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9.12.2019

Analyse: In kleinen Schritten zur gesellschaftlichen Teilhabe? Die gegenwärtige Lage von Menschen mit Behinderungen in Russland

Anfang 2018 wurden in Russland 12,1 Millionen Menschen mit Behinderungen registriert, was etwa 8,2 Prozent der Gesamtbevölkerung ausmacht. Nur wenige von ihnen sind auf dem Arbeitsmarkt beschäftigt, in einer Hochschule eingeschrieben oder im Schulsystem integriert. Trotz staatlicher und lokaler Bemühungen bleibt die gesellschaftliche Teilhabe für Menschen mit Behinderungen schwierig.

Bewohner eines Heims für Alte und Menschen mit Behinderungen in Sosnowka. (© picture alliance/Alexander Ryumin/TASS/dpa)


Zusammenfassung

Menschen mit Behinderungen sind in Russland gesellschaftlich immer noch wenig integriert. Der vorliegende Beitrag nimmt eine Bestandsaufnahme vor und zeigt, was sich für behinderte Menschen seit Russlands Ratifizierung der UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) im Jahr 2012 verändert hat und welche Barrieren der gesellschaftlichen Teilhabe immer noch bestehen. Zwar gibt es Gesetzesreformen und es entsteht sowohl auf staatlicher als auch auf gesellschaftlicher Ebene ein stärkeres Bewusstsein für die Lage von Menschen mit Behinderungen. Die praktische Umsetzung der Reformen ist jedoch weiterhin mangelhaft.

Einleitung

Etwa 15 Prozent der Weltbevölkerung leben mit einer Behinderung. Während Behinderung lange in einem medizinischen Sinne als Abweichung von Geist oder Körper von etablierten "Normalzuständen" verstanden wurde, hat sich seit den 1990er Jahren auf internationaler Ebene und in vielen Staaten der Welt das sogenannte soziale Modell von Behinderung durchgesetzt, welches vor allem auf das Verhältnis des betroffenen Individuums zu seiner sozialen, physischen und kulturellen Umwelt hinweist: Die Person wird behindert in ihrer Teilnahme am allgemeinen, "normalen" Leben. Will man sich dem Thema Behinderung in Russland nähern, muss man vor allem auf die behindernden Aspekte in Gesellschaft, Politik, und physischer Umwelt eingehen und dabei auch die historische Dimension einbeziehen.

Der Staat und Behinderung – vom Kaiserreich Russland bis heute

Wurde die soziale Fürsorge für behinderte Menschen zuvor vor allem von der Familie oder Einrichtungen der Orthodoxen Kirche übernommen, entdeckte im 19. Jahrhundert der zaristische Staat seine Verantwortung für diesen Teil der Bevölkerung – wie zur selben Zeit viele Regime in Westeuropa. Der damit einhergehende Ausbau eines ausgedehnten Anstaltsystems verfestigte ein allgemeines Verständnis von Behinderung als zu heilender Krankheit. Zu Anfang des 20. Jahrhunderts rückten dann überwiegend kriegsversehrte Menschen ins Zentrum sozialstaatlicher Bemühungen. In der Sowjetunion änderte sich der Umgang mit Behinderung nachhaltig. Die sogenannte "Defektologie" war die leitende Doktrin. Behinderte Menschen wurden vor allem an ihrer Leistungsfähigkeit und Produktivität gemessen. Je weniger produktiv ein Mensch mit einer Behinderung zu sein schien, desto stärker wurden er und seine Familie gesellschaftlich marginalisiert und stigmatisiert. Bei der Gewährung staatlicher Leistungen für Menschen mit Behinderungen waren damals – und sind es heute immer noch – große landesweite Verbände federführend, die soziale Dienstleistungen und geschützte Arbeitsplätze anbieten. Diese Verbände, die in allen Regionen existieren, sind als nichtstaatliche Organisationen (NGOs) registriert, institutionell und finanziell jedoch stark in staatliche Strukturen eingebunden, was es ihnen schwer macht, sich unabhängig für Menschen- und Teilhaberechte einzusetzen.

Mit dem Ende der Sowjetunion brach für weite Teile der Bevölkerung die staatliche soziale Absicherung weg. Nichtstaatliche Graswurzelinitiativen, vor allem Selbsthilfegruppen, versuchten das prekäre Vakuum zu füllen, um so die Befriedigung der elementaren Bedürfnisse von Menschen mit Behinderungen sicherzustellen. In den 1990er Jahren sorgten Akteure internationaler Entwicklungszusammenarbeit für das Know-how und die dringend benötigten materiellen und finanziellen Ressourcen. Diese NGO-Akteure aus Westeuropa und den USA erweiterten den "Möglichkeitshorizont" ihrer russischen Partner: durch Erfahrungsreisen ins Ausland und eine Vielzahl von Seminaren und Publikationen. Auch die gleichberechtigte gesellschaftliche Teilhabe und die Realisierung von bürgerlichen, wirtschaftlichen und politischen Rechten rückten nun ins Blickfeld (vgl. dazu auch die Russland-Analysen Nr. 188 vom 25.09.2009, https://www.laender-analysen.de/russland/pdf/Russlandanalysen188.pdf).

