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25.10.2019

Hartz IV – Gesetz, Grundsätze, Wirkung, Reformvorschläge

Die Einführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende ("Hartz IV") 2005 zählt zu den großen Sozialreformen der deutschen Nachkriegsgeschichte. Der vierte Teil der Hartz-Reformen war schon im Vorfeld seiner Verabschiedung höchst umstritten. Auch fast 15 Jahre später reißt die Kritik an den Grundpfeilern des Gesetzeswerkes nicht ab. Inzwischen stellt die Politik Hartz IV zunehmend infrage. Die Vorschläge aus dem politischen Raum reichen von einer moderaten Weiterentwicklung des geltenden Systems über eine Abschaffung wesentlicher Grundprinzipien bis hin zu Alternativen wie die eines bedingungslosen Grundeinkommens. Vor diesem Hintergrund liefert der nachfolgende Beitrag eine Bestandsaufnahme. Es werden sowohl Wirkungsbefunde zu den Leistungen des bestehenden Systems dargelegt als auch Möglichkeiten und Grenzen aktueller Reformvorschläge diskutiert.

Entstehungszusammenhang, Gesetz und Prinzipien

Bis Ende 2004 bestand in Deutschland ein dreigliedriges System der sozialen Sicherung bei Arbeitslosigkeit aus Arbeitslosengeld, Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe. Das Arbeitslosengeld war und ist eine an einkommensabhängigen Beiträgen orientierte Versicherungsleistung, die für einen befristeten Zeitraum gewährt wird.[1] Die frühere Arbeitslosenhilfe konnte dagegen unbefristet gewährt werden, wenn der Anspruch auf Arbeitslosengeld ausgelaufen war. Die am vorherigen Nettoentgelt ausgerichtete Lohnersatzrate der Arbeitslosenhilfe fiel jedoch niedriger aus als die des Arbeitslosengeldes und unterlag zudem einer eingeschränkten Bedürftigkeitsprüfung. Das dritte Element war die Sozialhilfe, die von mittellosen Personen auch ohne vorhergehende Beschäftigung bezogen werden konnte.

Die Koexistenz von Arbeitslosen- und Sozialhilfe stand schon lange vor der Hartz-Reform in der Kritik.[2] Die Rede war etwa von "Verschiebebahnhöfen", auf denen die Träger der Arbeitslosenhilfe (Bundesagentur für Arbeit, BA) und die Träger der Sozialhilfe (Kommunen) Leistungsempfängerinnen und Leistungsempfänger hin und her manövrierten. Zudem wurden verwaltungsaufwändige Doppelbetreuungen und unterschiedliche Zugangsbedingungen zu den Sozialleistungen für Ineffizienz und hohe Kosten verantwortlich gemacht. Weil die Leistungsgewährung im gesplitteten System aus Sicht von Beobachtern zu sehr im Vordergrund stand, wurden außerdem Zweifel an der Konsequenz der Wiedereingliederungsbemühungen geäußert.

Mit den Hartz-Reformen wurden Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe im Wesentlichen auf dem Leistungsniveau der vormaligen Sozialhilfe zusammengelegt und 2005 im Zweiten Buch Sozialgesetzbuch (SGB II) neu geregelt. Leitgedanke ist, dass sich gesellschaftliche Teilhabe am besten über eine Integration in das Erwerbsleben erreichen lässt. Das Gesetz zielt explizit auf eine Stärkung von Eigenverantwortung und Eigeninitiative im Sinne einer "aktivierenden Arbeitsmarktpolitik" und damit einem "Fördern und Fordern" der Hilfebedürftigen. Das SGB II kodifiziert die Leistungsansprüche erwerbsfähiger Personen ab 15 Jahren bis zum Erreichen der Regelaltersgrenze sowie ihrer im Haushalt lebenden Eltern, unverheirateten Kinder und Partner, insofern diese ihren Lebensunterhalt nicht aus eigenen Mitteln bestreiten können. Die Grundsicherung für Arbeitsuchende umfasst zudem Leistungen zur Beratung, zur Beendigung oder Verringerung der Hilfebedürftigkeit. Seitdem gilt das Prinzip, dass die Leistungen aus einer Hand gewährt werden. Entweder werden die Arbeitsmarktdienstleistungen von gemeinsamen Einrichtungen aus Bundesagentur für Arbeit und Kommunen (Jobcenter, veraltet ARGE) oder in alleiniger Verantwortung von Kommunen (Optionskommunen) bereitgestellt.

Die Leistungen der Grundsicherung richten sich an Menschen in einer finanziellen Notsituation, die weder über ein ausreichendes Einkommen noch über ein abschöpfbares Vermögen verfügen. Für die Höhe der Hartz-IV-Leistung ist es gleichgültig, ob Transferempfänger jemals gearbeitet haben oder über längere Zeiträume beruflich tätig waren. Lediglich das "Schonvermögen" trägt früheren wirtschaftlichen Aktivitäten der Hilfebedürftigen Rechnung. Es umfasst neben einer eventuell selbst genutzten Wohnung zusätzlich noch altersabhängige Freibeträge sowie der Altersvorsorge dienende Ersparnisse. Je nach Größe der Bedarfsgemeinschaft erhalten die Hilfebedürftigen eine pauschalierte, am soziokulturellen Existenzminimum orientierte Regelleistung sowie Mittel für Kosten der Unterkunft. 2019 beträgt der Regelbedarf für eine erwachsene alleinstehende Person 424 Euro, für einen erwachsenen Partner 382 Euro und für Kinder je nach Alter zwischen 245 Euro bis 339 Euro. Grundsätzlich werden die tatsächlichen Kosten der Unterkunft (inklusive der Aufwendungen für Heizung) anerkannt, soweit die Aufwendungen angemessen sind.

