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29.5.2015

Flucht und Asyl als europäisiertes Politikfeld: Errungenschaften und Harmonisierungsziele

Das deutsche Asylrecht wird seit Mitte der 1990er Jahre in immer stärkerem Maße durch gemeinsame europäische Regelungen zum Flüchtlingsschutz geprägt. Es unterliegt der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte. Deutschland ist es aber gelungen, restriktive Instrumente aus der nationalen Asylpolitik auch im Gemeinschaftsrecht zu verankern.

August 2014: Mitarbeiter der Flüchtlings-Rettungsstation auf See werfen von einem Beiboot aus Flüchtlingen in einem Schlauchboot Wasserflaschen zu. (© MOAS.EU/dpa)


Flüchtlingspolitische Fragen sind innerhalb der Europäischen Union vergleichsweise spät zum Gegenstand von Integrationsbemühungen geworden. Erst nachdem Deutschland, Frankreich und die Benelux-Staaten 1985 das sogenannte Schengener Abkommen zum schrittweisen Abbau der Grenzkontrollen im Personenverkehr geschlossen und sich ein Jahr später die Staats- und Regierungschefs der damals 12 EG-Mitglieder in der Einheitlichen Europäischen Akte auf die Vollendung des europäischen Binnenmarktes geeinigt hatten, wurde der Bedarf nach gemeinsamen europäischen Regelungen deutlich. Denn durch den Verzicht auf Grenzkontrollen würden fortan auch Schutzsuchende ungehindert in andere Mitgliedstaaten weiterwandern und dort einen Asylantrag stellen können.

Entwicklung eines rechtlichen Rahmens



Das Schengener Abkommen, das später in den rechtlichen Besitzstand der Europäischen Gemeinschaft integriert wurde, sah neben dem Abbau der Binnengrenzkontrollen auch eine Angleichung der Vorschriften zur Visaerteilung vor. Um die potenziellen Sicherheitsrisiken zu minimieren, die sich aus dem Wegfall der Binnengrenzkontrollen ergaben, einigten sich die "Schengen-Staaten" auf eine bessere Kontrolle der Außengrenzen der Gemeinschaft. Das 1990 geschlossene Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ oder "Schengen II") markierte den Ausgangspunkt einer gemeinsamen Einwanderungskontrollpolitik[1], zu deren zentralen Inhalten fortan auch Regelungen zum Umgang mit Flüchtlingen und Asylsuchenden zählten. Das sogenannte Dubliner Übereinkommen von 1990 markierte den Grundstein, indem es Regelungen zur Zuständigkeit für einen Asylantrag festlegte.[2] Demnach sollte derjenige Mitgliedstaat für die Prüfung eines Schutzbegehrens und die Unterbringung zuständig sein, der die wichtigste Rolle bei der Einreise des Asylbewerbers gespielt hatte – wenn der Antragsteller etwa zu bereits im Land lebenden engen Verwandten reiste oder er vorher im Besitz eines Visums oder einer Aufenthaltserlaubnis dieses Staates war. Dadurch sollte zum einen sichergestellt werden, dass stets nur ein Staat die Verantwortung für den Asylbewerber hat und das Phänomen von "Refugees in Orbit" – Schutzsuchende, für deren Versorgung und Asylprüfung sich niemand zuständig fühlt und die sich ohne Status in der Europäischen Gemeinschaft bewegen – vermieden wird. Zum anderen sollte jedes Schutzbegehren nur einmal inhaltlich geprüft werden, um keinen Anreiz zum "Asylum-Shopping" – der wiederholten oder gleichzeitigen Antragstellung in unterschiedlichen Mitgliedstaaten – zu setzen.

Gerade Staaten wie Deutschland und Frankreich bestanden in den 1990er Jahren auf der Zuständigkeitsfestschreibung nach dem Dubliner Übereinkommen, da sie befürchteten aufgrund ihrer hohen Schutz- und Unterbringungsstandards innerhalb der Gemeinschaft zum "Reserveasylland" zu werden, in dem das Gros der Schutzsuchenden Asyl beantragen würde bzw. in dem auch ökonomisch motivierte Migranten ohne akutes Verfolgungsschicksal ihr Glück versuchen würden.[3] Darüber hinaus setzte sich Deutschland auf europäischer Ebene erfolgreich für restriktive Instrumente wie die Möglichkeit zur Festlegung "sicherer Herkunftsländer" bzw. "sicherer Drittstaaten" oder beschleunigte Verfahren bei "offensichtlich unbegründeten Asylanträgen" ein.[4] Das Dubliner Übereinkommen trat am 1. September 1997 in Kraft und gilt seit 1. Januar 1998 für alle EU-Mitgliedstaaten. In den meisten Fällen ist seitdem derjenige Staat für das Asylverfahren zuständig, in den ein Schutzsuchender zuerst eingereist ist bzw. in dem er sich nachweislich zuerst aufgehalten hat.