Anfang 2018 registrierte die russische Statistikbehörde etwa 12,1 Millionen Menschen mit Behinderungen in Russland, das sind etwa 8,2 Prozent der Gesamtbevölkerung (vgl. https://www.kommersant.ru/doc/3622120). Man muss aber davon ausgehen, dass die tatsächliche Zahl der Menschen mit Behinderungen höher ist, da sich ein nicht unbedeutender Teil nicht registrieren lässt, um nicht die formale Arbeitserlaubnis einzubüßen. Es sind nur 17,2 Prozent der Menschen mit Behinderungen auf dem Arbeitsmarkt beschäftigt, nur 6900 jungen Menschen mit Behinderungen besuchen eine Hochschule und nur ein Prozent der Kinder mit Behinderung ist in Vorschulinstitutionen integriert (vgl. auch https://стопдискриминация.рф/). Die gesellschaftliche Marginalisierung und die unzureichende Teilhabe von Menschen mit Behinderungen sind ein weltweites Phänomen, dem sich die Vereinten Nationen im Jahr 2006 mit der UN-Behindertenrechtskonvention (siehe https://www.un.org/development/desa/disabilities/convention-on-the-rights-of-persons-with-disabilities/convention-on-the-rights-of-persons-with-disabilities-2.html) entgegenstellten. Russland hat die Konvention 2008 unterzeichnet und 2012 formal ratifiziert. Seitdem haben sich viele Lebensbereiche der Betroffenen verändert, die Barrieren für gesellschaftliche Teilhabe bestehen jedoch weiterhin.

Große Wohnheime und "psychoneurologische Internate" – Separation statt Inklusion

In praktisch allen Lebens- und Gesellschaftsbereichen existieren große Barrieren für die Teilhabe von Menschen mit Behinderungen (vgl. dazu Grafik 4–7 am Ende des Textes). Wird während der Schwangerschaft eine Behinderung festgestellt, raten Ärzte oft zu Abtreibungen oder nach der Geburt zur Abgabe des Kindes in ein staatliches Heim. Die Heime gelten für weite Teile der Gesellschaft immer noch als einzig angemessene Lösung für das "Problem" Behinderung. Alternativen werden bisher nur von nichtstaatlichen Initiativen und Organisationen entwickelt, die Tagesbetreuung für behinderte Kinder und andere ambulante Dienstleistungen für Menschen mit Behinderungen aufbauen. Diese lokalen Bemühungen werden jedoch nicht systematisch von staatlicher Seite unterstützt und sind nicht eingebettet in ein nationales Aktionsbündnis.

Das Thema Heim ist in Russland von großer Bedeutung. Für das Jahr 2018 spricht die Statistikbehörde Rosstat von insgesamt 161.274 erwachsenen und minderjährigen Heimbewohnern (vgl. https://мытутрядом.рф/iznanka-zhizni). Diese leben isoliert vom Rest der Bevölkerung in oftmals geschlossenen Internaten oder in Wohnheimen, die auf die Unterbringung von sehr vielen Menschen ausgerichtet sind. Auch aus diesem Grund haben russische Bürger kaum oder gar keinen Kontakt zu Menschen mit Behinderungen. Die in den Heimen lebenden Menschen werden eher "verwahrt" und können in der Regel kein selbstbestimmtes Leben führen. Vor allem Menschen mit psychischen Beeinträchtigungen leben in sogenannten "psychoneurologischen Internaten" (PNI) mit mehreren Hundert Bewohnern in menschenunwürdigen Lebensumständen.

NGO-Aktivisten und Rehabilitationsexperten fordern seit vielen Jahren – und insbesondere seit der Ratifizierung der UN-Behindertenrechtskonvention – eine Reform des Systems. Aktivisten, wie die vom St. Petersburger Verein "Perspektivy", fordern kleinere Einrichtungen für ein begleitetes Wohnen. Derartige Einrichtungen würden den Bewohnern deutlich mehr Selbstbestimmung ermöglichen. Außerdem würden für den Staat die Unterstützungskosten pro Kopf erheblich geringer ausfallen. Ausgelöst durch die 2014 begonnene Deinstitutionalisierung des Betreuungssystems für Waisenkinder, die ebenfalls in großen Heimen leben, erarbeitete eine breite Koalition von NGOs der Behindertenhilfe aus ganz Russland eine Grundsatzerklärung zu den Lebensumständen in den PNI. Dadurch wurde eine staatliche Untersuchung des Wohn- und Betreuungssystems angestoßen.

