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24.11.2011

Das Ende der Wehrpflicht - Essay

Die Bundeswehr wird durch die Aussetzung der Wehrpflicht eine andere werden. Es bleibt abzuwarten, ob sie nach der Neuausrichtung die ihr gestellten Aufgaben erfüllen und eine offene Armee in einer offenen Gesellschaft bleiben kann.

Einleitung



Streitkräfte müssen sich fortlaufend den veränderten außen- und sicherheitspolitischen Verhältnissen anpassen, damit sie auf neue Herausforderungen und Risiken angemessen reagieren können. Dies gilt insbesondere seit dem Ende des Ost-West-Konflikts, seit sich die gegnerischen Blöcke mit ihren erstarrten Fronten aufgelöst haben. In der Folge hat die Erweiterung der Nordatlantischen Allianz (NATO), die strategische Partnerschaft der NATO mit Russland und die Schaffung eines euro-atlantischen Stabilitätsraums durch den Euro-Atlantischen Partnerschaftsrat die geopolitische Lage Deutschlands positiv verändert. Wie andere europäische Staaten hat auch Deutschland seine Friedensdividende eingelöst und eine selbst im historischen Maßstab bemerkenswerte Abrüstung vollzogen.

Als größter und wirtschaftlich stärkster Staat der Europäischen Union (EU) und als zweitgrößter Mitgliedsstaat der NATO ist Deutschland jedoch größere außen- und sicherheitspolitische Gestaltungsmacht zugewachsen. Unsere Verbündeten erwarten daher, dass Deutschland deutlich mehr Verantwortung für die Sicherheit Europas und die Stabilität weltweit übernimmt. Deutschland wird ein größerer Beitrag als bisher zur gemeinsamen Sicherheitsvorsorge der NATO und zur politischen und militärischen Durchsetzung der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der EU abverlangt.

Im Jahr 2000 begann eine grundlegende Reform der Bundeswehr, nachdem sie einige Jahre zuvor die Auflösung und die Integration eines Teils der Nationalen Volksarmee der DDR erfolgreich bewältigt hatte. Wie die Transformation der NATO war diese Reform auf Kontinuität angelegt. Aus finanziellen Gründen ist sie nach 2002 nicht fortgeführt worden. Ein Reformstau war die Folge. Nun steht die Bundeswehr zum dritten Mal in zwanzig Jahren vor einer Reform, die als völlige Neuausrichtung konzipiert ist. Es geht um höhere Leistungsfähigkeit, mehr Effizienz und größere Einsatzrealität. Die Bundeswehr soll professioneller, schlagkräftiger, moderner und attraktiver werden. Es geht aber auch um die Frage: Was können wir uns an Sicherheitsvorsorge leisten, was müssen wir uns leisten? Das Bundesministerium der Verteidigung erklärte, Ziel der Neuausrichtung sei es, "die Bundeswehr so aufzustellen, zu finanzieren und auszustatten, dass Deutschland nachhaltig befähigt ist, gemeinsam mit seinen Partnern einen gewichtigen militärischen Beitrag zur Sicherheit des Landes und des Bündnisses sowie zur Sicherung von Frieden und Stabilität in der Welt zu leisten".[1]

Historischer und gesellschaftlicher Bruch



Anders als bisher wird diesmal mit der Aussetzung der Wehrpflicht ein historischer und gesellschaftlicher Bruch vollzogen. Wenngleich die Konsolidierung des Bundeshaushalts, zu der auch die Bundeswehr einen Beitrag leisten muss, den Anstoß gab, ist das Ende der Wehrpflicht der eigentlich bestimmende Faktor für die Neuausrichtung der Bundeswehr. Dabei stand als politischer Schachzug die Entscheidung zur Aussetzung der Wehrpflicht am Anfang des Reformprozesses und ist nicht - wie es bei einer aufgaben- und fähigkeitsorientierten Planung eigentlich geboten wäre - dessen Ergebnis. Die Konsequenzen dieser Vorgehensweise werden entscheidend dafür sein, ob die Bundeswehr künftig in der Lage sein wird, die ihr gestellten Aufgaben zu erfüllen.

