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31.5.2007

"Gerechtigkeit" im Umweltvölkerrecht

"Gerechtigkeit" im Sinne einer angemessenen Ausgestaltung der völkerrechtlichen Verpflichtungen für die Staaten spielt auch im Umweltvölkerrecht eine zunehmende Rolle. Angesichts der großen Bedeutung der Thematik erscheint es vordringlich, dass sich die Staatengemeinschaft auf entsprechende Schritte festlegt.

Einleitung



Das Umweltvölkerrecht ist - zumindest in der Form, wie wir es heute vorfinden[1] - ein recht junges Rechtsgebiet: Es hat sich im Wesentlichen in den vergangenen rund 30 Jahren herausgebildet, wobei die so genannte Stockholmer Konferenz von 1972[2] den ersten wirklichen Meilenstein in dieser Entwicklung darstellen dürfte. Ihr unmittelbares Ergebnis stellte eine aus 26 Prinzipien bestehende Deklaration dar, die teilweise Völkergewohnheitsrecht aufgriff, teilweise aber auch neue Ansätze aufzeigte, wie z.B. die Betonung des Zusammenhangs von Umweltschutz und wirtschaftlicher sowie sozialer Entwicklung, aber auch einige Grundsätze und Handlungsprinzipien. In der Folgezeit entstand eine Reihe verbindlicher und unverbindlicher Dokumente, die größtenteils noch heute relevant sind. Gleichzeitig verstärkte sich der Interessengegensatz zwischen dem "Norden" und dem "Süden", und es wurde deutlich, dass die ausgehandelten völkerrechtlichen Instrumente den (globalen) umweltpolitischen Herausforderungen nur eingeschränkt Rechnung trugen.






Vor diesem Hintergrund ist die Einberufung der Konferenz der UNO für Umwelt und Entwicklung (UNCED), der "Rio-Konferenz" 1992 zu sehen. Doch auch diese blieb stark von dem Interessengegensatz der Staaten des Nordens und denjenigen des Südens geprägt: Während erstere vor allem auf die Weiterentwicklung des Umweltvölkerrechts Wert legten, strebten letztere die Verknüpfung umweltpolitischer Fortschritte mit einer angemessenen wirtschaftlichen Entwicklung und entsprechender Hilfe seitens des Nordens an.[3] Die Ergebnisse der Rio-Konferenz - drei rechtlich unverbindliche Erklärungen[4] sowie zwei (Rahmen-) Konventionen[5] - spiegeln diese Differenzen wider und weisen daher einen gewissen Kompromisscharakter auf;[6] dies kommt insbesondere in den Differenzen um den bei der Konferenz eine zentrale Rolle spielenden Begriff der "Nachhaltigen Entwicklung" zum Ausdruck. Dieser Interessengegensatz blieb auch während der weiteren Arbeiten bestehen, sowohl in der 1993 geschaffenen Commission on Sustainable Development (CSD), die - aus 53 Staatenvertretern bestehend - die Umsetzung der Rio-Dokumente überwachen und Vorschläge zu ihrer Fortentwicklung ausarbeiten soll, als auch bei weiteren Staatentreffen im Gefolge der Rio-Konferenz. Als Beispiele seien hier die 1997 in New York zusammengetretene UNO-Sondergeneralversammlung, welche die Umsetzung der Beschlüsse von Rio einer ersten Bewertung unterzog,[7] die 2002 in Johannesburg veranstaltete Konferenz "10 Jahre nach Rio"[8] und der so genannte World Summit von 2005, aber auch das "Klimatreffen" in Montreal im Jahr 2006[9] genannt. Damit wird deutlich, dass eine besondere Herausforderung des Umweltvölkerrechts in der Beantwortung der Frage liegt, auf welche Weise Staaten "gerecht" in die Pflicht genommen werden können, ohne dass die Effektivität des Rechts gemindert wird. "Gerecht" soll dabei in dem Sinne verstanden werden, dass sowohl der Rolle der Staaten bei der Entstehung der Umweltprobleme Rechnung getragen wird als auch ihrer (wirtschaftlichen und sozialen) Leistungsfähigkeit. Für die Lösung dieses Problems haben sich in den vergangenen Jahren verschiedene Konzepte angeboten, die teilweise auch umgesetzt wurden. Im Folgenden werden diese im Sinne einer Bestandsaufnahme dargestellt. Darauf aufbauend wird der verbleibende Handlungsbedarf aufgezeigt. Der Beitrag endet mit einer kurzen Schlussbemerkung zu institutionellen Herausforderungen und Rahmenbedingungen.

Dabei ist es im Rahmen des vorliegenden Beitrags selbstredend nicht möglich, den Begriff der "Gerechtigkeit" umfassend zu erörtern, implizierte dies doch vertiefte und rechtsphilosophische Überlegungen, die hier nicht geleistet werden können. Für die Zwecke der folgenden Ausführungen reicht es vielmehr aus, darauf hinzuweisen, dass mit "Gerechtigkeit" insofern auf inhaltliche Aspekte des Umweltvölkerrechts Bezug genommen wird, als danach gefragt wird, ob und inwieweit das Umweltvölkerrecht, wenn es den Staaten als Völkerrechtssubjekten[10] Verpflichtungen auferlegt, Anliegen der "Gerechtigkeit" im Sinne einer Berücksichtigung ihrer wirtschaftlichen und sozialen Leistungsfähigkeit sowie ihres Anteils an der Verursachung der entsprechenden Umweltbelastung Rechnung trägt.

