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12.4.2019

Das Grundgesetz im Strom der Zeit. Entstehung und zeitliche Verortung der deutschen Verfassungen von 1949

Das Grundgesetz entstand in einer Übergangszeit, in der auf die militärische Niederlage und das Ende der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft die Angst vor einem Krieg zwischen den Westmächten und der Sowjetunion, wirtschaftlich-soziales Elend und die Sorge um eine mögliche Teilung Deutschlands folgten. Sein Ursprung in dieser zerklüfteten Zeit machte das Grundgesetz aber nicht gleich zu einem Neuanfang. Es war, wie der liberale Politiker Thomas Dehler gegen Ende der Beratungen des Parlamentarischen Rates feststellte, "keine Musterverfassung und kein Werk von Ewigkeitswert", das einer Stunde Null entsprang.[1] Einen solchen Moment, der alle Verbindungen zwischen Gegenwart und Vergangenheit kappte, gab es nie und damit auch kein Dokument, das ihn verfassungsrechtlich fixierte.

Das Grundgesetz war vielmehr ein Provisorium, das aus der Situation des aufziehenden Kalten Krieges heraus geboren wurde und angesichts der Erfahrungen der NS-Zeit Deutschland wieder in die liberal-bürgerliche Verfassungstradition der Aufklärung einordnete. Durch die Rückkehr zu vorstaatlichen Individualrechten, einem parlamentarischen Regierungssystem und der Gewaltenteilung sollte eine Zukunft jenseits von Diktatur und nationaler Zersplitterung ermöglicht werden. In diesem Sinne war das Grundgesetz eine Restauration. Es stellte die Bundesrepublik zurück in eine Zeitlinie, die vom Nationalsozialismus unterbrochen worden war. Bei seiner Ausarbeitung ging es dem Parlamentarischen Rat eben "nicht um eine Neuschöpfung", wie Theodor Heuss, der damalige Fraktionsvorsitzende der FDP, betonte, "sondern um eine Neuformung".[2]

Gedanken darüber, wie man das Grundgesetz im Strom der Zeit beziehungsweise in der Geschichte verankern sollte, zogen sich wie ein roter Faden durch die Verfassungsverhandlungen. Am deutlichsten wurde dies am 8. Mai 1949. Um 23:55 Uhr nahm der Parlamentarische Rat das Grundgesetz mit großer Mehrheit an. Kurz vor Mitternacht war die Schlussdebatte abgebrochen worden, damit die Abstimmung noch vor Ablauf des Tages stattfinden konnte. Konrad Adenauer, der laut Heuss "eine gewisse Vorliebe für symbolträchtige Termine" hegte, hatte auf den 8. Mai, dem vierten Jahrestag der bedingungslosen Kapitulation, bestanden.[3] Die Verabschiedung der neuen Staatsordnung an diesem Tag sollte "für jeden der Alliierten klar erkennbar machen", so Adenauer, "daß wir die Verhandlungen [mit ihnen] zur Grundlage der Arbeit des Plenums gemacht haben". Heuss betrachtete das Datum mit gemischten Gefühlen: "Ich weiß nicht, ob man das Symbol greifen soll, das in solchem Tag liegen kann. Im Grund genommen bleibt dieser 8. Mai 1945 die tragischste und fragwürdigste Paradoxie der Geschichte für jeden von uns. Warum denn? Weil wir erlöst und vernichtet in einem gewesen sind."[4]

Verfassungshistoriker haben die Bedeutung des Faktors "Zeit" in der Entstehung des Grundgesetzes seit Langem erkannt. Alle Verfassungen geben, wie der Rechtswissenschaftler Eckart Klein treffend formuliert hat, "eine Antwort auf die Vergangenheit und versuchen, den Herausforderungen der Gegenwart und Zukunft zu entsprechen".[5] Das Grundgesetz wird angesichts der vielen offensichtlichen Lehren, die seine Mütter und Väter aus dem Scheitern der Weimarer Republik zogen, vor allem als Reaktion auf die direkte Vergangenheit der NS-Zeit und damit als einschneidende Zäsur in der deutschen Verfassungsgeschichte interpretiert. Am bekanntesten ist Michael Kloepfers Charakterisierung des Grundgesetzes als "Zukunftsbewältigung aus Vergangenheitserfahrung".[6]

Auch wenn die Weimarer und NS-Erfahrung für die Entstehung des Grundgesetzes zentral waren, haben derartige Einschätzungen ein analytisches Problem. Sie gehen, um Kloepfers eigene Worte zu gebrauchen, von einem konkreten "zukunftsgerichteten Auftrag" aus, den "die Vergangenheit dem Verfassungsgeber" gab.[7] Dadurch verzerren sie die Zeitlandschaft, in der das Grundgesetz entstand. Sie nehmen ihr die Tiefe ihrer Vergangenheit, den Bezug zu ihrer Gegenwart und die Offenheit ihrer Zukunft. Denn die Geschichte gibt niemals genaue Vorgaben zur Gestaltung von heute oder gar morgen. Als abschreckendes oder inspirierendes Beispiel ist sie mehr Orakel denn Anleitung. Ein historischer Auftrag kann immer nur retrospektiv konstruiert werden.