Mit dem ebenfalls 1997 verabschiedeten Vertrag von Amsterdam schrieben die Mitgliedstaaten die Entwicklung einer gemeinsamen Asyl- und Migrationspolitik als Beitrag zur Verwirklichung eines "Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" vertraglich fest. Seit Inkrafttreten am 1. Mai 1999 gehört die Regelung asyl- und flüchtlingspolitischer Fragen somit zu den "vergemeinschafteten" Politikbereichen: In den EG-Vertrag wurde die verbindliche Beachtung bedeutsamer internationaler Abkommen aufgenommen, darunter die Genfer Flüchtlingskonvention und die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten. Innerhalb von fünf Jahren sollten in der EU-Flüchtlingspolitik Mindestnormen sowohl für die Aufnahme von Asylbewerbern als auch für die rechtliche Anerkennung und für die Durchführung von Asylverfahren geschaffen werden; außerdem war eine Weiterentwicklung des Dubliner Übereinkommens sowie die Schaffung einer Rechtsgrundlage für die Aufnahme von Vertriebenen oder anderweitig Schutzbedürftigen vorgesehen.

Im Rahmen einer Sondertagung des Europäischen Rats im Oktober 1999 in Tampere wurde das Ziel der Schaffung eines Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS), das sich auf die "uneingeschränkte und allumfassende Anwendung der GFK stützt", erstmals konkretisiert. Die Kommission erhielt den Auftrag, entsprechende Richtlinienvorschläge zu erarbeiten. Daneben sahen die Beschlüsse des Europäischen Rats vor, dass auf längere Sicht gemeinsame Asylverfahren und ein unionsweit geltender Status für Asylberechtigte geschaffen werden sollte.[5] Die Beschlüsse waren integrationspolitisch in mehrfacher Hinsicht sinnvoll: Zum einen entsprachen sie der Logik, das vereinigte Europa als Binnenraum mit möglichst weitgehenden Möglichkeiten der Personenfreizügigkeit zu betrachten; zum anderen versprachen sie durch die geplanten Mindeststandards in vielen EU-Staaten eine konkrete Verbesserung der asylrechtlichen Situation für Schutzsuchende.

Einen wichtigen Schritt für das europäische Asylrecht markierte auch die Arbeit des Grundrechtekonvents: Er nahm das Asylrecht nach Maßgabe der GFK von 1951 und des Protokolls von 1967 explizit in die EU-Grundrechtecharta auf (Art. 18) – proklamiert anlässlich der Regierungskonferenz von Nizza im Dezember 2000, in Kraft getreten mit dem Vertrag von Lissabon im Dezember 2009 – womit ihm eine Art Verfassungsrang zukommt.

Auch wenn sich die in Tampere verabredeten Ziele als zu ambitioniert erwiesen und es – nicht zuletzt bedingt durch die Terroranschläge des 11. September 2001 und den daraufhin geführten Sicherheitsdiskurs – zu Verzögerungen bei der Umsetzung kam, konnten bis 2005 vier zentrale Rechtsinstrumente des GEAS beschlossen werden. Diese bilden bis heute die Achsen der gemeinsamen Asylpolitik (siehe Tabelle 1). Es handelt sich um

1) die "Qualifikationsrichtlinie", die Mindestnormen für die Anerkennung von Asylbewerbern sowie die Rechte von anerkannten Flüchtlingen und subsidiär Geschützten festlegt;

2) die "Aufnahmerichtlinie", die Standards zu sozialen Aufnahme-, Unterbringungs- und Versorgungsbedingungen definiert;

3) die "Asylverfahrensrichtlinie", die das Ziel einer Standardisierung bei der Durchführung von Asylverfahren verfolgt sowie

4) die Dublin-II-Verordnung, die das Dubliner Übereinkommen ablöste.

