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9.3.2007

Neueste sicherheitspolitische Reformergebnisse zur Terrorprävention

Seit dem 11. September 2001 wandelt sich der Staat immer mehr zu einem "Präventionsstaat". Die aktuellen sicherheitspolitischen Reformergebnisse stehen dabei in einem Spannungsfeld zwischen Trennungsgebot und Datenschutz.

Einleitung



Seit der Epochenzäsur 1989 und dem damit verbundenen Ende der bipolaren Welt manifestierten sich zahlreiche Sicherheitslücken durch einen globalen islamistisch motivierten Terror. Auf diese neuen Herausforderungen war die westliche Sicherheitspolitik nicht vorbereitet gewesen. Dass die mit modernsten Mitteln asymmetrisch kämpfenden jungen Antimodernisten auch den europäischen Westen nachhaltig gefährden, zeigte zuletzt eine aktuelle Statistik des Bundeskriminalamtes (BKA), die auf der BKA-Herbsttagung 2006 bekanntgegeben wurde. Danach mussten bis zu diesem Zeitpunkt 220 Ermittlungsverfahren mit einem islamistisch-terroristischen Hintergrund eingeleitet werden. Die totalitäre Gefährdungslage entwickelte sich somit von einer vormals vom ehemaligen Bundesinnenminister Otto Schily lediglich als "abstrakt" eingestuften zu einer sehr konkreten Gefahr nun auch für die Bundesrepublik Deutschland und das europäische Ausland. Diese Einschätzung wird im Übrigen durch die bislang bekannt gewordenen Anschlagsversuche auf nationale Verkehrseinrichtungen unterstrichen.






Wie die neuesten Beschlüsse zur Gewaltprävention zeigen, wirkt diese Gefahr nach Meinung des Gesetzgebers auch weiterhin fort. Besonders seit dem Anschlag am 11. März 2004 in Madrid und dem vereitelten Anschlag im August 2006 auf Passagierflugzeuge in London, welche für die gesamteuropäische Sicherheitsarchitektur eine Zäsur darstellten, wurde ein umfassender und beschleunigter sicherheitspolitischer Reformprozess eingeleitet. Die Versäumnisse einer kohärenten Einwanderungs- und Integrationspolitik werden in diesem Zusammenhang aber nach wie vor wenig diskutiert, obwohl sich diese gegenwärtig als ein massives Zugangsproblem für die Sicherheitsbehörden etwa zu Moscheegemeinden oder so genannten "Kulturvereinen" erweisen. Seitens der Verfassungsschutzbehörden wird nun versucht, diese Zugangsbarrieren durch Aufrufe an die muslimische Bevölkerung zur Mitarbeit aufzuheben. Aus der "integralistischen muslimischen Parallelgesellschaft" ergehen nämlich - nach Bundesverfassungsschutzpräsident Heinz Fromm - so gut wie keine Hinweise auf terrorverdächtige Personen oder Netzwerke.[1] Anstatt sich zunächst dieser Problemlagen anzunehmen, werden in den Reformdiskussionen der politischen Feuilletons Befürchtungen geäußert, die neuen sicherheitspolitischen Maßnahmen würden zunehmend die allgemeinen Menschen- und Bürgerrechte einschränken. Damit wird aber von den ursächlichen Fragen abgelenkt: nämlich der zu analysierenden beunruhigenden Ausgangslage, dass weder quantitative noch qualitative Daten zu der heterogenen muslimischen Bevölkerung in Deutschland vorhanden sind, so dass es schwierig bis unmöglich ist, eine gelenkte Ansprache für präventive Maßnahmen durch Kontakt zu implementieren.

Tatsächlich wurden als Reaktionen auf die Anschläge seit dem 11. September 2001 eine ganze Reihe von unterschiedlichen Instrumenten in den so genannten "Anti-Terror-Paketen" I und II ("Otto-Kataloge") zeitlich befristet von der damaligen rot-grünen Bundesregierung verabschiedet. Diese zielen in ihrer Gesamtheit maßgeblich darauf, eine bessere Koordination, Kooperation und einen verbesserten Informationsfluss unter den 38 Sicherheitsbehörden zu erreichen und die gewonnenen Informationen hiernach auch multilateral, etwa dem Schengener Informationssystem (SIS), zur Verfügung zu stellen.