Um die temporale Signatur des Grundgesetzes zu verstehen, ist es sinnvoller, von der konkreten historischen Situation auszugehen – das heißt, das Grundgesetz als Teil des oft beschriebenen "Schicksalsjahres" 1948/49 zu begreifen. Die Vorgänge und Überlegungen, die in diesem Jahr eine Verfassungsordnung schufen, waren viel stärker an der Gegenwart und Zukunft orientiert und griffen viel weiter in die Vergangenheit zurück, als es uns Interpretationen, die das Grundgesetz in eine direkte Linie mit 1919, 1933 und 1945 stellen, erkennen lassen. Die geschichtliche Erfahrung, tagespolitische Lage und ungewissen Zukunftsaussichten verschmolzen zu einer Dynamik, die das Grundgesetz und die zeitgleich entstehende DDR-Verfassung zu speziellen Manifestationen von entgegengesetzten Zeit- und Geschichtsverständnissen machten.


Provisorium des Kalten Krieges

1948 öffnete sich die Zukunft des besiegten Deutschlands als Teil einer neuen Weltordnung. Das Jahr war bestimmt durch den Beginn des Kalten Krieges. Die Anti-Hitler-Koalition zerbrach, und die Deutschlandfrage wurde zur ersten Frontlinie zwischen den Westmächten und der Sowjetunion. In West- und Ostdeutschland entstanden vorstaatliche Strukturen, die in die sich formierenden weltpolitischen Blöcke eingegliedert wurden. 1947 vereinigten US-Amerikaner und Briten ihre Besatzungsgebiete zur Bizone. Ein Jahr später schloss sich die französische Besatzungszone diesem "Vereinigten Wirtschaftsgebiet" an.

Anlass dafür waren die Beschlüsse der Londoner Sechs-Mächte-Konferenz, auf der die drei westlichen Alliierten und die Beneluxstaaten zwischen Februar und Juni 1948 über die Gründung eines westdeutschen Staates berieten. Angesichts der kommunistischen Machtübernahme in der Tschechoslowakei im Februar setzte sich die Containment-Politik der USA durch. Westdeutschland sollte im Sinne der Truman-Doktrin ein Schutzwall gegen den Kommunismus werden. Dafür wurde die Trizone in den Marshall-Plan aufgenommen und im Juni eine Währungsreform durchgeführt.

Die Sowjetunion antwortete mit der Auflösung der Viermächteverwaltung Deutschlands. Am 20. März verließ der russische Vertreter den Alliierten Kontrollrat. Drei Monate später stellte die Sowjetunion auch in ihrer Besatzungszone die Währung um. Danach eskalierte die Situation. Am 24. Juni sperrte die Sowjetunion West-Berlin ab, um die Westmächte zu zwingen, entweder die Stadt fallen zu lassen oder die Gründung eines westdeutschen Teilstaates aufzugeben. Die Berlin-Blockade, die erst am 12. Mai 1949 endete, verfehlte dieses Ziel aber. Über eine Luftbrücke versorgten die drei Westmächte die Zivilbevölkerung weiter. Berlin wurde zum Symbol für den gemeinsamen Kampf der Westdeutschen und ihrer Schutzmächte gegen den Kommunismus.

In dieser Situation setzten die Militärgouverneure der Westzonen die Empfehlungen der Londoner Konferenz um. Am 1. Juli 1948 übergaben sie den Ministerpräsidenten der westdeutschen Länder, die in den vergangenen zwei Jahren gebildet worden waren, die sogenannten Frankfurter Dokumente. Diese bestimmten, dass die Ministerpräsidenten eine "Verfassunggebende Versammlung" einberufen sollten, um "eine demokratische Verfassung auszuarbeiten, die für die beteiligten Länder eine Regierungsform des föderalistischen Typus schafft, die am besten geeignet ist, die gegenwärtig zerrissene deutsche Einheit wieder herzustellen, und die Rechte der beteiligten Länder schützt, eine angemessene Zentralinstanz schafft und die Garantien der individuellen Rechte und Freiheiten enthält".[8]

Angestoßen wurde die Staatsgründung also nicht von den Deutschen, sondern von den Westmächten als Teil des eskalierenden Streits mit der Sowjetunion. Die wichtigste deutsche Initiative, die Münchener Ministerpräsidentenkonferenz, war im Juni 1947 gescheitert, weil die west- und ostdeutschen Vertreter sich nicht von den Vorgaben der jeweiligen weltpolitischen Lager lösen konnten und wollten.

Trotzdem reagierten westdeutsche Politiker verhalten auf die Frankfurter Dokumente. Die Ministerpräsidenten nahmen den Auftrag als "vorläufige Treuhänder des deutschen Volkes", wie der bayerische Regierungschef Hans Ehard es nannte, zwar an und berieten ihr weiteres Vorgehen Anfang Juli 1948 auf der Koblenzer Rittersturzkonferenz. Getrieben von ihren Parteispitzen und der Angst, die sich abzeichnende deutsche Teilung zu besiegeln, lehnten sie aber eine "Endlösung durch einen Weststaat und eine verfassungsgebende Nationalversammlung" ab. Während sie in ihrer Stellungnahme zu den Frankfurter Dokumenten die "Notwendigkeit, die drei Zonen nicht nur wirtschaftlich, sondern auch verwaltungsmäßig und politisch zusammenzufassen", anerkannten, betonten sie auch, dass "alles vermieden werden müßte, was dem zu schaffenden Gebilde den Charakter eines Staates verleihen würde". Das Verfahren der Verfassungsgebung müsse deutlich machen, "daß es sich lediglich um ein Provisorium handelt sowie um eine Institution, die ihre Entstehung lediglich dem augenblicklichen Stand der mit der gegenwärtigen Besatzung Deutschlands verbundenen Umstände verdankt". Deshalb wollten sie keine Nationalversammlung, sondern nur einen "Parlamentarischen Rat" einberufen, der anstelle einer Verfassung ein "Grundgesetz" ausarbeiten und so die Tür für eine spätere Vereinigung mit dem Osten offen lassen sollte.[9]

