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19.10.2018

Partnerschaft mit Zukunft? Privatunternehmen in der Entwicklungszusammenarbeit

Die Agenda 2030 der Vereinten Nationen (UN) für nachhaltige Entwicklung und die in ihr enthaltenen 17 Entwicklungsziele (Sustainable Development Goals, SDGs) haben die zentralen Herausforderungen umrissen, vor denen die Menschheit aktuell steht.[1] Mehr und mehr setzt sich international die Erkenntnis durch, dass Herausforderungen wie Armut, wirtschaftliche Entwicklung, Klimawandel oder Migration nicht von einzelnen Staaten alleine, sondern nur in einer gemeinsamen Anstrengung staatlicher, zivilgesellschaftlicher sowie privatwirtschaftlicher Akteure überwunden werden können. Dieser Entwicklung liegt der Gedanke zugrunde, dass eine dynamische Privatwirtschaft als Wachstumsmotor für wirtschaftliche Entwicklung dient. Vorbedingung hierfür sind funktionierende staatliche Institutionen, die die politischen und rechtlichen Rahmenbedingungen bereitstellen und dafür sorgen, dass das Wachstum auch den ärmsten Bevölkerungsgruppen zugutekommt.[2] Die Entwicklungszusammenarbeit (EZ) bemüht sich daher über die vergangenen zwei Jahrzehnte hinweg verstärkt, bestimmte weitere Akteure für die Finanzierung und Umsetzung von Entwicklungsvorhaben zu gewinnen: private Unternehmen und Investoren.

Auch in der entwicklungspolitischen Debatte in Deutschland gewinnt das Thema zunehmend an Bedeutung. Dies zeigt sich unter anderem in aktuellen Strategiepapieren des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) wie dem "Marshallplan mit Afrika".[3] Der Marshallplan beschreibt Lösungsansätze, wie die Mitgliedsstaaten der Europäischen Union gemeinsam mit den afrikanischen Ländern die Potenziale des afrikanischen Kontinents zur Förderung von Frieden und Entwicklung nutzen können. Die Schwerpunkte, die hierbei gesetzt werden, können alle nur mit der Unterstützung privater Unternehmen und Investoren verfolgt werden: fairer Handel, private Investitionen, wirtschaftliche Entwicklung von unten, unternehmerische Entfaltung und die Förderung von Beschäftigung sind zentrale Ansatzpunkte. Sei es bei der Entwicklung einer App für ein mobiles Handelssystem für ugandische Kaffeeproduzenten oder dem Aufbau einer Wertschöpfungskette für Bambus in Äthiopien – deutsche oder internationale Unternehmen sollen dabei helfen, nachhaltige Lösungen für die jeweiligen spezifischen Herausforderungen zu entwickeln.

Kann die Zusammenarbeit mit privatwirtschaftlichen Akteuren tatsächlich als Motor für nachhaltige Wirtschaftsentwicklung dienen? Oder handelt es sich, wie kritische Stimmen aus Politik und Zivilgesellschaft hervorheben,[4] vielmehr um eine über die Kernaufgaben der EZ hinausgehende und außenwirtschaftspolitisch motivierte Förderung privater Unternehmen? Im Folgenden stellen wir verschiedene Formen der Kooperation in der deutschen EZ vor und diskutieren aktuelle Chancen und Herausforderungen bei der Zusammenarbeit mit privatwirtschaftlichen Akteuren zur Erreichung entwicklungspolitischer Ziele.

Ansätze zur Zusammenarbeit



In der Technischen Zusammenarbeit steht die gemeinsame Umsetzung von Projekten in den Partnerländern der EZ im Mittelpunkt. Finanziert werden die Projekte gemeinsam durch die EZ und das jeweilige Unternehmen. Die Umsetzung hingegen erfolgt entweder nur durch das Unternehmen oder in Zusammenarbeit mit der EZ. So unterstützt das BMZ ein Programm in vier ostafrikanischen Ländern zur Verbesserung der beruflichen Ausbildung in relevanten Wirtschaftsbereichen. Die enge Zusammenarbeit mit privaten Unternehmen und die gemeinsame Entwicklung von Ausbildungsaktivitäten soll hierbei sicherstellen, dass die Trainings auf die jeweiligen Bedarfe in den Sektoren abgestimmt sind. Bestimmte Programme wie das "develoPPP.de"-Programm, in dessen Rahmen seit 1999 mehr als 1700 Projekte in über 100 Ländern gefördert wurden, sind nur für deutsche und europäische Unternehmen offen (Kasten). Lokale Unternehmen in den Partnerländern der EZ können in erster Linie in bilateralen Vorhaben eingebunden werden, das heißt, wenn eine Komponente zur Zusammenarbeit mit der Privatwirtschaft in ein "normales" Projekt der staatlichen EZ integriert wird.