Nachdem seit Jahren von den Gegnern der Wehrpflicht argumentiert wurde, sie sei sicherheitspolitisch und gesellschaftlich überholt, bedeutete bereits die Verkürzung des Wehrdienstes auf sechs Monate - 2009 bei der Regierungsbildung beschlossen - praktisch den Einstieg in den Ausstieg. Der frühere Verteidigungsminister Karl-Theodor zu Guttenberg verschärfte den politischen Druck zur Aufgabe der Wehrpflicht mit seiner Argumentation, dass Wehrgerechtigkeit nicht mehr gegeben sei, wenn nur 17 Prozent eines Jahrgangs Wehrdienst leisteten. Schließlich wurde die Wehrpflicht nach 55 Jahren zum 1. Juli 2011 ohne eine vertiefte sicherheitspolitische Diskussion der Rahmenbedingungen sowie der Konsequenzen ausgesetzt. Das Grundgesetz wurde jedoch nicht geändert, sodass wohl für den einen oder anderen Politiker die theoretische Option einer späteren Reaktivierung, wenn sich dies als notwendig erweisen sollte, ausschlaggebend für seine Entscheidung war.

Das Argument der Wehrgerechtigkeit wird auch weiterhin herangezogen, wenn es gilt, das Ende der Wehrpflicht zu rechtfertigen. Dass in den Jahren 2000 bis 2010 immer weniger Wehrpflichtige ihren Dienst ableisten mussten, war jedoch keine unabänderliche Entwicklung. Bis zur Bundeswehrreform des Jahres 2000 sind noch etwa 135000 junge Männer eingezogen worden. Mit dem damaligen Reformkonzept wurde die Möglichkeit der flexiblen Ableistung des Wehrdienstes, einschließlich des freiwilligen zusätzlichen Wehrdienstes, geschaffen. Bei durchschnittlichen Jahrgangsstärken von 400000 Wehrpflichtigen konnten jährlich etwa 100000 Wehrpflichtige eingezogen werde. 33 Prozent eines Jahrgangs wurden nicht gemustert, waren nicht wehrdienstfähig oder galten als Wehrdienstausnahmen, leisteten anderweitig Dienst oder verpflichteten sich als Soldaten auf Zeit. Bei durchschnittlich etwa 40 Prozent Wehrdienstverweigerern konnte also durchaus von Wehrgerechtigkeit gesprochen werden. In den Folgejahren wurde jedoch die Zahl derjenigen, die tatsächlich ihren Dienst ableisteten, aus finanziellen Erwägungen kontinuierlich nach unten korrigiert.

Die Feststellung des ehemaligen Bundespräsidenten Roman Herzog, dass die Notwendigkeit des Wehrdienstes sicherheitspolitisch begründet sein müsse, ist unbestritten. Da die Aufgaben der Streitkräfte seit dem Ende des Ost-West-Konfliktes vielfältiger, differenzierter und komplexer geworden sind, ist die Frage durchaus legitim, ob Wehrpflichtige künftig überhaupt noch in der Lage wären, einen substantiellen Beitrag zum Fähigkeitsspektrum der Streitkräfte zu leisten. Offensichtlich haben die militärischen Fähigkeiten der Bundeswehr in den vergangenen Jahren immer weniger mit den sicherheitspolitischen Herausforderungen Schritt gehalten. Eine genauere Betrachtung zeigt allerdings, dass dafür nicht die Wehrpflicht, sondern die jahrelange Unterfinanzierung der Streitkräfte verantwortlich ist.

Neuausrichtung der Bundeswehr: Fähigkeitsprofil und Personalbedarf



Grundsätzlich hat die Neuausrichtung der Bundeswehr wie jede Streitkräftereform zum Ziel, Aufgaben, Fähigkeiten und Mittel miteinander in Einklang zu bringen. Die Kernaufgaben der Bundeswehr leiten sich unmittelbar aus dem Grundgesetz ab und umfassen den Schutz Deutschlands, die Sicherung von Frieden, Freiheit und Wohlergehen des deutschen Volkes sowie die Verpflichtungen, die sich aus der Mitgliedschaft in einem Bündnis kollektiver Sicherheit, der NATO, ergeben. Alle anderen nationalen und multinationalen Aufgaben sind Ableitungen aus diesen beiden Kernaufgaben.

