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1.6.2005

Kindertages- Einrichtungen: Bedarf und nachhaltige Finanzierung

In Deutschland besteht eine massive Überschussnachfrage nach Kinderbetreuungsplätzen. Die nachhaltige Finanzierung des Ausbaus der Kinderbetreuungskapazität macht kurzfristig eine Reform des kommunalen Finanzausgleichs notwendig.

Einleitung



Quantitativ ausreichende und qualitativ hochwertige Kinderbetreuungsplätze sind eines der wichtigsten Instrumente zur Förderung der Vereinbarkeit von Familie und Erwerbstätigkeit. Nach wie vor teilt das in Deutschland vorherrschende Modell der familiären Arbeitsteilung den Großteil der Erziehungs- und Betreuungsarbeit den Müttern zu. Die geringe Versorgung mit Plätzen in westdeutschen Kindertageseinrichtungen wird daher häufig als ein Grund für die niedrige Müttererwerbstätigkeit in Deutschland genannt.


Tatsächlich belegen empirische Studien, dass es einen signifikanten Zusammenhang zwischen der Erwerbstätigkeit von Müttern und dem Angebot an Kinderbetreuungsplätzen gibt: Je umfassender das Angebot an Kindertageseinrichtungen, umso mehr Mütter sind erwerbstätig. Auch das Arbeitsvolumen von Müttern, das heißt, wie viele Stunden sie erwerbstätig sind, ist in Regionen höher, die sich durch eine gute Kinderbetreuungsinfrastruktur auszeichnen.[1]

Die Erhöhung der Frauenerwerbstätigkeit ist europaweit ein wichtiges Ziel der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik und wurde auf dem EU-Ratsgipfel in Lissabon vor rund fünf Jahren als Ziel explizit festgelegt.[2] Dadurch soll dem mittelfristig zu erwartenden Fachkräftemangel entgegengewirkt werden. Die Vermeidung langer familienbedingter Ausfallzeiten ermöglicht eine bessere Qualifikation von Müttern und infolgedessen auch ein höheres Einkommen für Familien.


Die Verbesserung der materiellen Situation von Familien durch die Arbeitsmarktintegration von Müttern wird in den Ausführungen zur so genannten "Lissabonner Strategie" als ein weiterer wichtiger Grund für die Erhöhung der Frauenerwerbsquote angeführt. Der Europäische Rat nennt ausdrücklich die Verfügbarkeit von Plätzen in Kindertageseinrichtungen als Voraussetzung für eine höhere Müttererwerbstätigkeit. In den Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rats von Barcelona 2002 wird gefordert, dass die Mitgliedstaaten das Versorgungsangebot an Betreuungsplätzen für Kinder unter drei Jahren bis zum Jahr 2010 auf 33 Prozent anheben.[3] Die westdeutschen Bundesländer sind von dieser Zielmarke noch weit entfernt, während die ostdeutschen Bundesländer sie bereits erreicht haben[4].

Die empirische Forschung gibt weitere Hinweise darauf, dass eine hohe Müttererwerbstätigkeit volkswirtschaftlich betrachtet sinnvoll ist. Wenn beide Elternteile einer Erwerbsarbeit nachgehen können, führt dies zu einem steigenden Steuer- und Beitragsaufkommen der Sozialversicherungen. Hinzu kommen mögliche Einsparungen im Bereich des Arbeitslosengeldes II und des Sozialgeldes (ehemals Sozial- und Arbeitslosenhilfe), wenn die Bezieher dieser Transfers - häufig alleinerziehende Elternteile - einer Erwerbsarbeit nachgehen können. In einer empirischen Studie wurden solche Effekte auf der Basis gesamtdeutscher und repräsentativer Mikrodaten abgeschätzt.[5] Wenn beispielsweise alle Akademikerinnen mit einem Erwerbswunsch erwerbstätig wären, würden bereits zusätzliche Einnahmen im Milliardenbereich erzielt werden können: Im Einkommenssteuerbereich ließen sich im Jahr etwa eine Milliarde Euro zusätzlich erzielen und im Sozialversicherungsbereich etwa 1,5 Milliarden Euro. Diese Werte können als maximale Obergrenzen interpretiert werden - und zwar für die Bruttoeinnahmen, welche die öffentliche Hand realisieren könnte, wenn bei guter Arbeitsmarktlage und einem erfolgten Ausbau von Kindertageseinrichtungen die Erwerbswünsche erwerbswilliger Akademikerinnen realisiert werden könnten.