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Das develoPPP.de-Programm

Das develoPPP.de-Programm ist das größte Programm des BMZ zur Förderung von gemeinsamen Projekten zwischen EZ und Privatwirtschaft. Beispielsweise möchte ein europäisches Solarunternehmen einen neuen Standort in Kenia eröffnen, allerdings fehlt es an gut ausgebildetem Personal. Der Aufbau eines Trainingszentrums in Kenia rechnet sich für das Solarunternehmen nicht, daher wird es über das develoPPP.de-Programm mit deutschen Steuergeldern mitfinanziert. So sollen gleichzeitig Ziele des Unternehmens (gut ausgebildetes Personal für das Unternehmen) und der EZ (gut ausgebildetes Personal für die kenianische Solarindus trie) gefördert werden. Neueste Auswertungen zeigen, dass es für die EZ häufig Sinn ergibt, mit der europäischen Privatwirtschaft zusammenzuarbeiten.*
Europäische Unternehmen bringen innovative Ideen und Produkte in die Projekte ein, die im Land häufig noch nicht vorhanden sind. Allerdings zeigt sich auch, dass es dem develoPPP.de-Programm bisher noch nicht gelingt, diese Potenziale in Wert zu setzen. Ein Grund dafür ist zum Beispiel, dass sich die Ziele von Unternehmen und EZ stärker unterscheiden als bei oberflächlicher Betrachtung vermutet. So hat das europäische Unternehmen nur so lange Interesse an der Ausbildung von Solartechnikern, wie es auch einen eigenen Bedarf hat. Ist dieser Bedarf erfüllt, fährt das Unternehmen die Ausbildungsaktivitäten zurück.

* Vgl. Christoph Hartmann/Felix Gaisbauer/Kirsten Vorwerk, Evaluierung des develoPPP.de-Programms, hrsg. vom Deutschen Evaluierungsinstitut der Entwicklungszusammenarbeit (DEval), Bonn 2017.

Ein Schwerpunkt der deutschen EZ in der Kooperation mit der Privatwirtschaft liegt in der beruflichen Aus- und Weiterbildung. Sektoren, in denen Kooperationen häufig zum Einsatz kommen, sind neben der Landwirtschaft unter anderem Energie, Umwelt und Bildung. Eines der wichtigsten Programme in jüngerer Zeit ist speziell auf den Agrarsektor und fast ausschließlich auf Afrika ausgerichtet: Die 2014 ins Leben gerufene Sonderinitiative "EINEWELT ohne Hunger" des BMZ mit ihren "Grünen Innovationszentren in der Agrar- und Ernährungswirtschaft" zielt unter anderem darauf ab, private Unternehmen und andere Partner aus der Zivilgesellschaft und der Wirtschaft in den Wissens- und Technologietransfer oder den Aufbau verlässlicher Geschäftsbeziehungen einzubinden. Der afrikanische Kontinent verfügt über ein sehr großes landwirtschaftliches Potenzial, hat gleichzeitig aber auch mit vielen Problemen zu kämpfen – so sind aufgrund einer geringen landwirtschaftlichen Produktivität bei gleichzeitig hohem Bevölkerungswachstum Hunger und Mangelernährung in vielen afrikanischen Ländern weitverbreitet.[5] Zudem kann der Landwirtschaftssektor in Afrika sein enormes wirtschaftliches Potenzial nicht adäquat ausschöpfen. Deshalb wurden 13 der 14 Innovationszentren in Afrika eingerichtet. So sollen zum Beispiel in Tunesien in Zusammenarbeit mit einem tunesischen Agrarunternehmen die Milchproduktion gesteigert und die unternehmerischen Fähigkeiten der kleinbäuerlichen Betriebe gestärkt werden. In Mali arbeitet die deutsche EZ zusammen mit einem deutschen Konzern daran, die Qualität und Produktivität der Mango-Wertschöpfungskette zu verbessern.

Neben der Umsetzung von einzelnen gemeinsamen Projekten finden sich verschiedene Partner aus Staat, Zivilgesellschaft und Privatwirtschaft langfristig in sogenannten Multi-Akteurs-Partnerschaften zusammen, um vor allem übergeordnete Herausforderungen für bestimmte Sektoren oder gezielt für einzelne Produkte anzugehen.[6] Hierbei stehen häufig Fragen der ökologischen und sozialen Nachhaltigkeit im Fokus. Beispiele hierfür sind die Global Coffee Platform oder das Bündnis für nachhaltige Textilien. Im Rahmen der Global Coffee Platform wurde beispielsweise im Juli 2018 die Kenya Coffee Platform gegründet, deren Ziel es ist, die Produktivität und Nachhaltigkeit dieses wirtschaftlich sehr wichtigen Produktes zu stärken und allgemein die Zusammenarbeit zwischen allen Beteiligten im kenianischen Kaffee-Sektor zu verbessern.

Um europäische Unternehmen besser über Möglichkeiten in Entwicklungs- und Schwellenländern zu informieren, gründete das BMZ 2016 die Agentur für Wirtschaft und Entwicklung – sie soll als zentrales Einstiegsportal dienen, um Unternehmen über die Möglichkeiten im "Förderdschungel" der EZ zu informieren.[7] Zusätzlich berät die Agentur Unternehmen zu Fragen der Nachhaltigkeit und zur Umsetzung des Nationalen Aktionsplans Wirtschaft und Menschenrechte, der 2016 in Kraft getreten ist.

Neben der technischen Form der Zusammenarbeit werden privatwirtschaftliche Akteure im Rahmen der Finanziellen Zusammenarbeit schon seit langer Zeit mit Zuschüssen oder Krediten unterstützt.[8] So werden zum Beispiel Kredite auch für solche Länder und Branchen bereitgestellt, die von herkömmlichen Geschäftsbanken aufgrund des höheren Investitionsrisikos nicht oder mit sehr hohen Zinsraten bedient werden. In den vergangenen Jahren haben dabei sogenannte innovative Finanzierungsmechanismen an Bedeutung gewonnen. Bei begrenzten öffentlichen Mitteln für die EZ haben diese das Ziel, zusätzliche private Mittel für entwicklungspolitische Zwecke zu mobilisieren.[9] Hierfür soll eines der Haupthindernisse für die Beteiligung von privaten Investoren in Entwicklungsländern behoben werden: das Risiko von Investitionen. Während finanzielle Risiken mit jeder Anlage verbunden sind, werden die Risiken für Schwellen- und Entwicklungsländer oft höher eingeschätzt als sie tatsächlich sind, wodurch Investitionen unattraktiver sind.[10]