Die beiden noch Ende 2006 vom Gesetzgeber endgültig auf den Weg gebrachten maßgeblichen Entschlüsse verdienen es, unter sicherheitspolitischen Gesichtspunkten genauer beleuchtet zu werden. Kritisch untersucht werden soll in diesem Aufsatz zudem, ob die erweiterten Reformen dem schwerpunktmäßig diskutierten Trennungsgebot entgegenstehen, und wie der Datenschutzbeauftragte als unabhängige Kontrollinstanz zukünftig in diese Konzeptionen eingebunden ist.

Die "Anti-Terror-Datei"



Das Terrorismusbekämpfungsgesetz und die so genannte "Anti-Terror-Datei" stellen bislang die letzten Reformansätze innerhalb der deutschen Sicherheitsarchitektur dar. Seit den Empfehlungen der Innen- und Justizminister aller EU-Mitglieder im Jahre 1997 ist eine EU-weite Harmonisierung aller sicherheitspolitischen Belange automatisch mitzudenken, da sich die Gefährdungsräume in diesem Fall multilateral erstrecken, insbesondere vor dem Hintergrund einer instabilen palästinensischen Regierung, der fortgesetzten Auseinandersetzungen zwischen Israel und der Hisbollah, der Unruhen in Afghanistan, einer lockeren Organisationsstruktur von Al-Quaida und eventueller Gefährdungspotenziale aus den eigenen muslimischen Bevölkerungsteilen. Das aktuelle nationale Terrorismusbekämpfungsergänzungsgesetz (TBEG) passt hierzu die bereits ab 2001 beschlossenen Sicherheitspakete an. Im Klartext bedeutet dies, dass besonders die Kompetenzen der Geheimdienste erweitert und diese dann nach ihrer "Evaluierung" für weitere fünf Jahre verlängert wurden.

Im Übrigen fand anstelle der 2001 beschlossenen umfassenden und vor allem unabhängigen Evaluierung lediglich eine verkürzte hausinterne Bewertung durch das Bundesinnenministerium statt. Diese vorerst letzte Stufe der Erweiterung lässt nach Ablauf einer erneuten Fünfjahresfrist auf eine wissenschaftliche Überprüfung hoffen, denn die Regelungen laufen zunächst einmal unweigerlich aus. Weiterhin wurde das dritte Sicherheitspaket an die Kontrollmechanismen der G-10-Kontrolle angeschlossen, so dass vier Mitglieder des Parlamentarischen Kontrollgremiums (PKG) monatlich einen Bericht andas Bundesinnenministerium senden müssen, und zwar vor Vollzug der einzelnen Maßnahmen. Diese enthalten Stellungnahmen über Zulässigkeit und Notwendigkeit jeder angeordneten Beschränkungsmaßnahme des Art. 10 Abs. 1 GG. Bedeutende Eingriffe in den Datenschutz wurden durch die Erteilung von Auskunftsrechten besonders dem Bundesnachrichtendienst ermöglicht, denn im Inland durfte bislang lediglich der Verfassungsschutz Daten folgender Sektoren analysieren und weitergeben: Banken, Luftverkehr, Kommunikation, Post, Vereine und Ausländerbehörden. Bezüglich der Migrationsentwicklung wurde das Ausländerzentralregister beim Bundesverwaltungsamt zu einem umfassenden Informationssystem ausgebaut und mit dem administrativen Verfassungsschutz vernetzt. Weiterhin wurde ein "Gemeinsames Analyse- und Strategiezentrum illegale Migration" (GASiM) eingerichtet, in dem Polizei und Geheimdienste Informationen austauschen.