Zusätzlich zu diesen Effekten wird eine Volkswirtschaft langfristig weitere Einsparungen erzielen können, da eine gute Betreuung in Kindertageseinrichtungen Müttern eine kontinuierliche Erwerbsarbeit ermöglicht. Damit können zum einen Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik reduziert werden. Zum anderen entstehen auch indirekte Effekte, weil bedarfsgerechte Möglichkeiten der außerhäusigen Betreuung Einkommensverluste aufgrund einer Entwertung der Berufserfahrung von Frauen mit Kindern und damit ihres Humankapitals verhindern bzw. verringern können.[6] Alle diese Einkommenseffekte wirken sich ebenfalls auf die Einkommenssteuereinnahmen und das Sozialversicherungsaufkommen aus.

Neben der Förderung der Müttererwerbstätigkeit hat der Ausbau von Kindertagesstätten aber auch wichtige bildungspolitische und pädagogische Wirkungen. Nationale wie internationale Forschungsarbeiten verweisen auf die große Bedeutung des Besuchs einer Kindertageseinrichtung im vorschulischen Alter. Kinder werden kurz- bis langfristig am besten gefördert, wenn sie von ihrem dritten Lebensjahr an eine Kindertageseinrichtung besuchen. Die positiven Auswirkungen hängen allerdings nicht nur von der Tatsache des Besuchs, sondern insbesondere von der pädagogischen Qualität der Förderung ab. Eine gute pädagogische Betreuung kann so z.B. in der Entwicklung eines Kindes bis zu einem Jahr ausmachen.[7] Eine gute Kinderbetreuungsqualität hat positive Effekte auf die kognitiven Fähigkeiten eines Kindes, was damit verbunden sein kann, dass sich der Schulerfolg dieses Kindes verbessert. Dies kann u.a. weniger Schuljahrwiederholungen zur Folge haben, die ansonsten durch öffentliche Mittel finanziert werden müssten. Langfristig können volkswirtschaftliche Effekte dahin gehend auftreten, dass gute Betreuungsqualitäten in früher Kindheit zu einem höheren Lebenseinkommen oder einer geringeren Fürsorgeabhängigkeit führen - alles dies führt zu öffentlichen Mehreinnahmen bzw. zu Einsparungen bei den öffentlichen Haushalten. Insbesondere die anglo-amerikanische empirische Forschung hat dafür zahlreiche Hinweise gefunden.[8]

Internationaler Vergleich



Im Vergleich zu anderen Ländern der EU ist die Versorgung mit staatlich geförderten Kindertageseinrichtungen in Deutschland relativ gering - dies trifft bekanntermaßen nicht auf die ostdeutschen Bundesländer zu. Insbesondere die Versorgung mit Betreuungsplätzen für Kinder unter drei Jahren und die Ganztagsbetreuung für Kinder zwischen drei und sechs Jahren ist in den westdeutschen Bundesländern im internationalen Vergleich niedrig. Die Abbildung zeigt im EU-Vergleich den Anteil der Kinder unter drei Jahren, für die ein staatlich geförderter Betreuungsplatz zur Verfügung steht. Während in den ostdeutschen Bundesländern die Versorgungsquoten im europäischen Spitzenfeld liegen, ist die Versorgung in Westdeutschland sehr niedrig, vergleichbar mit der in den südeuropäischen Ländern.

Zusätzlich zur Betreuung in Kindertageseinrichtungen gibt es Betreuungsangebote im Tagespflegebereich, durch andere bezahlte Betreuungspersonen oder durch Verwandte und Freunde. Mit wenigen Ausnahmen im Bereich der Tagespflege oder der steuerlichen Absetzbarkeit von Kinderbetreuungskosten werden diese Betreuungsformen nicht staatlich gefördert. Informationen über deren Umfang können nicht der Kinder- und Jugendhilfestatistik, sondern Umfragedaten, wie dem Kinderpanel des Deutschen Jugendinstituts[9] oder dem Sozio-oekonomischen Panel (SOEP) - einer für Deutschland repräsentativen Haushalts- und Personenumfrage -,[10] entnommen werden. Auf der Basis des SOEP kann so z.B. ermittelt werden, dass in Deutschland etwa sieben Prozent der Kinder unter drei Jahren von einer Tagesmutter oder einer anderen bezahlten Betreuungsperson betreut werden. Neben der bezahlten Betreuung in Tagesstätten greifen viele Eltern auf informelle, oftmals unbezahlte Betreuungsarrangements zurück. In Deutschland werden 32 Prozent der Kinder unter drei Jahren von Freunden und Bekannten betreut.[11]