Auch erwerbstätige Personen können Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende beziehen, wenn deren Erwerbseinkommen aus abhängiger oder selbstständiger Tätigkeit nicht für den Lebensunterhalt ausreicht. Hier gilt das Prinzip, dass Erwerbseinkommen auf den Regelbedarf angerechnet werden. Davon sind 100 Euro komplett freigestellt. Darüber hinaus verbleiben weitere Beträge prozentual gestaffelt nach Einkommenshöhe anrechnungsfrei und zwar bei Einkommen von mehr als 100 Euro bis zu 1.000 Euro 20 Prozent und von mehr als 1.000 Euro bis zu 1.200 Euro 10 Prozent. Die obere Einkommensgrenze erhöht sich von 1.200 Euro auf 1.500 Euro, wenn ein minderjähriges Kind mit in der Bedarfsgemeinschaft lebt.

Die arbeitsmarktpolitischen Instrumente zur Wiedereingliederung der Hilfebedürftigen entsprechen weitgehend denen der Arbeitslosenversicherung. Zusätzlich kommen öffentlich geförderte Formen der Beschäftigung (etwa Arbeitsgelegenheiten), sozialintegrative Leistungen (zum Beispiel Schuldnerberatung) oder auch Leistungen für Bildung und Teilhabe als Fördermaßnahmen zum Einsatz. Für erwerbsfähige und leistungsberechtigte Personen ist im Grunde jede Arbeit zumutbar. Zudem unterliegen Hilfebedürftige Mitwirkungspflichten, wie der aktiven Arbeitsuche oder der Teilnahme an arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen. Eine mangelnde Mitwirkung wird als Pflichtverletzung sanktioniert und mit gestuften Leistungskürzungen versehen. Ausnahmen von der Mitwirkungspflicht gelten nur für den Fall, dass wichtige Gründe, wie etwa Betreuungsaufgaben, dem entgegenstehen.


Entwicklung bei Leistungsempfängern und arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen

Die Entwicklung des Zahlengerüstes im SGB II muss vor dem Hintergrund der seit 2005 stark verbesserten Arbeitsmarktsituation gesehen werden. Die Arbeitslosigkeit hat sich von knapp fünf Millionen Mitte der vergangenen Dekade auf prognostizierte 2,2 bis 2,3 Millionen 2019 mehr als halbiert.[3] Die Erwerbstätigkeit erreichte zuletzt einen Rekordwert nach dem anderen und wird 2019 mit mehr als 45,2 Millionen wohl den höchsten Wert seit der Wiedervereinigung erreichen. Die Zahl dürfte damit um rund sechs Millionen höher liegen als 2005. Stärkster Treiber des Erwerbstätigenanstiegs ist die sozialversicherungspflichtige Beschäftigung, die zuletzt noch stärker zulegen konnte als die Erwerbstätigkeit insgesamt und seit 2005 von 26,4 auf geschätzte 33,5 Millionen 2019 sogar um mehr als sieben Millionen gestiegen ist. Der Arbeitsmarkt war also – abgesehen von der Wirtschafts- und Finanzkrise 2008/09 – über einen langen Zeitraum außerordentlich aufnahmefähig.

Abbildung 1: Arbeitslose und erwerbsfähige Leistungsbezieher (ELB) im SGB II 2008 bis 2018, Jahresdurchschnitte und Quoten in Prozent (© bpb)

Obwohl sich die Zahl der erwerbsfähigen Leistungsberechtigten nach dem anfänglichen Anstieg in 2005 ebenfalls rückläufig entwickelte, zeigten sich in der vergangenen Dekade etwas geringere Fortschritte als bei der Entwicklung der Arbeitslosigkeit. Ihre Zahl sank von fünf Millionen 2008 auf 4,1 Millionen 2018 (Abbildung 1). Die leicht schwächere Entwicklung ist zum einen darauf zurückzuführen, dass es gerade im SGB II nach wie vor eine beträchtliche Zahl von Personen gibt, die dem "harten Kern" der Arbeitslosen zuzurechnen sind. Zum anderen ist die Zahl der nicht arbeitslosen Leistungsberechtigten weiterhin hoch. Der Personenkreis umfasst unter anderem Personen, die dem Arbeitsmarkt, etwa aufgrund von arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen oder Betreuungsaufgaben, temporär nicht zur Verfügung stehen.[4]

Abbildung 2: Erwerbstätige erwerbsfähige Leistungsbezieher (ELB), 2009 bis 2018, jeweils Jahresdurchschnitte (© bpb)

