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17.2.2006

Die demographische Herausforderung der Alterssicherung

Die angespannte Finanzsituation der öffentlichen Rentenkassen ist vor allem arbeitsmarktbedingt. Die langfristigen demographiebedingten Implikationen wurden durch systemimmanente wie systemergänzende Reformen entschärft.

Einleitung



Die gegenwärtige Situation der öffentlichen Rentenkassen ist durch eine starke Anspannung gekennzeichnet. In der Öffentlichkeit wird dies mit Erstaunen registriert, da die vergangenen Jahre insbesondere durch Reformen des Alterssicherungssystems gekennzeichnet waren, die das System langfristig stabilisieren sollten. In dem Wort "langfristig" liegt nun auch das Missverständnis: Mit den Reformen wurde das Ziel verfolgt, die Alterssicherung gegenüber der demographischen Entwicklung abzusichern.

Das jetzige Ungleichgewicht zwischen Einnahmen und Ausgaben resultiert dagegen aus der anhaltenden Wachstumsschwäche und der damit verbundenen unbefriedigenden Beschäftigungssituation, die in hoher Arbeitslosigkeit, rückläufiger sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung und verhaltener Lohnentwicklung zum Ausdruck kommt.[1] Gleichwohl hängen kurzfristig und langfristig bedingte Einnahmenprobleme über die Bestandteile der Rentenformel zusammen. Ziel dieses Beitrags ist es, die Auswirkungen der Bevölkerungsentwicklung auf das bestehende Alterssicherungssystem aufzuzeigen und die Reformschritte zu erläutern. Dabei wird sich zeigen, dass sich diese Maßnahmen im Einklang mit Reformen in den anderen Bereichen der sozialen Sicherung befinden und sich mit ihnen auch der grundlegende Charakter des deutschen Sozialstaats verändern wird.

Die demographische Entwicklung



Es ist bekannt, dass die deutsche Bevölkerung - wie die der meisten EU-Länder auch - altert und schrumpft. Deshalb seien an dieser Stelle nur einige wenige, aber aussagekräftige Zahlen genannt:[2] Betrachtet man die Ergebnisse der aktuellen zehnten koordinierten Bevölkerungsvorausschätzung des Statistischen Bundesamtes aus dem Jahr 2003, so wird die Konsequenz insbesondere der Entwicklung von Fertilität und Mortalität sein, dass der Anteil der unter 20-Jährigen an der Gesamtbevölkerung von heute 21,3 Prozent innerhalb der nächsten 50 Jahre auf 16 Prozent fällt, der Anteil der über 60-Jährigen sich von heute gut 23 auf 37 Prozent erhöht und sich damit fast verdoppelt. Im Zuge dieser Strukturverschiebung ist davon auszugehen, dass innerhalb der nächsten 50 Jahre die deutsche Wohnbevölkerung in Abhängigkeit von derNettozuwanderung (200 000 Personen jährlich) von derzeit 82 auf 75 Millionen schrumpfen wird. Aufgrund des hohen Anteils älterer Menschen entwickelt sich die Bevölkerungszusammensetzung somit von einer Pyramide hin zu einer eher urnenähnlichen Form. Der höhere Anteil Älterer wird sich jedoch nicht nur quantitativ bemerkbar machen, sondern auch durch eine weiterhin zunehmende Lebenserwartung, was auch ein steigendes Durchschnittsalter mit sich bringt. Eine analoge Entwicklung durchläuft das Erwerbspersonenpotenzial. Je nach Prognose wird die Zahl der Erwerbspersonen bis zum Jahr 2040 um etwa 15 bis 30 Prozent gegenüber der gegenwärtigen Situation abnehmen bei gleichzeitiger Alterung der Erwerbspersonen.

Es ist allerdings nicht so, dass diese prognostizierten Entwicklungen in Gänze erst demnächst auf die Rentenkassen einwirken. Vielmehr verschärfen sie nur Probleme, die sich bereits in den vergangenen 35 Jahren angebahnt haben. So stieg die Zahl der Rentner je 100 Beitragszahler von 50 im Jahr 1970 auf gegenwärtig 69. Das Renteneintrittsalter nur für Altersrenten sank im gleichen Zeitraum von 64,3 auf 63,1 Jahre, das für Alters- und Erwerbsminderungsrenten gemeinsam von 61,5 auf 60,7 (was für die vergangenen Jahre bereits wieder einen Anstieg bedeutet). Im Gegenzug stiegen sowohl die Rentenbezugsdauer von 11,1 auf 16,8 Jahre als auch der Beitragssatz von 17 auf 19,5 Prozent.[3]

Bei der Zunahme der Lebenserwartung interessiert sich die Rentenpolitik insbesondere für die so genannte fernere Lebenserwartung einer oder eines 65-Jährigen. Denn von dieser Restlebenserwartung wird die Länge des Rentenbezugs bestimmt. Im Durchschnitt wird derzeit eine 65-jährige Person jedes Jahr um über 50 Tage älter als eine Vergleichsperson des Vorjahrgangs. Daraus folgt, dass sich in den nächsten 30 Jahren die Rentenbezugsdauer um vier Jahre verlängern wird.