Zur Senkung dieses Risikos beteiligt sich der Staat an Risiken beziehungsweise Kosten für Wirtschaftsaktivitäten, die als entwicklungspolitisch sinnvoll erachtet werden. Das vielleicht bekannteste und weitverbreitete Instrument in diesem Kontext ist unter dem Namen Blended Finance bekannt. Generell bezeichnet es die Mischung von öffentlichen und privaten Mitteln. Ziel ist es dabei, die Zinskonditionen (Laufzeit, Zinssatz) durch Bezuschussung aus Haushaltsmitteln zu verbessern, sodass Personen oder Unternehmen, die zu üblichen Marktbedingungen keinen Zugang gehabt hätten, nun ein Darlehen am Kapitalmarkt aufnehmen können. Bei den häufig eingesetzten Zinsverbilligungen werden beispielsweise Haushaltsmittel dazu eingesetzt, die Zinsen über die Laufzeit eines Darlehens zu reduzieren, um mehr Kreditnehmer erreichen zu können.[11]

Ein Beispiel für eine neuartige Finanzierungsstruktur zur Mobilisierung privater Mittel ist der Africa Agriculture and Trade Investment Fund (AATIF). Das Neuartige dieses Fonds liegt nicht allein in der Finanzierungsstruktur, sondern dass mit Hilfe dieser Struktur ein Sektor mit Finanzierung versorgt wird, der bisher kaum Zugang zum Kapitalmarkt hatte. Der Fonds stellt Finanzmittel über Intermediäre und Direktinvestitionen bereit, um Investitionen entlang der Wertschöpfungskette zu unterstützen. Die Investitionen sollen sowohl Kleinbäuerinnen und Kleinbauern als auch größere verarbeitende Betriebe erreichen und zielen auf die Erhöhung der landwirtschaftlichen Produktion. Der Fonds wird dabei auch in ärmsten Ländern Afrikas tätig. Er ist jedoch bei Nichtregierungsorganisationen und Medien in Kritik geraten. Der Vorwurf lautete, dass die armen Bevölkerungsgruppen nicht nur oftmals nicht von den Maßnahmen profitieren, sondern sogar Nachteile erfahren.

In Ergänzung zu den beschriebenen Kooperationsformen im Rahmen der Technischen und der Finanziellen Zusammenarbeit hat die deutsche Entwicklungspolitik weitere übergeordnete Programme aufgesetzt, die in erster Linie zur Information deutscher und ausländischer Unternehmen dienen und bei der Anbahnung von Geschäftskontakten unterstützen sollen. So werden zum Beispiel über das "Import Promotion Desk" Exporteure in Entwicklungsländern mit importierenden Unternehmen in Deutschland in Kontakt gebracht. Andere Programme wie "ExperTS" haben zum Ziel, deutsche oder auch europäische Unternehmen über die Möglichkeiten zu informieren, in Entwicklungs- und Schwellenländern aktiv zu werden.

Potenziale und Erwartungen



Betrachtet man die Ergebnisse aus Evaluierungen und Studien, wird deutlich: Eine stärkere Einbindung von Unternehmen über die EZ hinaus kann vielfältige Vorteile für alle Beteiligten bieten. Drei Faktoren sind ausschlaggebend für diesen Befund.

Erstens können privatwirtschaftliche Akteure zusätzliche Mittel für die Erreichung entwicklungspolitischer Ziele bereitstellen. So soll die bestehende Finanzierungslücke zur Erreichung der SDGs geschlossen werden. Selbst über eine Erhöhung der öffentlichen Entwicklungsausgaben – das 0,7-Prozent-Ziel[12] – könnte diese Lücke nicht geschlossen werden. Betrachtet man hingegen, welche Kapitalmengen am Kapitalmarkt von Banken und Versicherungen bewegt werden, könnte allein die Mobilisierung eines geringen Prozentsatzes für die EZ die Schließung der Finanzierungslücke ermöglichen.[13] Durch die Mobilisierung privaten Kapitals wird zudem ein positiver Effekt auf die Entwicklung nationaler Finanzsysteme in Entwicklungsländern erwartet, wodurch zukünftig mehr Investitionen aus dem Privatsektor angezogen werden könnten. Diese Investitionen könnten wiederum den sozialen und ökonomischen Fortschritt in Entwicklungsländern vorantreiben und neue Zielgruppen erschließen, die andernfalls nicht erreicht würden.[14]

Zweitens ist die Förderung nachhaltigen Wirtschaftswachstums ein Schwerpunkt der deutschen EZ zur Unterstützung von Entwicklungs- und Schwellenländern. In einer zunehmend globalisierten und vernetzten Welt wird die Integration in Märkte als eine zentrale Möglichkeit gesehen, Wohlstand und Entwicklung zu fördern. Unternehmen sind hierfür zentrale Akteure. Ihre Kreativität und Innovationskraft treiben nationale und internationale Wertschöpfungsketten an. Viele Ergebnisse weisen darauf hin, dass sie bestimmte Produkte oder Dienstleistungen, zum Beispiel Ausbildung oder Prozessverbesserungen, besser und effizienter erbringen können als Entwicklungsorganisationen. Zudem sind Unternehmen Abnehmer von Produkten und bieten somit Anreize für die Investition in moderne Wertschöpfungsketten und für die Herstellung qualitativ hochwertiger Produkte. Hiervon können auch ärmere Menschen in Entwicklungsländern profitieren, die als Produzentinnen und Produzenten oder Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in den geförderten Ketten ihren Lebensunterhalt verdienen. Zudem sind Unternehmen an langfristigen Geschäftsbeziehungen interessiert und können somit, zumindest theoretisch, dazu beitragen, dass die Erfolge bestimmter Aktivitäten auch langfristig bestehen bleiben.