Parallel zu den erwerbsfähigen Leistungsberechtigten verzeichneten auch die erwerbstätigen Leistungsbezieher einen kontinuierlichen Rückgang (Abbildung 2). Die Einführung des gesetzlichen Mindestlohns 2015 hat sich nicht stark bemerkbar gemacht. Dies ist zum einen darauf zurückzuführen, dass Beschäftigte mit einem niedrigen Monatseinkommen von 450 Euro mit rund 40 Prozent einen großen Anteil der "Aufstocker" ausmachen. Zum anderen zählen zur Gruppe der Beschäftigten mit einem höheren anzurechnenden Einkommen nur relativ wenige alleinstehende Personen, die allein durch eine Vollzeitbeschäftigung mit Mindestlohn ein Existenzminimum hätten sichern können. Bei größeren Bedarfsgemeinschaften ist selbst ein "Mindestlohn-Vollzeiteinkommen" in der Regel nicht existenzsichernd.[5]

Abbildung 3: Zahl der Unter-18-Jährigen in Bedarfsgemeinschaften, 2005 bis 2018 (© bpb)

Anders als die Zahl der erwerbsfähigen und erwerbstätigen Leistungsberechtigten ist die Zahl der Kinder unter 18 Jahren in Bedarfsgemeinschaften im vergangenen Jahrzehnt nicht kontinuierlich zurückgegangen (Abbildung 3). Sie stieg zunächst einmal unmittelbar nach der Einführung von Hartz IV, um dann wieder bis etwa 2012 zu sinken. Seitdem zeigt sich – anders als bei den Gesamtzahlen – ein leicht aufwärtsgerichteter Trend. Während die Zahl der auf Hartz IV angewiesenen Kinder in Familien mit deutscher Staatsangehörigkeit in den vergangenen Jahren beständig zurückgegangen ist, stieg im Zuge der wachsenden Zahl hier lebender ausländischer Familien die Zahl der Kinder in diesen Bedarfsgemeinschaften. So ist etwa bei Geflüchteten zu beachten, dass sie nach Abschluss ihres Asylverfahrens Leistungen der Jobcenter beziehen, etwa während der Teilnahme an Sprach- und Integrationskursen oder wenn sie nach den Integrationsmaßnahmen nicht gleich eine Arbeit finden.

Abbildung 4: Bestand der Langzeitleistungsbezieher im SGB II und Anteil an allen erwerbsfähigen Leistungsbeziehern (ELB) in Prozent, 2009 bis 2019 (© bpb)

Generell zeigen sich im Leistungsbezug beträchtliche Verfestigungstendenzen. Dies kommt unter anderem dadurch zum Ausdruck, dass der Anteil der Langzeitleistungsbezieher (LZB) mit etwa 70 Prozent zuletzt sehr hoch ausfiel (Abbildung 4). LZB sind erwerbsfähige Leistungsberechtigte, die in den vergangenen 24 Monaten mindestens 21 Monate hilfebedürftig waren und sich am statistischen Stichtag im SGB II-Bestand befanden. Ein wesentlicher Grund für die Verfestigung des Leistungsbezugs ist das häufige Auftreten "multipler Risikomerkmale".[6] Damit ist gemeint, dass Leistungsempfänger nicht selten mehr als ein für den Wiedereintritt in den Arbeitsmarkt hinderliches Merkmal aufweisen (gesundheitliche Beeinträchtigung, fehlende Bildung und Qualifikation oder auch höheres Lebensalter). Wenngleich der Anteil der LZB über die Zeit leicht gestiegen ist, ging deren absolute Zahl im Zuge der positiven Gesamtentwicklung zurück.

Abbildung 5: Arbeitslose im SGB II und SGB III (in Tausend) und Anteil der Arbeitslosen an allen zivilen Erwerbspersonen (in Prozent), 2005 bis 2018 (© bpb)

Betrachtet man die Arbeitslosigkeit insgesamt, befindet sich der weit überwiegende Teil der Arbeitslosen im SGB II. So betrug 2018 der Anteil der Arbeitslosen im SGB II rund zwei Drittel (Abbildung 5). Bei den Langzeitarbeitslosen fällt der Anteil der Leistungsempfänger im SGB II noch höher aus als in der Arbeitslosenversicherung (SGB III). Knapp 90 Prozent der Langzeitarbeitslosen beziehen Leistungen nach dem SGB II. Lediglich ältere Personen mit einem Arbeitslosengeldbezug von mehr als zwölf Monaten zählen im SGB III zu den Langzeitarbeitslosen. An dieser Stelle ist auch der Blick auf die Dynamik der Langzeitarbeitslosigkeit zu richten.[7] Die Wahrscheinlichkeit, als Langzeitarbeitsloser im nächsten Monat eine Erwerbstätigkeit aufzunehmen, hatte zwar von 1,8 Prozent 2007 auf 2,0 Prozent in den Aufschwungsjahren 2010 und 2011 zugenommen. In den Folgejahren verringerte sich aber die Abgangsrate und lag 2017 bei 1,6 Prozent. Im Vergleich dazu hatten Kurzzeitarbeitslose in 2017 eine mehr als sechsmal größere Chance (10,2 Prozent), eine Beschäftigung zu finden. Zudem kann gezeigt werden, dass sich Langzeitarbeitslose in der Grundsicherung (SGB II) mit einer Abgangsrate von 1,4 Prozent noch einmal deutlich schwerer tun als Langzeitarbeitslose in der Arbeitslosenversicherung (3,3 Prozent).[8] Damit lässt sich konstatieren, dass insbesondere in der Grundsicherung für Erwerbsfähige der harte Kern der Arbeitslosen zu verorten ist, zumal sich dort die Abgangschancen zuletzt tendenziell nicht verbessert haben.