Die gemeinsame "Anti-Terror-Datei", welche nach einem Beschluss der Innenministerkonferenz vom 4. September 2006 in der heutigen Form als Kompromiss zwischen einer Volltext- und Indexdatei beschlossen und vier Monate später von Bundestag und Bundesrat verabschiedet wurde, stellt demgegenüber ein echtes Reformnovum dar. Sie soll das veraltete "Nachrichtendienstliche Informationssystem" (NADIS) ersetzen, welches als Datenverbundsystem in Form einer reinen "Indexdatei" lediglich einige Grunddaten beinhaltete und vom Verfassungsschutz sowie den Abteilungen des BKA genutzt wurde. Damit wird diese "Datei" die wesentlichste inhaltliche Änderung in der Sicherheitsarchitektur seit der organisatorischen Implementierung des "Gemeinsamen Terrorismus Analyse Zentrums" (GTAZ) in Berlin darstellen. Die neue Speichermöglichkeit lediglich eine "Datei" zu nennen, wird aber ihrem Umfang und ihrer Bedeutung innerhalb der zukünftigen Sicherheitsarchitektur nicht gerecht. Man sollte in diesem Zusammenhang besser von einer umfassenden Datenbank sprechen. Denn war bei den am Reformprozess beteiligten Akteuren vormals noch von einer hinsichtlich ihres Ausmaßes beschränkten "Islamistendatei" die Rede, welche ebenfalls als "Indexdatei" aufgebaut werden sollte, ist eine solche "Datei" der Sicherheitsbehörden nun deutlich um weitere Dimensionen ergänzt worden. Geplant ist, ähnlich den Erweiterungen im TBEG, die Erfassung aller in Deutschland zuanalysierenden extremistischen Erscheinungsformen zu speichern und bei Bedarf in einem abgestuften Prozess umfassend abrufbar zu halten. Eine ursprünglich geplante Zweckbindung der "Anti-Terror-Datei", die einen konkreten internationalen terroristischen Tathorizont voraussetzt, ist in diesen Beschlüssen nicht mehr ersichtlich. Nach dem Verhältnismäßigkeitsprinzip müsste die mit einer erweiterten nachrichtendienstlichen Arbeitsweise verbundene Grundrechtseinbuße aber durch einen Zugewinn an innerer Sicherheit ausgeglichen werden. Letzteres ist jedoch nicht festzustellen, da nach den Erkenntnissen des Verfassungsschutzes zurzeit weder von einem Rechts- noch von einem Linksterrorismus eine institutionalisierte Terrorgefahr ausgeht. Aus einem ehemals zweckgebundenen Antiterrorinstrument mit Ausnahmecharakter ist somit eine Regelbefugnis des Alltags geworden.

Trennungsgebot von Verfassungsschutz und Polizeibehörden



Wie bereits angedeutet, liegt ein Schwerpunkt der derzeitigen Debatte über den Selbstschutz des Staates auf dem Trennungsgebot von Verfassungsschutz und Polizeibehörden in Verbindung mit dem Recht zur vorverlagerten Ermittlungsmöglichkeit in Verdachtsfällen. Folgt man einer engen Auslegung des Trennungsgebotes, lässt sich in der Tat ein Spannungsfeld zwischen administrativem Verfassungsschutz und den Polizeibehörden analysieren, welches sich aber nicht auf eine informationelle Zusammenarbeit bezieht. Zur besseren Orientierung scheint ein kurzer geschichtlicher Überblick zur Genese des Trennungsgebotes angebracht.

Die Möglichkeit eines Missbrauchs durch eine Übermacht der Nachrichtendienste soll, so die Meinung zum Zeitpunkt der Gründung der Bundesrepublik, durch eine weitestgehende Dezentralisierung der Sicherheitsbehörden ausgeschlossen werden, so wie wir sie bislang in einem föderalen Aufbau der Exekutiven mit ihren jeweils unterschiedlichen Aufgaben kennen. Eine spezielle, im Vergleich zum europäischen Ausland einzigartige, rechtliche Ausgestaltung der deutschen Nachrichtendienste zeigt sich im so genannten Trennungsgebot. Insbesondere der Wirkungskreis des administrativen Verfassungsschutzes soll hier seine Grenzen finden. Als Grundlage dieser ausdrücklichen Trennung wird gern ein Polizeibrief der alliierten Militärgouverneure vom 14. April 1949 bemüht: "Der Bundesregierung wird es ebenfalls gestattet, eine Stelle zur Sammlung und Vorbereitung von Auskünften über umstürzlerische, gegen die Bundesregierung gerichtete Tätigkeiten einzurichten. Diese Stelle soll keine Polizeibefugnisse haben."[2] Daher werden dem Verfassungsschutz polizeiliche Befugnisse im Bundesverfassungsschutzgesetz (BVerfSchG) ausdrücklich verwehrt. Nach § 8 Abs. 3 und § 2 Abs. 1, 3. Satz BVerfSchG sind erstens dem Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) polizeiliche Befugnisse versagt, zweitens stehen ihm Weisungsbefugnisse gegenüber anderen, vor allem polizeilichen Dienststellen nicht zu und drittens ist es untersagt, das BfV einer polizeilichen Dienststelle anzugliedern.