Drittens sollen Unternehmen durch ihre Einbindung in die EZ auch sensibilisiert und unterstützt werden, ihrer gesellschaftlichen Verantwortung stärker nachzukommen. Hierunter sind die Berücksichtigung von Menschenrechten sowie die Einhaltung international anerkannter Arbeits-, Umwelt- und Sozialstandards zu verstehen. Besonders die Privatwirtschaft steht seit einiger Zeit im Zentrum des öffentlichen Interesses; angetrieben durch die zunehmenden Aktivitäten internationaler Unternehmen in Entwicklungsländern wurden Regularien entworfen, die Unternehmen stärker in die Pflicht nehmen, sie aber auch unterstützen sollen, ihre gesellschaftliche Verantwortung wahrzunehmen.[15] Vor diesem Hintergrund ist für Unternehmen die Integration von Nachhaltigkeitsaspekten in die Geschäftsmodelle ein zunehmend wichtiger Faktor für wirtschaftlichen Erfolg.[16] Kooperationen mit der EZ bieten den Unternehmen die Möglichkeit, Maßnahmen zur Corporate Social Responsibility (CSR) umzusetzen und in der Öffentlichkeit bekannt zu machen. Darüber hinaus, so die Annahme, kann die Einbindung von Unternehmen diese für die Bedeutung entwicklungspolitischer Ziele sowie für Risiken sensibilisieren, die durch ihr Engagement in Entwicklungsländern entstehen können.[17]

Diese theoretischen Vorteile einer Zusammenarbeit von EZ und Unternehmen beantworten jedoch noch nicht die Frage, ob die Zusammenarbeit in der Praxis tatsächlich zu dauerhaften Verbesserungen für die entwicklungspolitischen Zielgruppen führt.


Wirkungen und Risiken



Da es sich bei der Zusammenarbeit mit der Privatwirtschaft um eine vergleichsweise neue Herangehensweise handelt, ist die Zahl unabhängiger Studien dazu noch relativ gering.[18] Einige Erkenntnisse bezüglich der Wirkungen verschiedener Maßnahmen der Technischen und der Finanziellen Zusammenarbeit können aber hervorgehoben werden.

So hat sich gezeigt, dass die Umsetzung gemeinsamer Projekte mit der Privatwirtschaft zu einem Transfer innovativer Erfahrungen und Technologien in die Partnerländer beiträgt. Über die Projekte können zum Beispiel neue, ökologisch wertvolle Produkte in Entwicklungs- und Schwellenländern eingeführt oder neue landwirtschaftliche Anbaumethoden verbreitet werden. Auch werden viele Projektaktivitäten nach Projektende von den Partnern vor Ort weitergeführt. Ein Grund dafür ist, dass Unternehmen häufig auch nach Projektende ein Eigeninteresse an der Fortführung der Aktivitäten haben. Dies zeigt sich zum Beispiel beim Aufbau einer landwirtschaftlichen Wertschöpfungskette in Ostafrika. In dem Projekt wurden Trainings für Kleinbäuerinnen und Kleinbauern angeboten, um qualitativ hochwertige Baumwolle unter Berücksichtigung von Sozial- und Umweltstandards zu produzieren. Die neuen Produktionsmethoden wurden erfolgreich verbreitet – innerhalb von drei Jahren übernahmen 12.000 Bäuerinnen und Bauern die neuen Techniken. Durch langfristige Abnahmegarantien des Unternehmens und höhere Erlöse für die so produzierten Ernten wurde eine nachhaltige Wertschöpfungskette aufgebaut, die zu Einkommenssteigerungen bei den beteiligten kleinbäuerlichen Betrieben führte.

Es wird aber auch deutlich, dass die sehr hohen Ansprüche und Erwartungen, die an die Kooperationen zwischen EZ und Privatwirtschaft gestellt werden, bisher nicht erfüllt werden können. So werden beispielsweise Projektaktivitäten mit besonderem entwicklungspolitischem Stellenwert, etwa die Wissensweitergabe von Lernerfahrungen im Bereich von Mikroversicherung an Konkurrenzunternehmen, mit Ende der Projektlaufzeit häufig eingestellt.[19] Eine Verbreitung der eingeführten Innovationen über die direkt am Projekt beteiligten Zielgruppen hinaus gelingt daher eher selten und liegt nicht immer im Eigeninteresse der Unternehmen. Die Erwartung, mit den oft kleinteiligen Projekten breitenwirksame Veränderungen in den Partnerländern zu erzielen, kann daher zumeist als unrealistisch eingestuft werden.[20]

So kann beispielsweise nicht angenommen werden, dass mit einem einzelnen Projekt zur Nahrungsmittelanreicherung die Ernährungssituation der gesamten ugandischen Bevölkerung verbessert und zudem das Bewusstsein für gesunde Ernährung in der Gesellschaft gesteigert wird. Zwar wurde im vorliegenden Beispiel die Nahrungsmittelanreicherung erfolgreich realisiert, allerdings nur ein kleiner Teil der Bevölkerung hat Zugriff auf das Produkt. Auch die angestrebte Sensibilisierung der Bevölkerung für gesunde Ernährung blieb begrenzt.

