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16.11.2007

Wie geht es weiter mit der Entwicklungspolitik?

Bei aller Kritik muss die Entwicklungspolitik schon aus "wohlverstandenem Eigeninteresse" weitergehen. Darüber hinaus ist sie eine Frage internationaler Gerechtigkeit und Solidarität.

Einleitung



Der Titel deutet schon an, dass es skeptische Fragen gibt, was die seit einem halben Jahrhundert organisierte und mit viel Geld ausgestattete internationale Entwicklungspolitik bewirkt hat. Je nach Berechnung - und es ist schon umstritten, was aufgrund welcher Kriterien zur ODA (Official Development Assistance) oder "Entwicklungshilfe" gezählt werden kann - schwanken die Zahlenangaben zwischen 1,5 und 2,3 Billionen US-Dollar. Diese aus unzähligen Erfolgskontrollen erwachsene Skepsis wirft natürlich auch Fragen nach der Zukunft der Entwicklungspolitik auf: Was hat sie falsch gemacht, was soll und kann sie anders und besser machen? Welchen neuen Aufgaben muss sie sich unter den Bedingungen der Globalisierung stellen, die ganz andere sind als die geostrategischen Determinanten des Kalten Krieges, die ihre Entstehungs- und Frühgeschichte geprägt haben?






Es gab immer Kritik an der Praxis der Entwicklungszusammenarbeit. Es fand geradezu ein Wettbewerb zwischen möglichst deftigen Bankrotterklärungen statt, die vom beliebten Wortspiel "Die Hilfe hilft nicht" bis zu ihrer Verteufelung als "tödliche Hilfe" reichten. Mit dem Ende des Ost-West-Konflikts wurde zwar die Einbettung der Entwicklungspolitik in das geostrategische Instrumentarium dieses globalen Konfliktszenarios überflüssig, aber die neuen entwicklungspolitischen Paradigmen und Imperative - wie die Förderung von Good Governance, partizipativer und nachhaltiger Entwicklung - konnten gewachsene und lange von außen protegierte Herrschafts- und Sozialstrukturen nicht schnell und substantiell verändern. Die strukturellen Hypotheken des Kolonialismus vermengten sich mit den destruktiven Hypotheken des Kalten Krieges.

Die Provokation des Big Push



Auf dem zur Jahrtausendwende in New York veranstalteten Millennium-Gipfel verkündete die Staatengemeinschaft einen entschlossenen "Krieg gegen die Armut". Die Vereinten Nationen verdichteten die Millennium-Erklärung auf die acht MDGs (Millennium Development Goals), die bis zum Jahr 2015 die schlimmsten Formen der Armut überwinden oder zumindest entschärfen sollten.[1] Es war aber vor allem die Forderung des US-Ökonomen Jeffrey Sachs, durch massive Kapitalspritzen (Big Push) die Verwirklichung dieser MDGs zu ermöglichen, die in der Entwicklungsforschung und entwicklungspolitisch interessierten Öffentlichkeit heftige Kontroversen auslöste. Der Big Push provozierte eine neue Spezies der Wirkungsforschung, die mit großem statistischem Aufwand zu erkunden versuchte, was das Projekt "Entwicklungshilfe" bisher bewirkt hat und was ein Big Push von viel mehr Geld aufgrund von Erfahrungen bewirken könnte. Ihre Erkenntnisse brachten die nationalen und internationalen Entwicklungsbürokratien in Argumentationsnöte.

Die in der entwicklungspolitischen Debatte ausgetragenen Kontroversen fanden auch in den Medien eine breite Resonanz, vor allem dann, wenn sich die Kritik für Schlagzeilen eignete. Dies galt besonders für den (deutschen) Buchtitel "Wir retten die Welt zu Tode". Sein Autor, der US-Ökonom William Easterly, der 16 Jahre lang für die Weltbank arbeitete und deshalb mit der von ihm so genannten "Hilfsindustrie" bestens vertraut ist, profilierte sich nun mit einem gehörigen Schuss Polemik als Kontrahent seines prominenten Kollegen Jeffrey Sachs. Das in den Medien viel zitierte Fazit des Buches lautet: "Doch nach 60 Jahren und unzähligen Reformprogrammen für Hilfsorganisationen, Dutzenden verschiedener Pläne und Zahlungen in Höhe von 2,3 Billionen US-Dollar hat die Hilfsindustrie ihr hehres Ziel noch immer nicht erreicht."[2] Er qualifizierte das Millennium-Projekt von Jeffrey Sachs, das auch Afrika mit einem mehrfachen Kapitaleinsatz aus der Massenarmut zu befreien versprach, kurzerhand als "Legende vom Big Push" ab. Easterly erregte auch deshalb so viel Aufsehen, weil er das bisher praktizierte System der von außen diktierten und finanzierten Entwicklung grundsätzlich in Frage stellte und stattdessen auf die Mobilisierung der inneren Selbstheilungskräfte setzte - also auf ein Modell, für das Muhammad Yunus 2006 mit dem Friedensnobelpreis ausgezeichnet wurde.

