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7.9.2009

Wirtschaftsentwicklung in den 90er-Jahren

Anders als seine Nachbarstaaten kommt Polen bisher ohne Rezession durch die Wirtschaftskrise. In den Jahren nach der Wende sah es dagegen ganz anders aus. Wolfgang Quaisser fasst die Entwicklung der 1990er Jahre zusammen.

Werft in Danzig. (© cc_sollyth (Flickr.com))


Nach dem tiefen Wirtschaftseinbruch zu Beginn der neunziger Jahre erholte sich die polnische Volkswirtschaft 1992 und 1993 mit einem jahresdurchschnittlichen (JD) Wachstum von 3,1 Prozent. Verantwortlich waren dafür auf der Nachfrageseite des BIP vor allem der Konsum (JD: 4,2 Prozent) sowie die Exporte (JD: 6,9 Prozent). In dieser Erholungsphase konnte die polnische Volkswirtschaft offensichtlich ohne größere in- und ausländische Investitionen den bestehenden Kapitalstock zumindest teilweise an die neuen Nachfragestrukturen anpassen.

Ab 1994 bis 2000 folgte eine strukturelle Anpassungsphase, in der das BIP-Wachstum jahresdurchschnittlich beachtliche 5,4 Prozent erreichte und stärker von den Investitionen (Bruttoanlageinvestititonen, JD: 13,2 Prozent) und den Exporten (JD: 12,1 Prozent) getragen wurde. Polens Sozialprodukt lag im Jahr 2000 etwa ein Drittel über dem Niveau von 1989, also dem Jahr vor der Transformationskrise. Die Investitions- (circa 25 Prozent) und vor allem die private Sparquote (circa zwölf Prozent, gesamtwirtschaftliche Sparquote circa 20 Prozent) liegen unter den Werten rasch wachsender Volkswirtschaften, insbesondere der asiatischen.


Während die polnische Investitionsquote derjenigen vieler west- und ostmitteleuropäischer Volkswirtschaften ähnelt, liegt die Sparquote deutlich niedriger. Erklären lässt sich die niedrige private Sparquote nicht nur durch den starken Nachholbedarf der Polen beim Konsum, sondern auch bis 1999 durch die geringen Anreize zur privaten Altersvorsorge. Ausländische Kapitalzuschüsse in Form von Direktinvestitionen (Ende der neunziger Jahre circa sechs Prozent des BIP und circa 25 Prozent der Bruttoanlageinvestitionen) spielen deshalb für den Modernisierungs- und Umstrukturierungsprozess eine immer größere Rolle.

Auf der Angebotsseite wurde das Wirtschaftswachstum von 1994 bis 2000 durch die Industrie (JD: 7,9 Prozent), die Bauwirtschaft (JD. 6,1 Prozent) und vor allem durch den Dienstleistungssektor getragen. Die Landwirtschaft, die sich in der Wirtschaftskrise als stabilisierender Faktor erwies, stagnierte in der zweiten Hälfte der neunziger Jahre. Dadurch veränderte sich die sektorale Struktur des BIP vor allem zugunsten des Dienstleistungssektors, der seinen Anteil am Sozialprodukt von 1992 bis 2000 von etwa 50 Prozent auf circa 60 Prozent erhöhte, wogegen die BIP-Anteile der Industrie von etwa 35 Prozent auf 27 Prozent und die der Landwirtschaft von sieben Prozent auf unter fünf Prozent zurückgingen. Der Bausektor blieb dabei konstant bei circa acht Prozent. Die Wachstumsdynamik in der Industrie und im Dienstleistungssektor ist vor allem auf den dynamischen Privatsektor mit über zwei Millionen kleineren und mittleren Unternehmen zurückzuführen.

Polens Industrie verzeichnete im Zuge des Wachstumsprozesses hohe Steigerungen der Arbeitsproduktivität, die auch ab 1992 deutliche Reallohnsteigerungen zuließen. Die polnischen Bruttomonatslöhne lagen im Jahr 2000 nach amtlichen Wechselkursen bei circa 480 Euro, das heißt bei etwa 17 Prozent des deutschen Niveaus. Gemessen an der realen Kaufkraft lagen sie indes fast doppelt so hoch (rund 930 Euro). Die Kehrseite der hohen Produktivitätssteigerungen in der Industrie ist eine hohe Arbeitslosigkeit, die 2001 die Marke von 16 Prozent überschritt.