"Gerechtigkeit" im Umweltvölkerrecht: Im Umweltvölkerrecht kommt der Gedanke der "Gerechtigkeit" im skizzierten Sinn bislang in erster Linie in den so genannten "Prinzipien" zum Ausdruck; hingegen ist eine Konkretisierung dieser eher allgemeinen Grundsätze bislang erst in Ansätzen und Teilbereichen erkennbar. Im Folgenden sollen nun die wichtigsten diesbezüglichen Prinzipien dargestellt werden. Daneben sei noch kurz auf den in unserem Zusammenhang ebenfalls relevanten Grundsatz der angemessenen Nutzung gemeinsamer natürlicher Ressourcen eingegangen.

Prinzipien des Umweltvölkerrechts



Auch das Umweltvölkerrecht kennt - insoweit im Grundsatz parallel zum nationalen Recht - allgemeine Grundsätze, die Leitlinien für das entsprechende Verhalten der Staaten darstellen, einen Maßstab für Auslegung und Anwendung schon bestehender umweltvölkerrechtlicher Normen bilden und als Wegweiser für die zukünftige Entwicklung dienen sollen. Der Rechtscharakter dieser Grundsätze ist aber häufig unklar; nach der hier vertretenen Ansicht kann derartigen Grundsätzen ein (auch) völkergewohnheitsrechtlicher Charakter zukommen, der aber in Bezug auf jedes einzelne Prinzip nachzuweisen ist.[11] Allerdings können solchen "Prinzipien des Umweltvölkerrechts" nicht selbst bereits Verhaltenspflichten der Staaten entnommen werden, da sie zu allgemein formuliert bzw. auf die Verwirklichung zu umfassender Zielsetzungen angelegt sind, sodass ein bestimmtes staatliches Verhalten nicht an ihrem Maßstab gemessen werden kann. Im Gegensatz hierzu sind Regeln zu sehen, die konkrete und als solche anwendbare Verhaltenspflichten für die Staaten enthalten.

Auf das Prinzip der Nachhaltigen Entwicklung - das in seiner heutigen Fassung auf den so genannten Brundtland-Bericht "Our Common Future" aus dem Jahr 1987 zurückgeht[12] - wird sowohl in unverbindlichen Dokumenten als auch (mittlerweile) in zahlreichen völkerrechtlichen Verträgen sowie in der internationalen Gerichtsbarkeit zurückgegriffen,[13] sodass vieles für seine Geltung als "Prinzip" des Umweltvölkerrechts spricht. Umso erstaunlicher ist es, dass über die inhaltliche Tragweite dieses Konzepts keine Einigkeit besteht: Einerseits (und wohl mehrheitlich) wird davon ausgegangen, das Konzept verlange die Herstellung eines Ausgleichs ökologischer, ökonomischer und sozialer Interessen, auch im Hinblick auf die Befriedigung der Bedürfnisse zukünftiger Generationen. Andererseits wird für die primär ökologische Ausrichtung des Konzepts plädiert, die diesem durch die Bezugnahme auf die künftigen Generationen eine neue inhaltliche Qualität verleihen würde.

Im Ergebnis sprechen die besseren Argumente für die zuletzt genannte Sicht:[14] Die Verwendung des Begriffs in der völkerrechtlichen Praxis impliziert seinen rechtlichen Charakter als Prinzip des Umweltvölkerrechts. Dieser setzt aber ein Mindestmaß an normativer Dichte voraus, die unter der Annahme einer "Gleichwertigkeit" der Verfolgung ökonomischer, sozialer und ökologischer Ziele nicht gewährleistet wäre, da sich potenziell gegensätzliche Zielsetzungen in einem einzigen Konzept vereinigen müssten. In der Folge verschwömme dessen Gehalt, Begriff und Zielsetzungen einer Nachhaltigen Entwicklung wären schwer fassbar und könnten kaum die Grundlage rechtlich relevanter Vorgaben darstellen - auch nicht auf einer "Prinzipienebene". Hinzu kommt, dass die im Zentrum des Konzepts stehenden Interessen künftiger Generationen dauerhaft und unumkehrbar in erster Linie durch Eingriffe in die Umwelt beeinträchtigt werden können. Schließlich dürfte diese Sicht auch der Entstehung des Konzepts der Nachhaltigkeit und einem Teil der völkerrechtlichen und innerstaatlichen Praxis entsprechen.[15]

Der vor dem Hintergrund der unterschiedlichen Ausgangslagen der Staaten (insbesondere des Nordens und des Südens) zu sehende Grundsatz der gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortung der Mitglieder der Staatengemeinschaft geht einerseits von einer von allen Staaten gemeinsam zu tragenden Verantwortung für die Berücksichtigung von Umweltbelangen aus; andererseits aber kann diese nicht für alle Staaten gleich sein bzw. gleiche Konsequenzen entfalten. Dieses Prinzip ist nicht als solches operationell, sondern bedarf der Konkretisierung in völkerrechtlichen Verträgen.[16] Schon aufgrund seiner zu geringen normativen Dichte dürfte es als solches nicht zum Völkergewohnheitsrecht zählen.