Eine der wichtigen Fragen im SGB II betrifft die Intensität des Einsatzes arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen. Unabhängig von den dabei immer zu beachtenden potenziellen Eingliederungseffekten der verschiedenen Maßnahmen prägen zahlenmäßige Entwicklungen die Wahrnehmung des Grundsicherungssystems seitens der Hilfebedürftigen und der Gesellschaft. Die Statistiken zeigen für 2012 bis 2018 in dieser Hinsicht ein differenziertes Bild. Die gestiegene arbeitsmarktorientierte Aktivierungsquote[9] belegt, dass mehr erwerbslose Personen im Rechtskreis SGB II in Maßnahmen der Arbeitsförderung eingebunden wurden. Mit Blick auf die aufwändigeren Maßnahmen legte die Förderung zur Aufnahme einer Erwerbstätigkeit leicht zu, die berufliche Weiterbildung blieb in etwa stabil, und die Zahl der Personen in Beschäftigung schaffenden Maßnahmen war rückläufig. Zurückzuführen ist Letzteres in erster Linie auf den geringeren Einsatz der "Ein-Euro-Jobs". Vor allem für den "harten Kern" der Arbeitslosen kamen somit weniger Fördermaßnahmen zum Einsatz.

Blickt man auf die Bestände der erwerbsfähigen Leistungsbezieher im SGB II, kann gezeigt werden, wie viele Personen davon zu einem bestimmten Zeitpunkt mindestens eine Sanktion aufweisen. Während die Sanktionsquote in der vergangenen Dekade noch unter drei Prozent lag, erreichte sie in den vergangenen Jahren stabil Werte von knapp über drei Prozent. Bei der Sanktionierung nach Altersgruppen zeigen sich merkliche Unterschiede. Die höchsten Sanktionsquoten weisen Jüngere (unter 25 Jahre) auf, die niedrigsten zeigen sich bei Älteren (über 55 Jahre). Sanktionen werden am häufigsten aufgrund von Meldeversäumnissen ausgesprochen. 2017 traf dies auf knapp 78 Prozent aller ausgesprochenen Sanktionen zu. Der Anteil der Sanktionen mit geringeren Leistungskürzungen ist seit 2007 kontinuierlich gestiegen, das heißt, schwerwiegendere Sanktionen wie etwa Pflichtverletzungen wurden in relativer Betrachtung seltener ausgesprochen. Sonderauswertungen der Arbeitsmarktstatistik der BA illustrieren, dass der Anteil der Sanktionen mit den höchsten Kürzungsbeträgen von 500 Euro und mehr rund 1,5 Prozent am Bestand der erwerbsfähigen Leistungsbezieher (ELB) mit mindestens einer Sanktion ausmacht. Bezogen auf alle ELB entsprechen diese Fälle weitreichender Sanktionierung einer Quote von etwa 0,05 Prozent der Leistungsbezieher.


Wirkungsbefunde

Die vielfältigen Erkenntnisse zu den Wirkungen der Hartz-IV-Reform im Allgemeinen und der verschiedenen Leistungen der Grundsicherung im Besonderen können hier aus Platzgründen nicht im Detail dargelegt werden, daher folgt eine zusammenfassende Darstellung zentraler Befunde.

Nach den vorliegenden wissenschaftlichen Erkenntnissen hat Hartz IV einen spürbaren Beitrag zum Arbeitsmarktaufschwung seit 2005 geleistet.[10] Die positiven Wirkungen stehen im Zusammenhang mit einer höheren Suchintensität, mehr Zugeständnissen bei der Arbeitsplatzsuche und einer gestiegenen Einstellungsbereitschaft der Betriebe. Weitere Indizien liefern eine über die Zeit verbesserte Matching-Effizienz und die Verringerung der strukturellen Arbeitslosigkeit, gemessen an der NAIRU, der "Non-Accelatering Inflation Rate of Unemployment".[11]

Der Grundsicherung ist allgemein zugute zu halten, dass sie für Leistungsberechtigte ein soziokulturelles Existenzminimum in verlässlicher Weise bereitstellt. Die ständige Herausforderung bei dessen Festlegung besteht jedoch darin, den Zielkonflikt zwischen "Armutsfestigkeit" einerseits und "Wahrung des Lohnabstands" andererseits in angemessener Weise zu adressieren. Normative Setzungen sind an dieser Stelle unvermeidlich. Analysen zur Anhebung der Regelsätze zeigen, dass deutliche Steigerungen nicht nur mit einem beträchtlichen fiskalischen Mehraufwand einhergingen, sondern auch Arbeitsanreize sinken ließen, weil die Grundsicherung als "impliziter Mindestlohn" fungiert.[12]

Im Gegensatz zu relativ hohen Anreizen für Grundsicherungsempfänger, in den Arbeitsmarkt einzutreten, sind die Anreize zur Ausweitung des Arbeitseinkommens, etwa durch eine längere Arbeitszeit, im aktuellen System weit weniger gut ausgeprägt.[13] Hohe Transferentzugsraten bei zusätzlichem Einkommen jenseits der Freigrenze von 100 Euro führen zu massiven Anrechnungen von 80 Prozent oder mehr. Dazu kommt ein suboptimales Zusammenspiel von Grundsicherung, Wohn- und Kindergeld, was für einzelne Betroffene im Falle von Lohnsteigerungen sogar mit Nettoeinkommensverlusten einhergehen kann.