Dem entspricht das Strategische Konzept der NATO vom November 2010, das der Kollektiven Verteidigung höchste Priorität einräumt, noch vor den beiden anderen Kernaufgaben, Krisenmanagement und Kooperative Sicherheit. Zudem haben die Staats- und Regierungschefs mit der Verabschiedung des Strategischen Konzeptes die Bindungswirkung des Artikels 5 des Nordatlantikvertrags durch die Festlegung verstärkt, dass sie "einander immer gegen einen Angriff unterstützen" werden und dass "diese Verpflichtung fest und bindend" sei. Sie wollen daher sicherstellen, dass die NATO über das gesamte Spektrum von Fähigkeiten verfügt, die notwendig sind, um jede Art von Bedrohung der eigenen Bevölkerung abzuschrecken und abzuwehren, und sie haben sich verpflichtet, die dazu notwendigen robusten, mobilen und verlegbaren konventionellen Kräfte aufzubauen und zu unterhalten.[2]

In diesem Zusammenhang wurde ein Fähigkeitsprofil beschlossen, das gleichzeitig die Durchführung von zwei großen Operationen hoher Intensität und mehreren kleineren Operationen im Rahmen der Kollektiven Verteidigung und als Krisenreaktion auch über strategische Entfernungen ermöglicht. Entsprechend gilt für die Bundeswehr als "konkrete nationale Zielvorgabe (...) die Befähigung zum gleichzeitigen durchhaltefähigen Einsatz von bis zu 10000 Soldatinnen und Soldaten bei Übernahme der Verantwortung einer Rahmennation für landgestützte Einsätze in bis zu zwei Einsatzgebieten und zusätzlich zu einem maritimen Einsatz".[3] Diese bündnispolitischen und nationalen Vorgaben sind für das Fähigkeitsprofil, den Umfang und die personelle Struktur der Bundeswehr maßgeblich.

Bei der Ausplanung des nationalen Fähigkeitsprofils sind darüber hinaus weitere Faktoren wie beispielsweise die Eintrittswahrscheinlichkeit eines Konfliktes, die Art des Einsatzes, die Konfliktintensität, die wahrscheinliche Dauer sowie die geografischen und sonstigen Rahmenbedingungen zu berücksichtigen.

Ob Umfang und Leistungsfähigkeit der Bundeswehr nach der Neuausrichtung angemessen sein werden, hängt daher zum einen davon ab, ob sie in der Lage sein wird, den von der Verfassung vorgegebenen Auftrag der Landesverteidigung zu erfüllen. Zum anderen davon, ob der außen- und sicherheitspolitische Gestaltungsanspruch der Bundesregierung - vor allem in NATO und EU - militärisch hinreichend abgesichert ist.

Die Landesverteidigung Deutschlands und die Beistandsverpflichtung im Rahmen der Kollektiven Verteidigung der NATO sind auf Aufwuchs- beziehungsweise Rekonstitutionsfähigkeit angewiesen. Dafür ist eine auf Erweiterung und Verdichtung angelegte Personal- und Streitkräftestruktur erforderlich. Neben präsenten und jederzeit einsatzbereiten Verbänden sind teilaktive Verbände und Ergänzungsstrukturen vorzuhalten, die kurzfristig mit ausgebildeten Reservisten aufgefüllt werden können, deren Ausrüstung und Waffensysteme bereitstehen. Darüber hinaus muss überproportional Führungspersonal in den aktiven und teilaktiven Verbänden zur Verfügung stehen. Wehrübungsplätze sind in ausreichender Zahl vorzuhalten, um genügend Reservisten in ihren Stammverbänden in Übung zu halten.

Nun könnte man meinen, dass die Wehrpflicht im Falle der Landes- und Bündnisverteidigung jederzeit reaktiviert werden könnte. Die Wiedereinführung der allgemeinen Wehrpflicht ist jedoch keine realistische Option, da zunächst aufnahmefähige Strukturen geschaffen werden müssten, die Ausbildung viel Zeit in Anspruch nehmen würde und diese Schritte, ähnlich wie eine Mobilmachung, sicherheitspolitisch unerwünschte eskalatorische Folgen hätten. Hinzu kommt, dass viele Fähigkeiten, die für die Landesverteidigung unverzichtbar sind, auch bei Katastrophen und Notlagen im Innern benötigt werden, für Auslandseinsätze jedoch nicht erforderlich sind. In beiden Fällen sind vor allem Spezialisten für kurzfristige Einberufungen gefragt. Dank der Wehrpflicht konnten in der Vergangenheit immer genügend geeignete Spezialisten mit regionalen Bindungen für diese Aufgabe gewonnen werden. Wie wichtig dieser Teil des Aufgabenspektrums ist, zeigt die geplante Aufstellung eines Kommandos Territoriale Aufgaben und von Regionalen Sicherungs- und Unterstützungskräften.