Diese expliziten Einschränkungen der verfassungsschützerischen Tätigkeit sind eine Konsequenz aus den historischen Erfahrungen des "Dritten Reiches". Die "Gestapo" vereinte in sich Exekutiv- und Überwachungsfunktionen, wodurch sie willkürlich und ohne jede Beschränkung im Namen des diktatorischen Regimes tätig werden konnte. Vergleichbare Kompetenzen hatte das Ministerium für Staatssicherheit (MfS), der Geheimdienst der DDR. Nach dem historischen Grundprinzip war das Trennungsgebot vor den Terroranschlägen längst zu einem wichtigen gewohnheitsrechtlichen Element des Selbstverständnisses unserer rechtsstaatlichen Ordnung geworden, obwohl eine explizite Vorschrift gemäß dem Polizeibrief weder im Deutschlandvertrag von 1955 noch im Einigungsvertrag von 1990 (bundes-)verfassungsrechtlich normiert worden ist. Entgegen häufig vertretenen Auffassungen besitzt das Trennungsgebot somit keinen ausdrücklichen Verfassungsrang, zudem stellt es auch keinen Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips dar. Es gilt derzeit kraft schlichten Parlamentsrechts und unterliegt damit der Disposition des Bundestages. Eine weitere Einschränkung erfährt das Trennungsgebot in den meisten Bundesländern, denn soweit die Länder das Gebot nicht in ihre jeweiligen Landesverfassungsschutzgesetze aufgenommen haben - wie etwa NRW -, unterliegen diese Verfassungsschutzbehörden nach dem BVerfSchG nicht dem Trennungsgebot. In einzelnen Bundesländern erhalten die Verfassungsschutz- und Polizeibehörden somit theoretisch die Befugnis, sich organisatorisch miteinander zu verbinden; dem Geheimdienst könnte sogar das Recht eingeräumt werden, selbst zu ermitteln bzw. Zwangsmittel anzuwenden.

Diese Überlappung der Befugnisse erscheint aber auch aus ermittlungspraktischen Gründen wenig geeignet. Schon bisher zeigte sich in gemeinsam bearbeiteten Fällen ein Kompetenzgerangel zwischen den beteiligten Behörden, welches zu einem eher unglücklichen Vorgehen und damit zu Ermittlungsverzögerungen beispielsweise im Fall des "Hasspredigers" Metin Kaplan und seiner Gruppierung "Kalifatstaat" im Jahr 2002 führten. Grundsätzlich ist eine mögliche Zusammenarbeit zwischen den Behörden auch aus allgemeinen ermittlungspraktischen Gründen nicht immer reibungslos durchzuführen, denn die Behörden behindern sich in bestimmten Fällen aufgrund unterschiedlicher Zielverfolgung gegenseitig in ihrer Arbeit. So ist bekannt, dass der Verfassungsschutz zum Teil deshalb der Polizei keine Mitteilungen über mögliche Straftaten macht, weil er durch deren sofortige Strafverfolgungsmaßnahmen die Möglichkeit gefährdet sieht, an weitere Informationen zu gelangen. Eine Kooperation wird außerdem durch den gesetzlichen Quellenschutz und die oftmals fragwürdige Quellenqualität erschwert. Zudem entstehen nicht selten Irritationen beim "Sich berühren" von V-Leuten von Verfassungsschutz und Polizeibehörden im Einsatz. Diese Missstände führten unter anderem zu der Einrichtung des Gemeinsamen Terrorismus Analyse Zentrums (GTAZ) in Berlin, welches seine Hauptaufgabe darin sieht, den Informationsfluss zwischen den Behörden zweckgebunden zum Thema totalitärer Islamismus zu koordinieren.