Schwierige Verteidigung der Entwicklungspolitik



Kritische Wortmeldungen von dort, wo die "Entwicklungshilfe" helfen sollte, verschärften die Zweifel an ihren Wohltaten. Als kritische "Stimme des Südens" fand vor allem der Ökonom James Shikwati aus Kenia in deutschen Medien ein publizistisches Forum. Indem er der westlichen "Fehlentwicklungshilfe" anlastete, weit mehr geschadet als genutzt zu haben, goss er - zumal als Afrikaner - auch hierzulande Öl ins Feuer der Kritik.[3] Er dient nun vielen Kritikern als angeblich "authentischer" Kronzeuge. Auch ein besonnener Afrika-Kenner wie Bartholomäus Grill stellte in der Wochenzeitung "Die Zeit" die nachdenkliche Frage: "Wofür das Ganze?" Und er gab selbst die Antwort: "Doch in den vergangenen 50 Jahren hat Entwicklungshilfe wenig gebracht."[4] Immer wieder war und ist in der Debatte über die Wirksamkeit externer Hilfe auch das Argument zu hören und zu lesen, dass einerseits die heutigen Schwellenländer, allen voran die ostasiatischen "Tiger", ihren spektakulären Sprung aus der Unterentwicklung nicht der Auslandshilfe, sondern eigenen Anstrengungen und klugen Entscheidungen von "starken Staaten" zu verdanken hätten, andererseits viele arme Länder trotz - oder gar wegen - massiver Auslandshilfe arm geblieben oder sogar ärmer geworden seien.

Auch die Weltbank, die mit ihrem hochkarätigen Expertenstab die entwicklungspolitische Agenda dominiert, kam in Argumentationsnöte. In einer 1998 vorgelegten Studie versuchte sie, Antworten auf die von ihr selbst gestellten Fragen zu finden: "What Works, What Doesn't, and Why?" Ein Meisterwerk ihrer PR-Arbeit war ihre salomonische Antwort: "Foreign aid in different times and different places has been highly effective, totally ineffective, and everything in between."[5] Eine Literaturrecherche förderte bereits im Jahr 2005 rund 100 empirische Studien über die Wirksamkeit der Auslandshilfe zutage.[6] Die ökonometrische Wirkungsforschung wurde zu einem neuen Schwerpunkt der Entwicklungsökonomie. Sie erforschte mit allen Raffinessen der Statistik vor allem ihre Auswirkungen auf das quantifizierbare Wirtschaftwachstum, ignorierte dabei aber für die Entwicklung nicht minder wichtige, aber schwer ermessbare Trends. Obwohl sie einen großen Aufwand mit Bergen von Daten betrieb, kam sie dennoch nicht zu "robusten" Erkenntnissen. Von solchen ist erst dann die Rede, wenn sich die Ergebnisse von unterschiedlichen Modellrechnungen angleichen.

Es gehörte zum Streit unter Gelehrten, dass sie sich gegenseitig alle möglichen Methodik- und Rechenfehler vorwarfen, aber keine "robusten" Antworten auf die einfach erscheinende Frage fanden, ob die Auslandshilfe das Wirtschaftswachstum gefördert habe. Es gab jedoch eine breite Zustimmung zum Fazit einer Studie aus der entwicklungsökonomischen Denkfabrik der Weltbank: dass sie dann positive Wachstumseffekte haben könne, wenn sich die Empfängerländer um eine solide Finanz- und Handelspolitik sowie um geordnete Rechtsverhältnisse (also good governance) bemühten.[7] Aber auch dieses Ergebnis blieb nicht unumstritten, sodass Forscher des Deutschen Instituts für Entwicklungspolitik (DIE) die folgenden "paradoxen Effekte" entdeckten: "Nach wie vor liegen jedoch keine eindeutigen Befunde der makroquantitativen Aggregatdatenforschung zur Wirksamkeit der Entwicklungshilfe hinsichtlich der Steigerung des Wirtschafswachstums vor."[8] Man möchte hinzufügen: Nicht einmal auf diese relativ einfache Frage konnten "robuste" Antworten gefunden werden.

Es ist schwierig, die Wirksamkeit der Auslandshilfe zu messen, weil sie mit einem vieldimensionalen Zielsystem operiert. Es bleibt offensichtlich eine auch durch einen großen empirischen Aufwand nicht mit letzter Gewissheit zu beantwortende Frage: Was wäre, im besonderen in den ärmsten Ländern, in denen teilweise mehr als die Hälfte der öffentlichen Investitionen von außen finanziert wird, ohne diese Infusionen geschehen? Afrika-Experten gehen davon aus, dass im Falle des subsaharischen Afrika das Wirtschaftswachstum ohne Unterstützung von außen weit geringer ausgefallen wäre.[9] Erst in den letzten Jahren sorgten höhere Rohstoffpreise für unterschiedlich starke Wachstumsschübe.

