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7.7.2015

Migrationspolitik Luxemburgs

Seit der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts zieht das Großherzogtum Luxemburg Zuwanderer an. Zunächst kamen vor allem ungelernte und gering qualifizierte Arbeitskräfte, die in der Eisen- und Stahlindustrie des Landes arbeiteten und beim Wiederaufbau nach dem Zweiten Weltkrieg halfen. Ab den 1980er Jahren zogen die in Luxemburg ansässigen EU-Institutionen und der wachsende Finanzsektor zunehmend Hochqualifizierte an. Für sie gelten erleichterte Zuwanderungsbedingungen.

Bankgebäude im Luxemburger Europaviertel. Für Hochqualifizierte und für "Tätigkeiten, die den nationalen Rahmen übersteigen" gibt es für Drittstaatsangehörige Erleichterungen bei der Zuwanderung und beim Familiennachzug. (© picture alliance/JOKER)


Die Migrationspolitik bis zum Zweiten Weltkrieg zielte auf eine ständige Rotation von Arbeitskräften und damit nur einen temporären Verbleib ausländischer Arbeitnehmer im Land ab – vor allem mit Blick auf die unqualifizierten, meist italienischen Arbeitskräfte. Ihre Arbeitsverträge waren befristet; in wirtschaftlichen Krisenzeiten waren sie die ersten, die entlassen wurden, woraufhin sie das Land verlassen mussten. Die für das ausgehende 19. Jahrhundert dennoch relativ liberale Politik in den Bereichen Einwanderung und Staatsangehörigkeitsrecht wurde mit dem Beginn des Ersten Weltkriegs von restriktiven Regelungen abgelöst. Sie zielten auf die Abschottung des heimischen Arbeitsmarktes durch strengere Zugangsbeschränkungen und die Überwachung im Land lebender Ausländer. Die Zahl der Ausländer stieg bis 1930 dennoch deutlich an und sank erst in der Weltwirtschaftskrise. [1]

Schon damals zeigte sich also, was auch für die Nachkriegsjahrzehnte gelten sollte: Die Höhe der Zuwanderung wurde nicht durch politische Regeln und Willensbekundungen gesteuert, sondern folgte vielmehr wirtschaftlichen Entwicklungen bzw. dem Bedarf der Unternehmen.

So war die Luxemburger Regierung zwar bemüht, das Arbeitskräfte-Anwerbeabkommen mit Italien 1948 möglichst restriktiv zu halten, indem es nur kurze Arbeitsverträge und damit einen befristeten Aufenthalt im Land vorsah und kein Recht auf Familiennachzug gewährte. Der Zustrom italienischer Arbeiter in den 1950er Jahren wurde dadurch jedoch nur unwesentlich gebremst. Als diese begannen, Deutschland und die Schweiz als Zielländer vorzuziehen, erhöhte die Regierung offiziell die Kontingente und erlaubte die Familienzusammenführung. Die Einwanderung aus Italien kam in den Folgejahren dennoch vollends zum Erliegen. Ab Mitte der 1960er Jahre wanderten stattdessen erste portugiesische Migranten ein, die nach und nach an die Stelle der Italiener im Niedriglohnsektor traten.

1970 unterzeichnete Luxemburg ein Arbeitskräfteabkommen mit Portugal, das dem Bedarf der Wirtschaft an billigen Arbeitskräften Rechnung tragen sollte und gleichzeitig schon im Zeichen der Debatte um die demografische Entwicklung der luxemburgischen Bevölkerung (Geburtendefizit, Bevölkerungsschrumpfung und -alterung) und den in der Zukunft befürchteten Arbeitskräftemangel stand: Es war deutlich weniger restriktiv und erlaubte von Beginn an den Nachzug von Familienangehörigen. Das im gleichen Jahr unterzeichnete Abkommen mit Jugoslawien sah diese Möglichkeit nicht vor. Hinter diesen unterschiedlichen Regelungen verbarg sich das politische Ziel der Zuwanderung einer Bevölkerung, die wie die Luxemburger "weiß und katholisch" sein sollte. Aus demselben Grund nahm die Regierung von Anwerbeabkommen mit nordafrikanischen Ländern Abstand. [2]

Daneben galt über Jahrzehnte das restriktive Einwanderungsgesetz des Jahres 1972: Ein Aufenthalt im Land war prinzipiell nur erlaubt, wenn eine (zunächst befristete und auf eine bestimmte Tätigkeit beschränkte) Arbeitserlaubnis vom zuständigen Ministerium erteilt wurde – was nur der Fall sein sollte, wenn kein Luxemburger für den Arbeitsplatz zur Verfügung stand. Die Einreiseerlaubnis konnte aus den verschiedensten Gründen verweigert werden und bei Zuwiderhandlungen gegen eine der zahlreichen Bestimmungen konnte die sofortige Abschiebung veranlasst werden. [3]