Kennzeichnend für die polnische Wirtschaftsentwicklung ist auch die zunehmende Abhängigkeit vom Export und damit vor allem von der westlichen Konjunkturentwicklung. Mittlerweile werden fast 70 Prozent der Exporte und circa 62 Prozent der Importe mit der Europäischen Union abgewickelt (Defizit 2001: 7,8 Milliarden Euro). Deutschland ist mit einem Exportanteil von 35 Prozent und einem Importanteil von 24 Prozent Polens wichtigster Handelspartner (Defizit 2001: 2,6 Milliarden Euro). Eine Abkühlung der westlichen Konjunktur, wie jetzt zuletzt im Herbst 2001, wirkt sich damit unmittelbar auf die Binnenkonjunktur aus. Positiv ist, dass Polen seine Exportstruktur deutlich zugunsten höher verarbeiteter Erzeugnisse (Maschinen und Ausrüstungen) verändert hat, obwohl noch immer Erzeugnisse aus dem arbeitsintensiven Bereich stark vertreten sind.

Makroökonomische Politik



Die positive Wirtschaftsentwicklung in den neunziger Jahren ist das Ergebnis einer erfolgreichen makroökonomischen Politik, also der prozesspolitischen Steuerung des Wirtschaftsablaufs mit Hilfe des Geld-, Fiskal- und Wechselkurses. Die Geld- und Fiskalpolitik blieb restriktiv, so dass die Inflation (1991 noch 70 Prozent, 2000 etwa zehn Prozent) schrittweise reduziert und die Haushaltsdefizite schwankend um die drei Prozent des BIP konsolidiert werden konnten. Auch erwies sich der Übergang vom festen Wechselkurs zu einem Crawling-peg-System (zentraler von der Nationalbank festgelegter Leitkurs wird stetig abgewertet, wobei der aktuelle Kurs in einer Bandbreite schwanken kann) im Jahre 1991 und dann zu einem freien Wechselkurs im Jahre 2000 als flexibel genug, um binnen- und außenwirtschaftliche Ungleichgewichte im Rahmen des Wachstumsprozesses zu vermeiden. Wichtig war zudem, dass die westlichen Staaten Polen in einer wichtigen Phase (1994) durch weitreichende Streichungen seiner Auslandsschulden (circa 50 Prozent) unterstützt haben.

Angesichts der strukturellen und institutionellen Defizite (besonders gravierend wirkten sich das Übergewicht der Schwerindustrie und die Dominanz des Staatseigentums aus) bedeutete die makroökonomische Steuerung insbesondere zu Beginn der Transformation, in der ersten Hälfte der neunziger Jahre, eine besondere Herausforderung. Vor dem Hintergrund der vielen Regierungswechsel hatten in den Wahlkämpfen konservative sowie post-sozialistische Kräfte eine Abkehr von der stabilitätsorientierten Wirtschaftspolitik gefordert. Sie bewiesen jedoch, sobald sie jeweils die Regierung stellten, genügend Realismus, um entgegen ihren Absichtserklärungen keine wirtschaftspolitischen Experimente zu vollziehen, die eine Rückkehr zu Inflation und Stagnation bedeutet hätten.

Wie die jüngste Krisenentwicklung des Jahres 2001 zeigt, drohen mit zunehmender Liberalisierung des Kapitalverkehrs Gefahren (Finanzkrisen, Kapitalabzug), mit denen rasch wachsende Volkswirtschaften typischer Schwellenländer zu kämpfen haben. Polen steht jedoch im makroökonomischen Bereich in den nächsten Jahren vor großen Herausforderungen. So sind unter anderem die Maastricht-Kriterien der Europäischen Union (Kriterien zum Beitritt zur Währungsunion) dauerhaft zu erfüllen. Dies ist zwar keine Voraussetzung für den EU-Beitritt, jedoch für den später verpflichtenden Eintritt in die Währungsunion. Wie stellen sich die Probleme nun im einzelnen dar?