Alte und neue Herausforderungen



Die vielstimmige Kritik neigt dazu, die Leistungsfähigkeit der Entwicklungspolitik zu überfordern, vor allem dann, wenn sie auf die "Entwicklungshilfe" (ODA) verengt wird. Eine faire Bilanzierung kann auch dieser nicht alle Erfolge absprechen. Die Entwicklungspolitik hat sich allerdings selbst durch eine ständige Erweiterung ihres Ziel- und Aufgabenkatalogs überfordert, die sich in den Aktionsprogrammen der Weltkonferenzen ablesen lässt.[10] Die Folge war, dass sie immer weniger in der Lage war, die selbst gesteckten Ziele zu erreichen. Sie soll mit einer Mittelausstattung, die nicht einmal den Umfang der innerdeutschen West-Ost-Finanztransfers erreicht, schwerwiegende Weltprobleme lösen oder zumindest entschärfen.

Auf die Frage, wie es mit der Entwicklungspolitik weiter gehen soll, müssen Antworten darauf gefunden werden, welche Herausforderungen sich ihr unter den Bedingungen der Globalisierung sowie der weltwirtschaftlichen und weltpolitischen Strukturveränderungen stellen und wie die Industrieländer in diesem Kontext ihre Interessen definieren. Es hängt wesentlich von der Perzeption und Gewichtung dieser Interessen ab, welche Prioritäten die nationale und internationale Entwicklungspolitik setzt. Sie soll die folgenden säkularen Herkulesaufgaben bewältigen. Es gilt

  • nach den strategischen Vorgaben der acht Millennium-Entwicklungsziele das Armutsproblem als entwicklungspolitisches Schlüsselproblem zu entschärfen, konkret bis zum Jahr 2015 den Anteil der extrem Armen sowie die Zahl der chronisch Hungernden und nicht mit sauberem Trinkwasser versorgten Menschen zu halbieren;
  • sozialpolitisch aufzufangen, was die Globalisierung an Humankosten verursacht und gleichzeitig die "Fußkranken der Weltwirtschaft" durch die Förderung der systemischen Wettbewerbsfähigkeit zur Teilhabe an den Chancen der Globalisierung zu befähigen;
  • durch die Verbesserung der Lebensbedingungen dort, wo der Migrationsdruck entsteht, die Wohlstandsinseln der Welt vor Elends- und Umweltflüchtlingen aus den Armuts- und Krisenregionen zu schützen;
  • durch eine Verzahnung von Entwicklungs- und Umweltpolitik, wie sie ein Gutachten des WBGU (Wissenschaftlicher Beirat Globale Umweltveränderungen) forderte,[11] der Verschärfung von Umweltkrisen (Desertifikation, Bodenerosion, Wassermangel), den bedrohlichen Folgen des Klimawandels vorzubeugen und dem Leitbild einer globalen nachhaltigen Entwicklung zum Durchbruch zu verhelfen;
  • als präventive Sicherheitspolitik, die zunächst in das Konzept der "erweiterten Sicherheit"[12] und inzwischen in ein ausgefeiltes Konzept der zivilen Krisenprävention eingebunden wurde,[13] der Vermehrung und Brutalisierung von Verteilungskonflikten um verknappende Ressourcen sowie dem Zerfall von Staaten vorzubeugen;
  • schließlich auch noch weltweit die Entwicklung hin zu Marktwirtschaft, Demokratie, Herrschaft des Rechts und der universellen Geltung der politischen und sozialen Menschenrechte zu fördern.

    Es ist ziemlich offensichtlich, dass die Entwicklungspolitik diese großen Aufgaben einer umfassenden Weltverbesserung auch dann nicht bewältigen könnte, wenn die ihr zur Verfügung gestellten finanziellen Mittel tatsächlich das magische "UN-Ziel" von 0,7 Prozent des Bruttonationaleinkommens (BNE) der reichen Staaten erreichen und die vom "Spiegel" gerühmten privaten "Retter der Welt" (wie Bill Gates, Warren Buffet und George Soros) ihre milliardenschweren Schatullen noch weiter öffnen würden.