Zum Ausdruck gekommen ist dieser Grundsatz insbesondere in der Klimarahmenkonvention und im Kyoto-Protokoll, werden den Staaten hier doch sehr unterschiedliche materielle Pflichten im Hinblick auf die Reduktion von Treibhausgasen auferlegt, die sowohl auf den unterschiedlichen Grad der Verursachung als auch auf die unterschiedliche wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Staaten abstellen.[17]

Das Konzept des Gemeinsamen Erbes der Menschheit ("common heritage of mankind") soll Ansatzpunkte für die Nutzung staatsfreier Räume liefern. Es hat sich ab Ende der 1960er Jahre entwickelt und bislang insbesondere in der Seerechtskonvention von 1982 niedergeschlagen.[18] Dieses Konzept dürfte aber als solches kein Völkergewohnheitsrecht darstellen, auch nicht als Prinzip, sondern letztlich handelt es sich hier um die Beschreibung eines bestimmten, in verschiedenen völkerrechtlichen Verträgen herangezogenen Schutzansatzes. Zu unterscheiden ist dieses Konzept vom "common concern of mankind", das letztlich auf die Erfüllungsstruktur (umwelt-)völkerrechtlicher Verpflichtungen Bezug nimmt. In engem Zusammenhang mit dem Konzept des Gemeinsamen Erbes der Menschheit steht das so genannte Solidaritätsprinzip, wonach die Staaten allgemein bei der Ergreifung nationaler Maßnahmen die Interessen anderer Staaten zu berücksichtigen haben. Es ist allerdings sehr zweifelhaft, ob diesem Grundsatz schon völkergewohnheitsrechtlicher Charakter zukommt.[19]

Das Kooperationsprinzip ist sichtbares Zeichen des Wandels des Völkerrechts von einem Koexistenz- zu einem Kooperationsvölkerrecht. Hintergrund ist die Erkenntnis, dass die Lösung der dringendsten globalen Probleme nicht nur auf eine friedliche Koexistenz, sondern - weit darüber hinaus - auf eine aktive Kooperation der Staaten und internationalen Organisationen angewiesen ist. Die im Umweltvölkerrecht verankerten Verfahrenspflichten können (auch) als Konkretisierungen des Kooperationsprinzips angesehen werden, wobei insbesondere die (umfassenden) Informations-, Warn- und Konsultationspflichten von Bedeutung sind.[20] Diese sind in der Regel hinreichend konkret ausgestaltet und finden sich in zahlreichen völkerrechtlichen Verträgen; aber auch die völkerrechtliche Praxis und die Rechtsprechung internationaler Gerichte nehmen auf sie Bezug.[21] Weiter kann auch der Technologietransfer[22] als ein Element oder als ein Ausfluss des Kooperationsprinzips angesehen werden, wobei bemerkenswert ist, dass in diesem Bereich kaum wirklich konkretisierbare Verpflichtungen bestehen.

Dem Verursacherprinzip sind Aussagen darüber zu entnehmen, wer die Kosten umweltpolitischer Maßnahmen zu tragen hat, im Gegensatz zu den hier nicht näher zu erörternden Vorsorge- und Ursprungsprinzipien, die sich auf die Frage beziehen, ob, wann und wo umweltpolitische Maßnahmen anzusetzen haben.[23] Die Urheber von Umweltbelastungen sollen durch die Verpflichtung zur Kostenübernahme veranlasst werden, Umweltschädigungen zu verringern bzw. ganz zu vermeiden. Diese Zielsetzung ist auch aus der Perspektive der Interessen künftiger Generationen, wie sie vom Konzept der Nachhaltigen Entwicklung verlangt wird, gefordert. Im Zusammenhang mit der Umweltnutzung durch die gegenwärtigen Generationen soll das Verursacherprinzip zu jener Verhaltenssteuerung beitragen, die notwendig ist, damit das Interesse der künftigen Generationen an der Bewahrung natürlicher Ressourcen respektiert wird. Insofern lässt sich dieses Prinzip als ein Instrument zur Wahrung der Interessen künftiger Generationen verstehen.

Das Verursacherprinzip kann sich sowohl auf die Frage der individuellen Verantwortlichkeit beziehen als auch auf die Frage, welche Verantwortlichkeit den Staaten zukommen soll. Gerade der zuletzt genannte Aspekt weist einen engen Bezug zu dem hier im Vordergrund stehenden Problemkreis auf, kommt den Staaten doch hinsichtlich der Verursachung (globaler) Umweltprobleme eine sehr unterschiedliche Rolle zu.

