetzenden Entfesselung des Populismus bedurft, damit die Thematik ganz oben auf die Agenda kommt.

Bei der Ausgestaltung dieses Programms müssen viele unterschiedliche Politikbereiche ineinandergreifen, von der Steuer- und Sozialpolitik, über die Arbeitsmarkt- und Regionalpolitik, bis hin zur Bildungspolitik. In vielen Domänen, etwa beim Kampf gegen Steueroasen, ist zudem internationale Koordination erforderlich, weil einzelne Länder unilateral kaum etwas ausrichten können. Scheitert diese Mammutaufgabe, werden Protektionismus und Populismus vermutlich die Oberhand gewinnen – mit allen Konsequenzen, die das haben wird.
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Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz veröffentlicht. by-nc-nd/3.0/ Der Name des Autors/Rechteinhabers soll wie folgt genannt werden: by-nc-nd/3.0/
Autor: Jens Südekum für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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Fußnoten

1.
Vgl. Laurence Chandy/Brina Seidel, Is Globalization’s Second Wave about to Break?, Brookings Institution, Global View 4/2016; siehe hierzu auch den Beitrag von Jürgen Osterhammel in dieser Ausgabe (Anm. d. Red.)
2.
Vgl. Dani Rodrik, The Globalization Paradox. Democracy and the Future of the World Economy, New York 2011.
3.
David H. Autor/David Dorn/Gordon H. Hanson, The China Shock: Learning from Labor Market Adjustment to Large Changes in Trade, in: Annual Review of Economics 8/2016, S. 205–240.
4.
Siehe Wolfgang Dauth/Sebastian Findeisen/Jens Südekum, The Rise of the East and the Far East: German Labor Markets and Trade Integration, in: Journal of the European Economic Association 6/2014, S. 1643–1675.
5.
Vgl. Our World in Data, https://ourworldindata.org«.
6.
Vgl. Christoph Lakner/Branko Milanovic, Global Income Distribution from the Fall of the Berlin Wall to the Great Recession, in: Revista De Economía Institucional 32/2015, S. 71–128.
7.
Barack Obama, The Way Ahead, 8.10.2016, http://www.economist.com/news/briefing/21708216-americas-president-writes-us-about-four-crucial-areas-unfinished-business-economic«.
8.
Siehe hierzu auch den Beitrag von Peter Sparding in dieser Ausgabe (Anm. d. Red.).
9.
Siehe Ina Jäkel/Marcel Smolka, Trade Policy Preferences and Factor Abundance, in: Journal of International Economics 106/2017, S. 1–19. Dass in vielen Schwellen- und Entwicklungsländern eine hohe Ungleichheit herrscht, hat häufig nichts mit dem Außenhandel oder den Verteilungseffekten der Globalisierung zu tun, sondern mit den dortigen oft autokratischen und korrupten Institutionen. Der Effekt von Handelsliberalisierung ist in diesen Ländern grundsätzlich zwar "inklusiver", weil der komparative Vorteil auf arbeitsintensiven Gütern liegt, aber das kann durch die Selbstbereicherung von herrschenden Kasten überlagert werden.
10.
Siehe David Autor/David Dorn/Gordon H. Hanson, The China Syndrome: Local Labor Market Effects of Import Competition in the US, in: American Economic Review 6/2013, S. 2121–2168; eine Analyse für Deutschland bieten Dauth/Findeisen/Südekum (Anm. 4).
11.
Paul Krugman, Oh! What a Lovely Trade War, 3.7.2017, http://www.nytimes.com/2017/07/03/opinion/trump-trade-war.html«.
12.
Vgl. Dani Rodrik, Populism and the Economics of Populism, National Bureau of Economic Research, NBER Working Paper No. 23559, 6/2017.
13.
Vgl. Jens Südekum, Die Globalisierungsverlierer kompensieren – aber wie?, in: Wirtschaftsdienst 8/2017, S. 566–570; ders., Wie kann der Staat Wettbewerbsverlierern helfen?, 23.9.2017, http://www.faz.net/aktuell/-15210042.html«.

Jens Südekum

Zur Person

Jens Südekum

ist Professor für internationale Volkswirtschaftslehre des Düsseldorfer Instituts für Wettbewerbsökonomie (DICE) an der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf. Seine Forschungsschwerpunkte sind internationaler Handel, Regionalökonomie und Arbeitsmarktökonomie. suedekum@dice.hhu.de


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