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22.4.2009

Einwanderungspolitik in der Europäischen Union – eine schwierige Debatte

Einleitung

Migration in die Europäische Union kann viele Hintergründe haben. Auch die Perspektive derer, die in die EU einreisen wollen, müssen betrachtet werden. Weshalb zieht es sie in die Union? Und wie geht Europa mit den Migranten um?

Überladene Flüchtlingsboote, die von Grenzpolizeien aufgegriffen werden, bestimmen das Bild illegaler Migranten in der EU. Der größere Teil der Flüchtlinge kommt jedoch auf dem Landweg über Ost- oder Südosteuropa. (© AP)


Ein Thema, das die Europäische Union, ihre Mitgliedstaaten, aber auch ihre Bürger seit Jahren in hohem Maße beschäftigt, ist die Einwanderung von Menschen aus so genannten Drittstaaten, also aus Ländern, die nicht zur EU gehören. Dabei werden in der öffentlichen Diskussion oftmals viele Dinge in einen Topf geworfen, die jedoch sehr unterschiedlich zu behandeln sind: Asylsuche von Menschen aus Diktaturen, Flucht und illegale Einreise von Personen, die zu Hause dem Elend entfliehen wollen und bei uns oft abschätzig "Wirtschaftsflüchtlinge" genannt werden, der Nachzug von Ausländern, deren Familien bei uns legal leben sowie die forcierte Einreise von Fachkräften. Zudem scheint sich das Thema besonders für politische Polemiken zu eignen, denen dann auch die bereits bei uns lebenden Menschen mit ausländischen Wurzeln, die man jetzt "Migrationshintergrund" nennt, unterworfen werden. So hat die rechtsextremistische Partei NPD im letzten Bundestagswahlkampf eine perfide Kampagne inszeniert, in der den hier lebenden Ausländern eine "gute Heimreise" gewünscht wurde.

Wenn man sich dem Thema Einwanderung sachlich nähern will, muss man die verschiedenen Komplexe auseinander halten. Es bietet sich an, die Frage aus zwei Perspektiven zu betrachten: aus dem Blickwinkel der Staaten, die die Migration steuern wollen, und aus der Sicht derjenigen, die in die EU einreisen oder einzureisen versuchen.

Anerkannte Flüchtlinge und Asylberechtigte



Da sind zu allererst die Menschen in den Blick zu nehmen, die ihre Heimat verlassen müssen, weil sie dort aus vielerlei Gründen verfolgt und an Leib und Leben bedroht werden. Leider gibt es nach wie vor viele Staaten auf der Welt, in denen man sein Leben und seine Gesundheit riskiert, wenn man die Regierung kritisiert oder sich für Menschenrechte einsetzt. "Politisch Verfolgte genießen Asylrecht." bestimmt Art. 16 a des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland. Die Europäische Grundrechte-Charta, die seit dem 1. Dezember 2009, als der Lissabonner Vertrag in Kraft trat, Teil des Primärrechts der EU ist, sagt in Art. 18 ebenfalls, dass das Recht auf Asyl gewährleistet wird. Bei den Asylverfahren arbeiten die EU-Mitgliedstaaten seit einigen Jahren zusammen. So muss beispielsweise ein Schutzsuchender seinen Antrag in dem EU-Land stellen, das er zuerst erreicht. Eine Fingerabdruck-Datenbank (Eurodac) verhindert, dass Asylbewerber in mehreren EU-Staaten Anträge stellen können.

Im Jahr 2009 wurden in der EU nach Angaben der Europäischen Statistikbehörde Eurostat fast 261.000 Asylbewerber registriert. Die meisten Bewerber waren Staatsangehörige folgender Länder: Afghanistan (20.400 oder 8 % aller Bewerber), Russland (20.100 oder 8 %), Somalia (19.100 oder 7 %), Irak (18.700 oder 7 %) und Kosovo (14.200 oder 5 %). In Deutschland beantragten 31.800 Menschen politisches Asyl. Wer das tut, muss nachweisen, dass er tatsächlich politisch verfolgt war und dass es ihm deshalb unmöglich war, weiter in seinem Herkunftsland zu leben.

Im Jahr 2009 wurden in der Europäischen Union über 229.500 Asylanträge in erster Instanz entschieden. Dabei wurden 166.900 Anträge abgelehnt (73 % der Entscheidungen), 27.600 Bewerbern (12 %) wurde ein Flüchtlingsstatus zugesprochen, 26.200 Bewerber (11 %) erhielten subsidiären Schutz und 8.900 (4 %) eine Aufenthaltsgenehmigung aus humanitären Gründen. Subsidiärer Schutz heißt, dass die Menschen nach Auffassung der überprüfenden Behörden zwar nicht politisch verfolgt waren, dass ihnen dennoch bei Rückkehr in ihr Heimatland (zum Beispiel wegen Bürgerkriegs) Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit droht und sie demzufolge durch die Möglichkeit, bei uns zu bleiben, geschützt werden. Humanitäre Gründe spielen beispielsweise bei dem Bleiberecht für Kinder und Jugendliche oder für schwer Kranke eine Rolle.