Ausbau der Kinderbetreuung



Die Bundesregierung will den Ausbau der Tagesbetreuungsplätze voranbringen, insbesondere für Kinder unter drei Jahren. Das Tagesbetreuungsausbaugesetz (TAG), das seit 1. Januar dieses Jahres in Kraft ist,[12] sieht einen bedarfsgerechten und qualitätsorientierten Ausbau der Kinderbetreuung vor. Ein Bedarf besteht nach diesem Gesetz dann, wenn beide Elternteile eines Kindes erwerbstätig sind bzw. sein wollen oder wenn eine Betreuung zur Förderung des Kindeswohls notwendig ist.[13] Dafür stellt der Bund den Kommunen jährlich 1,5 Milliarden Euro aus den Einsparungen zur Verfügung, die sich durch die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe ergeben,. Bei dieser Rechnung wird davon ausgegangen, dass in den westdeutschen Bundesländern einschließlich Berlin bis 2011 insgesamt rund 230 000 Plätze neu geschaffen und die Betriebskosten finanziert werden müssen.

In einer aktuellen Studie wurde geprüft, inwiefern diese neu zu schaffenden Plätze dem Bedarf der Familien entsprechen.[14] Die noch offene Nachfrage nach Kinderbetreuungseinrichtungen wurde auf der Basis der Mikrodaten des SOEP abgeschätzt. Dabei konnte auf die Informationen zurückgegriffen werden, wie viele Mütter erwerbstätig sind und wie viele einen Erwerbswunsch haben. Allerdings ist es auf der Basis von repräsentativen Mikrodaten wie dem SOEP nicht möglich, den Bedarf zum Wohle des Kindes abzuschätzen. An dieser Stelle kann vielmehr festgehalten werden, dass dieser unter Umständen noch zusätzlich zu den über die realisierten und gewünschten Erwerbsvorstellungen ermittelten Bedarfslagen entsteht.

Angebot und Nachfrage

Die Besonderheit der hier vorgestellten Studie besteht darin, dass sie Methoden verwendet, mit denen "rationierte" Nachfragen geschätzt werden können. Dies ist zur Beschreibung der deutschen Realität im Bereich der außerhäusigen Kinderbetreuung notwendig. So kann in bestimmten Regionen Deutschlands beobachtet werden, dass Eltern einen Betreuungsplatz nachfragen, aber keinen angeboten bekommen.[15] In diesem Falle sprechen die Wirtschaftswissenschaften von "Rationierung".

Die Ergebnisse der Nachfrageschätzungen zeigen, dass die Nachfrage nach einem Platz in einer Kindertageseinrichtung in Deutschland vom Alter des Kindes abhängig ist: Für jüngere Kinder wird mit einer geringeren Wahrscheinlichkeit ein Platz nachgefragt als für ältere. Die Anzahl der Geschwister verringert ebenfalls diese Wahrscheinlichkeit. Hat ein Kind jedoch Geschwister, die eine Kindertagesstätte besuchen, werden die Eltern eher einen Platz nachfragen. Einfluss hat auch das Haushaltseinkommen: Mit der Höhe des Einkommens steigt die Wahrscheinlichkeit, dass ein Betreuungsplatz nachgefragt wird. Dieser Zusammenhang wurde bereits in früheren Studien gefunden und belegt erneut das bildungs- und sozialpolitisch relevante Ergebnis, dass Kinder von Eltern mit einem sozioökonomisch geringeren Status weniger in Kindertageseinrichtungen vertreten sind als andere Kinder.[16]

Neben dem Haushaltseinkommen, dem Alter des Kindes und der Anzahl der Geschwister haben weitere Merkmale einen Einfluss auf die Nachfrage nach einem Kinderbetreuungsplatz. Lebt im Haushalt neben den Eltern eine weitere erwachsene Person, sinkt die Nachfrage nach Betreuungsplätzen. Auch Wertvorstellungen haben einen Einfluss; sie wurden hier über den Kirchgang der Eltern erfasst: Besuchen Eltern mindestens einmal im Monat einen Gottesdienst, so ist die Wahrscheinlichkeit geringer, dass sie für ihr Kind einen Betreuungsplatz nachfragen. In allen westdeutschen Bundesländern ist die Nachfrage nach einem Kindergartenplatz signifikant niedriger als in den ostdeutschen Bundesländern.