Das Trennungsgebot ist also nicht als Verbot jeglicher Zusammenarbeit zwischen unterschiedlichen Behörden zu verstehen, es zwingt jedoch zu Regelungen über die Ausgestaltung der Kooperation. Diese bezieht sich nach heutiger Gesetzeslage auf die organisations- und kompetenzrechtliche Behördenausgestaltung. Folgendermaßen lässt sich das praktisch angewandte Gebot auf einen Nenner bringen: Wer (fast) alles weiß, soll nicht alles dürfen; und wer (fast) alles darf, soll nicht alles wissen. Fraglich bleibt aber, ob eine gänzlich einheitliche Behördenstruktur nicht dem Grundsatz des Trennungsgebotes widerspricht. Befürchtungen, das GTAZ könnte eine solche "Mammutbehörde" darstellen, sind jedoch nicht begründet. Auch wenn eine räumliche Trennung aufgrund zunehmenden Handlungsdruckes in einzelnen Fällen aufgehoben wird, liegt erstens eine Konzentration auf ein bestimmtes Gefährdungsfeld und zweitens eine Kooperation lediglich einzelner Vertreter der einzelnen Behörden vor.

Grundsätzlich ist der administrative Verfassungsschutz bei Anhaltspunkten für eine eventuelle bestehende Bedrohung nach wie vor präventiv tätig (Opportunitätsprinzip). Im Gegensatz hierzu wirken konkrete Polizeieinsätze stets gefahrenbezogen und punktuell am Tatort (Legalitätsprinzip). Nach dem Grundsatz des Trennungsgebotes sammelt und wertet der Verfassungsschutz Informationen lediglich aus und leitet die analysierten Lagebilder dann an die zuständigen Ermittlungsbehörden wie Polizei und Staatsanwaltschaften weiter. Die Arbeit des Verfassungsschutzes beginnt folglich weit im Vorfeld von Straftaten, während die polizeilichen Aufgaben zwar erst später einsetzen, dann aber einen Schritt weiter gehen. Im Gegensatz zum Verfassungsschutz, der darauf ausgerichtet ist, Informationen zu sammeln, hat die Polizei zugleich die Aufgabe, festgestellte Gefahren selbst abzuwehren oder durch anderweitig zuständige Behörden bereinigen zu lassen. Ein wichtiges Unterscheidungskriterium ist dabei, dass die Arbeit der Polizei, anders als die des Verfassungsschutzes, grundsätzlich für die Bürgerinnen und Bürger überwiegend transparent bleibt. Wie bereits dargestellt, mangelte es in der Vergangenheit besonders in der Auseinandersetzung mit der neuen Gefährdungslage oftmals aufgrund eines "Kompetenzwirrwarrs" an einem schnellen Informationsfluss.

Mit dieser Unterscheidung von Aufgaben sind die Kompetenzen und Grenzen der verfassungsschützerischen Tätigkeit klar umrissen. Gefahren für die Trennung entstanden bis zu den Diskussionen der neuen Sicherheitspakete auch nicht originär durch eine Kompetenzerweiterung des Verfassungsschutzes, sondern durch Reformansätze der Polizeibehörden bereits seit den 1980er Jahren.

Eine erste Vermischung von Kompetenzen durch die Polizeibehörden deutete sich zunächst in den Bereichen der Bekämpfung von organisierter Kriminalität und Rechtsextremismus an. Bis zum Volkszählungsurteil vom 15. Dezember 1983 war die Aufgabentrennung weitestgehend klar. Dieses Urteil stellte jedoch eine Zäsur für die präventiven Ermittlungsmöglichkeiten der Polizei dar. Pikanterweise unterliegen die deutlich intensiveren Eingriffsmöglichkeiten der Polizei in der Vorfeldermittlung nicht wie die des Verfassungsschutzes erheblichen Kontrollmechanismen, sondern lediglich einem Behördenleiter- oder Richtervorbehalt. Die mit den "Vorbeugungsmethoden" einhergehende Heimlichkeit widerspricht zudem tendenziell dem Gebot der Offenheit und Erkennbarkeit polizeilichen Handelns. An dieser Stelle sind also Aushöhlungen des Trennungsgebotes nicht von Seiten des Inlandsgeheimdienstes Verfassungsschutz, sondern vielmehr von Seiten einer politisch gewollten Kompetenzerweiterung der Polizei zu analysieren. Hier scheint sich - auch durch die aktuelleren Entwicklungen und europäischen Homogenisierungen - ein Kulturwandel im praktischen Behördenalltag abzuzeichnen, welcher nicht zu den in diesem Beitrag aufgezeigten ermittlungsbehindernden Elementen durch Konkurrenzverhältnisse führen darf. Ein genereller Bestandsschutz muss für beide Behörden auch weiterhin gelten.