Für Krisenreaktionen ist neben einer hohen Einsatzbereitschaft vor allem Durchhaltefähigkeit erforderlich, also ein großer Personalumfang. Der Personalbedarf für Krisenoperationen wird durch die Einsatzdauer und die Regenerationszeit zwischen zwei Einsätzen bestimmt. Um bei einem viermonatigen Einsatzzyklus mit zusätzlicher Ausbildungs- und Vorbereitungszeit sowie einem 20-monatigen Aufenthalt im Heimatstandort die Durchhaltefähigkeit über Jahre zu gewährleisten, muss hinter dem jeweiligen Einsatzkontingent mindestens das Fünffache an verfügbaren, einsatzbereiten Kräften stehen. Wegen des reduzierten Personalumfangs sollen deshalb die "Fähigkeiten mit hochtechnisierter Unterstützung" gestärkt werden, um die Einsatzkontingente personell zu begrenzen und so die Durchhaltefähigkeit zu verbessern.[4]

Bisher hat der Wehrdienst für einen großen Personalumfang gesorgt und damit insbesondere durch länger dienende Wehrpflichtige die Durchhaltefähigkeit erhöht. Die schon über ein Jahrzehnt andauernden Balkaneinsätze und der deutsche Beitrag zum Einsatz der Internationalen Sicherheitsunterstützungstruppe (ISAF) in Afghanistan belegen dies. Zugleich haben die Wehrdienstleistenden ein hohes Aufkommen von Reservisten ermöglicht und auf diese Weise die Aufwuchsfähigkeit der Bundeswehr für die Landesverteidigung gesichert.

Durch die Neuausrichtung sollen mehr Soldaten als bisher gleichzeitig für Einsätze verfügbar sein, obwohl die Bundeswehr mit wesentlich weniger Zeit- und Berufssoldaten und ohne die Wehrpflicht auskommen muss. Dabei soll "insgesamt ein breites Fähigkeitsprofil erhalten werden", während "durch die Priorisierung der Fähigkeiten (...) die Durchhaltefähigkeit für den Einsatz abgestuft gestärkt" wird. Die Formulierungen "differenziertes Durchhaltevermögen" (Heer) und "abgestuftes Durchhaltevermögen" (Marine) deuten jedoch an, dass die Personalkürzungen und die Aussetzung der Wehrpflicht die Durchhaltefähigkeit in Einsätzen insgesamt deutlich begrenzen werden.[5]

Der Umfang der Streitkräfte wird laut Bundesverteidigungsministerium "einschließlich bis zu 2500 Reservisten bei bis zu 185000 Soldatinnen und Soldaten liegen. Diese bestehen aus bis zu 170000 Zeit- und Berufssoldaten sowie 5000 Freiwillig Wehrdienstleistenden. Dazu kommen bis zu 10000 weitere Freiwillig Wehrdienstleistende."[6] Für Einsätze werden etwa 100000 Soldatinnen und Soldaten zur Verfügung stehen. Um bei einer insgesamt geringeren Durchhaltefähigkeit gleichzeitig bis zu 10000 Soldatinnen und Soldaten in Einsätze schicken zu können, muss die bisherige Kategorisierung in Eingreif-, Stabilisierungs- und Unterstützungskräfte aufgegeben werden. Schließlich diente sie ebenso wie die Ausrüstungskategorien (Anfangs-, Grund- und Zielbefähigung) lediglich dazu, die mangelhafte Ausrüstung der Streitkräfte als Folge einer dramatischen Unterfinanzierung zu verschleiern. Das angestrebte Einsatzniveau lässt sich nur über eine hochwertige Ausbildung und Ausrüstung aller Einsatzkräfte erreichen.