Die Schätzung einer "rationierten Nachfrage" - damit ist die Warteschlange der einen Betreuungsplatz Suchenden gemeint - setzt auch Informationen über das Angebot voraus. Die individuelle Wahrscheinlichkeit, einen Betreuungsplatz angeboten zu bekommen, hängt ebenfalls vom Alter des Kindes und von der Versorgungsquote ab, das heißt von der Zahl der Kinderbetreuungsplätze je 100 Kinder der jeweiligen Altersgruppe in dem Kreis, in dem der Haushalt lebt. Außerdem gibt es auch hier regionale Unterschiede: In allen ostdeutschen Bundesländern ist die Wahrscheinlichkeit, einen Betreuungsplatz angeboten zu bekommen, höher als in den westdeutschen Bundesländern.

Mangel an Betreuungsplätzen

Mit Hilfe dieser Informationen bezüglich des Angebots und der Nachfrage kann die individuelle "Rationierungswahrscheinlichkeit" - die Wahrscheinlichkeit, dass Eltern für ein Kind einen Betreuungsplatz nachfragen, ihnen aber keiner angeboten wird - geschätzt werden. Im Durchschnitt beträgt sie für Kinder bis zu drei Jahren in den ostdeutschen Bundesländern 57 und in den westdeutschen Bundesländern 61 Prozent (siehe Tabelle 1 der PDF-Version). Tabelle 1: Geschätzte Wahrscheinlichkeiten der Nachfrage, des Angebots und der Rationierung an bzw. von Kinderbetreuungsplätzen

Damit ist die "Rationierungswahrscheinlichkeit" in beiden Regionen vergleichbar, obwohl sich die Versorgungsquoten stark unterscheiden. Der Grund dafür ist, dass in den ostdeutschen Bundesländern auch deutlich mehr Kinderbetreuungsplätze nachgefragt werden - durchschnittlich für 83 Prozent aller Kinder, während es in Westdeutschland nur 65 Prozent sind.[17] Dabei können unterschiedliche Einstellungen zur außerhäusigen Betreuung von Kindern ausschlaggebend sein, die in den zu Grunde liegenden Daten nicht erfasst sind. Für Kinder zwischen 3 und 6,5 Jahren ist die "Rationierungswahrscheinlichkeit" viel geringer: In Westdeutschland liegt sie bei rund zehn Prozent, in Ostdeutschland sogar nur bei drei Prozent.[18]

Ausgehend von der "Rationierungswahrscheinlichkeit" lässt sich ableiten, wie viele Eltern einen Kinderbetreuungsplatz nachfragen, ohne dass dieser Nachfrage ein Angebot gegenübersteht. Tabelle 2 zeigt die Anzahl der Kinder, deren Eltern auf einen Betreuungsplatz warten. Die Hochrechnung belegt, dass bei den Kindern unter drei Jahren die "Warteschlange" sehr lang ist: Über 1,2 Millionen Kinder in dieser Altersgruppe sind betroffen (Vgl. Tabelle 2 der PDF-Version)

Das Tagesbetreuungsausbaugesetz (TAG) sieht vor, in erster Linie Betreuungsplätze für Kinder unter drei Jahren bereitzustellen, deren Eltern beide erwerbstätig sind bzw. erwerbstätig sein wollen. In der Begründung des Gesetzesentwurfes wird als Ziel der Ausbau um 230 000 Plätze genannt.[19] Wenn, wie in der Gesetzesbegründung aufgeführt, diese Plätze nur in den westdeutschen Bundesländern und Berlin geschaffen werden sollen, würde dieses zusätzliche Platzangebot dort ausreichen, um Kindern von in Voll- und Teilzeit erwerbstätigen Müttern und Müttern mit einem starken Erwerbswunsch, die bisher auf einen Platz warten, einen solchen zur Verfügung zu stellen. Die hier vorgestellte Schätzung hat aber auch gezeigt, dass es in den ostdeutschen Bundesländern zu wenig Betreuungsplätze gibt. Nimmt man diese Gruppe von Kindern hinzu, so besteht ein weitaus höherer Bedarf. Für etwa 250 000 Kinder erwerbstätiger Mütter stehen in Gesamtdeutschland derzeit keine Betreuungsplätze zur Verfügung. Hinzu kommen rund 25 000 Kinder, deren Mütter einen starken Erwerbswunsch haben. Unklar ist, ob das TAG vorsieht, auch Plätze für Kinder geringfügig beschäftigter Mütter bereitzustellen. Nach der vorliegenden Schätzung wären hierfür in Gesamtdeutschland zusätzlich 128 000 Plätze nötig, wobei die Mehrzahl dieser Plätze in Westdeutschland anfiele.