Forschungsbefunde liefern zudem Aussagen zur Verteilungssituation vor und nach den Reformen. Sie zeigen, dass die Armutsrisikoquote nach der Hartz-IV-Reform nicht substanziell gestiegen ist.[14] Allerdings ist in den untersten beiden Einkommensquintilen die Aufstiegswahrscheinlichkeit gesunken. Demnach ist nicht zuletzt im SGB II eine mangelnde Aufwärtsmobilität zu konstatieren.

Die Grundsicherungsreform hat im Vergleich zum dreigliedrigen Vorgängersystem mehr Transparenz über die Problemlagen am Arbeitsmarkt geschaffen. Seitdem ist noch offenkundiger geworden, dass Hartz-IV-Empfänger nicht nur vordergründig ein Beschäftigungsproblem haben, sondern weitere Faktoren wie Gesundheit, Schulden, Wohnungslosigkeit oder Betreuungspflichten ihre Arbeitsmarktchancen einschränken. Dienstleistungen aus einer Hand, unter Einbeziehung sozialintegrativer Leistungen, sind zwar die richtige Antwort auf derart komplexe Problemlagen, dennoch ist es wissenschaftlichen Befunden zufolge für die Träger der Grundsicherung weiterhin schwer, den hohen Ansprüchen gerecht zu werden. So kann gezeigt werden, dass Aktivierung bessere Ergebnisse erzielt, wenn mit einem hinreichenden Maß an quantitativen und qualitativen Ressourcen ein individuell ausgerichtetes Fallmanagement realisiert werden kann.[15]

Evaluationsstudien zeigen, dass die im SGB II eingesetzten Maßnahmen positive Wirkungen nach sich ziehen.[16] Maßnahmeteilnehmer weisen in aller Regel höhere Beschäftigungschancen auf als vergleichbare Gruppen von Nicht-Teilnehmern. Betriebsnahe Maßnahmen weisen die stärksten Eingliederungseffekte auf. Kaum oder wenig positiv wirken dagegen Arbeitsgelegenheiten ("Ein-Euro-Jobs"). Insbesondere für Langzeitarbeitslose ergeben sich für viele der im SGB II eingesetzten Maßnahmen positive Beschäftigungseffekte. Viele Forschungsergebnisse zu den Sanktionen im SGB II belegen, dass Sanktionen die Abgangsrate aus Arbeitslosigkeit in Beschäftigung beschleunigen und – wenn auch in geringerem Umfang – den Rückzug aus dem Leistungsbezug verstärken.[17] Gleichzeitig können Sanktionen jedoch die Lebenssituation davon Betroffener beeinträchtigen.[18]


Reformoptionen

Die aktuell kursierenden Vorschläge zur Reform der Grundsicherung für Arbeitsuchende können den beiden Leistungssträngen des SGB II zugeordnet werden: Zum einen beziehen sie sich auf Veränderungen bei den Hilfen zum Lebensunterhalt und zum anderen auf Anpassungen bei der Aktivierung und damit der Intensität des Förderns und Forderns erwerbsfähiger Hilfebedürftiger.

Hilfen zum Lebensunterhalt
Die Forderung nach einer besseren sozialen Absicherung langjährig Berufstätiger im Falle von Arbeitslosigkeit, durch eine längere Bezugsdauer des Arbeitslosengelds oder durch befristete Zuschläge auf die Regelleistung, bewegt sich an der Schnittstelle von SGB III und SGB II. Sie zielt auf die Anerkennung von Lebensleistungen und damit einhergehender Gerechtigkeitsvorstellungen. Beide Varianten sind jedoch systemfremd. Die Arbeitslosenversicherung ist nicht als Kapitalversicherung mit Ansparkonten konzipiert, die Grundsicherung sichert in finanziellen Notfällen das Existenzminimum.

Unabhängig davon stellt sich die Frage, ob aus Gründen der sozialen Gleichbehandlung Besserstellungen für die Zielgruppe der langjährig Berufstätigen wirklich gut zu begründen sind. Denn unter sonst gleichen Bedingungen dürfte der "bessergestellte" Personenkreis verglichen mit denjenigen, die bestenfalls kurze Beschäftigungsepisoden aufweisen, durch seine mehrjährige Erwerbsarbeit materiell deutlich besser abgesichert sein und durch seine Berufserfahrung zumeist auch eine bessere Wettbewerbsfähigkeit am Arbeitsmarkt aufweisen. Schließlich spricht gegen eine materielle Besserstellung dieser Zielgruppe auch das belegbare Risiko, dadurch die Arbeitslosigkeit zu verlängern.[19]

Eine mögliche Alternative ist die Überprüfung der aktuellen Regelungen zum "Schonvermögen". Eine großzügigere Ausgestaltung im Sinne einer Ausweitung des Schonvermögens ist gerade mit Blick auf langjährig Berufstätige eine interessante Gestaltungsoption, da negative Arbeitsmarkteffekte an dieser Stelle weniger wahrscheinlich sind. Ähnlich könnte auch bei der Schonung von selbst genutztem Wohneigentum verfahren werden. Doch auch bei Umsetzung solcher Vorschläge bedarf es einer sorgfältigen Güterabwägung, denn es stehen sich Anreize in Richtung einer individuellen Vorsorge, beispielsweise eines Wohneigentums, und das soziale Gleichbehandlungsgebot unter Berücksichtigung der individuellen Leistungsfähigkeit gegenüber.