Vor allem die US-Amerikaner verärgerte diese Haltung, hatten sie die Gründung eines Weststaates doch gegen den Widerstand der Franzosen durchgesetzt. "Wenn wir im Westen nicht hier wären", warf Militärgouverneur Lucius Clay den Ministerpräsidenten der US-Zone vor, "wären sie längst russisch".[10] Es dauerte bis Ende Juli und zwei weitere Konferenzen, bis ein Kompromiss gefunden war. Im Kern akzeptierten die Ministerpräsidenten die Gründung eines ordentlichen Weststaates, setzten aber durch, dass terminologisch dessen provisorischer Charakter betont werden würde. Mitentscheidend für diese Einigung war die Haltung des Berliner Bürgermeisters Ernst Reuter (SPD). Obwohl seine Stadt gerade in sowjetischer Geiselhaft war und ein Weststaat gleichbedeutend mit der Teilung Deutschlands war, erklärte er, "daß die politische und ökonomische Konsolidierung des Westens eine elementare Voraussetzung für die Gesundung auch unserer Verhältnisse und für die Rückkehr des Ostens zum gemeinsamen Mutterland" sei.[11]

Zur Vorbereitung des Parlamentarischen Rates setzten die Ministerpräsidenten einen Verfassungsausschuss ein, der im August 1948 auf der Insel Herrenchiemsee tagte. Dieser Sachverständigenrat aus Ministern, Ministerialbeamten und Staatsrechtsexperten arbeitete einen kompletten Verfassungsentwurf aus und zeigte in strittigen Fragen mögliche Alternativen auf. Der Herrenchiemsee-Bericht, den die Ministerpräsidenten dem Parlamentarischen Rat zusammen mit anderen, vor allem von den großen Parteien erstellten Entwürfen weiterleiteten, nahm das Grundgesetz in weiten Teilen vorweg. Das galt nicht nur für die wichtigsten Verfassungsfragen, sondern auch für die grundlegende Staatsauffassung. Die neue Verfassung, so der Bericht, müsse ein "doppeltes Provisorium" sein, nämlich zeitlich und räumlich. Es ginge nicht darum, "Deutschland staatlich neu zu konstituieren, sondern ausdrücklich darum, es – wenn auch unter Beschränkung auf seine westlichen Gebiete – provisorisch neu zu organisieren".[12]

Inhaltlich aber sollte die Verfassung kein Provisorium sein. "Wir wollen keinen Torso schaffen", erklärte Dehler zu Beginn der Verhandlungen des Parlamentarischen Rates, "sondern einen starken deutschen Staat, der von vorneherein die Deutschen des Ostens potentiell einschließt, das Piemont für die Wiederherstellung der deutschen Einheit".[13] Gleich Piemont-Sardinien 100 Jahre zuvor solle sich Westdeutschland eine fortschrittliche Verfassung geben, deren provisorischer Charakter einen späteren Beitritt aller Teile der Nation – wie in Italien in den 1860er Jahren geschehen – ermöglichen würde.


Antitotalitärer Konsens zwischen Tradition und Zeitgeist

Der Parlamentarische Rat trat am 1. September 1948 in Bonn zusammen. Seine 65 Mitglieder waren von den westdeutschen Landesparlamenten nach einem Verfahren gewählt worden, das Bevölkerungsstärke und Parteienproporz berücksichtigte. Das Ergebnis war ein Patt zwischen den großen Parteien. CDU/CSU und SPD stellten je 27, die FDP/LDP/DVP fünf, und die DP, das Zentrum sowie die KPD je zwei Abgeordnete. Hinzu kamen fünf Berliner Abgeordnete, die nicht stimmberechtigt waren. 66 Prozent des Rates waren Akademiker, vor allem Juristen, 60 Prozent Beamte und 67 Prozent hielten ein Landtagsmandat. Nur vier Abgeordnete waren Frauen.

Nach einer zweitägigen Generaldebatte konstituierte sich eine Reihe von Fachausschüssen mit je zehn bis zwölf Mitgliedern, die zu einzelnen Feldern Vorentwürfe erstellten. Diese wurden Anfang November von einem Redaktionsausschuss zusammengefasst und an den Hauptausschuss weitergeleitet. Dort erarbeiteten unter dem Vorsitz des Staatsrechtlers Carlo Schmid (SPD) 21 Mitglieder einen einheitlichen Gesamtentwurf. Es gab drei Lesungen. Kampfabstimmungen wurden vermieden, um dem Grundgesetz eine möglichst breite Zustimmung zu sichern. Kompromisse wurden im sogenannten Fünferausschuss ausgehandelt, der je zwei Vertreter der CDU/CSU und der SPD sowie einen der FDP umfasste. Das Patt zwischen den Volksparteien machte die Liberalen regelmäßig zum Zünglein an der Waage.