Wenn also der Einfluss der Politik auf die Höhe der Zuwanderung begrenzt war, so drückte sie der Zusammensetzung der Einwanderungsbevölkerung doch einen deutlichen Stempel auf. Mit der schrittweisen Erweiterung der EG/EU galten jedoch für immer mehr Länder die Bestimmungen der europäischen Arbeitnehmerfreizügigkeit und nicht mehr die nationalstaatlichen Regelungen zur Zuwanderungssteuerung. [4] Die Einwanderung aus diesen Ländern ist dem nationalen Einfluss daher weitestgehend entzogen. Betrachtet man die Hauptherkunftsländer der Einwandererbevölkerung Luxemburgs (siehe Tab. 1 und 2), wird deutlich, dass die große Mehrheit im Rahmen der europäischen Freizügigkeit ins Land gekommen ist bzw. ihren Aufenthalt auf dieser Grundlage verfestigte. [5]

Aktuelle migrationspolitische Regelungen



2008 wurde ein umfassendes Einwanderungsgesetz vom Parlament einstimmig beschlossen [6], das an die Stelle des Gesetzes von 1972 sowie verschiedener Einzelregelungen trat. Es regelt die Einwanderung und den Aufenthalt sowohl von EU-Bürgern als auch von Drittstaatenangehörigen. Im selben Jahr wurde auch das aktuelle Integrationsgesetz verabschiedet (siehe hierzu das Kapitel Integrationspolitik).

Das Einwanderungsgesetz setzte die europäischen Richtlinien zur Freizügigkeit von Bürgern der EU und des Europäischen Wirtschaftsraums in nationales Recht um. Für einen Aufenthalt von über drei Monaten müssen diejenigen, die weder einer Arbeit noch einer Ausbildung nachgehen, allerdings ausreichende finanzielle Mittel nachweisen bzw. durch ein Familienmitglied mitversorgt werden. Damit soll eine Zuwanderung in die luxemburgischen Sozialsysteme verhindert werden. Nach dem Ablauf der Übergangsregelung für Rumänen und Bulgaren am 1.1.2014 gilt die Freizügigkeit für Bürger aller EU-Staaten außer Neumitglied Kroatien. [7]

Bezüglich der Zuwanderungsmöglichkeiten von Drittstaatsangehörigen schreibt das Gesetz eine Politik fort, die bereits in den 1990er Jahren mit verschiedenen Verwaltungsbestimmungen eingeleitet wurde und die einer in weiten Teilen (West-)Europas vorherrschenden Logik folgt: Einerseits Erleichterungen für Hochqualifizierte, andererseits strenge Prüfung und Begrenzung für alle anderen Einwanderungswilligen. Für letztere gilt weiterhin, dass sie einen Arbeitsplatz – der wiederum zum legalen Aufenthalt nötig ist – nur erhalten, wenn dieser durch einheimische Arbeitskräfte oder EU-Bürger nicht besetzt werden kann. Aufenthaltsgenehmigungen werden zunächst nur für ein Jahr erteilt, können aber verlängert werden und nach fünf Jahren in ein (an weitere Bedingungen wie z.B. Sprachkenntnisse und eine stabile finanzielle Situation geknüpftes) Recht auf dauerhaften Aufenthalt münden. Für Hochqualifizierte und für "Tätigkeiten, die den nationalen Rahmen übersteigen" (wie das internationale Finanzgeschäft) ähneln die Vorschriften eher denen von EU-Bürgern, so wird unter anderem der Familiennachzug erleichtert. [8]

Dieser Text ist Teil des Länderprofils Luxemburg.
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Fußnoten

1.
Scuto (2009), S. 344-345; Hartmann-Hirsch (2010), S. 128-129.
2.
Pauly (2010), S. 67-68; Scuto (2009), S. 346-347.
3.
Loi du 28 mars 1972 concernant 1. l'entrée et le séjour des étrangers; 2. le contrôle médical des étrangers; 3. l'emploi de la main-d'œuvre étrangère; Kollwetter (2007). Dem Autor liegen keine Daten darüber vor, ob und wie häufig Regelungen wie die Einreiseverweigerung oder die sofortige Ausweisung in der Praxis tatsächlich durchgesetzt wurden.
4.
Wobei die luxemburgischen Regierungsvertreter sowohl in den Verhandlungen zu den Verträgen von Rom (1957) als auch bei den Verhandlungen mit Spanien und Portugal (Beitritt 1985) erfolgreich auf längere Übergangsfristen und Ausnahmeregelungen für Luxemburg bei der Umsetzung der Freizügigkeit drangen: Vgl. Pauly (1994).
5.
Hartmann-Hirsch (2010).
6.
Einzelne Paragrafen wurden bereits in den Jahren 2011 und 2013 modifiziert. Die folgende Darstellung bezieht sich auf die aktuelle Fassung des Gesetzestextes (Stand März 2015).
7.
Loi du 29 août 2008 portant sur la libre circulation des personnes et l’immigration. Alle aktuellen Gesetzestexte im Bereich Migration sind abrufbar unter http://www.olai.public.lu/fr/legislation/index.html; Scuto (2009).
8.
Loi du 29 août 2008, Art. 42-45, 69, 71; Hartmann-Hirsch (2010), S. 130-131.

Boris Kühn

Boris Kühn

Boris Kühn, M.A., war von April 2013 bis Februar 2015 Wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Universität Luxemburg und hat dort im Forschungsgebiet "INSIDE - Integrative Research Unit on Social and Individual Development" zum Thema Migration und Alterung gearbeitet.


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