Anrechnungsregelungen zum Hinzuverdienst bei gleichzeitigem Bezug bedürftigkeitsorientierter Leistungen wie der Grundsicherung können zwei Ziele verfolgen, die potenziell im Konflikt stehen können. Zum einen können solche Regelungen durch einen anrechnungsfreien Freibetrag auf einen leichten Zugang in den Arbeitsmarkt zielen, zum anderen auf starke Anreize zu einer Ausweitung der Arbeitszeit und damit günstigeren Voraussetzungen für eine möglichst schnelle Beendigung der Hilfebedürftigkeit. Technisch geht es um die Frage nach der Höhe der "Transferentzugsrate" für hinzuverdiente Einkommen.

Forschungsbefunde legen nahe, dass eine Senkung der Transferentzugsrate gegenüber dem Status Quo den Anreiz, mehr zu arbeiten, stärken und damit ein Hinauswachsen aus dem Leistungsbezug begünstigen würde.[20] Bei Reformen stellt sich aber nicht nur die Frage nach verbesserten Anrechnungsregelungen. Vielmehr geht es um eine weitergehende Neuordnung des Niedrigeinkommensbereichs. Hier sind viele Interaktionen zwischen Grundsicherung, Wohngeld, Kindergeld, Sozialversicherung und Steuerrecht zu bedenken und weitere Anreize zu einer Ausweitung der Beschäftigung zu generieren. Ein vom IAB ins Spiel gebrachter Erwerbszuschuss, der in Verbindung mit verbesserten Anrechnungsregelungen Wohn- und Kindergeld obsolet machen würde, würde Kosten von zwei bis drei Milliarden Euro verursachen, läge aber weit unter den potenziellen Mindereinnahmen anderer fiskalpolitischer Maßnahmen.[21] Durch den Erwerbszuschuss würden nicht nur die Arbeitsanreize gestärkt, sondern auch die Nettoeinkommensposition vieler Niedrigeinkommenshaushalte verbessert. Einen kostenneutralen Vorschlag mit einer ähnlichen Stoßrichtung legte zuletzt das Ifo-Institut vor.[22]

Die Gewährung von Hilfen zum Lebensunterhalt würde durch Vereinfachungen bei ihrer Administration profitieren. So könnte etwa die Komplexität des Grundsicherungssystems durch stärkere Pauschalisierungen (Kosten für Warmwasser und Heizung oder im Bereich von Bildung und Teilhabe) reduziert werden. Pauschalierte Leistungen dürften dabei aber nicht zu gering angesetzt werden, weil ansonsten mögliche Öffnungsklauseln bei besonderen Bedarfen zu häufig in Anspruch genommen werden müssten und damit die gewünschten Verwaltungsvereinfachungen nicht zu realisieren wären.

Ein weiterer Schlüssel zur Verbesserung der materiellen Lebenssituation von Grundsicherungsempfängern und anderen Menschen im unteren Einkommensbereich ist eine Ausweitung der sozialen Grundversorgung und das Angebot öffentlicher Güter. Dies schließt bezahlbaren Wohnraum, ein gutes und kostengünstiges Angebot an öffentlichem Nahverkehr, niedrigschwellige und kostengünstige Freizeit-, Bildungs- und Informationsangebote sowie Betreuungseinrichtungen für Kinder und Pflegebedürftige sowie Vergünstigungen für kulturelle und sportliche Veranstaltungen ein.

Intensität des Forderns und Förderns
Die Kritik an der Grundsicherung macht sich oftmals an der Intensität des Forderns fest. Dabei reichen die Vorschläge von moderaten Änderungen über eine sanktionsfreie Grundsicherung bis hin zu einem bedingungslosen Grundeinkommen. Während sich eine sanktionsfreie Grundsicherung nur durch den Wegfall der bestehenden Sanktionsregelungen im SGB II vom Status Quo unterscheiden würde, sehen Ansätze eines bedingungslosen Grundeinkommens zumeist ebenso den Verzicht auf eine Bedürftigkeitsprüfung und eine Integration weiterer Elemente wohlfahrtsstaatlicher Sicherung in die vorgesehene ebenfalls sanktionsfreie und allen zustehende Mindestsicherung vor.

Bei einer Abschaffung von Sanktionen würde man sich vom Leitmotiv der Grundsicherungsreform von 2005, nämlich der aktivierenden Arbeitsmarktpolitik, verabschieden. Die Befürworter sanktionsfreier Sozialleistungen sehen durch ein Laissez-faire im Sozialstaat mehr Chancen, durch Freiräume individuelle Kreativität anzuregen. Die Protagonisten des Status Quo wollen dagegen durch eine aktive Mitwirkung der Hilfebedürftigen an der "fürsorglichen Belagerung" weniger gut situierter Personen festhalten und damit gängige Arbeits- und Sozialnormen wahren.