Auch Multi-Akteurs-Partnerschaften wird großes Potenzial zugeschrieben, Lösungen für komplexe gesellschaftliche Herausforderungen herbeizuführen. Die unterschiedlichen Partner aus Staat, Zivilgesellschaft und Privatwirtschaft bringen ihre jeweiligen Sichtweisen, Expertisen und Interessen ein und fördern somit über eine systemische Herangehensweise auch gegenseitiges Verständnis und gemeinsame Lernprozesse. Kritische Stimmen hingegen befürchten, dass die Multi-Akteurs-Partnerschaften in erster Linie Unternehmensinteressen dienen und somit zulasten der entwicklungspolitischen Zielgruppen gehen.[21]

In der Finanziellen Zusammenarbeit zeigt der Blick auf die bisherige Nutzung innovativer Finanzierungsinstrumente, dass diese häufig in Sektoren eingesetzt werden, in denen profitable Business-Modelle leicht zu etablieren sind. Zum Beispiel hat eine Umfrage der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) ergeben, dass sich die Blended-Finance-Fazilitäten am stärksten auf Themen wie Wirtschaftswachstum und Beschäftigung, Infrastruktur und Klimawandel konzentrieren. Weitere Bereiche nachhaltiger Entwicklung werden hingegen kaum adressiert.

Die steigende Beliebtheit dieser Instrumente steht bislang relativ wenigen Analysen und Anwendungsbeispielen gegenüber. Nach Angaben der OECD wurden in den vergangenen Jahren sowohl mehr öffentliche Mittel auf das Engagement des privaten Sektors gerichtet als auch mehr private Investitionen für entwicklungspolitische Zwecke gewonnen.[22] Die Wirkungen dieser erhöhten Investitionen werden bisher aber nicht systematisch untersucht. In Einzelfällen zeigen Studien, dass zum Beispiel begleitende technische Unterstützung der Investitionen und Trainings die Qualität der Investitionen erhöhen und mit ihnen verbundene Risiken minimieren können.[23] Allerdings wird kritisch hervorgehoben, dass Fähigkeiten und Kapazitäten der Geberländer im Umgang mit Investitionen des Privatsektors bisher nicht entsprechend ausgebaut wurden.[24] Auch die Infrastruktur in den Entwicklungsländern für Investitionen des privaten Sektors wird als noch inadäquat und die Anzahl an Investoren noch als gering bewertet. Weiterhin mangelt es Unternehmen in Entwicklungsländern nach wie vor an Zugang zu Finanzdienstleistungen und -produkten, beispielsweise an Risikokapital und einer langfristigen Schuldenfinanzierung.[25]

Neben den möglichen positiven Wirkungen birgt die Zusammenarbeit mit der Privatwirtschaft auch Risiken. Diese können von Marktverzerrungen bis hin zur Verletzung menschenrechtlicher Standards und Prinzipien reichen. Besonders im Hinblick auf größere, von der deutschen EZ unterstützte Investitionen, etwa im landwirtschaftlichen Bereich, klagen zivilgesellschaftliche Organisationen immer wieder über Menschenrechtsverletzungen durch die beteiligten Unternehmen. Die Zusammenarbeit mit der EZ sollte dazu führen, dass Unternehmen für derartige Risiken ein größeres Bewusstsein entwickeln.

Zu den größten Risiken in der Finanziellen Zusammenarbeit zählen die Verdrängung (crowding-out) von kommerziellen Krediten, zum Beispiel im Falle von Zinsverbilligungen, sowie Marktverzerrrungen. Außerdem besteht das Risiko, mit solchen Instrumenten die Schuldensituation in Entwicklungsländern zu verschlimmern und zu nicht nachhaltigen Schuldenständen beizutragen.

Der Zielkonflikt zwischen Entwicklungszielen und finanziellem Profit erschwert zudem die Um- und Durchsetzung von entwicklungspolitisch sinnvollen Prinzipien in der EZ wie etwa das der Eigenverantwortung der Partnerregierungen und der Ausrichtung der Entwicklungsprogramme an den Strategien der Partner. So wird beispielsweise der Einbezug von lokalen Partnern und Investoren in die Gestaltung der Programme und Instrumente bisher als gering eingeschätzt.[26]


Stellschrauben



Folgende Stellschrauben können dazu beitragen, Kooperationen zwischen Unternehmen und EZ in Zukunft noch effektiver zu nutzen, das heißt, zum einen mehr Unternehmen für ein Engagement in der EZ zu interessieren und zum anderen die gemeinsamen Aktivitäten so auszurichten, dass sie noch besser auf die Bedürfnisse der entwicklungspolitischen Zielgruppen, aber auch der Unternehmen zugeschnitten sind.