Bei Asylbewerbern wird ausschließlich nach der Schutzbedürftigkeit gefragt. Ob sie jung oder alt, gut ausgebildet oder Analphabeten sind, spielt keine Rolle.

In Deutschland wurde 2009 insgesamt 8.115 Personen (28,2 %t der Antragsteller) die Rechtsstellung eines Flüchtlings nach der Genfer Flüchtlingskonvention zuerkannt. Darunter waren 452 Personen (1,6 %), die als Asylberechtigte nach Art. 16a des Grundgesetzes anerkannt wurden, sowie 7.663 Personen (26,6 %), die Flüchtlingsschutz erhielten. Darüber hinaus wurden bei 1.611 Personen (5,6 %) Abschiebungsverbote (sogenannter subsidiärer Schutz) festgestellt. Dieses Abschiebeverbot wird regelmäßig überprüft. Der überwiegende Teil der Asylanträge wird abgelehnt. Im Jahr 2009 waren das 19.090 Anträge, das entspricht 66 Prozent.

Die geringe Anerkennungsquote bietet Anlass für heftige öffentliche Kontroversen. Während sie den einen Beweis dafür ist, dass viele Menschen sich zu Unrecht auf das Asylrecht berufen, kritisieren andere, dass die große Zahl der Ablehnungen durch eine immer restriktivere Handhabung des Asylrechts zustande komme. Zudem sei jemand, dessen Leben in seiner Heimat durch den Hungertod bedroht sei, genau so schutzbedürftig wie jemand, dem ein diktatorisches Regime mit dem Tode droht.

Irregulär Zuwandernde



In der Tat streben viele Menschen ein Leben in der EU an, weil sie zu Hause keine Existenzperspektive für sich und ihre Familie sehen. Oftmals sparen ganze Familien- oder Dorfverbände, um einem der ihren die Ausreise (oftmals über kriminelle Schlepperbanden) zu ermöglichen - in der Hoffnung, dass er durch eine Berufstätigkeit in der EU die Daheimgebliebenen unterstützen kann. Immer wieder sind im Fernsehen Bilder von überladenen Flüchtlingsbooten im Mittelmeer zu sehen, die entweder zu sinken drohen oder von Grenzpolizeien aufgegriffen werden. Der größere Teil der Flüchtlinge kommt jedoch unspektakulär auf dem Landweg über Ost- oder Südosteuropa. Da die Menschen sich durch die Einreise schon strafbar machen, sind sie verständlicherweise auch nicht registriert. Ihre Zahl kann man deshalb nur schätzen. Der Chef der EU-Grenzschutzbehörde Frontex nannte für das Jahr 2008 die Zahl von ca. 200.000 Personen, die beim Versuch, das Gebiet der EU illegal zu betreten, aufgegriffen worden seien. Er schätzte die Zahl der illegal in der EU lebenden Menschen auf ca. 500.000. Allerdings sind die meisten Menschen, die illegal, also ohne Aufenthaltserlaubnis in der EU leben, legal eingereist. Die meisten kommen mit einem Touristen- oder Geschäftsvisum oder als Studenten und bleiben über die Dauer ihrer Aufenthaltsgenehmigung hinaus in der EU. Man nennt sie auch "overstayers".

In den EU-Staaten verläuft die Diskussion um den Umgang mit den irregulären Migranten sehr unterschiedlich. So gibt es beispielsweise in Spanien und Frankreich immer wieder Maßnahmen, um den Aufenthalt dieser Migrantengruppe zu legalisieren. So werde, argumentiert man, der Schwarzarbeit und der Kriminalität ein Riegel vorgeschoben. Solange die Menschen keinen legalen Aufenthalt hätten, seien sie ja vom regulären Arbeitsmarkt ausgeschlossen und würden in der Regel auch keine Steuern zahlen. In anderen Ländern, darunter auch Deutschland, richtet man das Augenmerk eher darauf, die Menschen aufzuspüren und in ihre Herkunftsländer abzuschieben. Darüber hinaus versucht die EU durch Vereinbarungen mit den Herkunfts- oder Transitländern zu verhindern, dass die Menschen sich überhaupt auf den Weg machen. Dabei richten sich die Aktivitäten allerdings nur im kleineren Maße auf eine Verbesserung der Lebensumstände in den Herkunftsländern, um so eine Flucht aus wirtschaftlichen Gründen überflüssig zu machen. Der größere Anteil der Bemühungen zielt darauf, die (oftmals korrupten und nicht demokratischen) Regierungen der Herkunfts- und Transitländer in eine Strategie der Fluchtverhinderung einzubinden. So sind diesbezüglich in den letzten Jahren die politischen Kontakte zum libyischen Diktator Gaddafi wesentlich intensiviert worden. Menschenrechtsorganisationen kritisieren dieses Herangehen an die Problematik als menschenverachtend und gegen die Grundrechte der EU gerichtet.