    Entwicklungspolitik im Globalisierungszeitalter



    Dirk Messner und Imme Scholz haben sieben "gute Gründe" für die Fortführung der Entwicklungspolitik genannt, ja sie im "wohlverstandenen Eigeninteresse" sogar aufzuwerten: Erstens sei es weiterhin wichtig, die endogenen Entwicklungspotenziale in armen Ländern zu stärken, weil die Industrieländer ein außenwirtschaftliches Eigeninteresse an prosperierenden Ökonomien, wachsenden Märkten und kaufkräftigen Konsumenten auch jenseits des OECD-Raumes hätten. Zweitens sei die Entwicklungszusammenarbeit von zentraler Bedeutung für die wirkungsvolle Bearbeitung der skizzierten Weltprobleme und für die "Geberländer" eine Investition, um ihre eigene globale Handlungsfähigkeit zu erhalten bzw. zu stärken. Drittens seien die Entwicklungsländer unverzichtbare Partner beim Versuch, globale Regelwerke zur Gestaltung der Globalisierung zu schaffen und ein funktionstüchtiges System von Global Governance aufzubauen. Viertens sei es wichtig, weltweit die Demokratie zu fördern, weil die Demokratieförderung eine zivile Form präemptiver Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik ein zentrales Element einer klugen Sicherheits- und Friedenspolitik sei. Fünftens könne eine aktive europäische Weltpolitik nur gelingen, wenn die EU in ein Netzwerk von verlässlichen Partnern auch jenseits der OECD-Welt investiere. Neben diesen fünf vorwiegend außen-, europa- und weltpolitischen Begründungen eines "wohlverstandenen Eigeninteresses" entdeckten Messner/Scholz in der Entwicklungspolitik sechstens auch eine Investition in die internationale Kooperationskultur und in das soziale Kapital der internationalen Gemeinschaft, das die Kosten und Hemmschwellen für unfaires Verhalten erhöhe. Der siebte "gute Grund" bewertet die Entwicklungspolitik als "Instrument einer auf Solidarität, Menschenrechten und gegenseitiger Hilfe basierenden wertorientierten Außenpolitik." Und dann kommt - wohlgemerkt an letzter Stelle - ein ethischer Imperativ: "Selbst wenn Hunger, Vertreibung und Krieg in entlegenen Gegenden dieser Welt keinerlei negative Bumerangeffekte für die Industriegesellschaften hätten, wäre Entwicklungspolitik ein Gebot der Mitmenschlichkeit."[14] So begründen Sozialethiker, Kirchen in vielen Enzykliken und Denkschriften sowie die Solidaritätsgruppen eine moralische Pflicht zur Solidarität mittels Entwicklungshilfe.[15]

    Sicherheitskalkül vs. Moral



    Solidarität ist jedoch eine knappe gesellschaftliche Ressource, vor allem dann, wenn sich die Verteilungskonflikte auch in reichen Ländern verschärfen. Dann gerät die "Zärtlichkeit unter Völkern" unter Konkurrenz- und Rechtfertigungsdruck. Die Entwicklungspolitik ist von Interessen geleitet und von Moral garniert. Diese Interessen lassen sich wesentlich, obgleich nicht allein, aus den befürchteten Bumerangeffekten von Fehlentwicklungen in der "globalen Risikogesellschaft" (Ulrich Beck) ableiten. Es sind vor allem nationale sowie kollektive europäische und westliche Eigeninteressen, die dafür sorgen, dass Entwicklungspolitik als Politik der eigenen Zukunftssicherung perzipiert wird - und deshalb auch eine Zukunft hat.

    In amtlichen Verlautbarungen der Bundesregierung und in entwicklungspolitischen Strategiedokumenten der EU-Kommission rückt neuerdings die sicherheitspolitische Funktion der Prävention gegen vermutete Bedrohungen aus den Krisenregionen der Welt in den Vordergrund. Die frühere Staatsministerin im Auswärtigen Amt Kerstin Müller (aus den Reihen der "Grünen") stellte unverblümt fest: "Im Zeitalter der Globalisierung wird Entwicklungspolitik zunehmend zu einem Teil von Sicherheitspolitik" - und unterstrich damit auch den Führungsanspruch ihres Ministeriums gegenüber dem BMZ.[16] In den seltenen Parlamentsdebatten über Entwicklungspolitik holen auch engagierte Entwicklungspolitiker/innen die "Angstkeule" hervor, weil sie der Überzeugungskraft von moralischen Begründungen misstrauen. Kritiker ihrer sicherheitspolitischen Instrumentalisierung warnen dagegen vor einer "Sicherheitsfalle" und verteidigen ethische Begründungen gegenüber dem Sicherheitskalkül.[17] Sie tun sich aber schwer, außerhalb von Kirchengemeinden und Solidaritätsgruppen Gehör zu finden. Das Bedürfnis nach Sicherheit ist stärker als Moral.

    Wie soll es weitergehen?