Das Plenum nahm den Vorschlag des Hauptausschusses am 8. Mai 1949 mit 53 zu zwölf Stimmen an. Gegen das Grundgesetz stimmten neben der KPD, die Fundamentalopposition betrieb und den Anschluss an den sowjetischen Osten propagierte, das Zentrum, die DP und sechs der acht CSU-Abgeordneten. Vier Tage später erteilten die westlichen Alliierten unter einigen Vorbehalten, wie etwa der Rechtsstellung Berlins, ihre Genehmigung. In den nächsten zehn Tagen stimmten zehn der elf westdeutschen Landtage dem Grundgesetz zu. Damit war die notwendige Zweidrittelmehrheit erreicht. Nur der bayerische Landtag verweigerte wegen der vermeintlich zu starken Zentralgewalt seine Zustimmung, akzeptierte aber die durch das Votum der anderen Länder begründete Verbindlichkeit der Verfassung. Am 23. Mai wurde das Grundgesetz in einer letzten Sitzung des Parlamentarischen Rates verkündet. Einen Tag später trat es in Kraft. Zeitgleich erließen die Militärgouverneure ein Besatzungsstatut, das ihnen die Ausübung der obersten Gewalt vorbehielt.

Dieser Prozess der Verfassungsgebung unterlag vielen Einflüssen von außen. Sowohl die Parteien als auch verschiedene Gesellschaftsgruppen, allen voran die Kirchen und die Gewerkschaften, machten ihren Einfluss auf die Mitglieder des Parlamentarischen Rates mehr oder weniger erfolgreich geltend. Die wichtigsten Interventionen kamen aber von den westlichen Besatzungsmächten. Auf ihren Druck hin mussten CDU, SPD und FDP ihren mühsam ausgehandelten Kompromiss zur föderalen Kompetenzverteilung noch einmal aufschnüren. Vor allem die Finanzverfassung war den Alliierten zu zentralistisch. Am Ende blieb eine radikale Abschwächung der Zentralgewalt aus. Die US-Amerikaner lenkten letztlich ein, weil der Streit die bevorstehende Gründung der NATO nicht überschatten sollte.[14]

Ob der vielen externen Einflüsse waren die Verfassungsverhandlungen hart umkämpft. Teils kam es zu heftigen persönlichen Anfeindungen, vor allem zwischen den Parteivorsitzenden Kurt Schumacher und Konrad Adenauer. Die aufgeladene Atmosphäre hatte viel damit zu tun, dass es um mehr als nur um rechtliche Normierung ging. Anthropologische Grundsatzfragen zur Ordnung von Staat und Gesellschaft mussten geklärt werden.[15] Es galt, wie der Parlamentarische Rat offiziell erklärte, "zu bestimmen, welcher Art der Geist sein solle, der das neuorganisierte Staatswesen beseelt".[16] Bei dieser Aufgabe war man, so Heuss bei der Schlussabstimmung, "in die Wirklichkeiten der deutschen Geschichte gestellt" und "gelähmt eben durch diese deutsche Geschichte und durch unsere äußere Machtlosigkeit".[17]

Historische Erfahrung und gegenwärtige Lage waren bei dieser anthropologischen Verortung maßgebend. Die Schrecken des Nationalsozialismus standen den Abgeordneten klar vor Augen. Diese Prägekraft der unmittelbaren Vergangenheit kam nirgendwo deutlicher zum Ausdruck als in dem Satz, der ursprünglich die Präambel einleiten sollte: "Nationalsozialistische Zwingherrschaft hat das deutsche Volk seiner Freiheit beraubt".[18] In diesem Bewusstsein schuf der Parlamentarische Rat mit der repräsentativen, wehrhaften Demokratie des Grundgesetzes ein Gegenmodell zu den Verfassungszuständen des Dritten Reiches und der Weimarer Reichsverfassung, die den Aufstieg der NSDAP erlaubt hatte.[19]

Das Grundgesetz war aber nicht nur als Antwort auf den Nationalsozialismus gedacht, sondern auch als Abwehr gegen den Stalinismus. Die Furcht war ob der anhaltenden Berlin-Blockade groß. Berichte von Zwangskollektivierungen in der russischen Besatzungszone, die dortige Zwangsvereinigung von SPD und KPD, die kommunistische Übernahme der Berliner Universität und das Gebaren der KPD-Vertreter im Parlamentarischen Rat als Fürsprecher der Sowjetunion schürten solche Ängste. Viele Bestimmungen entstanden deshalb auch vor dem Hintergrund der kommunistischen Bedrohung.