Hoch Qualifizierte und Familiennachzug



Bei den legal einreisenden Migranten gibt es wiederum zwei unterschiedliche Gruppen: Diejenigen, die mit dem Ziel der Arbeitsaufnahme in ein EU-Land kommen und oftmals sogar angeworben werden, und diejenigen, die aus familiären Gründen in die EU übersiedeln wollen.

Mittlerweile gehört zum politischen Allgemeingut die Erkenntnis, dass die Länder der Europäischen Union in den nächsten Jahren und Jahrzehnten auf eine gezielte Immigration von gut und hoch Qualifizierten angewiesen sein werden. Der Rat der Europäischen Union hat daher einen privilegierten Aufenthalt für Hochqualifizierte und deren Familienangehörige beschlossen, die sogenannte Blue Card - in Anlehnung an die Green Card, die in den USA einen langfristigen Aufenthalt gestattet. Jedem Mitgliedstaat bleibt es aber unbenommen, selbst die Zahl derer festzulegen, die mit einer Blue Card in dem jeweiligen Land für einige Jahre arbeiten dürfen. Um sicherzustellen, dass nur Personen kommen, die einen guten Arbeitsplatz besetzen werden, ist die Blue Card in den Mitgliedstaaten daran gebunden, dass der Antragsteller an dem Arbeitsplatz in der EU ein bestimmtes Mindestgehalt erzielen wird. Wiederum ein anderes Thema ist der Familiennachzug. In Deutschland lebende Deutsche und sich legal in Deutschland aufhaltende Ausländer können ja eine Person aus einem Drittstaat heiraten. Da das Grundgesetz die Familie ausdrücklich schützt, ist den Familienangehörigen die Einreise ebenfalls zu gestatten - unabhängig von der Qualifikation. Der Familiennachzug kann aber gegebenenfalls an gewisse Bedingungen geknüpft werden, wie einem vorherigen Sprachkurs.

Die Kontroversen



Es ist also nicht so einfach, wenn davon die Rede ist, man müsse die Migration steuern. Unterschiedliche Überlegungen hierzu finden sich in den verschiedenen Beiträgen. Der Präsident des High-Tech Verbandes BITKOM, Prof. August-Wilhelm Scheer, plädiert dafür, aktiv um Hochqualifizierte aus Drittstaaten zu werben und die Auswahl rational durch ein Punktesystem zu gestalten. Er weist darauf hin, dass der Informationstechnologie-Branche jetzt schon gut ausgebildete Mitarbeiter fehlten und dass dieser Zustand sich durch die demografische Entwicklung in Deutschland noch wesentlich verschärfen werde. Deutschland sei ein Zuwanderungsland und müsse diese Eigenschaft aktiv vertreten, fordert der Industrie-Repräsentant.

"Steuern und Begrenzen", lautet hingegen die Forderung des Bundestagsabgeordneten Stephan Mayer, der rechts- und innenpolitischer Sprecher der CSU-Landesgruppe im deutschen Parlament ist. Er fürchtet Konkurrenz für die in Deutschland tätigen Arbeitnehmer und weist auf die hohe Arbeitslosen- und Kurzarbeiterquote hin: "In einer derartigen Situation einen bedingungs- und grenzenlosen Zuzug zu forcieren, wäre sicher fahrlässig und würde der Situation nicht gerecht." Der Abgeordnete fürchtet auch eine Zuwanderung in die sozialen Sicherungssysteme, die es zu verhindern gelte.

Einen ganz anderen Blick auf die Migrationsproblematik hat der Vertreter des Jesuiten-Flüchtlingsdienstes Europa in Brüssel, Stefan Keßler. Er weist darauf hin, dass Europa ohne Einwanderung nicht denkbar sei und sich durch die Einwanderer erst zu dem entwickelt habe, was es heute darstellt. Im Weiteren fordert er, dass die Einwanderungsregelungen der EU-Staaten die Menschenrechte beachten müssen, und betont: "Flüchtlingsschutz ist Menschenrechtsschutz". Schließlich plädiert Keßler für mehr bürgerschaftliches Engagement beim Schutz der Rechte von Flüchtlingen und Migranten.