Bei Ansätzen, die auf sanktionsfreie Sozialleistungen abzielen, gingen vermutlich Arbeits- und Bildungsanreize verloren und dies gerade bei Personen, die sich selbst nur schwer helfen können. Bei Grundeinkommensansätzen, die ohne Sanktionen auskommen wollen und deutlich höhere Leistungen vorsehen, ist mit weiteren negativen Begleiterscheinungen zu rechnen. Sie implizieren ein sehr weitgehendes Staatsverständnis als "Kümmerer in allen Lebenslagen", begünstigen Trittbrettfahrerverhalten und führen damit zu einer Übernutzung des Sozialsystems mit insgesamt erheblichen fiskalischen Zusatzaufwänden.

Damit ist aber noch nicht gesagt, dass die bestehenden Sanktionsregeln und damit auch das Fordern im Status Quo gut justiert wären. Sanktionen müssen spürbar und sozial sichtbar sein, sollten aber nicht zu scharf ausfallen. Weitreichende Sanktionen, wie etwa die nach mehreren Pflichtverletzungen drohenden "Totalsanktionen", beeinträchtigen nicht nur in massiver Weise die materiellen Lebensbedingungen der Sanktionierten, sondern gefährden dadurch auch die Grundlage einer auf Wiedereingliederung zielenden Mitwirkung der Hilfebedürftigen.

Neben weniger Sanktionen wird häufig gefordert, Fördermaßnahmen für Grundsicherungsempfänger drastisch auszuweiten. Solange damit verbesserte Eingliederungswirkungen auf individueller Ebene zu erzielen sind, kann dies aus Sicht der Arbeitsmarktforschung nur befürwortet werden. Jedoch wird in diesem Zusammenhang oftmals einer starken und vergleichsweise undifferenzierten Ausweitung der öffentlich geförderten Beschäftigung das Wort geredet. Ein prominentes Beispiel hierfür ist die Einführung eines "solidarischen Grundeinkommens".[23] Die Befürworter streben mit einer solchen Strategie einen substanziellen Ersatz für die aus ihrer Sicht fehlende Beschäftigung an. Sie beachten aber dabei zu wenig, dass ein nicht zielgerichteter und massiver Einsatz solcher Instrumente wenig zielführend ist. So könnten Personen fälschlicherweise zugewiesen werden, die auch ohne eine solche Maßnahme beschäftigt werden könnten. Hierdurch könnte es nicht nur zu unerwünschten Einsperreffekten kommen, sondern zudem zu Verdrängungseffekten zulasten nicht subventionierter Beschäftigung.

Zuletzt zeigte sich immer deutlicher, dass das Maßnahmenspektrum im SGB II nicht der Heterogenität der Leistungsbezieher Rechnung trägt. Es fehlten Maßnahmen zur Stärkung der sozialen Teilhabe, die sich insbesondere an Personen mit den allergeringsten Integrationschancen richten. Die Bundesregierung hat mit dem Teilhabechancengesetz auf diese "Maßnahmenlücke" reagiert. Seit Anfang 2019 können nach §16i SGB II Personen, die in den vergangenen sieben Jahren mindestens sechs Jahre Leistungen nach dem SGB II bezogen haben, durch einen bis zu fünfjährigen Lohnkostenzuschuss gefördert werden. Hervorzuheben ist, dass durch die angestrebte Ausgestaltung im §16i SGB II den Erkenntnissen der Forschung zur Teilhabeförderung Rechnung getragen wurde. So zeigen Forschungsergebnisse, dass reguläre Arbeitsverhältnisse mit einem angemessenen Lohn, in Vollzeit, mit einer längeren Vertragsdauer das Teilhabeempfinden der Geförderten stärken können.[24]

Fazit

Der Beitrag hat gezeigt, dass es in der Grundsicherung unabweisbare Entwicklungsbedarfe gibt. Diese begründen aber nach den Wirkungsbefunden der Arbeitsmarktforschung keinen Neustart. Das SGB II steht vor der immer wieder herausfordernden Aufgabe, einerseits die sozialen Lebensbedingungen für Menschen in finanzieller Notsituation würdevoll auszugestalten und andererseits wirksame Arbeitsanreize zu schaffen. Ein großzügigeres Schonvermögen, günstigere Anrechnungsregelungen für zusätzliche Erwerbseinkommen, ein stärkerer Einsatz von Transfers an Erwerbstätige, eine erleichterte Administration, eine bessere soziale Grundversorgung, die Abschaffung von "Totalsanktionen" und der kluge Aufbau eines sozialen Arbeitsmarktes würden dazu beitragen, die in der Summe positiven Wirkungen der Grundsicherung am Arbeitsmarkt aufrechtzuerhalten und einen wirksamen Beitrag zum sozialen Zusammenhalt der Gesellschaft zu leisten. Mindestens ebenso sehr wird es aber in der absehbaren Zukunft darauf ankommen, die Anstrengungen zur Prävention zu intensivieren und damit die Menge an Personen mit geringer Beschäftigungsfähigkeit zu begrenzen. Ansatzpunkte hierfür sind Bildung, Aus- und Weiterbildung auf der einen Seite sowie gesundheitliche Vorsorge auf der anderen Seite.
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Fußnoten