Das bisherige deutsche Alterssicherungssystem in seinen Grundzügen



Die gesetzliche Rentenversicherung (GRV) gehört zum Typ der kategorialen, also auf eine bestimmte Bevölkerungsgruppe beschränkten Sozialversicherungen mit Beitragsfinanzierung, die auf eine (teilweise) Lebensstandardsicherung insbesondere der unselbstständig Beschäftigten ausgerichtet sind und die man in Anlehnung an die von Bismarck in den achtziger Jahren des 19. Jahrhunderts in Deutschland eingeführten Regelungen als Systeme des Bismarck-Typs bezeichnet.[4] Die GRV stellt im Spektrum möglicher institutioneller Lösungen eine eindeutige Versicherungslösung dar und ist damit für den deutschen Sozialstaat als Sozialversicherungsstaat geradezu idealtypisch. Innerhalb der GRV werden allerdings nicht nur die normale Altersrente, sondern eine Vielzahl anderer Rentenbezugsgründe abgedeckt. In grober Einteilung lassen sich drei Leistungsarten unterscheiden: Renten wegen Erreichen der Altersgrenze, wegen verminderter Erwerbsfähigkeit und wegen Todes (Hinterbliebenenrente). In den ersten beiden Leistungsfällen übernehmen die Renten somit eine Lohnersatzfunktion, indem sie an die Stelle des aufgrund von Alter oder Invalidität nicht mehr zu beziehenden Erwerbseinkommens treten. Die Hinterbliebenenrenten übernehmen dagegen eine Unterhaltsersatzfunktion, das heißt, sie treten an die Stelle des vom Verstorbenen erhaltenen Unterhalts. Zur Sicherstellung dieser Lohn- und Unterhaltsersatzfunktionen orientiert sich die Rentenhöhe an der relativen Position der hinter den Beiträgen stehenden Einkommen innerhalb der Einkommenshierarchie. Die Höhe der gesetzlichen Rente ist letztendlich eine politische Entscheidung und eben nicht - wie bei privaten Versicherungen - eine Funktion der Beiträge. Der Gesetzgeber hat dabei das Interesse der Rentnerinnen und Rentner an einer möglichst hohen Rente mit dem Interesse der Beitragszahler an möglichst geringen Beiträgen miteinander zu kombinieren. Gerade dieser Ausgleich muss unter dem Druck der demographischen Entwicklung neu justiert werden.

Dieser Interessenkonflikt und damit die Finanzierung der GRV über Arbeitgeber- und Arbeitnehmerbeiträge rücken den Arbeitsmarkt in den Mittelpunkt. Das Beschäftigungsverhältnis wird im bestehenden kategorialen System zur entscheidenden Größe für den Bezug und die Ausstattung der Rente. Lohnhöhe und Lebensarbeitszeit bestimmen aufgrund der Rentenformel die später zu erwartende Rente. Arbeitslosigkeit und andere Ausfallzeiten führen somit zu geringeren Rentenleistungen. Die Veränderungen der Arbeitswelt - persistente Arbeitslosigkeit, Abkehr vom Normalarbeitsverhältnis, dienstleistungsorientierter Strukturwandel[5] - verdeutlichen, dass die GRV wie die anderen Sozialversicherungen immer noch weitgehend der Problemlage des beginnenden Industriezeitalters mit seinen Stereotypen entspricht.

