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17.11.2015

Österreichs Migrationspolitik

In den 1960er Jahren warb Österreich im Zuge eines Wirtschaftsaufschwungs Arbeitskräfte aus Spanien, der Türkei und Jugoslawien an. Diese sollten nur für kurze Zeit in Österreich bleiben und anschließend wieder in ihre Herkunftsländer zurückkehren. Die Idee der "Gastarbeit" prägte die österreichische Migrationspolitik weit über das Ende der aktiven Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte hinaus.

Österreichisch-türkische Begegnungsstätte in Telfs, Tirol. (© AP)


Österreichs Migrationspolitik war über viele Jahrzehnte von der Idee der "Gastarbeit" getragen: Menschen kommen, wenn sie gebraucht werden und verlassen das Land wieder, wenn die Nachfrage nach Arbeitskräften nachlässt. Sie verursachen keine Integrationskosten, denn sie kommen alleine und leben dort, wo sie gebraucht werden, nämlich in den Mitarbeiterunterkünften am Arbeitsort. Sie erwirtschaften für sich die Arbeitserträge und senden diese in das Heimatland zurück, um damit die Familie zu versorgen oder selbst ein kleines Unternehmen zu gründen. In dieser Vorstellung erschien die "Gastarbeiterwanderung" als eine Triple-Win-Situation, die sowohl der Bevölkerung in den Herkunftsgebieten, als auch der Wirtschaft in den Zielgebieten und den "Gastarbeitern" selbst nützte. Dass im Laufe der Zeit aus den Zeitwanderern Zuwanderer wurden, lag an den Unternehmen, die nicht immer neue Arbeitskräfte einarbeiten wollten, aber auch an den Menschen selbst, die nach einer Zeit des Hin und Her Stabilität anstrebten. Als Reaktion auf die steigende Zuwanderung von Arbeitskräften, Flüchtlingen und Familienangehörigen novellierte die österreichische Regierung 1988 und 1990 das 1976 in Kraft getretene Ausländerbeschäftigungsgesetz (AuslBG), welches den Zugang ausländischer Arbeitskräfte zum österreichischen Arbeitsmarkt regelt. Mit den Reformen wurde eine absolute Obergrenze für die Beschäftigung von Ausländern in Österreich eingeführt ("Ausländerquote"), die der Bundesminister für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz per Verordnung festlegt. Nach dem EU-Beitritt Österreichs fielen EU-Bürger nicht mehr unter diese Zuwanderungsquote, da die Beschäftigung von EU-Ausländern europarechtlich nicht durch Höchstzahlen limitiert werden darf. Für Ausländer aus Drittstaaten ist die Quotenregelung aber weiterhin relevant.

1992 trat auch ein neues Asylgesetz in Kraft, welches in weiterer Folge oftmals novelliert und verschärft wurde. Wesentlich war damals die Schaffung einer eigenen Asylbehörde (Bundesasylamt, heute Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl), die in erster Instanz über Asylanträge rascher entscheiden kann als es vorher üblich war. Erstmals aufgenommen wurden auch Bestimmungen, wonach Asyl nicht zu gewähren ist, wenn der Asylwerber bereits in einem anderen Staat vor Verfolgung sicher war oder aus einem sicheren Herkunftsstaat stammt.

Schließlich trat 1993 ein eigenes Gesetz in Kraft, welches, unabhängig von Asyl und dem Arbeitsmarktzugang von Ausländern, die Zuwanderung aus Drittstaaten regelte (Aufenthaltsgesetz; heute Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz). Obwohl eine einschlägige Bezeichnung mit Rücksicht auf die vorherrschende öffentliche Meinung vermieden wurde, handelte es sich beim Aufenthaltsgesetz von 1993 de facto um eines der ersten Einwanderungsgesetze in Europa. Ziel dieses Gesetzes war es, die zunehmende, wirtschaftlich bedingte Ost-West-, aber auch Süd-Nord-Wanderung zu steuern und quantitative und qualitative Kriterien für den Aufenthalt von Ausländern festzulegen. Der Zuzug sollte durch Quoten, die sich an den Bedürfnissen des Arbeitsmarktes orientieren, begrenzt werden; bei der Erteilung von Aufenthaltsgenehmigungen wurden Personen mit besonderen und nachgefragten Qualifikationen bevorzugt.

Paradigmenwechsel in der Migrationspolitik.