Nimmt man optimistisch an, dass sich 50 Prozent der freiwillig Wehrdienstleistenden als Soldat auf Zeit verpflichten, so kann damit der Bedarf an Zeitsoldaten bei weitem nicht gedeckt werden. Die ersten Erfahrungen mit dem Modell der freiwillig Wehrdienstleistenden sind zudem nicht ermutigend. Bei einem Bewerberaufkommen von 3459 im dritten Quartal 2011 haben 22,5 Prozent die Bundeswehr bereits nach kurzer Zeit wieder verlassen.[7] Wie viele sich als Freiwillige weiter verpflichten, bleibt abzuwarten.

Die Jahrgangsstärken von Frauen und Männern werden voraussichtlich zwischen 2011 und 2027 von knapp 800000 auf etwa 600000 absinken.[8] Bei einem Regenerationsbedarf von 17000 bis 18000 Freiwilligen müssten davon jedes Jahr etwa drei Prozent für den Dienst in den Streitkräften gewonnen werden, die sich als Zeitsoldaten verpflichten. Erfahrungsgemäß ist der qualitative Bedarf nur dann zu decken, wenn mindestens drei Bewerber auf eine zu besetzende Stelle kommen. Das bedeutet, dass sich jedes Jahr mehr als 50000 junge Männer und Frauen bei der Bundeswehr bewerben müssten. Jede Abweichung von der Norm bedeutet, dass an der Eignung Abstriche notwendig werden. Der Anteil der Frauen wird auch in Zukunft deutlich geringer sein (von 4589 Freiwilligen, die am 1. Oktober 2011 ihren Dienst antraten, waren nur 152 Frauen[9] ). Man kann daher durchaus prognostizieren, dass die Bundeswehr trotz erheblicher Anstrengungen, die Attraktivität des Dienstes zu steigern, sowohl quantitative als auch qualitative Abstriche vornehmen muss.

Es entstehen zwar finanzielle Einsparungen durch die Reduzierung der Zeit- und Berufssoldaten und der zivilen Mitarbeiter. Diese fallen jedoch erst nach einer längeren Übergangszeit ins Gewicht. Der finanzielle Aufwand für die Anwerbung und für soziale Maßnahmen im Sinne einer Steigerung der Attraktivität des Soldatenberufs wird jedoch von Anfang an deutlich ansteigen. Schließlich muss in einer mehrjährigen Übergangsphase Personal abgebaut werden, ohne die Regeneration einer unausgewogenen Personalstruktur zu unterbrechen. Finanzielle Einspareffekte stellen sich erst relativ spät ein.

Die Bundeswehr wird eine andere werden



Seit ihrer Gründung vor 56 Jahren gehört die Innere Führung mit dem Leitbild des Staatsbürgers in Uniform und dem Führen nach Auftrag zum Wesenskern der Bundeswehr. Im Zusammenhang mit dem Ende der Wehrpflicht wurde daher auch die Besorgnis geäußert, die Bundeswehr könnte ihren Platz in der Mitte der Gesellschaft verlieren und zu einer "Unterschichtenarmee" werden. Unbestritten hat die Wehrpflicht die Bundeswehr ganz entscheidend geprägt. Viele Offiziere haben ihren Dienst als Wehrpflichtige begonnen, andere haben sich nur deshalb zum Dienst in den Streitkräften verpflichtet, weil die Wehrpflicht so entscheidend das innere Gefüge geprägt hat. Und nicht zuletzt hat sich die große Zahl von Reservisten als eine lebendige Klammer zwischen den Streitkräften und der Gesellschaft bewährt. Dass so viele junge Männer ihren Wehrdienst ableisteten und eine große Zahl später noch als Reservisten mit ihren Einheiten in Verbindung blieb, bedeutete auch eine Form der demokratischen Kontrolle von innen. Die Bundeswehr war durch die Wehrpflicht eine offene Armee in einer offenen Gesellschaft.

