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1.4.2009

Auf dem Weg zum Weltpolizisten?

Die NATO hat sich von einem Bündnis der kollektiven Verteidigung zur multifunktionalen Sicherheitsagentur entwickelt, woraus neue Fragen für Rolle und Funktion des Bündnisses resultieren.

Einleitung



Die Nordatlantische Vertragsorganisation (North Atlantic Treaty Organization/NATO) blickt im Frühjahr 2009 auf ihren 60. Gründungstag zurück. Bereits im März 1948 hatten Verhandlungen über den Nordatlantikpakt zwischen den Botschaftern Großbritanniens, Kanadas und Vertretern des US-Außenministeriums begonnen. Erstmals öffentlich vorgetragen wurde die Vorstellung einer formalisierten atlantischen Verteidigungsgemeinschaft am 29. April 1948, als der kanadische Außenminister Louis Saint Laurent im heimischen Unterhaus den Vorschlag eines auf gegenseitiger Hilfeleistung beruhenden Verteidigungssystems einbrachte, das neben den beiden nordamerikanischen Staaten auch europäische Partner umfassen sollte. Dänemark, Island, Italien, Norwegen und Portugal wurden eingeladen, sich den Verhandlungen über ein Militärbündnis anzuschließen.






Als die so genannte "Vandenberg-Resolution" am 11. Juni 1948 erfolgreich den US-Senat passierte, war das letzte Hindernis für den NATO-Vertrag ausgeräumt. Zum ersten Mal seit der französisch-amerikanischen Allianz im Jahr 1800 hatten die USA ihre traditionelle Politik der "Nichtverwicklung in europäische Angelegenheiten"[1] aufgegeben. Am 4. April 1949 unterzeichneten die Vertreter von zehn europäischen und zwei nordamerikanischen Staaten in Washington den Nordatlantikvertrag. Nach nur vier Monaten hatten alle Parlamente den Vertrag ratifiziert, sodass er am 24. August 1949 in Kraft trat.

Die heutige NATO hat nicht mehr allzu viel mit der Organisation gemein, die in der Zeit des Ost-West-Konflikts als Verteidigungsbündnis den politischen Status quo in Europa sichern sollte. Obgleich der NATO-Vertrag einen breiteren Zuständigkeitsbereich umfasst, war die Allianz jahrzehntelang ein klassisches, eindimensionales Verteidigungsbündnis. Der Sicherheitsbegriff war eng, umfasste vorwiegend militärische Aspekte, und die Aufgabe der Allianz war klar definiert: Sicherheit für die Bündnispartner und Verteidigung der Außengrenzen des NATO-Gebietes.

Sechs Jahrzehnte nach ihrer Gründung haben sich Konzeption und Aufgaben der Allianz grundlegend verändert. Sie hat zahlreiche ehemalige Gegner als Mitglieder aufgenommen und agiert heute mit - teilweise hoch kontrovers diskutierten und völkerrechtlich umstrittenen - Militäreinsätzen in einem breiten Spektrum ohne territoriale Beschränkung weit außerhalb ihres ursprünglichen Bündnisgebiets. Auch die Geschwindigkeit und Ernsthaftigkeit, mit der die Europäer seit dem Ende des Kosovokrieges 1999 versuchen, eine eigenständige Sicherheits- und Verteidigungspolitik aufzubauen - und damit das transatlantische Machtgleichgewicht unter Inkaufnahme von erheblichen Spannungen neu auszutarieren -, wäre noch vor wenigen Jahren undenkbar gewesen.[2]