Die GRV ist zwar mit einem Anteil von rund 80 Prozent an den Gesamteinnahmen der Personen über 65 die wichtigste, aber nicht die einzige Säule des deutschen Alterssicherungssystems. Die GRV stellt das Regelsystem dar, ergänzt um die Zusatzsysteme der betrieblichen Altersversorgung und der Vielzahl privater Vorsorgemöglichkeiten. Insofern entspricht auch die deutsche Alterssicherung im Prinzip dem unter anderem vonder Weltbank immer wieder gefordertenDrei-Säulen- bzw. Drei-Schicht-Modell, wenn auch nicht hinsichtlich der Ausgestaltung und Größenordnungen der jeweiligen Schichten. Dass insbesondere die zweite Schicht, also die betriebliche Altersversorgung, in Deutschland mit etwa 5 Prozent im internationalen Vergleich unterentwickelt ist, liegt auch an der starken Position der ersten Schicht. Die restlichen 15 Prozent kommen aus verschiedenen Quellen, wie etwa private Rentenversicherungen, Einkünfte aus Vermietung und Verpachtung oder auch Erwerbseinkommen.[6]

Es liegt auf der Hand, dass das umlagefinanzierte Rentensystem seine bisherige Aufgabe - die weitgehend alleinige einkommensmäßige Absicherung der im Einzelfall unbekannten Zeitspanne zwischen dem Ausscheiden aus dem Erwerbsleben und dem Todeszeitpunkt - nicht mehr erfüllen kann, wenn sich das Verhältnis zwischen Beitragszahlern und Rentenempfängern wie prognostiziert entwickelt.

Antworten auf die demographische Herausforderung



Die demographische Entwicklung in Deutschland spricht dagegen, dass das umlagefinanzierte Rentensystem in seiner derzeitigen Form als allein den Lebensstandard sicherndes System aufrechtzuerhalten ist. Deshalb muss eine Veränderung des Systems vorgenommen werden, die eine Stabilisierung der Renteneinkommen insgesamt gewährleistet. Dafür gibt es aber keinen Königsweg, sondern eine solche auf Stabilität gerichtete Reform des Rentensystems ist immer vom bereits existierenden System abhängig. Deshalb muss jeder Reformentwurf diesen Nebenbedingungen Rechnung tragen, um als rentenpolitisch angemessen zu gelten. Ausgehend vom deutschen System der gesetzlichen Rentenversicherung, das in seinen Grundprinzipien auf der Lebensstandardsicherung der Rentner und der Umlagefinanzierung seiner Leistungen basiert, sind sowohl eine die GRV ergänzende Finanzierungsform denkbar als auch Reformen, die innerhalb des Umlagesystems wirken.

Reformen innerhalb der Gesetzlichen Rentenversicherung



Innerhalb der Gesetzlichen Rentenversicherung gibt es drei Ansatzpunkte, mit denen die Folgen der demographischen Entwicklung generationenübergreifend aufgefangen werden können: eine Veränderung der Rentenformel, eine (noch) stärkere Steuerfinanzierung und eine Verschiebung des Renteneintrittsalters.

Veränderung der Rentenformel

Die Rentenhöhe richtet sich grundsätzlich nach der Höhe der in der Erwerbsphase gezahlten Beiträge. Über die Rentenformel werden daraus Entgeltpunkte, die mit verschiedenen anderen Faktoren multipliziert werden.[7] Daraus ergibt sich die so genannte Teilhabeäquivalenz, die sicherstellt, "dass zum gleichen historischen Zeitpunkt jeder Versicherte durch gleich hohe Beiträge gleichwertige Anrechte auf Rentenleistungen erwirbt".[8] Zur Aufrechterhaltung der Teilhabeäquivalenz muss auch auf die demographische Entwicklung reagiert werden. In diesem Zusammenhang kann man durchaus von einem Paradigmenwechsel in der Rentenpolitik sprechen. Dieser bestand in einem Übergang von einer "ausgabenorientierten Einnahmenpolitik" hin zu einer "einnahmenorientierten Ausgabenpolitik", also dem Übergang von einer Politik, bei der das Leistungsniveau vorgegeben war und die Aufgabe der Politik in der Bereitstellung der erforderlichen Mittel bestand, hin zu einer Rentenpolitik, bei der ein langfristiger Beitragspfad vorgegeben wird und die Leistungen sich an diesen vorgegebenen Einnahmen orientieren. Dies dient dem politisch festgesetzten Ziel, die Beiträge bis 2020 nicht über 20 und bis 2030 nicht über 22 Prozent steigen zu lassen. Diese Zielformulierung resultiert aus dem Problem, dass die Beiträge als Lohnnebenkosten einseitig den Faktor Arbeit belasten, und der dazu parallelen Einsicht, dass die Lohnnebenkosten nach Möglichkeit gesenkt oder zumindest konstant gehalten werden sollten. Umgesetzt wird diese Politik durch das Altersvermögensergänzungsgesetz bzw. das Alterseinkünftegesetz oder - technisch formuliert - durch die Ergänzung der Rentenformel um die Riester-Treppe und den Nachhaltigkeitsfaktor.