Die menschenunwürdigen Lebensumstände von Menschen mit Behinderungen in den PNI finden mittlerweile auch Resonanz in der Öffentlichkeit; auch nichtbehinderte Menschen protestieren. Nachdem Planungen für ein neues PNI für 400 Frauen in der Region Chabarowsk bekannt wurden, kam es im September 2019 zu einem online-Flashmob, der sich gegen den Neubau richtete. Die Planungen zeigen die Diskrepanz zwischen formaler Weiterentwicklung und praktischer Trägheit in der russischen Politik sehr deutlich, denn der "Menschenrechtsrat des russischen Präsidenten" hatte im August 2019 gerade weitreichende Reformvorschläge zum Bau kleinerer Wohneinheiten gemacht, um die Lebensumstände von in den PNI lebenden Menschen zu verbessern. Im September 2019 hat sich nun Präsident Wladimir Putin positiv zu den Reformvorschlägen geäußert, was die Durchsetzung der Reformen vorantreiben könnte.

Staatliche und zivilgesellschaftliche Bemühungen

Davon abgesehen wurden in Russland einige Gesetzesreformen angestoßen, die zur Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention beitragen. Die für die Belange der behinderten Menschen maßgebliche Regelinstanz ist das Föderale Gesetz Nr. 181-FS vom 24. November 1995 "Über den sozialen Schutz der Behinderten in der Russischen Föderation" (siehe http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&firstDoc=1&lastDoc=1&nd=102038362). Eine bedeutende Gesetzesänderung stellte im Jahr 2014 die Etablierung der allgemeinen und russlandweiten Erfassung von Menschen mit Behinderungen dar. Leider folgte darauf bisher noch kein umfassendes staatliches Programm für die Inklusion von behinderten Menschen. Allerdings genießen NGOs der Behindertenhilfe immer mehr Freiheiten und Möglichkeiten, gemäß der UN-Behindertenrechtskonvention zu arbeiten. Die lokalen Behörden haben teilweise Förderstrukturen geschaffen, wie zum Beispiel die Stadt Moskau, die Programme für die soziale Inklusion und für Barrierefreiheit etabliert hat und eine umfassende Rehabilitationspolitik betreibt.

Außerdem hat Russland im Jahre 2010 den Status von NGOs, die sich für soziale Belange einsetzen, gesetzlich neu geregelt. Die sogenannten "sozial orientierten" NGOs haben die Möglichkeit, Förderung aus dem lokalen oder regionalen Haushalt zu erhalten. Zudem haben sich für diese Organisationen bereits seit 2007 neue Finanzierungsmöglichkeiten eröffnet, wie zum Beispiel die Präsidenten-Grants. Auch wenn viele der genannten NGOs keine Menschenrechtsarbeit leisten, sondern soziale Dienstleistungen erbringen, vertreten sie sehr wohl das soziale Modell von Behinderung, das einstellungs- und umweltbedingte Barrieren als entscheidende Faktoren für Behinderung hervorhebt. Damit steuern die NGOs vehement gegen das immer noch vor allem in staatlichen Institutionen verbreitete medizinische Modell an, das Behinderung mit "Anomalie" gleichsetzt.

Eines der wichtigsten Themen ist Antidiskriminierung. Schon direkt nach der Unterzeichnung der UN-Behindertenrechtskonvention, in den Jahren 2008 und 2009, führten behinderte Menschen mit NGO-Unterstützung Gerichtsprozesse gegen Diskriminierung im Zug- und Flugverkehr. Diese Präzedenzfälle führten zu veränderten Vorgaben bei der Russischen Eisenbahn und bei russischen Fluggesellschaften, die sich nun stärker auf Rollstuhlfahrer und sehbehinderte Menschen einstellen. Der gesetzliche Rahmen für ein Verbot von Diskriminierung aufgrund von Behinderung wurde allerdings erst im Jahre 2016 mit einem Zusatz im Föderalen Gesetz "Über den sozialen Schutz der Behinderten" geschaffen.