Die gegenwärtige Allianz - deren Analyse ohne die Betrachtung der Entwicklungslinien aus sechs Jahrzehnten nicht möglich ist - dient den derzeit 26 und bald 29 Mitgliedstaaten nicht mehr nur als Verteidigungsbündnis, sondern versteht sich in zunehmendem Maße als militärisch-politische Organisation, welche die Sicherheit ihrer Mitgliedstaaten wahren und zugleich weltweit Stabilität produzieren soll. Doch trotz der neuen Aufgaben und der ungebrochenen Attraktivität für alte wie neue Mitglieder befindet sich die NATO in einem vielschichtigen Dilemma: Die neuen militärischen Aufgaben im Bereich der Friedenssicherung könnten schnell zu einer Überforderung führen; die neuen politischen Aufgaben werden die innere Kohärenz nicht in dem Maße gewährleisten, wie es die über vier Jahrzehnte wahrgenommene gemeinsame Bedrohung getan hat. Ad-hoc-Koalitionen (coalitions of the willing bzw. coalitions of the able) könnten an Attraktivität gewinnen und den Zusammenhalt im Bündnis untergraben. Schließlich wird die Erweiterung der NATO die Binnenstruktur verändern und Entscheidungsprozesse erschweren. Auch die Konkretisierung der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik stellt die Frage nach Bedarf, Funktion und Rolle der NATO neu.

Von der "NATO I" zur "NATO III"



Die bisherige Geschichte der NATO ist durch Krisen gekennzeichnet. Die Allianzgeschichte war und ist eine Geschichte von internen Auseinandersetzungen, von Alleingängen wichtiger Mitgliedstaaten, aber auch von Gemeinsamkeiten. Insofern hat es selbst zu Zeiten des Ost-West-Konflikts das oftmals konstatierte "goldene Zeitalter der transatlantischen Beziehungen"[3] nie gegeben. Dennoch ist es dem Bündnis immer wieder gelungen, innere Krisen erfolgreich zu überwinden, nicht zuletzt dadurch, dass es seine Fähigkeit zur Anpassung an veränderte Strukturen des internationalen Systems beibehielt. In äußeren Krisen musste es seine Funktions- und Leistungsfähigkeit mehr als vier Jahrzehnte lang nicht unter Beweis stellen; der erste Kampfeinsatz der NATO erfolgte im August 1995 außerhalb des Bündnisgebiets in Bosnien-Herzegowina, als im Zuge der bereits im April 1993 begonnenen Operation Deny Flight mit rund 500 Einsätzen serbische Stellungen bombardiert wurden. Die NATO hat sich in den vergangenen zehn Jahren von einem Bündnis der kollektiven Verteidigung gegen einen klar definierbaren Gegner zu einer multifunktionalen Sicherheitsagentur entwickelt und mithin mehrfach ihren Charakter verändert, ohne ihre vorherige Bestimmung ganz aufzugeben.[4]

Neben der eigentlichen Gründungsphase lassen sich drei große Phasen der NATO-Geschichte ausmachen, die im Längsschnittprofil Orientierung bieten können. Während die NATO I (1949 - 1989) als Verteidigungsbündnis gegen äußere Feinde konzipiert war, sah sich die NATO II (1990 - 1999) auch und insbesondere als Stabilitätsexporteur nach Mittel-, Ost- und Südosteuropa. Dieser Zeitraum war von den Umwälzungen und Revolutionen in Osteuropa sowie dem Zusammenbruch des real existierenden Sozialismus geprägt. Dadurch war das Ende des Warschauer Pakts programmiert und die NATO mit einer grundlegend neuen internationalen Konstellation konfrontiert. Der tief greifende Wandel in Mittel- und Osteuropa und die Auflösung der Sowjetunion, Fortschritte bei den Verhandlungen über die konventionelle Rüstungskontrolle, die fortschreitende Demokratisierung in Mitteleuropa sowie die deutsche Wiedervereinigung mit der Mitgliedschaft des vereinten Deutschlands in der NATO haben Anfang der 1990er Jahre die sicherheitspolitischen Rahmendaten verändert. Die NATO III - beginnend mit dem Militäreinsatz Allied Force im März 1999 im Kosovo - dient heute den inzwischen 26 Mitgliedern nicht mehr nur als Verteidigungsbündnis, sondern will aktiv umfassende Sicherheit gewährleisten. Dazu zählt neben der Verteidigung des Bündnisgebiets und der Stabilitätsprojektion insbesondere das militärische Krisenmanagement außerhalb des Bündnisgebiets.