Budgetdefizit und Verschuldung



Auf den ersten Blick scheint Polen in diesem Bereich weitgehend die Maastricht-Kriterien mit einem Budgetdefizit von 2,2 Prozent des BIP und der öffentlichen Haushalte von 3,3 Prozent im Jahre 2000 sowie einer öffentlichen Verschuldung von circa 40 Prozent des BIP zu erfüllen. Diese Betrachtung greift allerdings zu kurz, da der Kapitalmarkt zur Finanzierung der Defizite relativ klein ist und damit den Unternehmenssektor zusätzlich belastet. Zudem ist der Staatshaushalt noch immer durch einen hohen Anteil von Sozialausgaben, besonders durch die Beiträge zur Sozialversicherung ZUS (Zaklad Ubezpieczen Spotecznych) sowie durch das Gesundheits- und Rentensystem belastet.

Auch die Einnahmeseite steht, unter anderem durch hohe Steuerausfälle von verlustreichen Staatsbetrieben, auf schwachen Füßen. Eine Vielzahl von schwer kontrollierbaren Spezialfonds und zunehmend auch die stärkere Unabhängigkeit der lokalen Behörden erschweren es, die öffentlichen Haushalte unter Kontrolle zu halten.

Aufgrund des geringen Wirtschaftswachstums und der gestiegenen Ausgaben wird für 2001 mit einem Defizit von über fünf Prozent des BIP gerechnet. Ohne Revision der Ausgabenpolitik kann das Defizit 2002 sogar auf über zehn Prozent des BIP ansteigen, was den Reformdruck des öffentlichen Finanzsystems und der Fiskalpolitik verdeutlicht. Reformen im Renten- und Gesundheitssystem wurden 1999 begonnen, doch verursachten diese zunächst höhere Kosten. Weitere Reduzierungen der Sozialausgaben und Änderungen im Steuersystem sind notwendig, um den Haushalt langfristig zu konsolidieren und Überschüsse zu erzielen.

Inflation und Zinsen



Die Inflation erweist sich als hartnäckig. Der Sprung in den einstelligen Bereich dürfte 2001 gelingen (Schätzung: fünf bis sechs Prozent), doch wird es noch einige Zeit dauern, bis sie unter die Zwei-Prozent-Marke fällt, die Voraussetzung zum EU-Beitritt ist. Dies gilt damit zwangsläufig auch für das Zinskriterium (Angleichung an das EU-Zinsniveau). Wesentlicher Grund hierfür ist, dass Anpassungen der administrierten Preise, beispielsweise für Mieten und Energie, Änderungen der Preisstruktur und Änderungen im Steuersystem bis 1999, stetige Abwertungen sowie implizite Lohnindexierung (Bindung der Löhne an die Inflationsrate), höhere Inflationsraten hervorriefen. Gleichzeitig weisen Länder mit einem rasch aufholenden Wachstum aufgrund des stärkeren Produktivitätswachstums tendenziell höhere Inflationsraten auf. Mit einer restriktiven Geldpolitik ist diesen inflationären Tendenzen nur teilweise beizukommen, will man nicht das Wirtschaftswachstum unnötig beeinträchtigen.

Bei weitgehender Liberalisierung des Kapitalverkehrs hat die polnische Geldpolitik zudem mit den Problemen ausländischer Kapitalzuflüsse zu kämpfen. Diese erhöhen die Geldmenge, was entweder teuere Sterilisierungsmaßnahmen (unter anderem zusätzlicher Verkauf von Staatspapieren bzw. Anleihen) erfordert oder zu höherer Inflation führt. Die Zentralbank ist nunmehr auch in Vorbereitung auf die Währungsunion in der geldpolitischen Steuerung auf direkte Inflationszielgrößen übergegangen, was helfen soll, die Inflationserwartungen zu reduzieren. Sie hat sich in der Vergangenheit durchaus flexibel erwiesen, die Zinssätze an veränderte makroökonomische Rahmenbedingungen anzupassen.