Seit einigen Jahren gibt es Bestrebungen von EZ-Institutionen, ihre Ansätze für die Zusammenarbeit mit der Privatwirtschaft weiterzuentwickeln. So soll diese nicht mehr nur kurzfristig zur Ausführung einzelner Aktivitäten beitragen. Vielmehr werden langfristige und gleichberechtige Partnerschaften mit Unternehmen angestrebt, deren Grundsätze und Unternehmensziele mit den Zielen der EZ kompatibel sind.[27] Hierbei bestehen häufig organisationskulturelle Herausforderungen – so ist es für eine erfolgreiche Kommunikation und Kooperation unabdingbar, dass sich die Partner verstehen; dies ist noch nicht immer gegeben. Einerseits ist in den Unternehmen das Verständnis für die Ziele und Herangehensweisen der EZ noch nicht ausreichend ausgeprägt, andererseits hat sich auch die EZ noch nicht hinreichend auf die Bedarfe der Privatwirtschaft und Bedingungen für ihre erfolgreiche Einbindung eingestellt.[28] Auch aus den unterschiedlichen Arbeitsweisen der Partner ergeben sich Herausforderungen für die Umsetzung. Beispiele sind die vergleichsweise kurzen Projektzyklen der EZ, die eine langfristige Planbarkeit erschweren und dem Bestreben der Unternehmen nach dauerhaften Geschäftsbeziehungen und Wertschöpfungsketten entgegenstehen. Auch bei der Dauer der Antragsverfahren sind deutliche Unterschiede zwischen beiden Partnern festzustellen.[29]

Es ist nachvollziehbar, dass Unternehmen ihre eigenen Ziele verfolgen, die sich von entwicklungspolitischen Zielen unterscheiden. Dies zeigt sich zum Beispiel in den unterschiedlichen Zielgruppen von EZ und Unternehmen. Während die EZ häufig marginalisierte und extrem arme Bevölkerungsteile in den Blick nimmt, sind diese als unternehmerische Zielgruppen (Konsumenten oder Produzenten) meistens nicht interessant. Dies zeigt sich am Beispiel einer Kooperation mit einem großen Solarunternehmen in Ostafrika. Ziel der EZ war es, einen Ausbildungsgang für Solarmechaniker aufzubauen, um damit benachteiligten Jugendlichen die Möglichkeit zu geben, eine gute Ausbildung zu erhalten und ihre Berufschancen zu erhöhen. Hauptinteresse des Unternehmens war es jedoch, Mitarbeitende für den Vertrieb auszubilden. Letztendlich blieb nicht nur die Anzahl der ausgebildeten Personen insgesamt sehr begrenzt, auch die Ausbildungsinhalte wurden so festgelegt, dass überwiegend Marketingfachleute, aber keine Solarmechaniker ausgebildet wurden. Bei den ausgebildeten Jugendlichen handelte es sich zudem um qualifizierte Personen mit Fachhochschulabschluss.

Für die erfolgreiche Projektumsetzung ist es erforderlich, dass bei der Suche nach Schnittmengen auch potenzielle Spannungsfelder offen benannt werden. Bei der Aushandlung der Schnittmengen ist als Grundvoraussetzung für ein armutsminderndes wirtschaftliches Wachstum in den Partnerländern sicherzustellen, dass die Einbindung internationaler Unternehmen nicht zulasten der Wirtschaft in den Partnerländern geht. Synergien zwischen Außenwirtschaftsförderung und EZ sollten dergestalt genutzt werden, dass alle Beteiligten von der Zusammenarbeit profitieren.[30] Während die beiden Bereiche in Deutschland – institutionell und inhaltlich – mehr oder weniger getrennt voneinander behandelt werden, stellen andere Geber wie die Niederlande einen deutlicheren Bezug zwischen der Förderung der heimischen Wirtschaft und der EZ her.[31]

Zurzeit wird außerdem diskutiert, inwieweit Projekte umgesetzt werden sollten, die im Kerngeschäft der Unternehmen liegen. Zum Beispiel geht es um die Frage, ob der Hersteller eines ökologisch abbaubaren Reinigungsmittels bei der Markterweiterung nach Ostafrika unterstützt werden sollte. Aktuelle Studien legen die Vermutung nahe, dass Projekte, die einen starken Bezug zum Kerngeschäft von Unternehmen haben, eher in der Lage sind, nachhaltige Ergebnisse zu erzielen, als wenn dies nicht der Fall ist. Daher gehen internationale EZ-Organisationen zunehmend dazu über, Kooperationen zu fördern, die im Kerngeschäft von Unternehmen liegen. Dies widerspricht jedoch dem Gebot der Additionalität, das besagt, dass die EZ nur Aktivitäten unterstützen darf, die Unternehmen ohne diese Unterstützung nicht realisieren würden. Hätte das Unternehmen zum Beispiel auch einen Kredit zur Finanzierung der Aktivitäten auf dem privaten Kapitalmarkt aufnehmen können, müsste die Additionalität stark infrage gestellt werden. Langfristige beziehungsweise sich wiederholende Kooperationen mit Unternehmen sind somit auch nicht oder nur sehr eingeschränkt möglich, da diese zu Wettbewerbsverzerrungen führen können. Zwischen dem angestrebten partnerschaftlichen Verhältnis und dem Gebot der Additionalität handelt es sich um ein zentrales Spannungsfeld in der Zusammenarbeit mit der Privatwirtschaft, das bisher noch nicht angemessen aufgelöst werden konnte.

Fazit



Derzeit macht die Zusammenarbeit mit Unternehmen vom finanziellen Volumen her nur einen sehr geringen Anteil der deutschen EZ aus. Vor dem Hintergrund der komplexen Herausforderungen, zunehmender globaler wirtschaftlicher Verknüpfungen und der enormen Finanzierungsbedarfe ist aber davon auszugehen, dass die Zusammenarbeit weiter an Bedeutung gewinnen wird. Die im Titel gestellte Frage kann somit mit "ja" beantwortet werden: Die Einbindung von privaten Unternehmen in die EZ kann dazu beitragen, entwicklungspolitische Ziele schneller und besser zu erreichen. Bisher gelingt es allerdings noch zu selten, die Versprechen einzulösen, die mit der Zusammenarbeit einhergehen.