Hatte der Ost-West-Konflikt verhindert, dass für die NATO in den ersten vier Jahrzehnten ihres Bestehens das Thema eines Einsatzes außerhalb ihres Bündnisgebiets (out of area) je relevant werden sollte, und hatte die NATO sich selbst als passives, auf die Wahrung des politisch-militärischen Status quo ausgerichtetes Militärbündnis verstanden, so kann seit 1990 eine verstärkte Forderung nach Einsätzen außerhalb des Bündnisgebiets festgestellt werden. Ein wichtiges Kennzeichen der Veränderung der Allianz ist die rapide Zunahme der operativen Aufgaben. Der republikanische US-Senator Richard Lugar machte dies 1993 mit dem bekannten Ausspruch überaus deutlich: Wenn die NATO nicht außerhalb des Bündnisgebietes tätig werde, könne sie ihre Arbeit einstellen.[5]

Die Phase der "NATO III", die im Sommer 1999 begann und bis heute andauert, ist insbesondere durch zwei Ereignisse geprägt. Sie steht erstens im Zeichen des Kriegseinsatzes im Kosovo, als mehr als 800 Kampfflugzeuge aus 13 NATO-Staaten an den rund 38 000 Einsätzen beteiligt waren, die sowohl Ziele im Kosovo als auch in der gesamten Bundesrepublik Jugoslawien angriffen. Die ursprüngliche Begründung für die Luftangriffe, die Erzwingung eines Friedensvertrags, weitete sich im Laufe des Einsatzes zu dem Argument aus, man wolle im Kosovo eine "humanitäre Katastrophe" verhindern, den jugoslawischen Präsidenten Slobodan Milosevic von weiteren Angriffen im Kosovo abhalten sowie das jugoslawische Militärpotenzial nachhaltig beschädigen. In der Geschichte der NATO war dies der erste - heftig umstrittene - militärische Einsatz gegen einen souveränen Staat ohne klare völkerrechtliche Grundlage.

Das Handeln der NATO war in dieser Phase zweitens stark durch die Terroranschläge vom 11. September 2001 geprägt, die verdeutlicht haben, dass "die größten Bedrohungen transatlantischer Sicherheit nicht mehr - wie im Kalten Krieg und in seiner unmittelbaren Folgezeit - aus Europa kommen würden, sondern von jenseits des Kontinents. Das traditionelle Selbstverständnis der NATO als eines rein eurozentrischen Bündnisses war damit obsolet."[6] NATO-Generalsekretär Jaap de Hoop Scheffer fasst die veränderte Situation wie folgt zusammen: "Die Projektion von Stabilität ist inzwischen zur Grundvoraussetzung transatlantischer Sicherheit geworden. Natürlich bleibt die kollektive Verteidigung unseres Bündnisterritoriums eine Kernaufgabe der NATO. Aber wir können unsere Sicherheit heutzutage nicht mehr gewährleisten, wenn wir uns nicht den Risiken und Bedrohungen widmen, die sich fern unserer Heimatländer abzeichnen."[7]

Richtungsdebatten



Der Weg zu einer operativ tätigen NATO war steinig und vollzog sich unter heftigen Auseinandersetzungen zwischen den Mitgliedstaaten über die Richtigkeit dieses Kurses. Der zentrale Einwand gegen mögliche Out-of-area-Einsätze zu Zeiten der "NATO I" bestand darin, dass jede solche Aktion fast zwangsläufig eine unkalkulierbare Eskalation des Ost-West-Konflikts hätte bedeuten müssen. So wurde in der Öffentlichkeit wie auch in Expertenkreisen jahrzehntelang davon ausgegangen, dass die Beschränkung der Aufgaben der Allianz auf die Verteidigung des im NATO-Vertrag definierten Bündnisgebiets nahezu verfassungsrechtlich verbindlich geworden sei. Die Kriege am Golf 1991, auf dem Balkan seit 1991 sowie die Auflösung des kommunistischen Imperiums in Osteuropa und Asien sowie die damit einhergehende Veränderung des Sicherheitsbegriffs führten dazu, dass die Problematik eines Tätigwerdens außerhalb des Bündnisgebiets auf die NATO-Agenda drängte. Die politische Führung der Bündnisstaaten wurde sich erst nach einem längeren Lernprozess - der von 1990 bis zum Jahr 2001 andauerte - darüber einig, dass die starren Einsatzbeschränkungen, wie sie im Ost-West-Konflikt vier Jahrzehnte lang galten, nicht mehr vorhanden sind.