Zwar wird auf das Verursacherprinzip auch in zahlreichen völkerrechtlichen Dokumenten und Verträgen Bezug genommen,[24] so auch in Prinzip 16 der Rio-Deklaration; allerdings fehlt in allen Vereinbarungen jegliche Präzisierung des genauen Aussagegehalts des noch sehr offenen Grundsatzes. Insgesamt ist daher - abgesehen von der im Übrigen wohl noch unzureichenden opinio iuris - keine klare Linie in Bezug auf einzelne Elemente dieses Grundsatzes erkennbar, sodass er nicht als Völkergewohnheitsrecht angesehen werden kann.

Nutzung gemeinsamer Ressourcen



Der Grundsatz der angemessenen Nutzung gemeinsamer natürlicher Ressourcen wird in denjenigen Konstellationen relevant, bei denen sich natürliche Ressourcen auf dem Staatsgebiet mehrerer Staaten befinden. In diesem Fall sollen sich - so der Aussagegehalt des Prinzips - die Staaten so verhalten, dass auch für die jeweils anderen Staaten eine angemessene Nutzung ("equitable utilization") möglich ist. Hintergrund ist hier die territoriale Integrität: Die Ressourcen sollen nicht so genutzt werden, dass andere Staaten dadurch übermäßig in ihren Nutzungsmöglichkeiten eingeschränkt werden. Deutlich wird damit auch, dass es bei diesem Grundsatz weniger um den Schutz der Ressource als um die angemessene bzw. "gerechte" Verteilung vorhandener Ressourcen geht, wobei diesem Prinzip eben auch in ökologischer Hinsicht Rechnung zu tragen ist.

Im internationalen Wasserrecht für Binnengewässer ist dieser Grundsatz bereits allgemein anerkannt.[25] Fraglich ist hingegen (auch aufgrund der hier sehr spärlichen Anhaltspunkte in der völkerrechtlichen Praxis[26]), ob der Grundsatz der angemessenen Nutzung gemeinsamer Ressourcen auch für andere natürliche Ressourcen - wie etwa Wälder oder Bodenschätze - bereits völkergewohnheitsrechtlich gilt.[27] Insbesondere grundsätzliche rechtsdogmatische Erwägungen sprechen im Ergebnis für die allgemeine gewohnheitsrechtliche Anerkennung dieses Grundsatzes auch für weitere Ressourcen: Das Schutzgut des Grundsatzes der angemessenen Nutzung gemeinsamer natürlicher Ressourcen besteht - insofern parallel zum Verbot erheblicher grenzüberschreitender Umweltbeeinträchtigungen - in dem Schutz der territorialen Integrität der betroffenen Staaten. Da die unangemessene Nutzung gemeinsamer Ressourcen die territoriale Integrität beeinträchtigt, kann aus der territorialen Souveränität, die ansonsten in Bezug auf die Nutzung gebietseigener Ressourcen zur Anwendung kommt, kein "Recht auf unangemessene Nutzung" abgeleitet werden. Damit impliziert letztlich der effektive Schutz der territorialen Integrität die Anerkennung des Prinzips der fairen und gleichmäßigen Nutzung auch für andere gemeinsame Ressourcen.

Die genaue inhaltliche Tragweite dieses Grundsatzes kann allerdings vor diesem Hintergrund nur bedingt präzisiert werden, da in Bezug auf die Umrisse dessen, was als "angemessene", "gleichmäßige" oder "faire" Nutzung betrachtet werden kann, kaum eine hinreichend kontinuierliche und konsistente Staatenpraxis nachweisbar ist und stets die konkreten Umstände des Einzelfalls maßgeblich sind. Immerhin können - ausgehend von der Praxis im internationalen Wasserrecht - gewisse Anhaltspunkte formuliert werden:[28] - Zunächst impliziert der Grundsatz der angemessenen Nutzung gemeinsamer Ressourcen eine Reihe von Verfahrenspflichten (insbesondere zu Information und Konsultation), die sich grundsätzlich auf alle Nutzungsmöglichkeiten einer Ressource sowie über geplante ins Gewicht fallende Nutzungsvorhaben beziehen.[29] - Bei der Planung und Verwirklichung von "Nutzungsprojekten" - also solchen Vorhaben, welche die gemeinsame natürliche Ressource nutzen sollen - sind alle für die Nutzung des Gewässers bzw. der Ressource relevanten Faktoren zu berücksichtigen, womit insbesondere auch die (Nutzungs-)Interessen der weiteren betroffenen Staaten einzubeziehen sind.[30] Damit ist nicht nur eine Kenntnisnahme und mögliche Berücksichtigung der Anliegen der anderen betroffenen Staaten, sondern auch eine materielle Auseinandersetzung mit den verschiedenen Faktoren und ihre effektive Einbeziehung in die schließlich zu treffenden Nutzungsentscheidungen gefordert. Daher verstieße z.B. die völlige Außerachtlassung bestimmter zentraler Elemente der Wassernutzung gegen dieses Gebot.[31] - Im Ergebnis muss insgesamt ein angemessener Ausgleich der Interessen gegeben sein. Es geht also nicht notwendigerweise um eine gleiche Aufteilung der Ressourcen, sondern um ein ausgewogenes Ergebnis unter Berücksichtigung der Interessen, Bedürfnisse und Nutzungen der einzelnen Staaten.[32] Zwar ist dies u.U. schwierig zu beurteilen; es sind jedoch durchaus Situationen denkbar, in denen eindeutig kein angemessenes Ergebnis vorliegt.[33]