    Über die Voraussetzungen erfolgreicher Entwicklungspolitik hat sich ein weitgehender und durch die Empirie von Erfolgsmodellen genährter Konsens herausgebildet: Erstens lehrte die inzwischen Jahrzehnte lange Erfahrung von Erfolgen und Misserfolgen, dass ohne wirtschaftliche, gesellschaftliche und politische Strukturreformen und ohne Verhaltensänderungen der häufig korrupten politischen Führungsgruppen externe Hilfe kontraproduktive Wirkungen haben kann. Zweitens lehrte die Erfahrung auch, dass eine gute Regierungsführung (good governance), funktionstüchtige Rechts- und Verwaltungsstrukturen und die Bekämpfung der Korruption sowohl für den wirkungsvollen Einsatz externer Subsidien als auch für die Investitionsbereitschaft in- und ausländischer Unternehmen essentiell sind. Drittens belegte der Weltentwicklungsbericht 2006 der Weltbank[18] mit viel Datenmaterial, dass eine gerechtere Einkommensverteilung nicht nur für eine wirkungsvolle Armutsbekämpfung, sondern auch für die soziale und politische Stabilität von vorrangiger Bedeutung ist. Die Weltbank setzt weiter auf Wachstum, versucht aber dieses im Sinne von pro poor growth nun mit Gerechtigkeit, definiert als Chancengleichheit unter den Menschen, zu verbinden. Viertens bestätigen vor allem die Rückentwicklungen in den labilen, vom Zerfall bedrohten oder schon kollabierten Staaten (failing states) den schon von Willy Brandt geprägten Leitsatz: Ohne Frieden gibt es keine Entwicklung, ohne Entwicklung keinen Frieden. Frieden und Stabilität sind Voraussetzungen für Entwicklung. Nach einer Analyse der britischen Entwicklungsbehörde DFID erreicht das Pro-Kopf-Einkommen in diesen mehr oder weniger nur noch virtuellen Staatsgebilden nur knapp die Hälfte im Vergleich zu anderen armen Ländern, ist die Kindersterblichkeit doppelt und die Müttersterblichkeit dreimal so hoch.[19] Aber es war nicht diese humanitäre Katastrophe, welche die fragilen Staaten auch zu einem sicherheitspolitischen Problem machte, sondern es war ihre Perzeption als Brutstätten des internationalen Terrorismus.[20]

    Es gibt gute Gründe dafür, dass eine funktionierende Staatlichkeit im Bertelsmann Transformation Index eine hohe Gewichtung erhielt. Es kann kein Zweifel daran bestehen, dass Rechtsunsicherheit für Individuen und Unternehmen, Gewalteruptionen und hohe Kriminalitätsraten die Entwicklungszusammenarbeit erheblich erschweren. Deshalb kann es sogar geboten sein, der Stabilisierung von Staatlichkeit (state building) durch die Stärkung staatlicher Institutionen und der Sicherheitskräfte Vorrang vor überhasteten und von außen aufgezwungen demokratischen Reformen zu geben, wenn dabei die elementaren Menschenrechte gewahrt werden.[21]

    Internationale Rahmenbedingungen



    Die Entwicklungsagenturen unter der Vorreiterreiterrolle der Weltbank und der Mainstream der Wirkungsforschung neigen dazu, die Hauptursache für mangelnde Erfolge oder gar das Scheitern der Entwicklungspolitik auf das Staatsversagen (bad governance) und andere endogene Fehlentwicklungen zurückzuführen. Es ist aber längst eine Binsenweisheit, dass alle ODA nur teilweise die Benachteiligungen ausgleichen kann, die vielen Entwicklungsländern aus der weltwirtschaftlichen Arbeitsteilung, besonders dem agrarpolitischen Protektionismus der Industrieländer erwachsen. Die "Fußkranken der Weltwirtschaft" können die Chancen der Globalisierung nur nutzen, wenn sie wettbewerbsfähige Exportökonomien aufbauen und dann ihre mit komparativen Kostenvorteilen hergestellten Produkte ohne diskriminierende Handelshemmnisse auch verkaufen können. Das schon in den 1970er Jahren von der UNCTAD (UN-Konferenz für Handel und Entwicklung) propagierte Konzept "trade not aid" ist kein Patentrezept für alle Länder, aber "trade and aid" könnte ihre Handlungs- und Entwicklungsspielräume erheblich vergrößern.[22]

    Die OECD-Länder müssen die im 8. MDG eingegangene Verpflichtung zu mehr "Entwicklungspartnerschaft" auch dadurch noch unter Beweis stellen, dass sie den Entwicklungs- und Schwellenländern mehr gleichberechtigte Mitsprache- und Entscheidungsrechte in den internationalen Finanzorganisationen und im UN-System einräumen. Ohne eine solche Partnerschaft können die großen Herausforderungen einer weltweiten Friedens-, Entwicklungs- und Umweltpolitik nicht gemeistert werden.

    Mit der Entwicklungspolitik kann es nicht so weiter gehen wie bisher. Die noch größtenteils bilateral organisierte und in einzelstaatliche Sonderinteressen eingebundene Entwicklungszusammenarbeit (EZ) muss zur globalen Strukturpolitik bzw. zur GZ (Globalen Zusammenarbeit) weiterentwickelt werden. Nur so kann sie auch einen wirksamen Beitrag zur politischen Gestaltung der Globalisierung leisten. Für die Entwicklungsländer sind handels- und finanzpolitische Regelwerke, die sie vor der Willkür eines globalisierten "Raubtierkapitalismus" schützen, und für die Mehrheit der Weltbevölkerung sind soziale und ökologische Regelwerke, wie z.B. die vor Ausbeutung schützenden Kernarbeitsnormen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO), wichtiger als die Vermehrung von Einzelprojekten. Bundespräsident Horst Köhler betonte in seiner zweiten "Berliner Rede": "Wir brauchen eine Entwicklungspolitik für den ganzen Planeten." Bundeskanzlerin Angela Merkel forderte auf der ersten Station ihrer Afrika-Reise Anfang Oktober 2007 eine neue Entwicklungspolitik, die "weit über die traditionelle Entwicklungshilfe" hinaus greift.