Zudem legte die sogenannte Eurodac-Verordnung fest, dass bei der Antragstellung die Fingerabdrücke aller Asylbewerber abgenommen werden und anschließend zusammen mit weiteren Daten in einer EU-weiten Datenbank für die Asylbehörden der Mitgliedstaaten verfügbar sind. Dadurch soll leichter bestimmt werden können, welcher Staat für das Asylverfahren zuständig ist. Außerdem trat am 8. August 2001 eine Richtlinie zum vorübergehenden Schutz (auch: Massenzustromrichtlinie) in Kraft: Nach den Flüchtlingskrisen infolge der Bürgerkriege im ehemaligen Jugoslawien wollte die EU einen gemeinsamen Mechanismus zur schnellen Aufnahme von Bürgerkriegsflüchtlingen und Vertriebenen bei ähnlichen Krisen einrichten. Für jeden Mitgliedstaat sollte dabei eine bestimmte Aufnahmequote festgelegt werden. In der Richtlinie einigte man sich jedoch lediglich auf Mindestnormen für die temporäre Aufnahme; ansonsten blieb es beim Grundsatz der Freiwilligkeit: Die Mitgliedstaaten können also weiterhin selbst ihre Aufnahmekapazität bestimmen.[6]

Schlüsselelemente der Rechtsakte des GEAS (© bpb)

Im innenpolitischen Fünfjahresprogramm der EU für die Jahre 2005 bis 2010 (Haager Programm) wurden neben einer gemeinsamen europäischen Asylregelung vor allem sicherheits- und abwehrbezogene Maßnahmen wie die verstärkte Bekämpfung irregulärer Migration verabredet. Mit der sogenannten Rückkehrrichtlinie[7] verfügt die EU seit 2008 über gemeinsame Vorschriften zur Abschiebung und zur Anwendung von Zwangsmaßnahmen und (Wieder-)Einreiseverboten. Diese zielen auch auf abgelehnte Asylbewerber, die sich weiterhin illegal in der EU aufhalten. Bereits im Oktober 2004 wurde per Ratsverordnung die Agentur Frontex mit Hauptsitz in Warschau eingerichtet, die seitdem die Überwachung der Europäischen Außengrenze zentral koordiniert.[8]

Auf dem langen Weg zu einem gemeinsamen Asylsystem



Die erste Harmonisierungsphase des gemeinsamen Asylrechts (GEAS I) zwischen 2000 und 2007 legte zwar wichtige Grundsteine, konnte zentrale Herausforderungen jedoch nicht lösen. Viele der Vorgaben und Mindeststandards waren zu vage und wurden von den Mitgliedstaaten z. T. bewusst unterschritten. Problematisch blieben vor allem die großen Unterschiede zwischen den nationalen Schutzquoten, aber auch die mangelhaften Unterbringungs- und Verfahrensstandards in einigen EU-Mitgliedstaaten wie z. B. Griechenland, Italien oder Zypern. Vor diesem Hintergrund legte die Europäische Kommission 2007 ein Grünbuch mit konkreten Vorschlägen für die Weiterentwicklung des Europäischen Asylsystems vor.[9] Zentrale Ziele waren eine weitere Harmonisierung und Anhebung der Schutzstandards, die Schaffung eines Unterstützungsbüros für Asylfragen sowie eine größere Solidarität bei der Flüchtlingsaufnahme zwischen den EU-Staaten und gegenüber Drittstaaten. Diese Prioritäten übernahm der Europäische Rat 2009 im "Europäischen Pakt zu Einwanderung und Asyl" sowie im innen- und justizpolitischen Fünfjahresplan für die Jahre 2010 bis 2014 (Stockholmer Programm).

Die Verhandlungen um das Reformpaket waren langwierig, führten aber schließlich zur Novellierung der einschlägigen Rechtsgrundlagen zwischen 2011 und 2013 (GEAS II). Diese müssen bis Mitte 2015 in nationales Recht umgesetzt werden. Insbesondere durch die Neufassung der Qualifikationsrichtlinie kam es zu einer Verbesserung des materiellen Flüchtlingsschutzes. Zudem bestehen nun die Voraussetzungen für stärker vereinheitlichte Standards bei der Unterbringung und bei der Durchführung der Asylverfahren (siehe Tabelle 1).

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Infobox

Das Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen (EASO)