Die Riester-Treppe ergibt sich aus der Berücksichtigung der stufenweisen Anhebung des Altersvorsorgeanteils in der kapitalgedeckten privaten Alterssicherung in dem für die Rentenberechnung wichtigem Bruttoeinkommen. Damit schlägt sich die Einführung bzw. politische Forcierung der kapitalgedeckten Rentenergänzung, die zur Bewältigung der demographischen Entwicklung notwendig ist, dämpfend in der Berechnung der umlagefinanzierten GRV-Rente nieder. Die Folge davon ist, dass in den Jahren von 2003 bis 2010 die jährliche Rentenanpassung im Ergebnis - so sie es denn von der Höhe hergibt - um jeweils 0,6 Prozentpunkte gekürzt wird.

Der Nachhaltigkeitsfaktor soll sowohl die steigende Lebenserwartung als auch die rückläufige Geburtenentwicklung sowie Zuwanderung und Veränderungen im Erwerbsverhalten berücksichtigen. Der Grundgedanke dieser Konstruktion ist darin zu sehen, dass es bei einer relativen Zunahme der Zahl der Beitragszahler zu einer höheren Rentenanpassung kommt, wohingegen eine relative Zunahme der Rentenempfänger zu geringeren Rentenanpassungen führt. Neben dieser langfristigen, an der demographischen Entwicklung ausgerichteten Komponente hat der Faktor noch eine kurzfristige Stabilisierungswirkung, da der Anstieg der Renten auch durch einen konjunkturell bedingten Rückgang der Beitragszahler, wie es gegenwärtig der Fall ist, gebremst wird. Der Nachhaltigkeitsfaktor in der Rentenanpassungsformel, welcher bei der Rentenanpassung zum 1.Juli 2005 zum ersten Mal angewandt wurde, bewirkt folglich, dass eine Veränderung der Relation von Beitragszahlern und Rentenempfängern - sei diese Veränderung arbeitsmarktmäßig oder demographisch bedingt - sich ebenfalls in einer Dämpfung der prinzipiell lohnorientierten Anpassungsdynamik der Renten niederschlägt. Diese beträgt im Durchschnitt ca. 0,7 Prozentpunkte pro Jahr, sofern die Lohnentwicklung eine entsprechend hohe Rentenanpassung zulässt.

Bis 2010 wird es daher konzeptionell keine Rentensteigerung mehr geben, wenn im Jahr zuvor das durchschnittliche versicherungspflichtige Einkommen nicht mindestens um 1,3 Prozent gestiegen ist; für die Zeit danach steigen die Renten um 0,7 Prozent geringer als die Entgelte des Vorjahres. Allerdings wurde im SGB VI (Gesetzliche Rentenversicherung) eine Schutzklausel installiert, die eine Rentenkürzung auf Grund dieser Konzeption verhindert. Die für die Rentnerinnen und Rentner schlechteste Lösung kann damit nur eine Konstanz der nominalen Renten sein. Dies bedeutet aber auch, dass durch die Schutzklausel Riestertreppe und Nachhaltigkeitsfaktor in ihrer Wirkung beeinträchtigt werden und damit das Ziel der Beitragssatzstabilität verletzt wird. Im Koalitionsvertrag der Regierung Merkel steht, dass die nicht realisierten Dämpfungen nachzuholen sind. Hierfür schlägt der Sachverständigenrat in seinem aktuellen Gutachten einen weiteren die Rentenformel ergänzenden Faktor vor, "der gewährleistet, dass die als Folge der Rentenschutzklausel aufgrund einer flachen Lohnentwicklung ausgefallenen Niveausenkungen in Perioden mit höheren Lohnzuwächsen und damit potenziell höheren Rentenanpassungen regelgebunden nachgeholt werden".[9] Folgt die Regierung diesem Schritt, heißt dies für die kommenden Jahre, dass faktisch kaum Rentensteigerungen zu erwarten sind.

Riester-Treppe und Nachhaltigkeitsfaktor sollen somit bewirken, dass der Beitragssatz auch langfristig die 22-Prozent-Marke nicht überschreitet, und beschränken die demographisch bedingte Belastung der Erwerbstätigen, allerdings um den Preis, dass das Bruttorentenniveau aus der GRV von derzeit 48 bis 2030 auf unter 40 Prozent absinkt.