Gleichwohl bleibt politisch und rechtlich umstritten, ob militärische Einsätze, die nicht unmittelbar Verteidigungszwecken dienen, von den Sicherheitsfunktionen des Bündnisses gedeckt sein sollen. Kritiker führen an, dass der NATO-Vertrag keinen rechtlich unbegrenzten Handlungsrahmen für politische und militärische Zwecke liefere und die Parlamente der NATO-Staaten die Organisation bei Ratifizierung des Vertrages ausdrücklich - und ausschließlich - zur kollektiven Selbstverteidigung ermächtigt hätten. Zudem sei für friedensschaffende Einsätze eine ausdrückliche und vertragliche Kompetenzzuweisung erforderlich. In der politischen Praxis hingegen hat sich die Interpretation durchgesetzt, dass der NATO-Vertrag durchaus hinreichende Flexibilität hinsichtlich der Legitimierung der neuen Aufgaben enthalte. Diese Debatte spiegelt sich im Übrigen bereits im so genannten Harmel-Bericht aus dem Dezember 1967 wider, der später für die Formel "Sicherheit gleich Verteidigung und Entspannung" bekannt wurde. Dort heißt es: "Das Gebiet des Nordatlantikvertrags kann nicht getrennt von der übrigen Welt behandelt werden. Krisen und Konflikte, die außerhalb des Vertragsgebiets entstehen, können seine Sicherheit entweder unmittelbar oder durch Änderung des globalen Kräftegleichgewichts beeinträchtigen."[8]

Eine rechtliche Klärung der Umwandlung der NATO vom Defensivbündnis zur Interventionsallianz mit globaler Reichweite hinsichtlich der Zulässigkeit des deutschen Mitwirkens an diesem Prozess nahm das Bundesverfassungsgericht (BVG) in mehreren Urteilen vor. Zunächst hatte die PDS-Bundestagsfraktion im Jahr 2000 gegen die deutsche Zustimmung zur neuen NATO-Strategie geklagt, in der die Ausweitung der Aufgaben festgeschrieben wird. Dies komme einer Vertragsänderung gleich, die nach Artikel 59 Absatz 2 GG die Zustimmung des Deutschen Bundestags erfordere. Das BVG lehnte die Klage im November 2001 als unbegründet ab: Wenn sich das Erscheinungsbild möglicher Friedensbedrohungen ändere, lasse der NATO-Vertrag Spielraum für anpassende Entwicklungen auch in Bezug auf den Einsatzbereich und den Einsatzzweck. Eine Zustimmung des Bundestags zu dem strategischen Konzept sei daher nicht erforderlich.[9]

In Kontinuität dieser Entscheidung steht auch das Bundesverfassungsgerichtsurteil bezüglich der Entsendung deutscher "Tornado"-Kampfflugzeuge im Rahmen der ISAF-Operation in Afghanistan im Juli 2007, gegen die ebenfalls die Bundestagsfraktion PDS/Die Linke geklagt hatte. Der NATO-geführte ISAF-Einsatz diene der Sicherheit des euro-atlantischen Raums und bewege sich damit innerhalb des Integrationsprogramms des NATO-Vertrags, wie es der Bundestag im Wege des Zustimmungsgesetzes zum NATO-Vertrag mitverantwortet habe. Nach Auffassung des BVG bedeute der regionale Bezug als Kernelement des NATO-Vertrags von Beginn an nicht, dass militärische Einsätze der NATO auf das Gebiet der Vertragsstaaten beschränkt sein müssten: "Mit dem Zweck der NATO als System mehrerer Staaten zur gemeinsamen Abwehr militärischer Angriffe von außen waren abwehrende militärische Einsätze außerhalb des Bündnisgebiets, nämlich auch auf dem Territorium eines angreifenden Staates, von vornherein impliziert. Insofern entspricht neben der militärischen Verteidigung gegen einen Angriff auch ein damit sachlich und zeitlich in Verbindung stehender komplementärer Krisenreaktionseinsatz auf dem Gebiet des angreifenden Staates noch der regionalen Begrenzung des NATO-Vertrags."[10] Eine Lösung der NATO von ihrem regionalen Bezugsrahmen könne im ISAF-Einsatz ebenfalls nicht gesehen werden.