Das European Asylum Support Office (EASO) mit Sitz in Valetta (Malta) soll zu einer besseren Umsetzung des GEAS beitragen – vor allem indem es den Informationsaustausch und die praktische Zusammenarbeit in Asylfragen innerhalb der EU fördert und jene Mitgliedstaaten organisatorisch unterstützt, deren Asylsystem überlastet ist. Konkret sammelt das Büro systematisch Informationen über die Lage in den Herkunftsländern von Asylbewerbern, fördert Relocation-Maßnahmen (d. h. die Umsiedlung anerkannter Flüchtlinge aus besonders belasteten EU-Staaten in andere Mitgliedstaaten), organisiert asylrelevante Schulungen für Behördenmitarbeiter, entsendet Asyl-Unterstützungsteams in Staaten, deren Asylsysteme überlastet sind, und plant deren Einsätze. EASO arbeitet eng mit den Asylbehörden der Mitgliedstaaten und mit der Kommission zusammen, ist aber unabhängig. Das jährliche Budget ist von weniger als fünf Millionen Euro (bis einschließlich 2012) auf rund 15 Millionen Euro (für 2015) gestiegen. EASO verfügt über rund 80 Mitarbeiter und wird von einem Exekutivdirektor geleitet. Jährlich erstellt das Büro einen Bericht zur Asylsituation in der Union.* EASO befindet sich als relativ junge Institution noch in der Phase der Konsolidierung und müsste schrittweise eine personelle und ideelle Stärkung erfahren, um ihr Mandat wirksam zu erfüllen.

* EASO (2014).


Beim Prozess der Harmonisierung müssen nicht nur die Mitgliedstaaten ihre Pflicht erfüllen. Soll es tatsächlich zu einem einheitlichen Asylstandard in der EU kommen, haben insbesondere die Kommission und das Europäische Asyl-Unterstützungsbüro (EASO) wichtige Koordinationsarbeit zu leisten, denn momentan klaffen Anspruch und Realität des gemeinsamen Asylsystems noch weit auseinander. So kommt es immer wieder zu Verstößen einzelner Mitgliedstaaten gegen das Zurückweisungsverbot und andere Vorgaben des internationalen humanitären Völkerrechts.[10] Nicht zuletzt zeigen wegweisende Gerichtsentscheidungen der letzten Jahre, mit denen die z. T. vagen politischen Rahmensetzungen präzisiert wurden, dass von einer kohärenten Anwendung der GEAS-Standards noch keine Rede sein kann: Sowohl der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) als auch der Europäische Gerichtshof (EuGH) haben Urteile gefällt, die von zentraler Bedeutung für den gemeinsamen Asylraum EU, insbesondere das Dublin-System sind.[11] Diese Urteile haben die Rechte von Flüchtlingen vor allem im Hinblick auf ihre Unterbringung und die Qualität der Verfahren gestärkt.

Im Januar 2011 urteilte der EGMR im Falle eines afghanischen Staatsangehörigen (M.S.S. gegen Belgien und Griechenland), dass Asylbewerber auch innerhalb der EU nicht in Länder zurückgeführt werden dürfen, in denen ihnen unmenschliche oder erniedrigende Behandlung nach Art. 3 EMRK droht. Der Antragsteller war nach Maßgabe der Dublin-Verordnung von Belgien nach Griechenland überstellt worden, weil er dort erstmals seine Fingerabdrücke abgegeben hatte. Die Bedingungen der Unterbringung erwiesen sich als unmenschlich im Sinne des Art. 3 EMRK und widersprachen den Vorgaben der EU-Aufnahmerichtlinie.[12] Im Dezember 2011 folgte ein Grundsatzurteil des EuGH, wonach ein Asylbewerber nicht in einen Mitgliedstaat überstellt werden darf, wenn das dortige Asylsystem "systemische Mängel" aufweist.[13] Seit dem Urteil vom Januar 2011 werden Asylsuchende von Deutschland aus nicht mehr nach Griechenland überstellt.

Strittig blieb, ob auch das Asylsystem Italiens, das ebenfalls keine durchgehend richtlinienkonformen Aufnahmebedingungen sicherstellen kann, "systemische Mängel" aufweist. Trotz zahlreicher einstweiliger Verfügungen gegen Überstellungen nach Italien wurde diese Frage von den Gerichten bislang verneint. In einem Urteil vom November 2014 (Tarakhel gegen die Schweiz) entschied der EGMR jedoch, dass eine Überstellung von Familien nach Italien nur dann erfolgen darf, wenn dem rückführenden Mitgliedstaat für jeden individuellen Fall zugesichert wird, dass eine adäquate Unterbringung nach Maßgabe der Aufnahmerichtlinie erfolgt.[14]

Ein wichtiges Urteil zur Stärkung der Flüchtlingsrechte in der EU war auch ein Urteil des EGMR vom Februar 2012 (Hirsi Jamaa u. a. gegen Italien), das den Gültigkeitsbereich der Europäischen Menschenrechtskonvention auf die hohe See ausdehnte und somit EU-Staaten dazu verpflichtete, Asylanträge auch für Personen zu ermöglichen, die von unter Flagge eines EU-Staats stehenden Schiffen in internationalen Gewässern aufgegriffen werden.