Wenn es das politische Ziel ist, Plätze für Kinder erwerbstätiger Eltern und erwerbswilliger Mütter bereitzustellen, müssen in Deutschland weitere Plätze geschaffen werden. Außerdem ist zu vermuten, dass eine Erhöhung des Angebots an Kinderbetreuungsplätzen die Erwerbstätigkeit von Müttern insgesamt steigern wird. Unter Umständen erhöht sich dadurch auch wieder die Zahl der Kinder mit erwerbstätigen Eltern, die einen Kinderbetreuungsplatz nachfragen, ohne dass dieser Nachfrage ein Angebot gegenübersteht.

Plädoyer für eine "Familienkasse"



Wie die intensiven Diskussionen der letzten zwei Jahre insbesondere um die Finanzierung des zusätzlichen Ausbaus der außerhäusigen Kinderbetreuung gezeigt haben, bedarf es großer Anstrengungen aller gesellschaftlichen Akteure, um den bedarfsbedingten Ausbau der Kinderbetreuung in Deutschland zu finanzieren. Viele Kommunen sehen dafür aufgrund ihrer schlechten Haushaltslage jedoch häufig wenig Spielraum.

Dies hat seine Gründe auch darin, dass sich unter kurzfristigen und rein fiskalischen Gesichtspunkten der Ausbau der Kinderbetreuung für sie nicht unbedingt "rechnet". Zum einen decken die Gebühren nur einen Bruchteil der Kosten ab (etwa 15 Prozent) und zum anderen fließt der weitaus größere Teil der induzierten Steuer- und Beitragseinnahmen in die Kassen der Länder und des Bundes bzw. der Sozialversicherungsträger. Zwar wird im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs ein Teil dieser Mittel von den Ländern an die Kommunen "zurück" transferiert. Doch es ist nicht gewährleistet, dass die Mittel auch dort ankommen, wo sie benötigt werden.[20]

Um einen bedarfsgerechten Ausbau der Kinderbetreuung in Deutschland zu bewerkstelligen, muss deshalb über Reformen nachgedacht werden, die eine Finanzierung dieser wichtigen Infrastrukturleistung für Familien nachhaltig sicherstellt. Kurz- bis mittelfristig sollte an eine Reform des kommunalen Finanzausgleichs gedacht werden, welche die Kinderbetreuung stärker als bisher berücksichtigt. Aus ökonomischer Sicht sprechen wichtige Gründe dafür, eine entsprechende Ausgestaltung von Nebensätzen im Finanzausgleich vorzunehmen: Je mehr Kinder in einer Gemeinde leben und je besser die Kinderbetreuungsmöglichkeiten sind, umso mehr Geld sollte zur Verfügung gestellt werden.[21]

Ferner sollte mittel- bis langfristig auch an Reformen weitergearbeitet werden, die eine nachhaltige Finanzierung der Betreuungsinfrastruktur für Familien bzw. Kinder sicherstellen. Solche Reformen müssen grundsätzlicher Natur sein, wenn sie eine nachhaltige und langfristige Wirkung erzielen sollen. Zudem könnte überlegt werden, den Bund explizit an der Finanzierung der Kinderbetreuungsinfrastruktur zu beteiligen. Dafür wäre in Deutschland jedoch eine Änderung der Gesetzeslage notwendig.

Eine Beteiligung des Bundes allein kann aber auch nicht sicherstellen, dass die außerhäusige Kinderbetreuung nachhaltig finanziert wird, da auch Bundesmittel in jedem Haushaltsjahr neu verhandelt werden. Vor diesem Hintergrund sind Reformen sinnvoll, die daran ansetzen, die außerhäusige Kinderbetreuung über eine unabhängige Institution zu finanzieren. Eine solche Institution könnte zum Beispiel eine Familienkasse sein, in der unterschiedliche familienbezogene Leistungen gebündelt werden.[22]

Eine Familienkasse könnte als parafiskalische Organisation ausgestaltet sein. Die grundsätzliche Idee besteht darin, dass ein Parafiskus mehr und nachhaltigere Mittel mobilisieren kann, als dies dem Finanzminister möglich wäre. Was könnte eine solche Familienkasse kennzeichnen?