    Reorganisation der Entwicklungspolitik



    Inzwischen häuften sich Studien, die sich kritisch mit den Strukturen und Instrumenten der bisher praktizierten Entwicklungszusammenarbeit auseinandersetzten und ihre Effektivitätsverluste nicht nur widrigen Umständen in den Zielländern anlasteten. Eine dieser Studien fasst die Organisationsdefizite auf der "Geberseite" so zusammen: "aufwendige bürokratische Verfahren einer permanent wachsenden Zahl von Geberorganisationen, eine inhärente und sich selbst verstärkende Planungslogik, die Proliferation von zwischen den Gebern nur unzureichend abgestimmten Projekten, die ungenügende Einbeziehung der Partnerländer in die Planung und Durchführung von Entwicklungsvorhaben und die Steuerung der Maßnahmen in den Entwicklungsländern durch die Entwicklungsbehörden in den fernen Hauptstädten der Gebernationen".[23] Der Reformbedarf dieses "alten EZ-Regimes" war offensichtlich. Es waren nach der Bildsprache eines Kommentars "zu viele Köche in der Küche". Dies gilt auch und besonders für die deutsche Organisationsstruktur. Unter dem Druck dieser Fehlentwicklungen, die auf Geber- und Nehmerseite wachsende Frustrationen auslösten, versuchte die im März 2005 von der OECD Paris Declaration on Aid Effectiveness, eine Antwort zu geben. Ihre fünf Kernprinzipien griffen zentrale Kritikpunkte am "alten EZ-Regime" auf:

  • Erstens soll die Eigenverantwortung (ownership) der Partnerländer gestärkt und durch die Einspeisung von entwicklungspolitischen Maßnahmen in die nationalen Strategien, Planungsprozesse und institutionellen Strukturen gefördert werden. Dieses Prinzip des alignment soll gleichzeitig der zeit- und kostenintensiven Überlastung der Nehmerländer durch die Vielzahl von bi- und multilateralen Akteuren, die ihre je eigenen Konditionen mitbringen und ständig Berichte anfordern, entgegenwirken. Nach der von der Weltbank verkündeten Maxime sollen die "Nehmerländer" vom Beifahrer- auf den Fahrersitz umsteigen. Zweitens wird den Gebern eine stärkere Koordinierung ihrer Projekte und Programme abverlangt. Jedes Geberland soll nur noch tun, was es am besten tun kann und durch eine abgestimmte Selektion der Zielländer auf das von außenpolitischen Interessen geleitete "Gießkannenprinzip" verzichten. Die "Scheckbuch-Diplomatie" hat keine entwicklungspolitische Rechtfertigung.
  • Drittens soll die Geberkoordinierung durch eine stärkere Harmonisierung der Planungsverfahren, Vergabepraktiken und Evaluierungsmethoden ergänzt werden. Das Ziel dieser Geberharmonisierung ist auch, die Transaktionskosten zu senken und die administrativen Kapazitäten der Nehmerländer zu entlasten.
  • Viertens greift die Pariser Reformagenda auch eine alte Forderung des DAC (Development Assistance Committee der OECD) auf, die zentralistischen EZ-Strukturen stärker zu dezentralisieren und Entscheidungsprozesse über Entwicklungsvorhaben in die Partnerländer zu verlagern.
  • Fünftens fordert sie eine gegenseitige Rechenschaftspflicht (accountability). Diese Forderung ist zwar im Sinne der Entwicklungspartnerschaft konsequent, fordert den Geldgebern aber etwas ab, was sie bisher, über die "power of the purse" verfügend, nicht zu geben bereit waren. Eine andere Frage ist, ob das weiterhin bestehende Machtgefälle zwischen Geber- und Nehmerländern überhaupt eine wirklich gegenseitige Rechenschaftspflicht zulässt.