Die Politologin Dr. Mechthild Baumann, Leiterin des Instituts für Migrations- und Sicherheitsstudien (imss) in Berlin fordert, Migrationspolitik als Interessenpolitik zu verstehen. Bei der Politikgestaltung müsse berücksichtigt werden, dass in der Migrationsfrage unterschiedliche Interessen aufeinander stießen. Sie nimmt dabei auch die Interessen der Herkunfts- und Transitländer in den Blick und nicht zuletzt die der irregulären Migranten selbst. Lediglich durch einen Interessenausgleich, der von allen Seiten auch Zugeständnisse erfordere, könnten dauerhaft Erfolge erzielt werden. Nur ein integrierter Ansatz werde langfristig den gewünschten Effekt bringen.

Eine Besonderheit der Migrationsentwicklung findet in der Öffentlichkeit übrigens bislang kaum Niederschlag, nämlich die Auswanderung aus den EU-Ländern. In Deutschland haben 2009 mehr Menschen das Land verlassen als zugezogen sind. Während ca. 721.000 Personen nach Deutschland gekommen sind, haben rund 734.000 das Land verlassen, wie das Statistische Bundesamt mitteilte. Differenziert man die Zu- und Wegzüge nach Staatsangehörigkeit, wird deutlich: Es sind die Deutschen, die dem Land den Rücken kehren - und darunter sind sehr viele gut Qualifizierte.

Vielleicht muss Deutschland, das gerade lernt, sich als Einwanderungsland zu sehen, sich auch bald mit der Perspektive beschäftigen, ein Auswanderungsland zu sein.




Literatur



Steffen Angenendt, Roderick Parkes: EU-Migrationspolitik nach Lissabon und Stockholm. SWP-Aktuell 71, Dezember 2009, online verfügbar.

Steffen Angenendt: Zirkuläre Migration. Ein tagfähiges politisches Konzept. SWP-Aktuell 27, April 2007, online verfügbar.

Klaus J. Bade (Hrsg.): Enzyklopädie Migration in Europa. Paderborn 2008.

Mechthild Baumann: Migration und Sicherheit, Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung, 2009, online verfügbar.

Sara Borella: Migrationspolitik in Deutschland und der Europäischen Union. eine konstitutionenökonomische Analyse der Wanderung von Arbeitskräften Tübingen 2008.

Dossier "EU-Asyl-, Migrations- und Justizpolitik" der Stiftung Wissenschaft und Politik, online verfügbar.

Michael Knipper, Yasar Bilgin, Norbert Arnold: Migration und Gesundheit (Hrsg.: Konrad-Adenauer-Stiftung e.V. Türkisch Deutsche Gesundheitsstiftung e. V.), 2009, online verfügbar

Werner Nell, Stephanie-Aline Yeshurun: Arbeitsmarkt, Integration, Migration in Europa. Schwalbach 2008.

Die Politik der Europäischen Union in der Schwarzmeerregion: Anstrengungen gegen die illegale Migration, Policy Paper 13 der Konrad-Adenauer-Stiftung, 2009, online verfügbar

Paul Scheffer: Die Eingewanderten. Toleranz in einer grenzenlosen Welt, Einzelpublikation der Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn 2010

Thomas Straubhaar: Einwanderungsland Deutschland. Eine liberale Perspektive für eine strategische Migrationspolitik, Friedrich-Naumann-Stiftung 2008, online verfügbar.

Rita Süssmuth: Migration und Integration: Testfall für unsere Gesellschaft, München 2006.

Annette Treibel: Migration in modernen Gesellschaften. Soziale Folgen von Einwanderung, Gastarbeit und Flucht, 4. Aufl. Weinheim 2008.

Internet



bpb.de (Server der Bundeszentrale für politische Bildung mit umfangreichen Informationen, Folien, Unterrichtseinheiten und Publikationsangeboten über Europa)

ec.europa.eu (Internetseite der Europäischen Kommission zum Thema Einwanderung)

europarl.de (Server der Vertretung des Europäischen Parlaments in Deutschland)

auswaertiges-amt.de (Europa-Seite des Auswärtigen Amtes

fes.de (Digitale Bibliothek der Friedrich Ebert-Stiftung zu Migration und Integration)

migration-boell.de (Internetportal der Heinrich Böll-Stiftung zu Einwanderung und Integration)

cafebabel.de (mehrsprachige kostenlose Internetzeitschrift, die sich speziell an ein jüngeres Publikum richtet)

euractiv.de (unabhängiger kostenloser Informationsdienst über die Entwicklungen in der Europäischen Union)

migration-info.de (Projekt des Netzwerks Migration in Europa, der Bundeszentrale für politische Bildung und des Hamburgischen WeltWirtschaftInstituts)

migration-online.de (Bereichs Migration & Qualifizierung des DGB Bildungswerk mit Informationen, Fakten und Daten rund um das Thema Migration und Arbeitswelt)

Prof. Dr. Eckart D. Stratenschulte

Zur Person

Prof. Dr. Eckart D. Stratenschulte

ist Leiter der Europäischen Akademie Berlin.


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