Herausforderungen und Perspektiven



Die Skizzierung der Ansätze zur Verwirklichung des "Prinzips Gerechtigkeit" im Umweltvölkerrecht hat zweierlei verdeutlicht: Einerseits ist das Anliegen einer "gerechten Lastenverteilung" auf der Ebene der Prinzipien durchaus recht umfassend anerkannt, und teilweise kommt diesen Prinzipien auch der Charakter als Völkergewohnheitsrecht zu. Gewissen Konkretisierungen dieser Grundsätze können auch als solche anwendbare rechtliche Vorgaben entnommen werden. Andererseits jedoch bleiben diese Prinzipien (und somit auch die völkergewohnheitsrechtlichen Konkretisierungen) insofern eher weit gefasst, als ihnen - im Hinblick auf die Lösung eines bestimmten Problems - keine quantifizierbaren Vorgaben entnommen werden können. Diese müssen regelmäßig im Einzelnen für die verschiedenen Bereiche vereinbart werden - in der Regel im Rahmen völkerrechtlicher Verträge. Gerade hier bestehen aber große Schwierigkeiten: Zwar gibt es punktuell gewisse Ansätze wie im bereits erwähnten Klimaregime. Jedoch stellen diese insgesamt Ausnahmen dar, zudem sind nicht immer alle (relevanten) Staaten Vertragsparteien. In anderen Bereichen, wie etwa dem des Technologietransfers oder der sonstigen Unterstützung anderer Staaten bei der Umsetzung umweltvölkerrechtlicher Verpflichtungen, fehlen Zusagen weitgehend.

Deutlich wird damit, dass zwar bedeutende Fortschritte auf dem Weg zu einer Implementierung des "Prinzips Gerechtigkeit" im Umweltvölkerrecht erreicht wurden; diese bedürfen jedoch zwingend einer weiteren Operationalisierung, wovon auch die Effektivität des Umweltvölkerrechts abhängt. Insofern sind die Staaten aufgerufen, bei der Weiterentwicklung der bestehenden umweltvölkerrechtlichen Verträge die eher allgemeinen Postulate durch das Eingehen konkreter Verpflichtungen praktisch anwendbar zu machen. Es kann an dieser Stelle selbstredend nicht darum gehen, den Handlungsbedarf in allen Bereichen des Umweltvölkerrechts aufzuzeigen, bedingte dies doch eine umfassende Erörterung aller umweltvölkerrechtlichen Vertragsregime. Als allgemein zum Zuge kommende Leitlinien sind jedoch die Anliegen eines geeigneten und hinreichend konkretisierten Technologietransfers, präziser Festschreibungen der von den einzelnen Staaten zu übernehmenden Verpflichtungen und eine möglichst breite Beteiligung der Staatengemeinschaft zu nennen.

Beispielhaft kann dieser Ansatz am Klimaregime aufgezeigt werden:[34] Naturwissenschaftliche Forschungen legen nahe, dass größere Schäden nur vermieden werden können, wenn es gelingt, die globale Erwärmung zu beschränken.[35] Nur ein international als gerecht erachtetes, auf dem Prinzip der gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten fußendes Vertragswerk vermag die Einhaltung der Klimaschutzziele zu gewährleisten. Vor diesem Hintergrund drängen sich bei der derzeit anstehenden Anpassung bzw. Weiterentwicklung des Kyoto-Protokolls bzw. auch der Klimarahmenkonvention in Anknüpfung an den WBGU folgende Handlungsstrategien auf:[36]
  • Auf internationaler Ebene sollte die als akzeptabel erachtete globale Erwärmung quantifiziert und als Zielsetzung festgeschrieben werden. Den einschlägigen Empfehlungen des WBGU folgend, ist hier eine globale Temperaturleitplanke von 2° C über dem vorindustriellen Niveau zu fordern. Diese sollte idealerweise auch international festgeschrieben werden, sodass das in Art. 2 der Klimarahmenkonvention formulierte Ziel in diesem Sinn in konkreten Zahlen zu beschreiben ist.
  • Die anstehende Überprüfung des Kyoto-Protokolls sollte sich an dieser Zielsetzung orientieren. Längerfristig erscheint es notwendig, weltweit eine Zuordnung von Emissionsrechten pro Kopf vorzusehen, wobei eine Beteiligung aller Staaten anzustreben ist. Dabei sollten der Gleichbehandlung und der fairen Differenzierung ein zentraler Stellenwert zukommen - insbesondere in Anknüpfung an den aktuellen und historischen Verursacheranteil sowie nach wirtschaftlicher und technologischer Leistungsfähigkeit.
  • Die Industrieländer sollten sich - in Anbetracht ihrer relativ hohen Pro-Kopf-Emissionen, ihrer historischen Verantwortung und ihrer wirtschaftlichen und technologischen Leistungsfähigkeit - zu erheblichen Emissionsreduktionen verpflichten. Dies dürfte eine unabdingbare Voraussetzung für die Verhinderung eines gefährlichen Klimawandels darstellen. Insofern ist die Zielsetzung der Europäischen Kommission, derzufolge die EU ihre Emissionen um 20 Prozent gegenüber dem Stand von 1990 verringern möchte, ausdrücklich zu begrüßen.
  • In Zukunft sind die Schwellen- und Entwicklungsländer verstärkt einzubinden, wenngleich - im Vergleich zu den Verpflichtungen der Industriestaaten - in differenzierter Form. Notwendig erscheinen hier jedenfalls auch in konkreten Werten ausgedrückte Verpflichtungen, wobei Abstufungen zwischen den Staaten erforderlich sind.
  • Schließlich muss der Anpassung an den bis zu einem gewissen Grad nicht mehr zu vermeidenden Klimawandel höhere Aufmerksamkeit geschenkt werden. Hier wäre - ggf. unter Anbindung an bereits bestehende Strukturen - vor allem ein Kompensations- und Anpassungsregime aufzubauen, das im Vergleich zu den derzeit bestehenden Fonds erhebliche zusätzliche Mittel erforderte, womit die Annex I-Länder herausgefordert wären.[37]

