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8.5.2015

Nationale Modelle zur Steuerung von Arbeitsmigration im Vergleich: Von der Schwierigkeit, die "richtigen" Instrumente zu kombinieren

Die Steuerung von Migration orientiert sich vor allem an den Bedürfnissen der jeweiligen Arbeitsmärkte. Auch in der Europäischen Union dominieren überwiegend nationale Modelle zur Migrationssteuerung. Ausnahme ist hier die EU-weite Regelung zur Blue Card. Das neue Jahresgutachten des Sachverständigenrats für Integration und Migration vergleicht die Modelle der Migrationssteuerung und ihre jeweiligen gesetzlichen Instrumente in Kanada, Schweden, Österreich und Deutschland. Demnach werden reine Formen von humankapital- oder arbeitsmarktorientierten Steuerungsverfahren tendenziell durch neue Mischformen ersetzt.

Fachkräftemangel, alternde Gesellschaften oder steigender Bedarf an Hochqualifizierten: Für diese aktuellen Herausforderungen soll die nationale Migrationssteuerung die richtigen Lösungen bereithalten. Die Steuerung der Zuwanderung ist ein wichtiger Bestandteil der politischen und gesellschaftlichen Debatte geworden. Dabei löst eine aus nationalstaatlicher Sicht gelungene Steuerung von Migration manche Engpässe auf dem Arbeitsmarkt. Gleichzeitig zielen Steuerungsversuche aber immer auch auf Möglichkeiten, die legale Zuwanderung bestimmter Migranten einzuschränken oder zu verhindern.

Migrationssteuerung als Arbeitsmarktpolitik



Das Jahresgutachten 2015 des Sachverständigenrats deutscher Stiftungen für Integration und Migration (SVR) zeigt, dass sich bei den derzeitigen Regelungen zur Arbeitsmigration grundlegend drei Arten von üblichen Instrumenten zur Migrationssteuerung unterscheiden lassen: Regelungen, die entweder den Arbeitsvertrag oder aber den Arbeitskräftebedarf in bestimmten Bereichen in den Mittelpunkt stellen, sowie personenbezogene Instrumente, die auf individuelle Fähigkeiten und Kenntnisse potenziell Einreisewilliger zielen.

Eines der oft zitierten Beispiele für die Fokussierung auf dieses sogenannte Humankapital in der Migrationssteuerung ist Kanada. Ursprünglich sollte jeder nach Kanada einwandern dürfen, der sich in einem "Punktesystem" über Kriterien wie den Bildungsabschluss, Berufserfahrungen und Sprachkenntnisse qualifizierte – unabhängig von einem bestehenden Arbeitsplatzangebot oder Engpässen auf dem kanadischen Arbeitsmarkt. Das SVR-Jahresgutachten zeigt, dass ein rein auf Humankapital orientierter Ansatz auf lange Sicht nicht das optimale Ergebnis liefert. Das kanadische Verfahren war für Zuwanderer mit langen Wartezeiten bis zu sechs Jahren verbunden und bildete keine Sicherheit, einen den eigenen Qualifikationen entsprechenden Arbeitsplatz zu finden. Nach der Novellierung ist nun auch in Kanada ein konkretes Jobangebot oder eine Qualifizierung in einem definierten Mangelberuf vor einer Prüfung nach dem Punktesystem nachzuweisen. Das Punktesystem hatte in den letzten Jahren nur durch diese vorgeschalteten Instrumente seine gewünschte Wirkung erzielen können (vgl. Ausgaben 2/15, 4/14, 2/12).

Diese Prüfung der "Verwertbarkeit" des Humankapitals von Einreisewilligen auf dem Arbeitsmarkt war in Deutschland, Schweden und auch Österreich lange Zeit das dominierende Instrument der Wahl. Reformen in Deutschland (2012) und Österreich (2011) haben jedoch auch hier zu einer Aufweichung dieses Prinzips geführt, heißt es im Gutachten des SVR. So sind mit der Einführung des § 18c Aufenthaltsgesetz in Deutschland und der Rot-Weiß-Rot-Karte (RWR-Karte, vgl. Ausgabe 7/13) in Österreich neue Mischformen der Migrationssteuerung entstanden. Für Deutschland wurde mit der Neuregelung die Bedingung eines notwendigen Arbeitsvertrags aufgehoben und eine freie Arbeitsplatzsuche für Hochqualifizierte ermöglicht. Ein spezielles Visum erlaubt ihnen, sich bis zu sechs Monate im Land aufzuhalten und einen den eigenen Qualifikationen entsprechenden Arbeitsplatz zu suchen. In Österreich wurde bei der Zuwanderung zusätzlich das Erreichen einer Mindestpunktzahl gefordert, wie das in Kanada der Fall ist. Im Dezember 2014 beschlossene neue Regelungen im deutschen Aufenthaltsgesetz sowie Teile der RWR-Karte beziehen erstmals auch qualifizierte Facharbeiter mit ein (vgl. Ausgaben 9/14, 3/13).