Das positive Klima in der Bundeswehr hat dazu beigetragen, dass sie zeitweise über 50 Prozent ihres Regenerationsbedarfs aus Wehrdienstleistenden rekrutieren konnte. Sie war in der vorteilhaften Lage, aus einem großen Potential die am besten Geeigneten auszuwählen. Und dies, nachdem sich die Bewerber bereits in der Truppe bewährt hatten. Dabei konnten die Streitkräfte auf ein breites Spektrum nach Herkunft, Bildung und Ausbildung zurückgreifen. Die Wehrpflicht war somit ein wichtiger Garant für die Qualität der Zeit- und Berufssoldaten. Mehr noch: Was die deutschen Streitkräfte gegenüber unseren Verbündeten auszeichnet, die Führungsphilosophie des Führens nach Auftrag, setzt den intelligenten, eigenverantwortlich und selbstständig handelnden Soldaten voraus. Die Bundeswehr wird daher auch in der Erziehung und Ausbildung große Anstrengungen unternehmen müssen, wenn sie diesen Anspruch aufrechterhalten will.

Die vielen Generationen von Wehrdienstleistenden und Reservisten sind immer auch für die Integration der Streitkräfte in die Gesellschaft wichtig gewesen. Das war insbesondere in den ersten Jahrzehnten nach der Gründung der Bundeswehr vor dem Hintergrund unserer geschichtlichen Erfahrung ein Wesensmerkmal der Streitkräfte. Hinzu kamen noch vor zehn Jahren über 600 Standorte, in denen die Bundeswehrangehörigen mit ihren Familien soziale Kontakte in allen Lebensbereichen unterhielten. Nicht zuletzt waren es jedoch die vielen Millionen Wehrdienstleistenden, die einer engen Verzahnung von Bundeswehr und Gesellschaft "dienten".

Nun bedeutet das Ende der Wehrpflicht nicht, dass die Bundeswehr ein Staat im Staate wird, an den Rand der Gesellschaft rückt und sich von ihr abschottet und isoliert. Die Innere Führung und das Leitbild des Staatsbürgers in Uniform sind nicht gefährdet. Aber die Bundeswehr wird eine andere werden. Sie wird nicht mehr das ganze Spektrum der Gesellschaft repräsentieren, sondern nur einen Ausschnitt davon. Die Zahl derjenigen, die ihre in der Bundeswehr gesammelten Lebenserfahrungen in die zivile Gesellschaft mit zurücknehmen, wird sehr gering sein. Damit wird auch das Verständnis dessen schwinden, was den Beruf des Soldaten ausmacht: die vorbehaltlose Bereitschaft, Verantwortung und Risiken für die Gemeinschaft zu übernehmen und die damit verbundenen Härten und Gefahren zu ertragen.

Die Bundeswehr wird sich daher noch mehr als bisher um Interesse und Verständnis der Gesellschaft bemühen müssen. Wenn ihr allerdings die Politik die ideelle und materielle Unterstützung zukommen lässt, die Voraussetzung für die Erfüllung ihres Auftrages ist, wird sie auch nach dem Ende der Wehrpflicht eine offene Armee in einer offenen Gesellschaft sein.

Fußnoten

1.
Bundesministerium der Verteidigung (Hrsg.), Sachstand zur Neuausrichtung der Bundeswehr. Nationale Interessen wahren - Internationale Verantwortung übernehmen - Sicherheit gemeinsam gestalten, Berlin, 21.9.2011.
2.
Vgl. Strategic Concept, adopted by the Heads of State and Government in Lisbon, 20.11.2010, online: www.nato.int/lisbon2010/strategic-concept-2010-eng.pdf (18.10.2011).
3.
Bundesministerium der Verteidigung (Anm. 1).
4.
Vgl. ebd.
5.
Vgl. ebd.
6.
Ebd.
7.
Vgl. Bundesministerium der Verteidigung (Hrsg.), Freiwillige treten ihren Dienst in der Bundeswehr an, Pressemitteilung vom 25.9.2011.
8.
Vgl. Bundesministerium der Verteidigung/Der Bundesminister, Eckpunkte für die Neuausrichtung der Bundeswehr. Nationale Interessen wahren - Internationale Verantwortung übernehmen - Sicherheit gemeinsam gestalten, Berlin, 18.5.2011, Anlage "Entwicklung der Jahrgangsstärken".
9.
Vgl. Bundesministerium der Verteidigung (Hrsg.), Ziel von 5.000 Freiwilligen mehr als erreicht, Pressemitteilung vom 3.10.2011.

Harald Kujat

Zur Person

Harald Kujat

Geb. 1942; General a.D. der Luftwaffe; 2000 bis 2002 Generalinspekteur der Bundeswehr; 2002 bis 2005 Vorsitzender des Militärausschusses der NATO.


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