    Schlussbemerkungen



    Die bislang angestellten Überlegungen dürften verdeutlicht haben, dass eine der Hauptschwierigkeiten bzw. Herausforderungen des Umweltvölkerrechts und der Implementierung des "Gerechtigkeitsgedankens" in diesem Bereich die Einbindung aller relevanten Staaten und ihre Verpflichtung auf bestimmte, quantifizierbare Reduktionsziele darstellt. Daneben ist auch die Frage der Befugnis zur verbindlichen Auslegung der einmal eingegangenen Verpflichtungen sowie - damit in engem Zusammenhang stehend - die Problematik der effektiven Einhaltung der völkerrechtlichen Vorgaben ("compliance") zu erwähnen.[38] Vor diesem Hintergrund sollten auch die institutionellen Rahmenbedingungen nicht vernachlässigt werden. Diese müssten einerseits idealerweise einen institutionalisierten Rahmen für die Erarbeitung umweltvölkerrechtlicher Verträge und die Kontrolle ihrer Einhaltung zur Verfügung stellen, andererseits aber auch eine rechtsverbindliche Auslegung der eingegangenen Verpflichtungen ermöglichen. Hierbei sind folgende institutionelle Neuerungen in Erwägung zu ziehen:
  • Die Schaffung einer Internationalen Umweltorganisation: Derzeit fehlt im UN-System eine Internationale Organisation, die sich spezifisch mit Umweltfragen auf globaler Ebene befasst. Eine solche Organisation wäre schon insofern ebenso sinnvoll wie notwendig, als damit ein (in Bezug auf das Umweltvölkerrecht) bereichsübergreifender Rahmen für die Aushandlung multilateraler Umweltübereinkommen geschaffen würde und auf diese Weise auch den Wechselwirkungen zwischen den verschiedenen Umweltregimen besser Rechnung getragen werden könnte. In dieser Internationalen Umweltorganisation könnte dann auch insbesondere das UNEP, eventuell auch die UN-Kommission für Nachhaltige Entwicklung (CSD), aufgehen.[39]
  • Die Verstärkung der compliance-Mechanismen: In zahlreichen multilateralen Umweltübereinkommen sind so genannte compliance- oder auch enforcement-Mechanismen vorgesehen, die teilweise recht unterschiedlich ausgestaltet sind. Diese sollten einerseits verstärkt werden, indem die Möglichkeiten zur unabhängigen Kontrolle - auch durch Nichtregierungsorganisationen - generalisiert werden; andererseits ist in Erwägung zu ziehen, gewisse Typen von Kontrollmechanismen zu entwickeln, auf die dann in den verschiedenen Abkommen zurückgegriffen werden kann. Auf diese Weise könnte zumindest mittelfristig eine gewisse Vereinheitlichung der Überprüfungsmethoden erreicht werden, was deren Effektivität erhöhen würde.[40]
  • Schließlich ist die Idee eines Umweltgerichtshofs weiter zu verfolgen.[41] Dieser sollte im Rahmen bestimmter multilateraler Umweltübereinkommen möglichst obligatorisch zuständig sein, wobei die genaue Ausgestaltung des Zugangs sowie das Verhältnis zu anderen Schlichtungsformen noch zu klären wäre.