Die Reformen des Ausländerbeschäftigungsgesetzes und des Asylgesetzes sowie die Neuformulierung eines Aufenthaltsgesetzes signalisieren einen klaren migrationspolitischen Paradigmenwechsel: Die Zuwanderung von Arbeitskräften obliegt nicht mehr nur den Interessen der Sozialpartner (Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbände), sondern geht als eine gesellschaftspolitisch relevante Frage zunehmend in die Kompetenz des Gesetzgebers und der Bundesregierung über. Zudem wird in Form von Zuwanderungsquoten politisch eine Obergrenze für Österreichs Aufnahmekapazität formuliert. Und schließlich machen die Reformen von Anfang der 1990er Jahre deutlich, dass Österreich neue Prioritäten setzt. Nicht mehr die Zuwanderung von niedrigqualifizierten "Gastarbeitern" steht im Vordergrund, sondern eine bevorzugte Behandlung von zuwanderungsbereiten und besonders qualifizierten Arbeitskräften. Letzteres wird mit der 2011 implementierten Rot-Weiß-Rot-Karte besonders deutlich. Sie ist zu einem Symbol der "erwünschten" Zuwanderung von qualifizierten Arbeitskräften aus Drittstaaten geworden, indem sie einen besonderen Fokus auf Hochqualifizierte, die auch ohne Arbeitsvertrag einreisen dürfen, auf Berufstätige in Mangelberufen und auf Studienabsolventen einer österreichischen Hochschule, die aus Drittstaaten zugewandert sind und sich in Österreich niederlassen wollen, legt.

In der Summe macht diese "erwünschte" und politisch steuerbare Zuwanderung aber nur einen kleinen Teil des realen Wanderungsgeschehens aus. Ein Großteil der Zuwanderung erfolgt aus anderen EU-Staaten und ist damit nicht direkt steuerbar. Unionsbürger, die als Arbeitskräfte, Studierende oder Familienmitglieder bereits Zugewanderter nach Österreich kommen und sich dort niederlassen wollen, dürfen das ungehindert tun, solange sie keine Sozialhilfe in Anspruch nehmen, ohne vorher in Österreich gearbeitet zu haben. Hinzu kommen Flüchtlinge und Asylbewerber aus Drittstaaten, deren Zahl und Herkunft ebenfalls nicht unmittelbar steuerbar sind, solange es sich nicht um Flüchtlinge handelt, die im Rahmen eines Resettlement-Programms nach Österreich kommen. Und schließlich kommen Familienangehörige von inzwischen eingebürgerten, ehemaligen Drittstaatsangehörigen, die aufgrund europarechtlicher Vorgaben ebenfalls weitgehend ungehindert zuwandern dürfen.

Der autonome Handlungsspielraum einer nationalen Migrationspolitik ist kleiner geworden. Der für EU-Bürger und langanwesende Drittstaatsangehörige offene europäische Wanderungsraum sowie die rechtlichen Regelungen für das Gemeinsame Europäische Asylsystem (GEAS) sind die entscheidenden migrationspolitischen Weichenstellungen. Auch wenn es dem Wahlvolk oft anderes verkauft wird, hat doch die nationale Politik – auch im Rahmen globaler Entwicklungen des Migrationsgeschehens – nur geringe Möglichkeiten, auf die Zuwanderung und die Entwicklung der Asylbewerberzahl Einfluss zu nehmen.

Was jedoch in der Hand des Nationalstaats liegt, sind integrationspolitische Maßnahmen. Die Art und Weise wie Zugewanderte integriert werden, gehört nicht zu den Kompetenzen der EU. In diesem Bereich ist Österreich in den vergangenen Jahren ausgesprochen aktiv geworden. Die Vermittlung von Deutschkenntnissen, die Verbesserung der Schulleistungen von Kindern und Jugendlichen mit Migrationshintergrund und die berufliche Nachqualifizierung zur Steigerung der Vermittelbarkeit auf dem Arbeitsmarkt sind zentrale Maßnahmen der Integrationspolitik (siehe die Kapitel Integrationspolitik und Integration: Status und Befunde).

Dieser Text ist Teil des Länderprofils Österreich.
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Autor: Heinz Fassmann für bpb.de
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Heinz Fassmann

Zur Person

Heinz Fassmann

Heinz Fassmann ist Professor für Angewandte Geographie an der Universität Wien, Obmann der Kommission für Migrations- und Integrationsforschung der Österreichischen Akademie der Wissenschaften, Vorsitzender des Expertenrates für Integration beim österreichischen Bundesministerium für Europa, Integration und Äußeres sowie Mitglied des Migrationsrates beim Bundesministerium für Inneres.


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