Diese Entscheidung hat zwar rechtliche Klarheit gebracht, die politische Debatte ist damit aber nicht beendet. So wird die Argumentation des Gerichts kritisiert, nach der die NATO stets nach eigener Definition behaupten könne, eine bestimmte Aktion sei friedenssichernd und damit vom NATO-Vertrag gedeckt. Dies eröffne eine Rolle, nach der die NATO nach eigenem Gutdünken als "Weltpolizist" agieren könne. In dieser Sichtweise liefert der NATO-Vertrag für einen Einsatz außerhalb des territorial festgelegten Einsatzgebiets keine hinreichende Grundlage, sodass sich die Frage stellt, ob sich die NATO in einer bedenklichen Entwicklung von out of area zu out of treaty, also der nicht vertragskonformen Neudefinition des Washingtoner Vertrags befinde. Eine formalrechtliche Klärung, also eine formelle Ausweitung des Aufgabenspektrums sowie eine Ausdehnung des Bündnisgebiets und damit eine Änderung des NATO-Vertrags wäre sicherlich eine politisch sachgerechte Lösung gewesen, dürfte aber auch weiterhin am Widerstand der Mehrheit der Bündnisstaaten scheitern. Sie ist auch deshalb kaum durchsetzbar, da jede Veränderung der Einstimmigkeit bedürfte und darüber hinaus von den Parlamenten aller Mitgliedstaaten ratifiziert werden müsste. Es ist daher eher von einer Dehnung bzw. rechtlichen Neudefinition des Washingtoner Vertrags auszugehen ("informeller Vertragswandel"), indem unter Bezugnahme auf Artikel 4 des Vertrags die Rolle der NATO als Konsultativorgan stärker betont wird.

Neuartige Einsätze



Das Spektrum der NATO-Operationen reicht heute von "robusten" Friedenssicherungsoperationen über maritime Antiterroroperationen, Ausbildungsmissionen, humanitäre Hilfseinsätze, Unterstützungsmissionen anderer Organisationen bis hin zu einer Operation nach Artikel 5 als Beitrag zur Terrorbekämpfung. Hinzu kommt, dass neben ihrer schieren Zahl auch die Komplexität der Einsätze ständig ansteigt. So werden seit einigen Jahren Einsätze im Bereich des post-conflict peacebuilding, also bei der Friedenskonsolidierung nach meist innerstaatlichen Gewaltkonflikten, immer häufiger. Zu den primären Aufgaben dieser Missionen gehören neben der Schaffung eines sicheren Umfeldes durch Umsetzung eines "robusten" militärischen Mandats und der Entwaffnung, Demobilisierung und Reintegration von Kombattanten auch der Wiederaufbau von Institutionen in Verwaltung, Rechtspflege, Schulen und Medien sowie die Schaffung tragfähiger politischer, gesellschaftlicher, und nicht zuletzt ökonomischer sowie infrastruktureller Bedingungen, kurz: die (Wieder-)Errichtung eines funktionierenden Gemeinwesens zugunsten eines dauerhaften Friedens.[11]

In den vergangenen 15 Jahren wurde die Debatte um die Aufgaben der NATO und die adäquaten strategischen Mittel zur Erfüllung dieser Aufgaben durch zahlreiche Ereignisse immer wieder neu angestoßen. Zu diesen zählten neben dem Ende des Ost-West-Konflikts die Konflikte und Kriege auf dem Balkan, die terroristischen Anschläge auf die USA am 11. September 2001 und die anschließenden militärischen Interventionen der USA in Afghanistan und im Irak, aber auch der Krieg im Kaukasus im Sommer 2008. Das Kernstück der Allianz, Artikel 5, ist bisher einmal in Anspruch genommen worden: Nach den Terroranschlägen vom 11.September 2001 auf Washington und New York kam bereits am nächsten Tag der Nordatlantikrat zusammen und beschloss die Ausrufung des Bündnisfalls. Trotz erstmaliger Inanspruchnahme von Artikel 5 griffen die USA in den nachfolgenden militärischen Operationen zunächst nicht auf die konsensualen Strukturen der NATO zurück. Sie wandten sich in der "Allianz gegen den Terror" vielmehr bilateral an eine Vielzahl von Staaten, mit denen sie auf Basis der UN-Sicherheitsratsbeschlüsse oder Absichtserklärungen im Rahmen der NATO mehr oder weniger intensiv zusammenarbeiten. Zudem hatten nicht die USA, sondern NATO-Generalsekretär Lord Robertson die Initiative zur Ausrufung des Bündnisfalls unternommen, der sich davon versprach, die Allianz nicht ins Abseits geraten zu lassen.[12]