    Insgesamt könnten diese institutionellen Neuerungen den "Gerechtigkeitsgedanken" im Umweltvölkerrecht besser umsetzen und eine effektivere Anwendung seiner Vorgaben sicherstellen. Damit würde auch der Durchsetzung des Gedankens der Rechtsstaatlichkeit im Umweltvölkerrecht Vorschub geleistet, der ja auch ein Element der "Gerechtigkeit" darstellen dürfte. Zwar brächte die Verwirklichung dieser Perspektiven einerseits eine gewisse "Supranationalisierung" des Umweltvölkerrechts mit sich, der manche Staaten sicher mit einiger Skepsis begegnen würden; andererseits ist der Handlungsbedarf gerade im Umweltvölkerrecht derzeit so groß, dass sich erste Schritte in diese Richtung aufdrängen. Es bleibt daher zu hoffen, dass die Staatengemeinschaft die Dringlichkeit der Anliegen erkennt und zumindest Ansätze in die skizzierte Richtung verfolgen wird.

    Fußnoten

    1.
    Vgl. Philippe Sands, Principles of International Environmental Law, Cambridge 2003(2), S. 25ff.
    2.
    United Nations Conference on the Human Environment (UNCHE).
    3.
    Zu diesem Interessengegensatz vgl. Peter H. Sand, International Environmental Law after Rio, in: European Journal of International Law, (1993) 377, S. 388f.
    4.
    Vgl. Rio-Deklaration, Agenda 21 (Aktionsplan) und Wald-Erklärung.
    5.
    Vgl. Klimakonvention und Biodiversitätskonvention.
    6.
    Vgl. Ulrich Beyerlin, Rio-Konferenz 1992: Beginn einer neuen globalen Umweltrechtsordnung?, in: Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, (1994) 124, S. 132ff.
    7.
    Zu ihren Ergebnissen vgl. Siegfried Breier, Die Sondergeneralversammlung der Vereinten Nationen in New York, in: Natur und Recht, (1998), S. 410ff.
    8.
    Vgl. Jürgen Maier, Weder Durchbruch noch Rückschlag. Eine erste Bilanz des Weltgipfels für nachhaltige Entwicklung in Johannesburg, in: Vereinte Nationen, (2002), S. 177ff.
    9.
    Vgl. dazu Markus Ehrmann, Das internationale Klimaschutzregime nach Montreal, in: Zeitschrift für Europäisches Umwelt- und Planungsrecht (EurUP), (2006), S. 37ff.
    10.
    Hier erfolgt eine Beschränkung auf die Staaten als Völkerrechtssubjekte, die durch das Umweltvölkerrecht verpflichtet werden; zum Begriff des Umweltvölkerrechts Astrid Epiney/Martin Scheyli, Umweltvölkerrecht, Bern 2000, S. 19ff.
    11.
    Vgl. A. Epiney/M. Scheyli, ebd., S. 75ff.; ähnlich P. Sands (Anm. 1), S. 213ff.; Bettina Kellersmann, Die gemeinsame, aber differenzierte Verantwortlichkeit von Industriestaaten und Entwicklungsländern für den Schutz der globalen Umwelt, Berlin 2000, S. 54f.
    12.
    World Commission on Environment and Development (WCED) (Ed.), Our Common Future, New York 1987.
    13.
    Für einen Überblick über die Praxis vgl. Astrid Epiney/Martin Scheyli, Strukturprinzipien des Umweltvölkerrechts, Baden-Baden 1998, S. 36ff. Aus der neueren Judikatur sind insbesondere das Urteil des Internationalen Gerichtshofs (IGH) im Gabcikovo-Nagymaros-Fall, (ICJ Rep. 1997, 7), sowie die Spruchpraxis der WTO-Streitschlichtungsorgane zu erwähnen.
    14.
    Vgl. dazu A. Epiney/M. Scheyli, ebd., S. 56ff.
    15.
    Nur am Rande sei bemerkt, dass dieser Ansatz nicht bedeutet, dass ökonomische und soziale Anliegen nicht zu berücksichtigen wären; dies ist vielmehr im Rahmen jeweils eigenständiger Zielsetzungen möglich, womit dann die möglicherweise gegensätzlichen Zielsetzungen zu einem Ausgleich zu bringen sind.
    16.
    Vgl. zu diesem Prinzip B. Kellersmann (Anm. 11).
    17.
    Vgl. zum Klimaschutzregime nur Charlotte Kreuter-Kirchhof, Neue Kooperationsformen im Umweltvölkerrecht. Die Kyoto Mechanismen, Berlin 2005, insbes.S. 48ff.
    18.
    Vgl. dazu Kerstin Odendahl, Die Umweltpflichtigkeit der Souveränität, Berlin 1998, S. 252ff.
    19.
    Vgl. zum Solidaritätsprinzip ebd., S. 216ff. Die Autorin steht einer völkergewohnheitsrechtlichen Geltung eher positiv gegenüber, will aber aus diesem Grundsatz keine konkreten Rechtspflichten ableiten.
    20.
    Vgl. Andreas von Arnauld, Völkerrechtliche Informationspflichten bei Naturkatastrophen, in: Archiv des Völkerrechts (ArchVR), (2005), S. 279ff.