Stärkere Steuerfinanzierung

Neben der Änderung der Rentenformel kann als zweite systemimmanente Reform an eine stärkere Steuerfinanzierung der GRV gedacht werden. Zwar werden bereits jetzt rund ein Drittel der Rentenausgaben aus dem Steuerhaushalt zur Finanzierung gesamtgesellschaftlicher Aufgaben bestritten. Gleichwohl werden immer noch versicherungsfremde Leistungen über Beiträge finanziert. Versicherungsfremd sind "Leistungen, die nicht diesen Ausgleich [zwischen Personen mit einer geringen und Personen mit einer höheren Lebenserwartung - W. S.] zum Ziel haben, die nicht dem Versicherungszweck (...) entsprechen, oder Leistungen an Nichtversicherte sind".[10]

Ausgehend von dieser Prämisse ergeben sich eine Reihe versicherungsfremder Leistungen, deren Zuordnung wenig umstritten sein dürfte. Umstrittener ist hingegen die Einordnung der Hinterbliebenenrenten und des West-Ost-Transfers. Außerdem wird über den Charakter von Frührenten diskutiert.[11] Das Volumen der Leistungen der GRV, die als versicherungsfremd einzustufen sind, beträgt den vorliegenden Untersuchungen zufolge zwischen 69,1 und 98,7 Milliarden Euro für das Jahr 2003. Welcher Wert anzusetzen ist, hängt von der Einordnung der Witwen- und Witwerrenten ab. Dieser Summe standen ebenfalls 2003 Bundeszuschüsse in Höhe von 53,9 Milliarden Euro gegenüber, so dass sich eine Fehlfinanzierung von 15,2 bzw. 44,8 Milliarden Euro ergibt, die ebenfalls steuerfinanziert sein sollte.

Da die versicherungsfremden Leistungen mit ihren gesetzlich fixierten Tatbeständen schwanken, könnte alternativ auch die Einführung eines Bundeszuschusses diskutiert werden, dessen Höhe sich an der Entwicklung der Beiträge orientiert und dessen Aufgabe entsprechend der einnahmenorientierten Ausgabenpolitik in deren Begrenzung zu sehen ist. Der Bundeszuschuss würde sich somit an dem Ziel der Beitragsstabilität orientieren und wäre unabhängig von der Höhe der versicherungsfremden Leistungen.[12]

Langfristig könnte die Steuerfinanzierung eine wesentlich bedeutendere Rolle als heute einnehmen, wenn sich der Trend zur Grundsicherung in der GRV manifestieren sollte.[13] Dies würde den Charakter des deutschen Sozialstaats dann allerdings in Richtung universalistischer Modelle verschieben und wäre keine systemimmanente Reform.

Erhöhung des Renteneintrittsalters

Die dritte Möglichkeit der systemimmanenten Reform liegt in der Verschiebung des gesetzlichen Renteneintrittsalters. Auch dies wird seit längerem von der Wissenschaft gefordert und findet sich jetzt in den Koalitionsvereinbarungen wieder. Inzwischen ist sogar die Heraufsetzung des Renteneintrittsalters auf 67 Jahre über einen Anpassungszeitraum von 18 Jahren hinweg - beginnend im Jahr 2012 - verabredet worden. Das hieße, dass der Jahrgang 1964 derjenige wäre, der als erster vom gesetzlichen Renteneintrittsalter von 67 Jahren betroffen wäre.

Infolge der durchschnittlich steigenden Lebenserwartung und der dadurch erhöhten durchschnittlichen Rentenbezugsdauer steigen die Ausgaben des Rentensystems. Diese Entwicklung wird zusätzlich durch die in den vergangenen Jahren verstärkt in Anspruch genommenen Frühverrentungsmöglichkeiten verschärft.[14] Dies führte zu einem tatsächlichen durchschnittlichen Renteneintrittsalter, das mit gut 60 Jahren weit unter dem gesetzlichen liegt. Ziel einer Politik, die auf eine Stabilität des Systems abzielt, muss deshalb eine Erhöhung des tatsächlichen Renteneintrittsalters über den Weg der Anhebung des gesetzlichen Eintrittsalters sein. Der Effekt für die Rentenversicherung wäre ein Entlastung über zwei Wege: Es würden mehr Einnahmen auf Grund der längeren Lebensarbeitszeit des Einzelnen erzielt, und die Ausgaben würden auf Grund der vergleichsweise kürzeren Rentenbezugsdauer niedriger ausfallen.