Zu den NATO-Operationen vom Kosovo bis Afghanistan tragen heute auch rund 20 Nicht-NATO-Mitglieder mit Truppen und Unterstützungsleistungen bei, und andere Länder haben Interesse bekundet, enger mit der NATO zusammenzuarbeiten. Befürworter dieses Konzepts argumentieren, die NATO müsse eine Art Plattform für Staaten schaffen, denen ein alternatives Forum für das sicherheitspolitische Handeln fehle und die dennoch an NATO-Operationen teilnehmen wollen. In diesem Zusammenhang hat die NATO im Frühjahr 2005 mit Australien und im Frühjahr 2006 mit Neuseeland Abkommen über engere Kooperation und Zusammenarbeit beim Konfliktmanagement unterzeichnet; bereits seit 1991 gibt es einen institutionalisierten Dialog der NATO mit Japan, seit Januar 2005 auch mit Indien. Als weitere Bausteine in diesem Konzept werden Brasilien, Südkorea und Südafrika genannt.

Insbesondere in der amerikanischen Debatte - die gelegentlich auch in europäischen Staaten Widerhall findet - wird in diesem Zusammenhang das längerfristige strategische Ziel formuliert, die NATO zu einem globalen Bündnis der Demokratien (Alliance of Democracies) auszubauen. Dass die Allianz damit in Konkurrenz zu den Vereinten Nationen treten würde, wird bewusst in Kauf genommen und sogar als Vorteil gesehen. Denn anders als bei Entscheidungen des UN-Sicherheitsrats würde man sein Handeln nicht von der Zustimmung von Nicht-Demokratien abhängig machen.[13] Dieses US-Konzept ist aber in der NATO in keiner Weise mehrheitsfähig, und so betont der NATO-Generalsekretär - der sich um die Formulierung von konsensfähigen Positionen bemühen muss -, dass die NATO zwar engere Beziehungen mit likeminded nations beyond Europe benötige, aber damit nicht zum "Weltpolizisten" werden wolle: "Wir sind es nicht, und die NATO sollte auch nicht den Ehrgeiz entwickeln, es zu werden."[14]

Verteidigungsbündnis oder Weltpolizei?



Die NATO befindet sich in einer Zwitterstellung: Sie ist noch immer Verteidigungsbündnis (System kollektiver Verteidigung), sie ist aber zunehmend auch zum Instrument internationaler Krisenbeherrschung geworden (System kollektiver Sicherheit). Den politischen Strukturveränderungen wurde einerseits mit der Schaffung neuer Mechanismen begegnet, wie etwa dem Euro-Atlantischen Partnerschaftsrat oder auch der Europäisierung. Der Fortbestand als bedeutsame internationale Organisation im gewandelten internationalen Umfeld wurde andererseits durch eine geradezu als radikal zu bezeichnende innere Reform gesichert, bei welcher der Funktionswandel vom Verteidigungsbündnis zum System kollektiver Sicherheit im Vordergrund stand. Das Ziel war nun nicht mehr, die NATO zu haben, um sie nicht einsetzen zu müssen, sondern vielmehr die NATO zu verändern, um sie einsetzen zu können.