Um die Potenziale besser ausschöpfen zu können, muss es für die deutschen entwicklungspolitischen Akteure zuerst darum gehen, ein klares konzeptionelles Verständnis für die Zusammenarbeit mit privatwirtschaftlichen Akteuren zu gewinnen. Dabei muss die EZ konzeptionell deutlicher machen, welche Mehrwerte sie sich von der Zusammenarbeit erhofft und welche Aktivitäten sie konkret von den Unternehmen erwartet. In einem zweiten Schritt müssen diese Konzepte dann auch in der EZ-Praxis umgesetzt werden. Gemeinsam mit den privatwirtschaftlichen Partnern sollte die EZ intensiver untersuchen, welche Wirkungen über derartige Kooperationen tatsächlich erreicht werden können, beziehungsweise auch transparent diskutieren, wann andere Projektarten sinnvoller erscheinen. Besonders vor dem Hintergrund der großen grundsätzlichen Skepsis, die bei vielen Organisationen der Zivilgesellschaft, aber auch in Teilen der EZ gegenüber der Zusammenarbeit mit Unternehmen herrscht, ist die Herstellung diesbezüglicher Transparenz von großer Bedeutung. Im Zuge einer stärkeren Konzeptionierung der Zusammenarbeit gilt es, auch den Partnerschaftsgedanken stärker in der EZ zu etablieren. Hierzu gehört auch, Maßnahmen zu entwickeln, die Vorteile für alle Partner – also neben den entwicklungspolitischen Zielgruppen auch die Unternehmen – erbringen.

Bei der konzeptionellen Ausarbeitung der Zusammenarbeit mit Unternehmen wäre auch anzudenken, diese stärker mit der Privatsektorentwicklung zu verknüpfen, bei der Unternehmen im jeweiligen Partnerland die zu entwickelnden Objekte sind. In einigen Ländern wird diese Verbindung bereits stärker mitgedacht,[32] während bisher in Deutschland noch kaum Verknüpfungen zwischen den beiden Herangehensweisen bestehen, obwohl es viele Überschneidungen zwischen beiden Bereichen gibt. Als Beispiele sei hier die Schaffung förderlicher wirtschaftlicher und politischer Rahmenbedingungen genannt. Zudem könnte eine stärkere Verknüpfung der Befürchtung entgegenwirken, dass die Einbindung deutscher oder internationaler Unternehmen zulasten der Unternehmen in den Partnerländern geht.
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Autoren: Marcus Kaplan, Christoph Hartmann, Magdalena Orth, Kirsten Vorwerk für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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Fußnoten