    21.
    Vgl. P. Sands (Anm. 1), S. 249ff.
    22.
    Vgl. ebd., S. 1037ff.
    23.
    Vgl. A. Epiney/M. Scheyli (Anm. 10), S. 84ff.
    24.
    Vgl. dies. (Anm. 13), S. 152ff.
    25.
    Vgl. StIGH (Lamers), in: Permanent Court of International Justice (PCIJ), Serie A, No 23, S. 27; Lac Lanoux-Fall, in: International Legal Materials (ILM), (1957), S. 101ff.; IGH (Gabcikovo/Nagymaros), in: Amtliche Sammlung der Entscheidungen des Internationalen Gerichtshofs (ICJ Rep.), (1997), S. 7; Art. 5 I des Abkommens über die nicht schifffahrtliche Nutzung internationaler Wasserläufe, in: ILM, (1997), S. 700ff.
    26.
    Vgl. etwa die 1978 von der UNEP formulierten "Principles of Conduct (...) in the Conservation and Harmonious Utilization of Natural Resources Shared by Two or More States", in: ILM, (1978), S. 1091, sowie die Ausführungen des IGH in: ICJ Rep., (1974), S. 3 (in Bezug auf Fischvorkommen).
    27.
    Vgl. Astrid Epiney, Zum Anwendungsbereich des Grundsatzes der angemessenen Nutzung gemeinsamer natürlicher Ressourcen, in: Mensch und Staat. Festschrift für Thomas Fleiner, Freiburg 2003, S. 705ff.
    28.
    Vgl. auch die in dieser Hinsicht wegweisenden ILA Helsinki Rules on the Uses of the Waters of International Rivers aus dem Jahr 1966, in: Harald Hohmann, Basic Documents of International Environmental Law (3 Bände), London 1992, Bd. 1, S. 227ff.
    29.
    Vgl. zu diesen Verfahrenspflichten in diesem Zusammenhang K. Odendahl (Anm. 18), S. 179ff.
    30.
    Art. 6 des Abkommens über die nicht schifffahrtliche Nutzung internationaler Wasserläufe ist eine (nicht abschließende) Liste derartiger Kriterien zu entnehmen, die im Wesentlichen die einschlägigen völkergewohnheitsrechtlichen Vorgaben wiedergeben dürfte. Vgl. Ximena Fuentes, The criteria for the equitable utilization of international rivers, in: British Yearbook of International Law (BYIL), (1996), S. 337ff.; K. Odendahl (Anm. 18), S. 177f.
    31.
    Allerdings ist auch hiermit nicht abschließend geklärt, welches Gewicht den einzelnen Kriterien zukommen soll. Zum Problemkreis vgl. X. Fuentes, ebd., S. 337 (S. 367ff., S. 370ff.); Christian Ule, Das Recht am Wasser, Baden-Baden 1998, S. 156ff.
    32.
    Vgl. C. Ule, ebd., S. 164.
    33.
    Vgl. z.B. die Aussagen des IGH im Fall Gabcikovo/Nagymaros, in: ICJ Rep., (1997), S. 7, Ziff. 85.
    34.
    Vgl. C. Kreuter-Kirchhof (Anm. 17).
    35.
    Vgl. WBGU - Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen, Die Zukunft der Meere - zu warm, zu hoch, zu sauer, Berlin 2006, S. 7 ff.; ders., Über Kioto hinaus denken - Klimaschutzstrategien für das 21. Jahrhundert, Berlin 2003.
    36.
    Vgl. ders., Neue Impulse für die Klimapolitik: Chancen der deutschen Doppelpräsidentschaft nutzen, Berlin 2007, S. 11ff.
    37.
    Der Annex I der Klimarahmenkonvention von 1992 listet alle Länder auf, die im Rahmen der Klimarahmenkonvention die Selbstverpflichtung zur Reduktion ihrer Treibhausgasemissionen bis zum Jahr 2000 auf das Niveau von 1990 übernommen haben.
    38.
    Vgl. zur Compliance-Kontrolle im Rahmen umweltvölkerrechtlicher Verträge die Beiträge in: Ulrich Beyerlin/Peter-Tobias Stoll/Rüdiger Wolfrum (Eds.), Ensuring Compliance with Multilateral Environmental Agreements, Leiden u.a. 2006.
    39.
    Vgl. WBGU, Neue Strukturen globaler Umweltpolitik, Berlin u.a. 2001, S. 181ff.
    40.
    Vgl Astrid Epiney, The Role of NGOs in the Process of Ensuring Compliance with MEAs, in: U. Beyerlin/P.-T. Stoll/R. Wolfrum (Anm. 38), S. 319ff.
    41.
    Vgl. Alfred Rest, Zur Notwendigkeit eines internationalen Umweltgerichtshofs, Liber amicorum Ignaz Seidl-Hohenveldern, Den Haag 1998, S. 575ff.

    Astrid Epiney

    Zur Person

    Astrid Epiney

    Dr. jur.; Professorin für Europarecht, Völkerrecht und Öffentliches Recht an der Universität Fribourg/Schweiz und geschäftsführende Direktorin des dortigen Instituts für Europarecht sowie Vizerektorin der Universität, Beauregard 11, CH-1700 Fribourg.
    E-Mail: astrid.epiney@unifr.ch


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