Zentrale Fragen sind jedoch für die Allianz noch nicht beantwortet: Stimmen die Allianzmitglieder hinsichtlich der Einschätzung der sicherheitspolitischen Probleme überein? Werden die Bedrohungen in gleicher Weise wahrgenommen? Was bedeutet die Veränderung des sicherheitspolitischen Umfeldes für die Kohäsion im Bündnis? Wie weit reicht der Mitgliedschaftsradius der Allianz, und wann ist die inneratlantische Kohäsions- und die russische Toleranzgrenze erreicht?

Denn trotz der wichtigen klassischen und der nicht weniger wichtigen neuen Aufgaben befindet sich die NATO in einem Dilemma. Der Außendruck, der vier Jahrzehnte lang wichtiges Bindeglied zwischen den Mitgliedstaaten war, ist weggefallen, und die Ausweitung des Aktionsradius des Bündnisses - welche die Allianz noch nicht zum Weltpolizisten, sehr wohl aber zu einem globalen Ordnungsfaktor macht - stellt bei jedem Einsatz eine enorme Herausforderung für die strategische Konsensbildung dar. Diese Entwicklung könnte dazu führen, dass bei sinkender unmittelbarer Bedrohung die Nutzung der Allianz als wichtigster sicherheits- und verteidigungspolitischer Bezugspunkt oder gar die Mitgliedschaft in der NATO von den Mitgliedstaaten nicht länger als sinnvoll bzw. erforderlich angesehen werden.

Der Rollenfindungsprozess der NATO im neuen sicherheitspolitischen Umfeld ist zwar weit vorangeschritten, aber alles andere als abgeschlossen. Die weitere Entwicklung der NATO hängt wesentlich von der Ausbildung der Interessenlage ihrer Mitglieder ab, insbesondere der Haltung der USA. Vermutlich werden sich in künftigen internationalen Krisen ganz verschiedene Koalitionen bilden; die Rolle und die Bedeutung der NATO dürften sich nach deren Brauchbarkeit bei der Koalitionsbildung wie auch nach der Verfügbarkeit ihrer Ressourcen bemessen. Die Allianz wird somit einen Standort im vierfachen Spannungsfeld zwischen einem "kollektivem Verteidigungsbündnis", einem "Clearing House für globale Interventionseinsätze", einem "Werkzeugkasten für amerikanische Ad-hoc-Koalitionen" sowie einem "System kollektiver Sicherheit" finden müssen.

Die Fliehkräfte und unterschiedlichen Sichtweisen zwischen den Mitgliedstaaten sind enorm. Ähnlich wie zu Zeiten des Harmel-Berichts im Jahr 1967 stünde anlässlich des 60-jährigen Bestehens der Allianz im April 2009 eine Richtungsdebatte auf der Tagesordnung, welche die Mitgliedstaaten bisher allerdings noch nicht in der gebotenen Offenheit führen möchten. Zwar haben die 26 Mitglieder im November 2006 auf ihrem Gipfeltreffen in Riga die Comprehensive Political Guidance verabschiedet, eine Leitlinie, welche die Richtung für die Transformation der NATO vorgeben soll.[15] Diese bezieht sich aber - was bei einem Militärbündnis nicht überraschen sollte - vorwiegend auf die Frage der militärischen Fähigkeiten. Eine Neufassung des strategischen Konzepts aus dem Jahr 1999 steht hingegen aus.

Wichtige strategische Richtungsentscheidungen wie etwa die Frage nach der Rolle der Europäer im Bündnis, den politischen Rahmenbedingungen und der Wirksamkeit von Militäreinsätzen und dem Umgang mit Terrorismus und Massenvernichtungswaffen, aber auch das Verhältnis zu Russland stellen sich heute anders dar als noch vor zehn Jahren. Daher dürfte die Debatte über ein neues strategisches Konzept der Allianz nach dem Jubiläumsgipfel an Fahrt gewinnen. Inwieweit die unterschiedlichen Ansichten über die Reichweite und die Aufgaben der Allianz in einen neuen Konsens überführt werden können, hängt maßgeblich davon ab, ob sich die Mitglieder in ihrer Bedrohungswahrnehmung und der Einschätzung sicherheitspolitischer Probleme einander annähern.[16]