    Obwohl viele Kommentatoren in der Paris Deklaration einen ernsthaften Versuch erkannten, die Schwächen des "alten EZ-Regimes" zu überwinden, tauchten bald Zweifel auf, ob sich die gewachsenen Organisationsstrukturen so, wie gefordert, reformieren lassen. Vor allem eine Lösung der Probleme der großen Zahl von entwicklungspolitischen Akteuren und der Fragmentierung der donor community stößt an Interessen der Besitzstandswahrung. Dies wurde auch in der Debatte über eine Reorganisation der deutschen Durchführungsorganisationen deutlich, in der die Verteidigung des institutionellen Status quo im Namen eines ordnungspolitisch wünschbaren Pluralismus geführt wurde.[24]

    Radikale Reformen sind nötig



    Unter dem Rechtfertigungsdruck, in den die Entwicklungspolitik zu Beginn des neuen Millenniums noch stärker als schon früher geraten war, legten alle nationalen und internationalen Entwicklungsorganisationen Reformprogramme zur Umsetzung der Paris-Deklaration auf. Es geht aber nicht nur um eine bessere Geberkoordinierung und Harmonisierung der Vergabepraktiken, sondern um weit mehr. Die oben skizzierten großen Herausforderungen, mit denen eine unfriedliche, von Umweltkrisen, Ressourcen- und Verteilungskonflikten bedrohte Welt konfrontiert ist, können nicht allein mit dem Handwerkszeug der ODA bewältigt werden. Die vom BMZ als globale Strukturpolitik definierte Entwicklungspolitik kann sich nicht mit der Finanzierung und Durchführung von Projekten und Programmen begnügen und sich auch nicht auf die Verwirklichung der MDGs beschränken, sondern muss sich um die Veränderungen von internen und internationalen Strukturen bemühen, die krisenhaften Entwicklungen in der Weltgesellschaft und Weltpolitik zugrunde liegen; sie muss außerdem substantielle Beiträge zur Gestaltung der Globalisierung und zur Sicherung globaler öffentlicher Güter (Friedenssicherung, Schutz der Umwelt, Stabilität der Finanzmärkte, Herstellung nicht-diskriminierender Handelsbeziehungen) leisten. Diese Aufgabenfülle überfordert ein "Entwicklungshilfeministerium" und fordert alle Ministerien mit internationalen Gestaltungsaufgaben: Entwicklungspolitik ist ein ressortübergreifender Politikbereich.

    Gleichzeitig muss sich eine aus positiven und negativen Erfahrungen lernende Entwicklungspolitik wieder darauf besinnen, was schon die Aufklärungsphilosophen unter Entwicklung verstanden: nämlich als Auswickeln eigener Potenziale und Fähigkeiten zur Problembearbeitung. Muhammad Yunus, Initiator der Grameen Bank, reaktivierte erfolgreich diese Kernidee, dass die Armutsgruppen zu Subjekten einer selbstbestimmten "Entwicklung von unten" und nicht zu Objekten von fremder Hilfe werden. Neuerdings propagieren Rupert Neudeck und Winfried Pinger eine Armutsbekämpfung, die bei der "Würde der Armen" und ihrer Kreativität zum Überleben ansetzt.[25] Dieses basisorientierte Plädoyer ignoriert jedoch internationale Rahmenbedingungen und Fehlentwicklungen, die auch auf die Armutsgruppen durchschlagen. Die Globalisierung erzeugt lokale Verwundbarkeiten und überall spürbare Interdependenzketten.[26]

    Resümierend kann festgehalten werden, dass es mit der Entwicklungspolitik weitergehen wird, weil sie von handfesten Eigeninteressen angeschoben wird; es muss mit ihr weitergehen, um Bumerangeffekten von Fehlentwicklungen in der weltpolitischen Peripherie vorbeugen zu können. Das "wohlverstandene Eigeninteresse" ist die stärkste Schubkraft. Ein weiteres "Muss" erzeugen die ethischen Imperative von internationaler Gerechtigkeit und Solidarität, die durch medienwirksame Kampagnen der transnational organisierten Entwicklungslobby verstärkt werden. Die Entwicklungspolitik wird aber ihre Legitimationskrise und geringe Akzeptanz in der Öffentlichkeit nur überwinden können, wenn ihr nicht länger eine geringe Wirksamkeit bei hohem Kapital- und Personaleinsatz vorgeworfen werden kann. Zunächst bilden die Zielmarken der MDGs eine Nagelprobe für die Glaubwürdigkeit unzähliger internationaler Versprechen. Aber globale Strukturpolitik bedeutet mehr, nämlich das Bohren dicker Bretter, die Messlatten für das normative Leitbild einer demokratisch verfassten, sozialen und ökologischen Marktwirtschaft auf Weltebene bilden.