Noch mehr als einzelne Bestimmungen war aber der grundsätzliche Wille zur Gründung eines Weststaates von der Angst gegenüber dem Stalinismus geprägt. In einem öffentlichen Schreiben stellte Herbert Blankenhorn, der persönliche Referent des Vorsitzenden des Parlamentarischen Rates, im Mai 1949 klar, dass es gegen "kommunistische Machterschleichungsversuche" und "die sowjetische Politik in Deutschland kein besseres Abwehrmittel als das Entstehen einer deutschen Bundesrepublik [gebe], die sich zunächst in ihrer staatlichen Form nur in den drei Westzonen verwirklichen kann, aber mit dem Anspruch sich bildet, auch für das deutsche Volk in der Sowjetzone zu handeln" und dabei "als ständig werbender Kern der Freiheit und der wirtschaftlichen Wohlfahrt" aufzutreten.[20]

Solche Überlegungen verdeutlichen den "antitotalitären Konsens" im Parlamentarischen Rat, der sich gegen die nationalsozialistische Vergangenheit genauso wie gegen die stalinistische Gegenwart im Osten richtete.[21] Dieser Konsens wollte die künftige Republik dadurch vor jeder Möglichkeit einer totalitären Diktatur wappnen, dass er die neue Staatsordnung wieder in die liberal-bürgerliche Verfassungstradition der Aufklärung eingliederte, die Deutschland seit dem 19. Jahrhundert geprägt hatte, bevor sie von den Nationalsozialisten zerstört worden war. Denn die Aufklärung war, wie der Rechtshistoriker Dietmar Willoweit treffend argumentiert hat, "weiterhin die eigentliche Stunde Null der neuzeitlichen Geschichte".[22]

"Wir müssen wieder zurück zu der Erkenntnis", erklärte der CDU-Abgeordnete und Staatsrechtler Adolf Süsterhenn im Parlamentarischen Rat, "daß der Mensch nicht für den Staat, sondern der Staat für den Menschen da ist". Der erste Artikel des Herrenchiemsee-Entwurfs hatte das genauso formuliert. Konkret hieße das, so Süsterhenn, bei der Gestaltung der Verfassung das Volk als "naturrechtlichen Träger der Staatsgewalt" zu sehen und "die natürlichen Lebensrechte des Einzelmenschen und die innerstaatlichen menschlichen Lebensgemeinschaft als vorstaatliche und unabdingbare Rechte" anzuerkennen. Diese Gedanken durchzögen "die gesamte Kulturgeschichte der Menschheit seit der Antike". Erst das 18. Jahrhundert habe ihnen aber zum Durchbruch verholfen.[23] Als "Errungenschaften der Französischen Revolution und der amerikanischen Staatsgründung" seien sie die Grundlage "unserer ganzen modernen demokratischen Auffassung".[24]

Besonders klar wurde der Rückgriff auf eine aufklärerische Verfassungstradition in der Gestaltung der Grundrechte. Carlo Schmid definierte den Anspruch so: "Die Grundrechte müssen das Grundgesetz regieren."[25] Der offizielle Bericht zum Verfassungsentwurf fasste zusammen, dass "in den Grundrechten also das Verhältnis des Einzelnen zum Staat geregelt werden, der Allmacht des Staates Schranken gesetzt werden [sollte], damit der Mensch in seiner Würde wieder anerkannt werde".[26] Dementsprechend wurden die Grundrechte als unmittelbar geltendes Recht eingerichtet und besonders geschützt. Hier zeigte sich auch der Einfluss der nahezu zeitgleich entstandenen Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte der Vereinten Nationen.[27]

Die deutsche Verfassungsordnung wieder zurück in die liberal-bürgerliche Tradition der Aufklärung zu stellen, bedeutete aber mehr, als nur Freiheit, Gleichheit und andere klassische Individualrechte zu garantieren. Man müsse an die "klassischen Demokratien denken, für die bisher die Völker Europas gekämpft haben", betonte Schmid.[28] Sein Kontrahent Süsterhenn pflichtete ihm bei. Die "pluralistische Gestaltung von Staat und Gesellschaft" verlange die praktische Anwendung des "naturrechtlichen Anspruchs auf politische Selbstbestimmung" und die Umsetzung von Baron de Montesquieus Erkenntnis, "daß jede Macht der Gefahr des Mißbrauchs ausgesetzt ist". Daher müsse man ein parlamentarisches Regierungssystem schaffen und das Prinzip der Gewaltenteilung nicht nur im Sinne der Trennung von Exekutive, Legislative und Judikative, sondern auch im Sinne der Abgrenzung von Bund und Ländern anwenden.[29] Selbst der eigenwillige Föderalismus des Grundgesetzes wurde also in die Tradition der Aufklärung eingebettet.

Wie wichtig den Verfassungsgebern der Rückgriff auf das longue durée der europäisch-atlantischen Verfassungsgeschichte war, dokumentiert die sogenannte Ewigkeitsklausel. Art. 79 Abs. 3 GG erklärt die Grundrechte und demokratischen Grundgedanken, die republikanisch-parlamentarische Regierungsform, die föderale Staatsorganisation und die Mitwirkung der Länder an der Gesetzgebung für unabänderlich. Diese "Verewigung" zentraler Prinzipien der bürgerlich-liberalen Verfassungstradition der Aufklärung war aber keinesfalls der Versuch, das Grundgesetz von der Gegenwart zu lösen und in ein zeitloses Kontinuum zu stellen. Im Gegenteil: Der Bericht zum Verfassungsentwurf unterstrich, dass es bei der Schaffung der neuen Ordnung darum ging, naturrechtlich begründete "Rechte aus den besonderen Verhältnissen der Gegenwart heraus neu zu gestalten". Das Grundgesetz sollte, wie ein später gestrichener Satz im Grundrechtsteil ausdrückte, "für unser Volk aus unserer Zeit geformt" werden. In seinem Versuch, die Schrecken der Vergangenheit zu überwinden, war das Grundgesetz also nicht nur von einer zeitlosen Tradition, sondern auch, wie der Bericht erklärte, "aufs stärkste von dem Geist seiner Zeit" bestimmt.[30]


Gegenstück einer alternativen Zeitlinie

Die spezielle temporale Signatur des Grundgesetzes wird deutlich, wenn man sie mit der Zeitlichkeit der Verfassung vergleicht, die parallel im anderen Teil Deutschlands entstand: die DDR-Verfassung vom 7. Oktober 1949. Dieser lag nämlich eine vollkommen andere Zeitauffassung zu Grunde.