Anhänger der neorealistischen Theorie der internationalen Politik prognostizierten nach dem Epochenwechsel 1989/90, dass die NATO ein disappearing thing und es nur eine Frage der Zeit sei, wie lange sie noch als bedeutsame Sicherheitsinstitution erhalten bleibe. Angesichts dieser Erwartung hat die Allianz erstaunliche Anpassungsfähigkeit gezeigt: Sie hat neue Aufgaben gesucht und auch gefunden. Auch wenn die Konturen der künftigen NATO heute allenfalls in Umrissen erkennbar und die Schwierigkeiten enorm sind: Die Erfahrungen aus sechs Jahrzehnten sprechen dafür, dass die Allianz gute Chancen hat, auch in den kommenden Jahrzehnten relevant zu bleiben.

Fußnoten

1.
Lawrence S. Kaplan, NATO Divided, NATO United. The Evolution of an Alliance, Westport 2004, S. 1.
2.
Siehe zu den Veränderungsprozessen in der Allianz ausführlich: Johannes Varwick, Die NATO. Vom Verteidigungsbündnis zur Weltpolizei?, München 2008.
3.
Jennifer Medcalf, NATO. A Beginner's Guide, Oxford 2005, S. 180.
4.
Vgl. Henning Riecke, Transformation ohne Konsens?, in: ders. (Hrsg.), Die Transformation der NATO, Baden-Baden 2007, S. 9 - 18.
5.
"If NATO does not go out of area, it will go out of business." Richard Lugar, Ausführungen beim Open Forum des US State Departments am 2.8. 1993, Washington.
6.
Michael Rühle, Entwicklungslinien des transatlantischen Bündnisses, in: APuZ, (2006) 43, S. 3 - 8, hier: S. 4.
7.
Jaap De Hoop Scheffer, Der NATO-Gipfel von Istanbul, in: Internationale Politik, (2004) 6, S. 13 - 17, hier: S. 13.
8.
Bericht über die künftigen Aufgaben der Allianz ("Harmel-Bericht") vom 14.12. 1967, in: NATO Informationsabteilung (Hrsg.), NATO. Tatsachen und Dokumente, Brüssel 1967, S. 375 - 379.
9.
BVG, Urteil des Zweiten Senats vom 22.11. 2001, 2BvE 6/99.
10.
BVG, Urteil des Zweiten Senats vom 3.7. 2007, 2BvE 2/07.
11.
Ein wichtiger Aspekt ist die Zusammenarbeit mit anderen Organisationen wie den Vereinten Nationen und der Europäischen Union. Vgl. dazu Janka Oertel/Johannes Varwick, NATO und Vereinte Nationen. Eine ambivalente Beziehung mit Entwicklungspotenzial, in: Vereinte Nationen, (2008) 4, S. 160 - 167, und Johannes Varwick/Joachim Koops, The European Union and NATO: "Shrewd Interorganizationalism" in the Making?, in: Knud Erik J?rgensen (ed.), The European Union and International Organizations, London 2009, S. 101 - 130.
12.
Vgl. Johannes Varwick, Die Nordatlantikorganisation und der "War on Terrorism", in: Österreichische Militärische Zeitschrift, (2003) 5, S. 617 - 621.
13.
Siehe etwa: Ivo Daalder/James Goldgeier, Global NATO, in: Foreign Affairs, (2006) 5, S. 105 - 113.
14.
Jaap De Hoop Scheffer, Interview mit der Frankfurter Allgemeinen Zeitung vom 3.2. 2006, S. 4.
15.
Vgl. Comprehensive Political Guidance. Endorsed by NATO Heads of State and Governments, 29.11. 2006, in: www.nato.int/docu/basictxt/b061129e.htm (13.2. 2009).
16.
Siehe als aktuelle Beiträge zur Zukunftsdebatte Daniel Hamilton u.a., Alliance Reborn: An Atlantic Compact for the 21st Century, Washington 2009, und Klaus Naumann u.a., Towards a Grand Strategy for An Uncertain World, Lunteren 2007.

Johannes Varwick

Zur Person

Johannes Varwick

Dr. phil., geb. 1968; Professor für Politikwissenschaft an der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel; Pfalzburgerstraße 40, 10717 Berlin.
E-Mail: post@johannes-varwick.de


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