    Fußnoten

    1.
    Vgl. Franz Nuscheler/Michèle Roth (Hrsg.), Die Millennium-Entwicklungsziele. Entwicklungspolitischer Königsweg oder ein Irrweg?, Bonn 2006.
    2.
    William Easterly, Wir retten die Welt zu Tode, Frankfurt/M.-New York 2006, S. 19.
    3.
    Vgl. James Shikwati, "Fehlentwicklungshilfe", in: Internationale Politik, 61 (2006), S. 6 - 15.
    4.
    Bartholomäus Grill, Wofür das Ganze?, in: "Die Zeit" vom 11. Januar 2007.
    5.
    Weltbank, Assessing Aid. A World Bank Policy Research Report, New York-Washington, D.C. 1998.
    6.
    Vgl. Hristos Doucouliagos/Martin Paldam, The Aid Effectiveness Literature. The Sad Results of 40 Years of Research, University of Aarhus, Working Paper 2005/15.
    7.
    Vgl. Craig Burnside/David Dollar, Aid, Policies, and Growth, in: The American Economic Review, 90 (2000), S. 847 - 868.
    8.
    Jörg Faust/Stefan Leiderer, Paradoxe Effekte. Befunde zur Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit im statistischen Ländervergleich, in: Eins, 9 (2006), S. 34 - 37.
    9.
    Vgl. Paul Collier, What Can We Expect from More Aid to Africa?, Centre for the Study of African Economies, Oxford University 2006.
    10.
    Vgl. Thomas Fues/Brigitte Hamm (Hrsg.), Die Weltkonferenzen der 90er Jahre: Baustellen für Global Governance, Bonn 2001.
    11.
    Vgl. WBGU, Armutsbekämpfung durch Umweltpolitik, Heidelberg-Berlin 2005.
    12.
    Bundesakademie für Sicherheitspolitik (Hrsg.), Sicherheitspolitik in neuen Dimensionen. Kompendium zum erweiterten Sicherheitsbegriff, Hamburg 2001.
    13.
    Vgl. Aktionsplan der Bundesregierung, "Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung" vom 12. Mai 2004, BT-Drucksache 15/5438.
    14.
    Dirk Messner/Imme Scholz (Hrsg.), Zukunftsfragen der Entwicklungspolitik, Baden-Baden 2005, Einführung.
    15.
    Vgl. u.a. Klaus Hirsch/Klaus Seitz (Hrsg.), Zwischen Sicherheitskalkül, Interesse und Moral. Beiträge zur Ethik der Entwicklungspolitik, Frankfurt/M.-London 2005; hier besonders Thomas Kesselring, Wozu Entwicklungspolitik? Ethische Reflexionen, S. 63 - 81.
    16.
    Kerstin Müller, Entwicklung und Sicherheit in der globalisierten Welt: Neue Herausforderungen für die Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik, in: ebd., S. 37.
    17.
    Vgl. Klaus Seitz, Die Sicherheitsfalle. Weshalb sicherheitspolitische Argumente eine ethische Begründung der Entwicklungspolitik nicht ersetzen können, (Anm. 15), S. 127 - 143.
    18.
    Vgl. Weltbank, Weltentwicklungsbericht 2006, Chancengleichheit und Entwicklung, Washington, D.C. 2006.
    19.
    Vgl. DFID (Department for International Development), Why We Need to Work More Effectively in Fragile States, London, Januar 2005.
    20.
    Vgl. Ulrich Schneckener, Staatszerfall als globale Bedrohung. Fragile Staaten und transnationaler Terrorismus, in: Internationale Politik, 58 (2003) 11, S. 11 - 19.
    21.
    Vgl. Tobias Debiel/Daniel Lambach/Dieter Reinhardt, "Stay Engaged" statt "Let Them Fail". Ein Literaturbericht über entwicklungspolitische Debatten in Zeiten fragiler Staatlichkeit, INEF Report 90/2007, Duisburg; BMZ (Hrsg.), Transforming Fragile States - Examples of Practical Experience, Baden-Baden 2007.
    22.
    Vgl. VENRO, Handel - Ein Motor für die Armutsbekämpfung?, Bonn-Berlin 2003; UNDP (UN-Development Programme), Making Global Trade Work for People, New York 2003.
    23.
    Jörg Faust/Dirk Messner, Ordnungspolitische Herausforderungen für eine wirksame EZ, in: Guido Ashoff (Hrsg.), Wirksamkeit der Entwicklungspolitik. Eine deutsche Perspektive, Baden-Baden 2007 (i.E.).
    24.
    Vgl. Franz Nuscheler, Plädoyer für eine "German Development Agency", in: eins, (2006) 17, S. 25 - 27; Manfred Mols, Zehn Thesen zur Debatte um die Reform der deutschen Entwicklungszusammenarbeit, in: eins, (2007) 2 - 3, S. 23 - 24.
    25.
    Vgl. Rupert Neudeck/Winfrid Pinger, Die Stärke der Armen - die Kraft der Würde. Bericht an die Global Marshall Plan Initiative, Stuttgart-Hamburg 2007.
    26.
    Vgl. Franz Nuscheler/Tobias Debiel/Dirk Messner, Globale Verwundbarkeiten und die Gefährdung "menschlicher Sicherheit", in: Globale Trends 2007, Frankfurt/M. 2006, S. 9 - 36.

    Franz Nuscheler

    Zur Person

    Franz Nuscheler

    Prof. em., Dr. phil., geb. 1938; Senior Fellow am Institut für Entwicklung und Frieden (INEF) der Universität Duisburg-Essen, Geibelstr. 41, 47057 Duisburg.
    E-Mail: Franz.nuscheler@inef.uni-due.de


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