Die Verlängerung der Lebensarbeitszeit muss allerdings arbeitsmarkt-, gesundheits- und bildungspolitisch flankiert werden. Eine schrittweise Anhebung der Altersgrenzen schafft hierfür Planungssicherheit sowohl für die Arbeitnehmer als auch für die Unternehmen. Alter und Altern muss generell stärker in das Bewusstsein der Gesellschaft rücken.[15]

Die Gesetzliche Rentenversicherung ergänzende Reformen



Mit der Umstellung auf eine einnahmenorientierte Ausgabenpolitik ging ein zweiter Paradigmenwechsel einher, der in der expliziten Aufgabe des Ziels der Lebensstandardsicherung allein durch die gesetzliche Rente bestand. Auch für langjährig Versicherte soll in der Zukunft nur eine Mischung aus gesetzlicher Rente und - staatlich massiv geförderter - ergänzender privater und betrieblicher Vorsorge ein Versorgungsniveau gewährleisten, welches an das Einkommensniveau der Erwerbsphase anknüpft. Dabei soll sich langfristig der Anteil der kapitalgedeckten Alterseinkünfte an den gesamten Rentenleistungen auf etwa 30 Prozent verdoppeln.

Für eine solche Einbeziehung kapitalgedeckter Elemente in unsere Altersvorsorge gibt es gute Gründe. Diese bestehen zum einen in der unbestrittenen Tatsache, dass in Deutschland zu wenige Kinder geboren werden und sich daran in der absehbaren Zukunft auch nichts ändern wird. Dieses Fehlen zukünftiger Erwerbstätiger und somit Beitragszahler in unserem gesetzlichen Rentenversicherungssystem betrifft in hohem Maße unser umlagefinanziertes System. Die Abwesenheit von ausreichendem Humankapital, das für die Alterssicherung aufkommen soll, muss deshalb durch andere Faktoren kompensiert werden. Eine solche Kompensation könnte die vermehrte Anhäufung von Realkapital sein. Die Einführung von kapitalgedeckten Elementen kann helfen, die fehlende Geburtenstärke durch den Produktionsfaktor Kapital zu kompensieren. Zum anderen können als Argument für eine Teilkapitaldeckung unseres Rentensystems die unterschiedlichen Risikoeigenschaften der beiden Finanzierungssysteme herangezogen werden. Sowohl das Kapitaldeckungs- als auch das Umlageverfahren besitzen spezifische Vor- und Nachteile, wenn es um eine Risikoabsicherung geht. Das Umlageverfahren ermöglicht zum Beispiel eine sehr schnelle Anpassung an politische Veränderungen - wie beispielsweise die Wiedervereinigung - und hat einen hohen Grad an Resistenz gegenüber Inflation. Darüber hinaus ist es geeignet, eine große Menge an Risiken zu sammeln und auf eine große Menge an Personen zu verteilen. Die Vorteile des Kapitaldeckungssystems hingegen sind seine weitestgehende Immunität gegenüber der Fertilität, die Möglichkeit der Internationalisierung der Beitragszahlungen durch den Kapitalmarkt sowie seine positiven Effekte auf die gesamtwirtschaftliche Ersparnis und das Wirtschaftswachstum.

Da das Umlageverfahren auf die Stabilität und Ergiebigkeit des nationalen Erwerbseinkommens setzt, sind die so finanzierten Renten Problemen ausgesetzt, die aus der Beschäftigungs- und Lohnentwicklung sowie aus der demographischen Entwicklung resultieren. Das Kapitaldeckungsverfahren vertraut auf die Stabilität und Ergiebigkeit der nationalen und internationalen Kapitaleinkommen. Der wohl wichtigste Unterschied zum Umlageverfahren ist die Internationalisierbarkeit. Denn durch die Möglichkeit der Anlage des Altersvorsorgesparens im Ausland kann man sich - in Grenzen - von der nationalen demographischen Entwicklung und auch von der Arbeitsmarktentwicklung abkoppeln und ausländische - sich in Kapitaleinkommen und Kursgewinnen ausdrückende - Wertschöpfung zur Finanzierung der heimischen Alterseinkommen instrumentalisieren, allerdings um den Preis von Kapitalmarkt- und Wechselkursrisiken.

Ein Hybridsystem aus beiden Verfahren macht es möglich, das Gesamtsystem wie in einem Portfolio gegenüber mehreren Risiken abzusichern. Eine Erhöhung kapitalgedeckter Elemente in der Altersvorsorge ist demnach durchaus sinnvoll und sogar notwendig.