Schon der Prozess der Verfassungsgebung war ein ganz anderer. Die Verfassung wurde weniger als Ausdruck eines echten verfassungsrechtlichen Gestaltungswillens denn als Reaktion auf die Formierung des Weststaates geschaffen. Die SED, die seit ihrer Gründung 1946 kontinuierlich zu einer kommunistischen Kaderpartei wurde, propagierte, eine "wahrhaft demokratische Alternative zum bürgerlichen Verfassungswesen in den Westzonen" einrichten zu wollen.[31] Dazu trat im Dezember 1947 und im März 1948 der Deutsche Volkskongress für Einheit und gerechten Frieden in Berlin zusammen. Dieser umfasste auch Delegierte aus dem Westen und trat als gesamtdeutsche Volksvertretung auf. Er hatte jedoch keinerlei demokratische Legitimation. Die Mitglieder wurden durch die Wahl einer Einheitsliste bestimmt und die Sitzverteilung vorher nach dem Blocksystem festgelegt. Dieses Verfahren stellte die Dominanz der SED sicher. Andere Parteien wurden zwar berücksichtigt; kritischere Stimmen, wie die CDU-Vorsitzenden Jakob Kaiser und Ernst Lemmer, wurden aber vorher auf Druck der Sowjetischen Militäradministration ausgeschlossen. Außerdem waren auch die unter der Kontrolle der SED stehenden Massenorganisationen vertreten.

Der Zweite Deutsche Volkskongress wählte einen 400 Mitglieder umfassenden Deutschen Volksrat, der ständig zwischen den Volkskongressen tagte und gegenüber dem "Vasallenstaat" im Westen für sich beanspruchte, "die einzige legitime Repräsentation des deutschen Volkes" zu sein.[32] Neben anderen Fachausschüssen bildete der Volksrat auch einen Verfassungsausschuss. Dieser legte dem Volksrat bereits im August 1948 "Richtlinien für eine Verfassung" zur Beratung und Verabschiedung vor.[33] Auf deren Grundlage erarbeitete der Verfassungsausschuss einen Gesamtentwurf, den der Volksrat am 19. Mai 1949 genehmigte. Elf Tage später, also nur eine Woche nach Verkündung des Grundgesetzes, nahm der Dritte Deutsche Volkskongress die Verfassung der neuen Deutschen Demokratischen Republik mit nur einer Gegenstimme an. Im November übertrugen die russischen Besatzungsbehörden ihre Befugnisse auf die neuen Staatsorgane und richteten die Sowjetische Kontrollkommission als Aufsichtsbehörde ein.

Auf diesem Weg zur DDR-Verfassung gab es im Gegensatz zur Entstehung des Grundgesetzes so gut wie keine Spannungen zwischen Besetzten und Besatzern. Die SED-Spitze um Walter Ulbricht war von der Sowjetunion gesteuert und setzte daher das leninistische Staatsmodell einer alles dominierenden Partei der Arbeiterklasse ohne Widerspruch um. Dabei galt ein Absolutheitsanspruch. Nichts in der DDR-Verfassung deutete darauf hin, dass sie – wie das Grundgesetz – nur als vorläufiges Übergangswerk gedacht war. Im Gegenteil, der von ihr definierten Ordnung wurde die Aura eines unumstößlichen Definitivums gegeben, eines "deutschen Kerngebietes", wie es Wilhelm Pieck bei seiner Vereidigung zum ersten Staatspräsidenten der DDR formulierte, "mit dem die widerrechtlich von Deutschland losgerissenen und dem Besatzungsregime unterworfenen Teile" vereinigt werden müssten.[34]

Die DDR-Verfassung ähnelte dem Grundgesetz aber dahingehend, dass auch sie sich ganz wesentlich aus der historischen Erfahrung der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft speiste. Schließlich verstand sich die DDR als "antifaschistischer" Modellstaat. Allerdings wurde mit dem Vergangenheitsbezug der DDR-Verfassung ein ganz anderer Ansatz verfolgt. Es ging nicht darum, einzelne Lehren aus der Zerstörung von Weimar zu ziehen und dem Schrecken der NS-Zeit einige unveräußerliche, vorstaatliche Menschenrechte entgegenzusetzen. Sie wollte "nicht nur die Folgen des Hitler-Regimes überwinden", wie der Leipziger Staatsrechtler Karl Polak im Verfassungsausschuss ausführte, sondern beabsichtigte vielmehr, "weit darüber hinaus mit einer Tradition abzurechnen, die die Hitler-Diktatur mit all ihren ungeheuerlichen Folgen für uns möglich machte".[35] Die Autoren der DDR-Verfassung wollten also genau mit jener liberal-bürgerlichen Verfassungstradition brechen, in die der Parlamentarische Rat das Grundgesetz einordnete. Anders ausgedrückt: Die DDR-Verfassung war der Versuch, eine neue Zeitlinie in der deutschen Verfassungsgeschichte aufzumachen.