1.
Die Ziele umfassen nicht nur entwicklungspolitische Ziele wie Verringerung von Armut und Hunger, sondern auch Maßnahmen zum Klimaschutz, zur Förderung von Frieden, Bildung und Geschlechtergerechtigkeit. Siehe zum Beispiel http://www.17Ziele.de«.
2.
Vgl. Tilman Altenburg, Entwicklungszusammenarbeit und Wirtschaft: Synergien und Konflikte, in: Verband Entwicklungspolitik deutscher Nichtregierungsorganisationen e.V. (VENRO), Entwicklungszusammenarbeit und Wirtschaft – Zwischen Konfrontation und Kooperation, Bonn 2010, S. 5–12.
3.
Vgl. Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ), Afrika und Europa – Neue Partnerschaft für Entwicklung, Frieden und Zukunft. Eckpunkte für einen Marshallplan mit Afrika, Bonn–Berlin 2017.
4.
Vgl. Jens Martens, Profitable Partnerschaft? Entwicklungszusammenarbeit mit der deutschen Wirtschaft, hrsg. von der Deutschen Welthungerhilfe/terre des hommes Deutschland, Bonn–Osnabrück 2010; Oxfam, Böcke zu Gärtnern – Wie die aktuelle Kooperation mit Agrarkonzernen eine nachhaltige Landwirtschaft verhindert, Berlin 2016.
5.
2016 lag der Anteil der unterernährten Menschen in Subsahara-Afrika bei knapp 23 Prozent – der mit Abstand höchste Wert aller Weltregionen. Vgl. Food and Agriculture Organization of the United Nations, The State of Food Security and Nutrition in the World, Rom 2017.
6.
Vgl. Katja Treichel et al., Multi-Akteurs-Partnerschaften im Rahmen der Agenda 2030 – Eine praxisorientierte Analyse von Potentialen, Herausforderungen und Erfolgsfaktoren, hrsg. von Partnerschaften 2030 c/o Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit, Bonn 2016; Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), Private Sector Engagement for Sustainable Development: Lessons from the DAC, Paris 2016.
7.
Mit eben diesem "Förderdschungel" in der Technischen Zusammenarbeit hat sich eine Evaluierung des Deutschen Evaluierungsinstitutes der Entwicklungszusammenarbeit (DEval) für den Agrarsektor auseinandergesetzt: Marcus Kaplan/Sabine Brüntrup-Seidemann/Nico Herforth, Zusammenarbeit mit der Privatwirtschaft im Agrarsektor in der deutschen Technischen Zusammenarbeit, Bonn 2018.
8.
Vgl. OECD, Private Sector Peer Learning. Peer Inventory 1: Private Sector Engagement Terminology and Typology. Understanding Key Terms and Modalities for Private Sector Engagement in Development Co-Operation, Paris 2016.
9.
Vgl. Anja Nadine Koenig/Edward T. Jackson, Private Capital for Sustainable Development: Concepts, Issues and Options for Engagement in Impact Investing and Innovative Finance, Danish International Development Agency (DANIDA), Evaluation Study 2/2016.
10.
Vgl. OECD, Making Blended Finance Work for the Sustainable Development Goals, Paris 2018, S. 176.
11.
Vgl. Koenig/Jackson (Anm. 9); UK Aid Network (UKAN), Leveraging Aid. A Literature Review on the Additionality of Using ODA to Leverage Private Investments, London 2015; World Economic Forum (WEF)/OECD, Blended Finance Vol. 1: A Primer for Development Finance and Philanthropic Funders. An Overview of the Strategic Use of Development Finance and Philanthropic Funds to Mobilize Private Capital for Development, Genf 2015.
12.
Gemeint ist das Ziel der Geberländer im OECD-Entwicklungsausschuss (DAC), 0,7 Prozent des Bruttonationaleinkommens für die Entwicklungszusammenarbeit zu verausgaben.
13.
Vgl. Carmen Colla, Mobilisation of Private Capital – What Contribution Can Development Banks Make, KfW Entwicklungsbank, Perspectives on Development Finance 4/2016.
14.
Vgl. UKAN; WEF/OECD (Anm. 11).
15.
Zentrale Initiativen sind hierbei die UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte, die OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen sowie der UN Global Compact. Die Bundesregierung veröffentlichte 2016 nach intensiven Konsultationen mit verschiedenen gesellschaftlichen Akteuren den Nationalen Aktionsplan Wirtschaft und Menschenrechte, der die Umsetzung der UN-Leitprinzipien auf nationaler Ebene sicherstellen soll.
16.
Vgl. Dylan Minor/John Morgan, CSR as Reputation Insurance: Primum Non Nocere, in: California Management Review 3/2011, S. 40–59; PricewaterhouseCoopers, Unternehmerische Verantwortung im Zeitalter der Transparenz, Wien 2011.
17.
Vgl. OECD (Anm. 6).
18.
Vgl. ebd.
19.
Vgl. Christoph Hartmann/Felix Gaisbauer/Kirsten Vorwerk, Evaluierung des develoPPP.de-Programms, hrsg. vom Deutschen Evaluierungsinstitut der Entwicklungszusammenarbeit (DEval), Bonn 2017.
20.
Vgl. ebd.; Erika Bürkle/Markus Palenberg, Evaluierung der Instrumente "Entwicklungspartnerschaften und Unternehmenspartnerschaften" der Austrian Development Agency, Berlin 2009; Ministry of Foreign Affairs of the Netherlands, Policy and Operations Evaluation Department (IOB), In Search of Focus and Effectiveness. Policy Review of Dutch Support for Private Sector Development 2005–2012 (extensive summary), Den Haag 2014.
21.
Vgl. Treichel et al. (Anm. 6); Philipp Pattberg/Oscar Widerberg, Transnational Multistakeholder Partnerships for Sustainable Development: Conditions for Success, in: Ambio 1/2016, S. 42–51.
22.
Vgl. OECD-DAC, Blended Finance for Sustainable Development: Moving the Agenda Forward, Paris 2017.
23.
Vgl. Koenig/Jackson (Anm. 9).
24.
Vgl. OECD-DAC (Anm. 22).
25.
Vgl. Koenig/Jackson (Anm. 9).
26.
Vgl. European Network on Debt and Development (Eurodad), A Dangerous Blend? The EU’s Agenda to "Blend" Public Development Finance with Private Finance, Brüssel 2013; Pedro Morazán et al., "Blending". A New Face in Official Development Finance, Bonn u.a. 2012; UKAN (Anm. 11).
27.
Vgl. Melina Heinrich-Fernandes, How Donors Can Make the Transition to Strategic Private Sector Engagement: Programming Innovations and Organisational Change, The Donor Committee for Enterprise Development, DCED Briefing Note, März 2017.
28.
Vgl. Hartmann/Gaisbauer/Vorwerk (Anm. 19); Kaplan/Brüntrup-Seidemann/Herforth (Anm. 6).
29.
Vgl. OECD (Anm. 6); Kaplan/Brüntrup-Seidemann/Herforth (Anm. 7).
30.
Vgl. Altenburg (Anm. 2).
31.
Vgl. OECD (Anm. 6); Nikolaus Roloff/Thomas Finkel, Verzahnung von Entwicklungszusammenarbeit und Privatwirtschaft im internationalen Kontext, Hamburg 2013.
32.
Vgl. ebd.

Marcus Kaplan, Christoph Hartmann, Magdalena Orth, Kirsten Vorwerk

Zur Person

Marcus Kaplan

ist promovierter Geograf und Senior Evaluator/Teamleiter am Deutschen Evaluierungsinstitut der Entwicklungszusammenarbeit (DEval) in Bonn. Einer seiner Schwerpunkte ist der Landwirtschaftssektor in der Entwicklungszusammenarbeit.
marcus.kaplan@deval.org


Zur Person

Christoph Hartmann

ist Diplom-Sozialwirt und Senior Evaluator/Teamleiter am DEval in Bonn, für das er unter anderem das develoPPP.de-Programm evaluiert hat.
christoph.hartmann@deval.org


Zur Person

Magdalena Orth

ist Politikwissenschaftlerin und Evaluatorin/Teamleiterin am DEval in Bonn. Einer ihrer Schwerpunkte ist die Finanzielle Entwicklungszusammenarbeit.
magdalena.orth@deval.org


Zur Person

Kirsten Vorwerk

ist Diplom-Geografin und Evaluatorin am DEval in Bonn, für das sie unter anderem das develoPPP.de-Programm evaluiert.
kirsten.vorwerk@deval.org


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