Sie sollte sich aus Steuermitteln finanzieren. Dies hat vorrangig systematische Gründe, da der Ausbau der außerhäusigen Kinderbetreuung heute als eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe angesehen wird. Solche gesamtgesellschaftlichen Aufgaben werden üblicherweise über Steuern finanziert. Eine Familienkasse sollte jedoch langfristig nicht nur eine Basis für den Ausbau der außerhäusigen Kinderbetreuung darstellen, sondern es wäre sinnvoll, auch andere familienbezogene Leistungen über eine solche Familienkasse zu finanzieren. Dies würde die Transparenz, Treffsicherheit und Zielgenauigkeit familienbezogener Leistungen in Deutschland insgesamt erhöhen. Konkret würde dies bedeuten, dass sowohl monetäre Transfers (wie z.B. das Kindergeld und Erziehungsgeld) als auch die Infrastrukturleistungen über einen Familienparafiskus finanziert bzw. zumindest kofinanziert werden.[23] Eine Kofinanzierung wäre dann sinnvoll, wenn z.B. davon ausgegangen wird, dass die Länder und Kommunen weiterhin Infrastrukturleistungen für Familien mittragen.[24]

Eine zentrale Zuständigkeit für die Familienkasse sollte bei einer selbständigen Organisation angesiedelt sein. Dies kann die Unabhängigkeit dieser Institution erhöhen und unterstreicht ihre Relevanz. Außerdem wäre es sinnvoll, sie als ein eigenständiges Selbstverwaltungsorgan zu konzipieren. Um eine "Verselbstständigung" einer neuen Verwaltung zu verhindern, wäre es wichtig, gleich zu Beginn sinnvolle Kontrollmechanismen einzuführen. Auf regionaler Ebene wären als Teil einer Familienkasse oder in einer rechtlich noch zu regelnden Zuordnung Ausführungsagenturen zu etablieren. Diese sollten gewährleisten, dass die Familien vor Ort Ansprechpartner für die vielfältigen familienbezogenen Leistungen haben.

Die Finanzierung der Familienkasse über Steuermittel könnte so gestaltet sein, dass eine Finanzierung aus dem allgemeinen Steueraufkommen mit der Finanzierung aus einem explizit auf diese Leistungen bezogenen Steueraufkommen kombiniert wird. Eine solche Kombination wäre hilfreich, da eine alleinige Finanzierung aus dem allgemeinen Steueraufkommen eine stetige und langfristige Aufgabenwahrnehmung nicht in vollem Umfang garantiert, vielmehr könnten Mittel aus dem allgemeinen Steueraufkommen durch haushaltsbedingte "Notwendigkeiten" immer wieder zur Disposition stehen. Eine alleinige Finanzierung aus zweckgebundenen Steuermitteln wäre - in Abhängigkeit des Leistungsspektrums, das von einer Familienkasse abgedeckt wird - mehr oder weniger sinnvoll. Wenn eine Familienkasse neben den Infrastrukturleistungen für Kinder und Familien auch andere familienbezogene Leistungen finanziert, wäre es aus Gründen der Akzeptanz wichtig, nur einen Teil der Leistungen der Familienkasse über zweckgebundene Steuermittel zu finanzieren. Es könnte ein Ansatzpunkt sein, z.B. den Ausbau der außerhäusigen Kinderbetreuung über zweckgebundene Steuermittel zu finanzieren und die anderen familienbezogenen Leistungen - wie bisher - aus dem allgemeinen Steueraufkommen.

Die Einnahmen aus Steuermitteln sollten direkt der Familienkasse zufließen, um zu verhindern, dass Haushaltsengpässe zu einer Kürzung der Mittel führen. Es wäre auch denkbar, dass die Mittel in einen so genannten Familienfonds fließen. Die Verwaltung des Fonds sollte allerdings bei der Familienkasse angesiedelt sein.

Mit einer solchen Reformoption würden die Transparenz, die Effizienz, die Treffsicherheit und Zielgenauigkeit familienbezogener Leistungen in Deutschland insgesamt erhöht werden. Die Finanzierung der außerhäusigen Kinderbetreuung hätte eine nachhaltige und langfristige Perspektive. Abschließend muss aber auch betont werden, dass es noch zahlreicher Überlegungen - sowohl aus verwaltungswissenschaftlicher, wirtschaftswissenschaftlicher, juristischer und familienpolitischer Perspektive - bedarf, um den Vorschlag einer Familienkasse umzusetzen.