Das sich hier abzeichnende Dilemma ist ineinem zeitlich und themenbezogen beschränkten Wissens- und Informationstransfer zwischen den bereits eingerichteten Schnittstellen der Behörden zu sehen. Dieser Transfer als präventive Antwort auf die neuen Herausforderungen - welche auch hervorgerufen wurden durch eine progressiv erweiterte Entsendung deutscher Streitkräfte - stellt eine nachholende Reform zur Steigerung der Effizienz und Effektivität der veralteten Sicherheitsstruktur dar. Sie ist durch eine praktische Konkordanz ins Verhältnis zu setzen, wobei sowohl der behördlichen Trennung als auch einer sinnvollen und geforderten Zusammenarbeit Rechnung zu tragen sein wird. Wie bereits angedeutet, scheint der Fahrschein "islamistischer Terror" genutzt worden zu sein, um den legitimen Wunsch nach einer "Sonderdatei Islamismus" in die problematisch zu bewertende Forderung nach einer universellen und zentralen Ermittlungsdatenbank im abgestuften Volltextformat zu transformieren. Allgemein wird es auch in Zukunft gewisse Dopplungen von Ermittlungsergebnissen zumindest auf nationalstaatlicher Ebene geben. Sie entstehen aufgrund des rechtsstaatlich sinnvollen Trennungsgebotes zur Behörden- und Kompetenzstruktur in Bezug auf die Ermittlungsbefugnis und nicht auf den fallbezogenen, zeitlich begrenzten Informationsaustausch. Diese beschriebene Trennung wird auch weiterhin eingefordert werden müssen.

Institutionalisierter Datenschutz



Es könnte viel von der vorherrschenden Reformskepsis genommen werden, würde die Politik nicht nur auf Effizienzsteigerung und Offenlegung von einzelnen Ermittlungserfolgen, sondern auch auf eine überfällige Reform der mannigfachen Kontrollmechanismen (PKG, G10-Kommission, Auskunftsrecht, Kontrolle durch Gerichte, Datenschutz) setzen. Die Rolle des institutionalisierten Datenschutzes als einer wirklich unabhängigen Kontrollinstanz wird bereits seit zehn Jahren - im Übrigen auch auf EU-Ebene - vernachlässigt.

Die Tätigkeit des Beauftragten für den Datenschutz von Bund und Ländern ist zur verwaltungsinternen Kontrolle zu rechnen, womit er auf derselben Ebene wie die behördlichen Dienst- und Fachaufsichten einzuordnen ist. Hierbei weckt die Kenntnis der unterschiedlichen Behörden über eine Vielzahl von Informationen - auch aus dem sicherheitsrelevanten Bereich - das besondere Interesse der Datenschützer. Dass die Antiterrormaßnahmen maßgeblich im Geheimen ablaufen, wurde bereits problematisiert. Somit bildet dieses Vorgehen auch einen gesetzlich abgesicherten Eingriff gegen das Recht auf informationale Selbstbestimmung, welches aus dem Grundgesetz auch in Bezug auf persönliche Daten abgeleitet wird. Die Aufgabe der Datenschutzbeauftragten besteht darin, zu prüfen, ob die Bearbeitung der Daten etwa durch den Verfassungsschutz innerhalb der gesetzlichen Vorgaben erfolgt. Zudem sind die Datenschutzbeauftragten vor dem Erlass einer Datenanordnung anzuhören. Weiterhin obliegt ihnen ein Beanstandungs- und Vorschlagsrecht zur Verbesserung des Datenschutzes, zur Bereinigung, Berichtigung oder Löschung von Datenbeständen. Überprüfungen von möglichen Eingriffen können sowohl auf Eingaben von Bürgern zurückgehen als auch auf Initiative der Datenschutzbeauftragten selber stattfinden.