Dabei setzte die DDR-Verfassung der liberalen Verfassungstradition der Aufklärung die politische Vision des Sozialismus entgegen. Auf den ersten Blick ist das schwer erkennbar, denn die Gründungscharta kam im Gewand einer bürgerlichen Verfassung daher.[36] Das Wort "Sozialismus" tauchte kein einziges Mal auf. Dem zentralen aufklärerischen Prinzip der Volkssouveränität wurde dagegen viel Raum gegeben. Außerdem umfasste die Verfassung umfangreiche "Rechte des Bürgers" (Art. 6 bis 18) und entlehnte einige Passagen aus der Weimarer Verfassung. Die Präambel wurde fast wortgleich übernommen. Bei genauerem Hinsehen zeigt sich aber der stark sozialistische Einschlag, der die Verfassung von der Genealogie europäisch-atlantischer Staatsgrundgesetze trennte. Vor allem zwei Punkte machen den Kontrast zum Grundgesetz deutlich: Zum einen verstand der Verfassungsausschuss das Prinzip der Gewaltenteilung als unvereinbar mit der Idee der Volkssouveränität. Statt Exekutive, Legislative und Judikative zu trennen, konzentrierte er deshalb alle staatliche Macht im Parlament, der Volkskammer. Carlo Schmid kommentierte im Parlamentarischen Rat, dass damit "alle Voraussetzungen für die Installierung einer Diktatur verwirklicht" seien.[37]

Zum anderen handelte es sich bei der Bürgerrechtsliste keineswegs um einen klassischen Individualrechtskatalog. Die Idee von vorstaatlichen Menschenrechten kannte die DDR-Verfassung nicht. Die Bürgerrechte konnten weder eingefordert noch vor einem unabhängigen Verfassungsgerichtshof eingeklagt werden. Außerdem umfasste die Liste eine Bestimmung zur Bestrafung von "Boykotthetze gegen demokratische Einrichtungen und Organisationen" (Art. 6 Abs. 2), auf deren Grundlage jegliche Kritik am Staat und der SED unterdrückt werden konnte. Auch wenn die SED-Führung 1949 den Stasi-Überwachungsstaat späterer Jahre wohl noch nicht plante, war die Möglichkeit durch diesen Paragrafen geschaffen. Dahinter steckte der Versuch, den Bürger so weit wie möglich in den Staat zu integrieren. Das Grundgesetz wollte den Bürger dagegen vor dem Staat schützen. Genau deshalb ließ der Parlamentarische Rat die vom Herrenchiemsee-Entwurf vorgesehene allgemeine Ermächtigung des Gesetzgebers zur Einschränkung von Grundrechten bei Gefährdung der öffentlichen Sicherheit fallen.[38]

Am deutlichsten zeigte sich die Abkehr der DDR von der liberal-bürgerlichen Verfassungstradition aber im Verständnis von der Beziehung zwischen politischer Ideologie und Verfassung. Otto Grotewohl, der erste Ministerpräsident der DDR, stellte im Verfassungsausschuss klar: "Die erste Frage darf nicht sein: Welche juristische Form schaffen wir – sondern welche politische Linie schlagen wir ein. Haben wir uns für die politische Linie geeinigt, so haben wir entsprechende wirtschaftliche, soziale und politische Verhältnisse herzustellen, die das sichere und unabdingbare Fundament unseres demokratischen Staates sein sollen."[39] Die Idee eines Rechtsstaates wie im Westen, wo die Verfassung ein Grund-Gesetz war, also ein Gesetz, das allen anderen rechtlichen und politischen Akten zugrunde liegen musste, lehnten die marxistischen Verfassungsgeber der DDR in den Worten Polaks als "vollkommen inhaltslos" ab.[40] Dazu passte letztlich auch die bürgerliche Verkleidung der DDR-Verfassung, implizierte die marxistische Weltvorstellung doch, dass ein späteres Entwicklungsstadium der Geschichte solche Überreste der bourgeoisen Rechtstradition überflüssig machen würde.

Schluss

Die schwache Stellung der DDR-Verfassung bedeutete 1949 nicht, dass sich das Grundgesetz automatisch als stärker erweisen würde. Immerhin entwarf der sozialistische Geist, in dem die DDR-Verfassung geschaffen wurde, eine Zukunftsvision. Das Grundgesetz tat dies ob seines Wesens als verfassungsgeschichtlicher Restauration nicht. Außerdem war auch die Legitimation des Grundgesetzes nicht makellos. Schließlich wurde es weder von einer direkt gewählten Nationalversammlung noch per Referendum bestätigt. Ferner war das öffentliche Interesse gering. Laut einer Umfrage interessierten sich nahezu 50 Prozent der Westdeutschen überhaupt nicht für die Verfassungsverhandlungen.[41] Der Absolutheitsanspruch der SED-Führung ließ ein vergleichbares Desinteresse im Osten zumindest offiziell nicht zu.