Fußnoten

1.
Wir danken Gert G. Wagner für hilfreiche Anmerkungen zum Manuskript dieses Beitrags.

Vgl. für solche Studien im deutschen Kontext z.B. C. Katharina Spieß/Felix Büchel, Müttererwerbstätigkeit und Kindertageseinrichtungen - neue Ergebnisse zu einem bekannten Zusammenhang, in: Vierteljahrshefte zur Wirtschaftsforschung, 71 (2002), S. 96 - 114 sowie Felix Büchel/C. Katharina Spieß, Effekte der regionalen Kindergarteninfrastruktur auf das Arbeitsangebot von Müttern, in: Winfried Schmähl (Hrsg.), Soziale Sicherung und Arbeitsmarkt, Reihe "Schriften des Vereins für Socialpolitik", Berlin 2003, S. 95-126.
2.
Vgl. dazu: Die Herausforderung annehmen. Bericht der Hochrangigen Sachverständigengruppe unter Vorsitz von Wim Kok, Luxemburg 2004.
3.
Vgl. Schlussfolgerungen des Vorsitzes. Europäischer Rat (Barcelona) 15. und 16. März 2002, in: www. labournet.de/diskussion/eu/gipfel/rat.pdf, S. 13 (Stand: 31.März 2005).
4.
Vgl. dazu die Ergebnisse der Kinder- und Jugendhilfestatistik: Statistisches Bundesamt, Kindertagesbetreuung in Deutschland. Einrichtungen, Plätze, Personal und Kosten 1990 bis 2002, Wiesbaden 2004.
5.
Vgl. C. Katharina Spieß/Jürgen Schupp/Markus Grabka/John P. Haisken-De New/Heike Jakobeit/Gert G. Wagner, Abschätzung der Brutto-Einnahmeneffekte öffentlicher Haushalte und der Sozialversicherungsträger bei einem Ausbau von Kindertageseinrichtungen, Baden-Baden 2002.
6.
Ein Beispiel für eine empirische Analyse, welche diese Effekte in ihrem Umfang abschätzt, ist: Miriam Beblo/Elke Wolf, Die Folgekosten von Erwerbsunterbrechungen, in: Vierteljahrshefte zur Wirtschaftsforschung, (2002) 1, S. 83 - 94.
7.
Vgl. dazu die empirische Studie von Wolfgang Tietze (Hrsg.), Wie gut sind unsere Kindergärten, Neuwied u.a. 1998.
8.
Vgl. dazu der Überblicksaufsatz von C. Katharina Spieß, Kosten und Nutzen von Kinderbetreuung: Internationale und nationale Betrachtungen aus ökonomischer Perspektive, in: L. Mohn/R. Schmidt (Hrsg.), Familie bringt Gewinn, Gütersloh 2004.
9.
Vgl . www.dji.de (Stand: 26. April 2005).
10.
Vgl. www.diw.de/soep (Stand: 26. April 2005).
11.
Vgl. C. Katharina Spieß/Katharina Wrohlich, Wie viele Kinderbetreuungsplätze fehlen in Deutschland, in: DIW Wochenbericht, (2005) 14, S. 223-227, oder auch ausführlicher Felix Büchel/C. Katharina Spieß, Form der Kinderbetreuung und Arbeitsmarktverhalten von Müttern in West- und Ostdeutschland, Stuttgart 2002.
12.
Vgl. Bundesgesetzblatt 2004, Teil I Nr. 76, Gesetz zum qualitätsorientierten und bedarfsgerechten Ausbau der Tagesbetreuung für Kinder (Tagesbetreuungsausbaugesetz - TAG).
13.
Vgl. § 24, Absatz 3, Nummer 1 und 2 Kinder- und Jugendhilfegesetz KJHG.
14.
Vgl. Katharina Wrohlich, The Excess Demand for Subsidized Child Care in Germany. DIW Diskussionspapier Nr. 470, Berlin 2005, und auch eine kürzere Darstellung der Studie in: C. K. Spieß/K. Wrohlich (Anm. 11).
15.
So geben z.B. in einer aktuellen repräsentativen Umfrage des Forsa Institutes über 30 Prozent aller Eltern mit Kindern bis zu 13 Jahren an, dass es schwer ist bzw. war, einen Betreuungsplatz für ihr Kind zu bekommen. Fast die Hälfte aller Eltern mit Kindern in dieser Altersgruppe wünscht sich laut dieser Umfrage mehr Kinderbetreuungsplätze. Vgl. dazu: Media-Forschung und -Service, Mehr Kinder. Mehr Leben. Ergebnisse der repräsentativen forsa-Befragung. Mimeo, 2004. Für eine ausführliche Diskussion dieses Problems vgl. auch Michaela Kreyenfeld/C. Katharina Spieß/Gert G. Wagner, Finanzierungs- und Organisationsmodelle institutioneller Kinderbetreuung. Analysen zum Status quo und Vorschläge zur Reform, Berlin 2001.