Die Überarbeitung der gemeinsamen Asylregelungen in der zweiten GEAS-Phase sowie die verschiedenen Präzedenzurteile der höchsten europäischen Gerichte haben die Grundlagen für ein europäisches Schutzsystem geschaffen. Allerdings weist dieses System noch zahlreiche Lücken, Mängel und Dysfunktionalitäten auf – nicht zuletzt, weil die Richtlinien noch nicht in allen Mitgliedstaaten umgesetzt sind und auf zentrale Fragen noch keine Antworten gefunden werden konnten (siehe "Ausblick"). Weitere Harmonisierungsbemühungen sind nötig, um die mit steigenden Flüchtlingszahlen verbundenen Herausforderungen in der EU gemeinsam zu meistern. In Deutschland zeigen sich diese Herausforderungen in besonderem Maße.

Dieser Text ist Teil des Kurzdossiers Deutsche Asylpolitik und EU-Flüchtlingsschutz im Rahmen des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems.
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Autoren: Marcus Engler, Jan Schneider für bpb.de
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Fußnoten

1.
Baumann (2014), S. 5.
2.
Übereinkommen über die Bestimmung des zuständigen Staates für die Prüfung eines in einem Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaften gestellten Asylantrags vom 15. Juni 1990.
3.
Lavenex (2001); Niemann/Lauter (2011), S. 146f.
4.
Schwarze (2001), S. 162ff.; Niemann/Lauter (2011). Die Transformation dieser restriktiven Politikinhalte von der umkämpften nationalen Asyldebatte in die intergouvernementale Arena der Politikformulierung auf europäischer Ebene ist als Beleg für die "Venue-Shopping"-Hypothese gewertet worden (Guiraudon 2000, S. 262; Bulmer 2011). Demnach tendierten die auf Restriktion und Migrationskontrolle ausgerichteten Innenministerialbürokratien der Mitgliedstaaten dazu, ihre Policy-Ziele auf supranationaler Ebene zu verankern, da sie dort der parlamentarischen Kontrolle bzw. politischer Gegnerschaft ebenso entzogen sind wie gerichtlichen Beschränkungen. Die Verlagerung auf die europäische Ebene schafft Verbündete (die Innenministerien anderer Staaten) und ermöglicht anschließend den Regierungen, ihre politischen Bestrebungen auf nationaler Ebene mit dem Verweis auf multilaterale Einigungen der europäischen Institutionen zu legitimieren.
5.
Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Europäischer Rat von Tampere, 15. und 16. Oktober 1999.
6.
Richtlinie 2001/55/EG des Rates vom 20. Juli 2001 über Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen und Maßnahmen zur Förderung einer ausgewogenen Verteilung der Belastungen, die mit der Aufnahme dieser Personen und den Folgen dieser Aufnahme verbunden sind, auf die Mitgliedstaaten. Daneben bedarf es eines Beschlusses des Rates mit qualifizierter Mehrheit über das Bestehen eines "Massenzustroms", um die Richtlinie zu aktivieren. Dies ist seit Inkrafttreten der Richtlinie im August 2001 noch nie geschehen (auch nicht während der massenhaften Zuwanderung syrischer Bürgerkriegsflüchtlinge zwischen 2011 und 2014).
7.
Verabschiedet am 16. Dezember 2008 als Richtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger.
8.
Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 des Rates vom 26. Oktober 2004 zur Errichtung einer Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union; vgl. dazu umfassend Baumann (2014).
9.
KOM (2007) 301 endgültig vom 6. Juni 2007; vgl. dazu Angenendt/Parkes (2007).
10.
Mink (2012).
11.
Dazu umfassend SVR (2014), S. 81-83.
12.
Moreno-Lax (2012a), S. 20ff.
13.
Pelzer (2012).
14.
Thym (2013); EGMR, Große Kammer, Rechtssache Tarakhel gegen Schweiz, Nr. 29217/12.

Marcus Engler, Jan Schneider

Marcus Engler

Marcus Engler ist Sozialwissenschaftler und wissenschaftlicher Mitarbeiter am Forschungsbereich beim Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration (SVR). Dort arbeitet er schwerpunktmäßig zu den Themen Flucht und Asyl. Er ist zudem langjähriges Redaktionsmitglied von Migration und Bevölkerung.
E-Mail: engler@network-migration.org


Jan Schneider

Dr. Jan Schneider leitet den Forschungsbereich des Sachverständigenrats deutscher Stiftungen für Integration und Migration (SVR) und ist Research Fellow des Hamburgischen WeltWirtschaftsInstituts (HWWI).
E-Mail: jan.schneider@info-migration.de


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