Wie schwierig die geldpolitische Steuerung ist, zeigt die Entwicklung der Jahre 2000 und 2001. So hat sich die Zentralbank ab Mitte 2000 für eine restriktive Geldpolitik entschieden, um dem hohen Leistungsbilanzdefizit durch eine Abschwächung der Binnenkonjunktur (geringerer Importbedarf) entgegenzuwirken. Zwar blieb das Defizit in vertretbaren Margen, doch in Zusammenhang mit dem Abflauen der westlichen Konjunktur hat dies die polnische Volkswirtschaft stärker als erwartet abgekühlt. Die Konsequenz ist eine höhere Arbeitslosigkeit von mehr als 16 Prozent.

Wechselkurs



Das Wechselkurskriterium der Währungsunion verlangt im Rahmen eines EWS-2-Systems (EWS: Europäisches Währungssystem) mindestens zwei Jahre einen relativ stabilen Umtausch des Zloty zum Euro, der sich nicht aufgrund einer festen Fixierung, sondern auf den Devisenmärkten ohne größere Intervention der Zentralbanken durchsetzt. Hiervon ist Polen weit entfernt, obwohl mit dem Übergang zu einem freien Wechselkurs im April 2000 ein erster wichtiger Schritt eingeleitet wurde. Nominell hat sich der Zloty auch in der zweiten Hälfte der neunziger Jahre zwar abgewertet, real jedoch aufgewertet, weil die Abwertung nicht der Inflationsdifferenz zwischen Polen und der EU entsprach.

Während die Russland- und die Asienkrise zu keinen ernsthaften Auswirkungen auf den polnischen Finanzmarkt und den Zloty führten, scheint die Wachstumsabschwächung 2001 den polnischen Zloty stärker unter Druck zu setzen. Auch in den nächsten Jahren ist mit weiteren Schwankungen des Wechselkurses zu rechnen, die jedoch umso stärker tendenziell abnehmen, je nachhaltiger die Maastricht-Kriterien erfüllt werden und je näher die Aufnahme in die Währungsunion rückt. Eine einseitige rasche Übernahme des Euro, wie von einigen Ökonomen gefordert, wird sicherlich von der EU nicht akzeptiert werden.

Zahlungsbilanz



Obwohl es kein eigenes Zahlungsbilanzkriterium für den Beitritt zur Währungsunion gibt, ist deren Zustand jedoch zweifelsfrei ein Kriterium für die Wettbewerbsposition und finanzielle Solidität eines Landes. Da Polen aufgrund des Wachstums einen hohen Importbedarf an Investitions- und Konsumgütern hat, weist die Handelsbilanz seit Jahren hohe Defizite (Zollstatistik: zwischen 17 und 18 Milliarden US-Dollar) aus, die nur teilweise durch Überschüsse im Dienstleistungsbereich ausgeglichen werden konnten.

Dadurch wuchsen die Leistungsbilanzdefizite auf kritische Margen (bis sieben Prozent des BIP), die jedoch durch Zuflüsse von ausländischen Direktinvestitionen (zwischen acht und zehn Milliarden US-Dollar) und Portfolio-Kapital (Kapitalzuflüsse zum Kauf von Aktien und Anleihen) ausgeglichen werden konnten. Die Finanzsituation Polens blieb trotz einer wieder steigenden Brutto-Auslandsverschuldung in Höhe von circa 64 Milliarden US-Dollar angesichts hoher Währungsreserven von circa 29 Milliarden US-Dollar stabil, da Zinsen und Schuldendienst fristgerecht bezahlt wurden.


Auszug aus: Informationen zur politischen Bildung, "Polen"

Wolfgang Quaisser

Zur Person

Wolfgang Quaisser

Dr. Wolfgang Quaisser, geboren 1955, ist Mitarbeiter der Wirtschaftswissenschaftlichen Abteilung am Osteuropa-Institut München und Dozent für Wirtschafts- und Sozialpolitik an der Akademie für Politische Bildung Tutzing. Er beschäftigt sich u.a. mit den Problemen der Vertiefung und Erweiterung der EU.


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