In diesem Zusammenhang stellt sich natürlich immer die Frage danach, woher die Menschen das Geld für eine zusätzliche Absicherung im Alter nehmen sollen: Zum einen fördert der Staat den Abschluss der so genannten Riesterrenten massiv, zum anderen kommt hier noch eine weitere Reform zum Tragen, die bisher nicht erwähnt wurde, nämlich die nachgelagerte Besteuerung nach dem Alterseinkünftegesetz. Nachgelagerte Besteuerung bedeutet, dass die Beiträge zur GRV aus unversteuertem Einkommen bezahlt, aber dafür die später daraus resultierenden Renten voll versteuert werden. Da eine an sich wünschenswerte sofortige steuerliche Freistellung aller Rentenbeiträge zu einem von unserem fiskalisch erschöpften Staat nicht verkraftbaren Steuerausfall von etwa 20 Milliarden Euro geführt hätte, wird diese Freistellung über einen Zeitraum von 20 Jahren, das heißt bis 2025 gestreckt. Daraus resultiert für die Erwerbstätigen eine steuerliche Entlastung ab 2005 von jährlich ca. einer Milliarde Euro, das heißt um insgesamt 20 Milliarden Euro bis 2025. Ab 2025 sind dann die gesamten Beiträge steuerfrei. Dies schafft zweifellos Freiräume für den Aufbau einer privaten oder betrieblichen Altersvorsorge.

Die Alterssicherungsreformen im Kontext der Sozialstaatsdebatte



Die Reformen des Alterssicherungssystems sind nur eine Baustelle innerhalb der sozialen Sicherung. Die sich ändernden Rahmenbedingungen - neben der demographischen Entwicklung sind dies die Informatisierung der Arbeit, die Heterogenisierung der Gesellschaft, der dienstleistungsorientierte Strukturwandel sowie die ökonomische und politische Globalisierung[16] - erfordern Reformen im ganzen System, wenn die soziale Sicherung weiterhin ihrer Aufgabe der Sicherung vor den großen Lebensrisiken nachkommen soll.[17] Diese Debatte kreist um die Begriffe "Eigenverantwortung" bzw. "Fordern und Fördern".

Diskutiert wird dabei eine neue Arbeitsteilung zwischen Staat und Individuum sowie dem dritten Sektor. Entsprechend dieser Neuausrichtung der Arbeitsteilung werden die Systeme "bunter", denn schließlich geht es aufgrund der historischen wie rechtlichen Pfadabhängigkeit nicht um ein "Entweder-Oder" in den Systemen, sondern um ein "Sowohl-Als-Auch". Das heißt aber auch, dass sich die Systeme im internationalen Vergleich ähnlicher werden. In nahezu allen vergleichbaren Ländern wird eine ähnliche demographische Entwicklung prognostiziert, die zu wiederum ähnlichen Maßnahmen zwingt, allerdings mit unterschiedlichen Ausgangspunkten.[18] Diese Konvergenz wird zudem durch die Offene Methode der Koordinierung der EU gefördert.[19] Für die deutschen Sozialversicherungen im Allgemeinen und die GRV im Speziellen geht es vor allem um die Erhaltung der Sicherungsfunktion vor dem Hintergrund des demographischen Wandels sowie um eine partielle Abkopplung vom Arbeitsmarkt, da die Beitragsfinanzierung den Faktor Arbeit verteuert und damit seine Wettbewerbsfähigkeit beeinträchtigt. Dabei sollte man den Stand der Reformen in der Alterssicherung nicht unterschätzen. Im Prinzip sind die richtigen Weichen bereits gestellt. Was jetzt noch zu leisten ist, ist eine Feinkorrektur.

Andererseits hätten die Reformen aus politökonomischen Überlegungen auch nicht zu einem späteren Zeitpunkt kommen dürfen. Derzeit beläuft sich das Durchschnittsalter der deutschen Wohnbevölkerung auf gut 40 Jahre, das durchschnittliche Alter der Wählerinnen und Wähler liegt bei fast 48 Jahren. Im Jahre 2020 wird sich das Durchschnittsalter der Bevölkerung auf etwa 44 Jahre erhöht haben, aber der durchschnittliche Wähler wird dann bereits über 54 Jahre als sein. Rentenreformen, die im Interesse der Jüngeren die Älteren belasten, werden in einem demokratischen System dann zunehmend schwieriger. Dies gilt umso mehr, als Reformen der sozialen Sicherungssysteme generell einen hohen Erklärungsbedarf haben, wollen sie akzeptiert werden.[20] Insgesamt sollte unser Alterssicherungssystem die demographische Herausforderung bewältigen.