16.
Vgl. dazu z.B. auch F. Büchel/C. K. Spieß (Anm. 1).
17.
Hier ist anzumerken, dass einzelne Bundesländer von anderen Nachfragequoten ausgehen. So rechnet z.B. Brandenburg mit einer Nachfrage von ca. 45 % (Auskunft des Brandenburgischen Ministeriums für Bildung, Jugend und Sport vom 30. März 2005). Diese Quote beruht auf unmittelbaren Erfahrungen, nicht auf statistischen Modellen. Statistische Modelle berechnen auf der Basis aller vorhandenen Informationen Wahrscheinlichkeiten, dass eine bestimmte Nachfrage besteht. Die Berechnung von Wahrscheinlichkeiten ist nicht mit einer Nachfrage auf der Basis von Erfahrungswerten gleichzusetzen, die z.B. auch davon beeinflusst wird, wie die aktuelle Arbeitsmarktlage ist, wieviele Plätze vorhanden und erreichbar sind.
18.
Für diese Altersgruppe ist allerdings darauf hinzuweisen, dass in Westdeutschland möglicherweise eine Rationierung in Bezug auf Ganztagsplätze besteht. Dieser Aspekt konnte in den Schätzungen nicht berücksichtigt werden.
19.
Vgl. Deutscher Bundestag, Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zum qualitätsorientierten und bedarfsgerechten Ausbau der Tagesbetreuung und zur Weiterentwicklung der Kinder- und Jugendhilfe (Tagesbetreuungsausbaugesetz - TAG), Drucksache 15/3676, 2004, S. 45ff.
20.
Vgl. Dieter Vesper, Anreize für Kommunen, mehr Kinderbetreuungsmöglichkeiten bereitzustellen. DIW Berlin - Politikberatung Kompakt Nr. 5, Berlin 2004.
21.
Vgl. Dieter Vesper, Gibt es fiskalische Anreize für die Kommunen zum Ausbau der Kinderbetreuung?, in: DIW Wochenbericht, (2005) 3, S. 41 - 48.
22.
Vgl. für eine ausführliche Darstellung von Überlegungen zur Familienkasse C. Katharina Spieß, Parafiskalische Modelle zur Förderung familienpolitischer Leistungen, DIW Materialien Nr. 36, Berlin 2004 (unter Mitarbeit von Sebastian Thomasius), und C. Katharina Spieß, Die Bündelung und Integration familienbezogener Leistungen bei einer Familienkasse, in: Jörg Althammer/Ute Klammer (Hrsg.), Monetäre Familienpolitik auf dem Prüfstand (noch nicht erschienen).
23.
Vgl. dazu auch den Vorschlag des Bundesministeriums für Familien, Senioren, Frauen und Jugend: "Geldzahlungen an Familien übersichtlicher gestalten", Pressemitteilung Nr. 317/2005 vom 24.1. 2005.
24.
Auch die bisherigen innerhalb der einzelnen Zweige der Sozialversicherungen erbrachten gesamtgesellschaftlich relevanten familienbezogenen Leistungen könnten bei einer Familienkasse angesiedelt sein und somit nicht mehr nur über die Beiträge der Beitragszahler finanziert werden. Ähnliche Vorschläge wurden im Nachgang zur sogenannten "Rürup-Kommission" in Bezug auf die Finanzierung des sozialen Ausgleichs bei einem "Pauschalmodell" für die Krankenversicherung in die Diskussion gebracht; vgl. Gert G. Wagner, Für die solidarische Bürgerprämie, in: Berliner Republik, 5 (2003) 6, S. 73 - 77, oder im Kontext der Pflegeversicherung Winfried Schmähl, Mehr Zielgenauigkeit und Transparenz durch eine steuerfinanzierte Familienkasse, in: Wirtschaftsdienst, 84 (2004) 8, S. 506 - 511.

C. Katharina Spieß, Katharina Wrohlich

Zur Person

C. Katharina Spieß

Dr. habil., Diplomvolkswirtin, geb. 1966; wissenschaftliche Mitarbeiterin am Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (DIW Berlin); u.a. Mitglied der 7. Familienberichtskommission der Bundesregierung.
DIW Berlin, Königin-Luise-Straße 5, 14191 Berlin
E-Mail: kspiess@diw.de


Zur Person

Katharina Wrohlich

Mag. rer. soc. oec., geb. 1977; wissenschaftliche Mitarbeiterin am DIW Berlin
E-Mail: kwrohlich@diw.de


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