Ein Vorteil der Datenschutzbeauftragten ist, dass ihre Arbeit unabhängig von den übrigen Behörden durchgeführt wird. Im Gegensatz zur parlamentarischen Kontrolle, welche nach Proporz der Bundestagsfraktionen besetzt wird, lassen sich Datenschutzbeauftragte nicht so leicht von einzelnen Sicherheitsbehörden beeindrucken. Sie haben bereits in der Vergangenheit in den offiziellen Berichten oder auch durch Indiskretionen eine Reihe von zumindest rechtlich fragwürdigen Dateien aufgedeckt, die dann nicht weiter fortgeführt worden sind. Aber auch ihre Kontrollmöglichkeiten finden ihre Grenzen in der Geheimnispflicht der Ämter. Nach der Rechtsprechung genießt der Geheimnisschutz eindeutig Vorrang vor dem Informationsrecht der Bürgerinnen und Bürger und den Kontrollrechten der Datenschutzbeauftragten. Alle zwei Jahre erscheint der bereits erwähnte Tätigkeitsbericht, der die Kontrolltätigkeit der Datenschutzbeauftragten der Öffentlichkeit zugänglich macht. In Interviews und Stellungnahmen begleitete der amtliche Datenschutz die neuesten sicherheitspolitischen Reformen mit einer dezidiert kritischen Haltung. Mit drastischen Worten warnte zuletzt auf einer Expertenanhörung zu den nun beschlossenen Maßnahmen der Bundesbeauftragte Peter Schaar vor einer "Überwachungsgesellschaft".[3]

Reformbemühungen



Der Inhalt der Reformbemühungen lässt sichfolgendermaßen zusammenfassen:[4] Zum einen verlängerte das TBGE die bestehenden Antiterrorgesetze, die erweiterte Befugnisse für alle Geheimdienste unter einer Absenkung juristischer Hürden bei Eingriffen in den Datenverkehr beinhalten, für weitere fünf Jahre - ohne zuvor eine vorgesehene unabhängige und gründliche Evaluierung durchzuführen. Weiterhin wurde eine zentrale Datenbank implementiert, welche dem Trennungsgebot zwar nicht entgegensteht, da Letzteres sich nicht auf den Informationsaustausch bezieht, wohl aber unter Gesichtspunkten des Datenschutzes eine unangemessene, nichtzweckgebundene Vorratsdatenspeicherung aller Sicherheitsbehörden darstellt. Den Behörden stehen damit Daten in einem abgestuften System als Quasi-Volltextdatei zur Verfügung. Angehängt wurde die Möglichkeit einer Einrichtung weiterer, nicht spezifisch zweckgebundener und in ihrer Anzahl nicht begrenzter gemeinsamer "Projektdateien". Nach Befürchtungen des amtlichen Datenschutzes besteht durch diese Maßnahmen auch weiterhin die Gefahr, dass unbescholtene Bürger zum "Risikofaktor" erklärt werden: In der Quasi-Volltextdatei könnten - im Gegensatz zu einer von Datenschützern geforderten klar definierten und fallbezogen begrenzten gemeinsamen "Indexdatei" - Informationen aus ungesicherten Hinweisen enthalten sein. Die Gefahr einer Stigmatisierung von Kontakt- und Begleitpersonen wäre zudem durch die Aufnahme in eine solche Datenbank - auch nach den gesetzlichen Ergänzungen - nicht auszuschließen.