Fußnoten

1.
Vgl. SVR, Die Chance nutzen - Reformen mutig voranbringen. Jahresgutachten 2005/06, Wiesbaden 2005, Ziffer 457 (SVR = Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung).
2.
Vgl. Statistisches Bundesamt, Bevölkerung Deutschlands bis 2050 - Ergebnisse der 10. koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung, Wiesbaden 2003.
3.
Vgl. Wirtschaft und Unterricht. Informationen aus dem Institut der deutschen Wirtschaft Köln für Pädagogen, Nr. 6/2005.
4.
Vgl. Diether Döring, Die Zukunft der Alterssicherung. Europäische Strategien und der deutsche Weg, Frankfurt/M. 2002.
5.
Siehe hierzu Kilian Bizer/Werner Sesselmeier, Reformprojekt D. Wie wir die Zukunft gestalten können, Darmstadt 2004.
6.
Vgl. BMGS (Hrsg.), Nachhaltigkeit in der Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme. Bericht der Kommission, Berlin 2003, S. 71f. (BMGS = Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung).
7.
Vgl. Hermann Ribhegge, Sozialpolitik, München 2004, S. 116 - 120.
8.
BMGS (Anm.6), S. 69.
9.
SVR (Anm. 1).
10.
Ebd., Ziffer 520.
11.
Vgl. hierzu ausführlich Werner Sesselmeier, Gesamtgesellschaftliche Leistungen in der Gesetzlichen Renten-, Kranken-, Pflege- und Arbeitslosenversicherung - Abgrenzung und Umfang, Gutachten im Auftrag des DGB-Bundesvorstandes, Landau, Juni 2005, sowie SVR (Anm. 1), Ziffern 520 - 526.
12.
Vgl. Bert Rürup, Vom Bundeszuschuss zum Bundesbeitrag in der gesetzlichen Rentenversicherung, in: Deutsche Rentenversicherung, 59 (2004) 10, S.586-591.
13.
Vgl. Gerhard Kleinhenz, Marktwirtschaft und Sozialstaat: Zukunftsmodell für Deutschland, in: Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ), (2005) 43, S. 33 - 39.
14.
So wird gegenwärtig bei DaimlerChrysler bereits den 52- bis 54-Jährigen der Vorruhestand nahe gelegt.Vgl. Süddeutsche Zeitung Nr. 274 vom 28.11. 2005, S. 24. Hier wurde von der Politik eine vordergründig kurzfristig sinnvolle Maßnahme ermöglicht, die langfristig aber zu großen Problemen führt. Vgl. auch Heinz Lampert, Politikversagen als Ursache der deutschen Sozialstaatskrise, in: Jahrbücher für Nationalökonomie und Statistik, 225 (2005) 1, 44 - 59.
15.
Siehe hierzu das entsprechende Schwerpunktheft von Aus Politik und Zeitgeschichte, (2005) 49 - 50 und o. V., Ältere Arbeitnehmer: Gesundheit fördern statt Einkommen kürzen, in: Böckler Impuls, (2005) 20, S. 4 - 5.
16.
Vgl. hierzu K. Bizer/W. Sesselmeier (Anm. 5).
17.
Vgl. Werner Sesselmeier, Zwischen Solidarität und Eigenverantwortung - Bevölkerungsentwicklung und soziale Sicherungssysteme, in: Das Parlament, Themenausgabe "Zukunft der Generationen", Nr. 19 - 20, 10./17.5. 2002, S. 14 und ders., Wohlfahrtsstaaten im institutionellen Vergleich, in: Martin Held/Gisela Kubon-Gilke/Richard Sturn (Hrsg.), Normative und institutionelle Grundfragen der Ökonomik, Jahrbuch 5: Soziale Sicherung in Marktgesellschaften, Marburg 2006.
18.
Vgl. Gerard Hughes/Jim Stewart (Hrsg.), Reforming Pensions in Europe. Evolution of Pension Financing and Sources of Retirement Income, Cheltenham 2004.
19.
Vgl. hierzu Volker Schmitt, Gestaltung der europäischen Alterssicherungssysteme mit Hilfe von Benchmarkingprozessen und Indikatoren, in: Sozialer Fortschritt, 54 (2005) 5 - 6, S. 121 - 126.
20.
Vgl. Manuela Glaab/Werner Sesselmeier, Experimentierfeld Deutschland? Reformstrategien in der Sozialpolitik auf dem Prüfstand, Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn 2005.

Werner Sesselmeier

Zur Person

Werner Sesselmeier

Dr. rer. pol., geb. 1960; Professor an der Universität Koblenz-Landau, Institut für Sozialwissenschaften, Abteilung Wirtschaftswissenschaft, August-Croissant-Str. 5, 76829 Landau, und federführender Herausgeber der Zeitschrift Sozialer Fortschritt.
E-Mail: sesselmeier@uni-landau.de


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