Dennoch zielt die Mehrheit der hier skizzierten Maßnahmen weiterhin darauf, passgenaue Lösungen für die jeweiligen Arbeitsmärkte zu finden, die sich primär an der nationalen Nachfrage orientieren. Die legale Einreise von Zuwanderern mit geringeren oder aktuell weniger gefragten beruflichen oder akademischen Qualifikationen erleichtern sie nicht. Auch eine Möglichkeit zur Ermittlung gesamteuropäischer Bedarfe schließen die zum Teil widersprüchlich gestalteten nationalen Regelungen aus. Eine EU-weite Harmonisierung gibt es nur in Ansätzen, etwa im Bereich der Einwanderung von Hochqualifizierten über die EU Blue Card (vgl. Ausgaben 6/13, 4/12, 9/11). Die Steuerung von Arbeitsmigration bleibt also weitgehend den einzelnen Nationalstaaten überlassen.

Gemischte Migrationsströme als Folge aktiver Steuerung der Arbeitsmigration? In der aktuellen Debatte um die steigenden Flüchtlingszahlen wird oft von "Mixed Migration Flows" gesprochen. Darunter wird eine Mischung individueller Profile und Auswanderungsgründe von Migranten innerhalb einer Zuwanderungskategorie verstanden. Im Bereich der Asylmigration bedeutet dies, dass nicht nur Migranten einen Asylantrag stellen, die humanitären Schutz suchen, sondern auch Personen, die in Europa arbeiten wollen, aufgrund der restriktiven Arbeitsmigrationspolitik aber keine Möglichkeit haben, einen regulären Aufenthaltsstatus zu erhalten. Ein Asylantrag wird dabei oftmals als einzige legale Zuwanderungsmöglichkeit gesehen. Somit hat die Steuerung der Arbeitsmigration auch einen direkten Einfluss auf die Zusammensetzung anderer Zuwanderungsarten. Übergänge zwischen beispielsweise dem Asylverfahren und der regulären Arbeitsmigration sind in Deutschland jedoch nicht vorgesehen. Der SVR hatte diese in den vergan­genen Jahren abgelehnt und bleibt auch im aktuellen Gutachten bei dieser Haltung. Befürchtet wird eine verstärkte Nutzung des humanitären Asylzugangs durch Arbeitsmigranten.

Ausblick

Die "richtigen" Instrumente für eine sinnvolle Migrationssteuerung zu finden bleibt auch nach den gesetzlichen Neuerungen der vergangenen Jahre eine beständige Aufgabe in Deutschland und anderen europäischen Ländern. Oft ändern sich die Bedarfe auf den nationalen Arbeitsmärkten und es muss mit neuen oder geänderten Instrumenten nachgesteuert werden. Ob jedoch die gewählten Instrumente zum gewünschten Ergebnis führen, zeigt sich oft erst in der Rückschau nach einigen Jahren. Dies mag nicht nur an der Wahl der "richtigen" In­strumente liegen, sondern auch grundsätzlich daran, ob sich Migration durch solche Regelungen tatsächlich nachhaltig steuern lässt. Man spricht hier auch von der "Autonomie der Migration", die ihre eigene Dynamik entfaltet und sich Steuerungsversuchen entziehen kann. Zudem bleibt fraglich, ob mit den legalen Zuwanderungsbeschränkungen Migranten nicht nur zunehmend in "Graubereiche" und unsichere Zugänge wie die Illegalität gedrängt werden.

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Manuel Assner

Manuel Assner

Manuel Assner ist Diplom-Volkswirt und M.A. in interdisziplinären Lateinamerikastudien. Er promoviert im DFG-Graduiertenkolleg Entre Espacios der Freien Universität Berlin zum Einfluss des Aufenthaltsstatus von lateinamerikanischen Migranten in Spanien auf ihr Rücksendeverhalten.


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