1.
Vgl. Ulrich Walwei, Zur Ökonomie der Arbeitslosenversicherung, in: APuZ 27/2009, S. 27–33.
2.
Vgl. Anke Hassel/Christof Schiller, Der Fall Hartz IV. Wie es zur Agenda 2010 kam und wie es weitergeht, Frankfurt/M. 2010.
3.
Vgl. Anja Bauer et al., IAB-Prognose 2019/20. Konjunktureller Gegenwind für den Arbeitsmarkt, Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung, IAB-Kurzbericht 18/2019.
4.
Vgl. Kerstin Bruckmeier et al., Grundsicherung für Arbeitsuchende nach SGB II: Langer Leistungsbezug ist nicht gleich Langzeitarbeitslosigkeit, IAB Kurzbericht 20/2015.
5.
Vgl. Kerstin Bruckmeier/Jürgen Wiemers, Trotz Mindestlohn: viele bedürftig, in: Wirtschaftsdienst 7/2015, S. 444ff.
6.
Vgl. Jonas Beste/Mark Trappmann, Erwerbsbedingte Abgänge aus der Grundsicherung: Der Abbau von Hemmnissen macht’s möglich, IAB-Kurzbericht 21/2016.
7.
Vgl. Ulrich Walwei, Abbau der Langzeitarbeitslosigkeit: Der Weg ist steinig und schwer, in: Wirtschaftsdienst 9/2017, S. 621–628.
8.
Vgl. Bundesagentur für Arbeit, Der Arbeitsmarkt in Deutschland 2017, Amtliche Nachrichten der Bundesagentur für Arbeit 2/2017 (Sondernummer).
9.
Die arbeitsmarktorientierte Aktivierungsquote ergibt sich aus der Zahl der Maßnahmen der Arbeitsförderung in Relation zu den Maßnahmeteilnehmern plus Arbeitslose in dem betreffenden Rechtskreis.
10.
Vgl. Brigitte Hochmuth et al., Hartz IV and the Decline of German Unemployment: A Macroeconomic Evaluation, Nürnberg 2019.
11.
Vgl. Sabine Klinger/Thomas Rothe/Enzo Weber, Makroökonomische Perspektive auf die Hartz-Reformen: Die Vorteile überwiegen, IAB-Kurzbericht 11/2013; Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Mehr Vertrauen in Marktprozesse. Jahresgutachten, Wiesbaden 2014.
12.
Vgl. Michael Feil/Jürgen Wiemers, Höheres ALG II und Kindergrundsicherung: Teure Vorschläge mit erheblichen Nebenwirkungen, IAB-Kurzbericht 11/2008.
13.
Vgl. Maximilian Blömer/Clemens Fuest/Andreas Peichl, Was sind die wichtigsten Ansatzpunkte für eine Reform von Hartz IV?, in: Wirtschaftsdienst 4/2019, S. 243–247.
14.
Vgl. Jürgen Schupp/Gerhard Becker, Hartz IV weder Rolltreppe aus der Armut noch Fahrstuhl in die Armut, in: Wirtschaftsdienst 4/2019, S. 247–251.
15.
Vgl. Holger Bär et al., Grundsicherung und Arbeitsmarkt in Deutschland: Lebenslagen – Instrumente – Wirkungen, Bielefeld 2018.
16.
Vgl. ebd.
17.
Vgl. Gerard J. van den Berg/Arne Uhlendorff/Joachim Wolf, Sanctions for Young Welfare Recipients, in: Nordic Economic Policy Review 1/2014, S. 177–208.
18.
Vgl. Joachim Wolff, Sanktionen in der Grundsicherung – was eine Reform anpacken müsste, 19.6.2019, http://www.iab-forum.de/sanktionen-in-der-grundsicherung-was-eine-reform-anpacken-muesste«.
19.
Vgl. Johannes Schmieder/Till von Wachter/Stefan Bender, The Causal Effect of Unemployment Duration on Wages: Evidence from Unemployment Insurance Extensions, in: American Economic Review 106/2016, S. 739–777; Johannes Schmieder/Simon Trenkle, Disincentive Effects of Unemployment Benefits and the Role of Caseworkers, Institut zur Zukunft der Arbeit, IZA Discussion Paper 9868/2012.
20.
Vgl. Kerstin Bruckmeier et al., Arbeit muss sich lohnen – auch im unteren Einkommensbereich! Ein Reformvorschlag, 21.12.2018, http://www.iab-forum.de/arbeit-muss-sich-lohnen-auch-im-unteren-einkommensbereich-ein-reformvorschlag«.
21.
Vgl. ebd.
22.
Vgl. Maximilian Blömer/Clemens Fuest/Andreas Peichl, Raus aus der Niedrigeinkommensfalle(!) Der Ifo-Vorschlag zur Reform des Grundsicherungssystems, in: Ifo Schnelldienst 4/2019, S. 34–43.
23.
Vgl. Joachim Wolff, Das Solidarische Grundeinkommen wäre der falsche Weg, 13.6.2019, http://www.iab-forum.de/das-solidarische-grundeinkommen-waere-der-falsche-weg«.
24.
Vgl. Kerstin Bruckmeier et al., Leistungsempfänger und Bezugsverläufe in der Grundsicherung sind sehr heterogen, 23.4.2019, http://www.iab-forum.de/leistungsempfaenger-und-bezugsverlaeufe-in-der-grundsicherung-sind-sehr-heterogen«.

Ulrich Walwei

Zur Person

Ulrich Walwei

ist promovierter Wirtschaftswissenschaftler, Vizedirektor des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung in Nürnberg und Honorarprofessor an der Universität Regensburg. ulrich.walwei@iab.de


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