Es stellt sich also letztendlich die Fragenach der Verhältnismäßigkeit. Bundes- und Landeskriminalämter (BKA und LKA), die Verfassungsschutzämter (BfV und LfV), Militärischer Abschirmdienst (MAD), Bundesnachrichtendienst (BND) und Zollkriminalamt (ZKA) bündeln zukünftig in einem abgestuften Verfahren zunächst - im Vergleich zum NADIS - erweiterte Grunddaten: Namen, Falschnamen, alle Anschriften, Geschlecht, Geburtsdatum, -ort, -staat, aktuelle und frühere Staatsangehörigkeiten, Merkmale, Sprachen, Lichtbilder, Fallgruppen und Pässe. Bei "tatsächlichen Anhaltspunkten" werden dann mit Angabe der jeweiligen Behörde die uneingeschränkten Daten abrufbar gehalten: Herkunft, alle Kommunikationsmöglichkeiten/ -anschlüsse, Konten, Reisebewegungen, Arbeitsstelle, Bildung, Familienstand, Religionszugehörigkeit, Schließfächer, Fahrzeuge, Einschätzungen und Bewertungen der jeweiligen Behörde (Freitextfeld) bis hin zu arglosen Kontakt- und Begleitpersonen und Mitgliedschaften in Vereinigungen, Gruppierungen, Stiftungen oder Unternehmen. Im Eilverfahren einer konkreten Gefährdungssituation, die nach der eingangs erläuterten BKA-Studie für den internationalen Terrorismus häufig vorliegt, soll der unmittelbare Zugriff auf alle Daten gewährt werden. Durch eine nachrangige Bedeutung des Religionskriteriums und durch die Aufnahme potenziell unbeteiligter Dritter ist eine zeitlich beschränkte Falbezogenheit der beschlossenen Konzeption auf den internationalen Terrorismus auch weiterhin nicht ersichtlich.

Schlussbemerkungen



Aus Gründen des Datenschutzes und in Anerkennung einer konkreten Gefährdungslage, der mit höchstmöglicher Effizienz und Effektivität begegnet werden muss, wäre daher nur eine zeitlich befristete Datei zu implementieren, welche einen ausschließlichen Bezug zum internationalen Terrorismus hat. Darin sollten lediglich Namen, Religionszugehörigkeit, Geburtsdatum, Adresse und Nationalität erfasst werden, jedoch nicht die vollständigen Ermittlungsdaten, subjektive Einschätzungen und Lageanalysen. Weiterhin ist jeder Datensatz mit einer Information darüber zu versehen, von welcher Behörde die Daten stammen, um gegebenenfalls, unter Berücksichtigung des Quellenschutzes, Informationen nachfassen zu können. Anschließend kann diese spezielle Projektdatei auf nationalstaatlicher und europäischer Ebene vernetzt werden.

Diese Sonderdatei würde weit über das hinausgehen, was bisher als gemeinsame Informationsgrundlage existiert, und so zu einem beschleunigten Informationsfluss führen, ohne die Gefahr von verfassungs- und datenschutzrechtlichen Problemen in sich zu bergen oder sogar in ermittlungspraktischen Konsequenzen wie dem thematisierten Kompetenzwirrwarr oder Quellenschutzproblemen zu gipfeln. Sollte sich in Zukunft eine andere nachhaltige Gefährdungslage einstellen, welche in ihrem Ausmaß vergleichbar mit dem internationalen Terrorismus wäre, könnte bedarfsabhängig und flexibel über die Einrichtung von weiteren projektgebundenen und befristeten Dateien nachgedacht werden. Um die analysierten Zugangsbarrieren innerhalb einer kohärenten Sicherheitsarchitektur zu beseitigen, sollte eine gründliche Beschäftigung mit den Themenfeldern Integration und Einwanderung kein Desiderat bleiben.

Fußnoten

1.
Dirk Hautkapp, Verfassungsschutz bittet Muslime um Mithilfe, in: NRZ vom 28.11. 2006, S. 2.
2.
Zit. bei: Herrmann von Mangoldt/Friedrich Klein/Christian Pestalozzo, Bonner Grundgesetz, Kommentar zu Art. 73 Nr. 10 GG, München 1996, Rdnr. 584, S. 429.
3.
Peter Carstens, Ein hinnehmbares Instrument. Fachleute bewerten die vorgesehene Antiterrordatei gleichwohl recht kritisch, Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 8.11. 2006, S. 12.
4.
Vgl. BT-Drucksachen 16/3642, 16/3292, 16/2921.

Lars Normann

Zur Person

Lars Normann

M.A., geb. 1972; Politikwissenschaftler, Doktorand und Publizist, Schleidener Straße 19, 53121 Bonn.
E-Mail: Lars.Normann@web.de.


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