In anderen Worten: 1949 war die verfassungsgeschichtliche Zukunft Deutschlands vollkommen offen. Es war nicht abzusehen, welche Zeitlinie weiterlaufen oder versiegen würde.
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Fußnoten

1.
Zit. nach Thomas Hertfelder/Jürgen C. Heß (Hrsg.), Streiten um das Staatsfragment. Theodor Heuss und Thomas Dehler berichten von der Entstehung des Grundgesetzes, Stuttgart 1999, S. 143.
2.
Zit. nach ebd., S. 65.
3.
Zit. nach ebd., S. 209.
4.
Beide zit. nach Michael Feldkamp, Der Parlamentarische Rat 1948–1949. Die Entstehung des Grundgesetzes, Göttingen 1998, S. 175f.
5.
Eckart Klein, Entstehung des Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland, in: Vladimir I. Fadeev/Carola Schulze (Hrsg.), Verfassungsentwicklung in Russland und Deutschland, Potsdam 2014, S. 9–16, hier S. 12.
6.
Michael Kloepfer, Verfassungsgebung als Zukunftsbewältigung aus Vergangenheitserfahrung, in: ders. et al. (Hrsg.), Kontinuität und Diskontinuität in der deutschen Verfassungsgeschichte, Berlin 1994, S. 35–84.
7.
Ebd., S. 37.
8.
Zit. nach Werner Frotscher/Bodo Pieroth, Verfassungsgeschichte, München 201211, S. 376.
9.
Alle zit. nach Theo Stammen/Gerold Maier, Der Prozeß der Verfassungsgebung, in: Josef Becker/Theo Stammen/Peter Waldmann (Hrsg.), Vorgeschichte der Bundesrepublik Deutschland, München 1979, S. 381–419, hier S. 385ff.
10.
Zit. nach ebd., S. 388.
11.
Zit. nach ebd., S. 391.
12.
Zit. nach ebd., S. 394.
13.
Zit. nach Hertfelder/Heß (Anm. 1), S. 63.
14.
Zum deutsch-alliierten Verfassungsstreit Jürgen Weber (Hrsg.), Das Jahr 1949 in der deutschen Geschichte. Die doppelte Staatsgründung, Landsberg am Lech 1997, S. 61–101.
15.
Vgl. Stammen/Maier (Anm. 9), S. 410f.
16.
Bericht des Parlamentarischen Rates zum Entwurf des Grundgesetzes, in: Weber (Anm. 14), S. 54.
17.
Zit. nach Weber (Anm. 14), S. 66.
18.
Zit. nach Kloepfer (Anm. 6), S. 48.
19.
Siehe hierzu auch den Beitrag von Horst Dreier in dieser Ausgabe (Anm. d. Red.).
20.
Zit. nach Michael Feldkamp (Hrsg.), Die Entstehung des Grundgesetzes in der Bundesrepublik Deutschland 1949, Stuttgart 1999, S. 187.
21.
Vgl. Klein (Anm. 5), S. 12.
22.
Dietmar Willoweit, Deutsche Verfassungsgeschichte, München 20096, S. 343.
23.
Siehe hierzu auch den Beitrag von Susanne Hähnchen in dieser Ausgabe (Anm. d. Red.).
24.
Rede vom 8. September 1948, in: Weber (Anm. 14), S. 49–54, hier S. 50f.
25.
Rede vom 8. September 1948, in: Weber (Anm. 14), S. 43–48, hier S. 46.
26.
Bericht des Parlamentarischen Rates zum Entwurf des Grundgesetzes (Anm. 16), S. 54.
27.
Siehe Daniel Eberhardt, Der Einfluss der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte auf die Grundrechtsberatungen des Grundgesetzes im Parlamentarischen Rat, in: Menschenrechtsmagazin 2/2009, S. 162–172.
28.
Rede vom 8. September 1948 (Anm. 25), S. 45.
29.
Rede vom 8. September 1948 (Anm. 24), S. 51f.
30.
Alle zit. nach Bericht des Parlamentarischen Rates zum Entwurf des Grundgesetzes (Anm. 16), S. 54ff.
31.
Willoweit (Anm. 22), S. 344.
32.
Etwa Entschließung des Deutschen Volkrates über den Entwurf einer Verfassung, 22. Oktober 1948, in: Geschichte des Staates und des Rechts der DDR. Dokumente 1945–1949, Berlin 1984, S. 257.
33.
Ebd., S. 250–257.
34.
Zit. nach Frotscher/Pieroth (Anm. 8), S. 390.
35.
Zit. in Kloepfer (Anm. 6), S. 60.
36.
Vgl. Frotscher/Pieroth (Anm. 8), S. 391ff.
37.
Rede vom 8. September 1948 (Anm. 25), S. 46.
38.
Vgl. Bericht des Parlamentarischen Rates zum Entwurf des Grundgesetzes (Anm. 16), S. 55.
39.
Zit. nach Willoweit (Anm. 22), S. 345.
40.
Zit. nach ebd.
41.
Vgl. Stammen/Maier (Anm. 9), S. 411; Weber (Anm. 14), S. 22.

Oliver F. R. Haardt

Zur Person

Oliver F. R. Haardt

ist Lumley Research Fellow am Magdalene College der University of Cambridge. Sein Forschungsschwerpunkt ist die Geschichte des neuzeitlichen Europas und Deutschlands. ofrh2@cam.ac.uk


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