Ein weiterer wichtiger Punkt ist die Barrierefreiheit der physischen Umwelt bzw. das sogenannte "universelle Design". In dem Bereich haben sich vor allem die Vorgaben für den Neubau von öffentlichen Gebäuden und Wohnhäusern verändert. Dennoch ist der öffentliche Raum in der Praxis noch nicht barrierefrei. Ganz im Gegenteil: Fahrstühle, Rampen, Brailleschrift, Tonsignale etc. fehlen in öffentlichen Verkehrsmitteln und Behörden noch. Davon abgesehen hat im Jahr 2018 Premierminister Dmitri Medwedew 20 Milliarden Rubel (aktuell ca. 280 Millionen Euro) für den barrierefreien Umbau des öffentlichen Raums bewilligt.

Ein wichtiges Instrument, um Diskriminierung und gesellschaftlicher Marginalisierung von behinderten Menschen entgegenzuwirken, ist ihre Integration in das Bildungssystem und auf den Arbeitsmarkt. Wenn sich Eltern in Russland dafür entscheiden, ihr behindertes Kind in der Familie zu behalten und nicht in ein Heim zu geben, dann sehen sie sich oft größten Schwierigkeiten ausgesetzt. Integrative Kindergärten oder Schulen sind immer noch eine Seltenheit, auch wenn große Städte wie Moskau und St. Petersburg in Zusammenarbeit mit lokalen NGOs mittlerweile erste Schritte in diese Richtung unternommen haben. Es gibt dort nichtstaatliche Tagesbetreuungen, doch sind diese Maßnahmen mitnichten flächen- und bedarfsdeckend, sondern russlandweit gesehen immer noch die Ausnahme. Auch der Arbeitsmarkt hält so gut wie keine Mechanismen zur Integration bereit, abgesehen von Strafzahlungen in moderater Höhe bei Nichteinhaltung der ohnehin niedrigen Quote für die Beschäftigung behinderter Menschen. Letztere können oft nur in den geschützten Werkstätten der großen Behindertenverbände arbeiten. Eine Ausnahme stellen NGO-Programme für Job-Trainings und Coachings (in Zusammenarbeit mit großen meist internationalen Firmen) dar, die aber wiederum nur in den großen Metropolen existieren. Auch das städtische Arbeitsamt in Moskau organisiert eine Jobbörse für Menschen mit Behinderungen.

Verflechtungen zwischen Staat und Zivilgesellschaft

Die Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention schreitet in der Praxis also eher in kleinen Schritten voran. Der dennoch erkennbare deutliche Fortschritt ist einem Umdenken auf staatlicher Ebene zu verdanken. Auch in neu geschaffenen Strukturen – verschiedenen Gremien und Arbeitsgruppen auf Regierungsebene – spiegelt sich dieser Bewusstseinswandel wider. Zum Beispiel wurde in der "Kommission für Behindertenangelegenheiten beim Präsidenten" eine Arbeitsgruppe für eine barrierefreie, qualitativ hochwertige Vorschule und für Bildung von behinderten Kindern geschaffen. Förderlich ist in dem Zusammenhang eine gewisse Verflechtung von Behindertenverbänden/NGOs und den staatlichen Institutionen. So sitzt der aktuelle Vorsitzende der "Allrussischen Gesellschaft der Behinderten" (größter russlandweiter Dachverband für regionale und lokale Behindertenorganisationen) Michail Terentjew auch für die Partei "Einiges Russland" in der Duma. Ebenso ist Alexander Lysenko sowohl Mitglied der "Kommission für Behindertenangelegenheiten beim Präsidenten" als auch der NGO "Nationales Zentrum für Behinderungsfragen".

Als besonders aktives Bindeglied zwischen Staat und Zivilgesellschaft hat sich die "Allrussische Volksfront" etabliert. Sie wurde 2011 von Präsident Wladimir Putin als ein plattformartiger Zusammenschluss politischer, unternehmerischer, kirchlicher und zivilgesellschaftlicher Akteure mit dem Ziel, Regierungsprojekte umzusetzen, gegründet. Vor allem auf lokaler und regionaler Ebene haben sich die Aktivisten der Front auch für die Inklusion von Menschen mit Behinderungen eingesetzt. Sie erreichten unter anderem die obligatorische Berücksichtigung der Interessen von mobilitätseingeschränkten Menschen bei Umbauten im öffentlichen Raum in der Oblast Nowosibirsk, Reparaturen an Rollstuhlhebebühnen in Wohnhäusern in der Oblast Moskau und die amtliche Anerkennung des Behindertenstatus für Bürger, denen dieser verwehrt worden war.

Ausblick

Fortschritte bei der Inklusion von Menschen mit Behinderungen hängen allerdings stark von den allgemeinen politischen und gesellschaftlichen Umständen ab. Die aktuelle restriktive Politik Russlands gegenüber Menschenrechtsorganisationen und gegenüber internationalen Kooperationen im zivilgesellschaftlichen Bereich, aber auch die angespannte wirtschaftliche Lage und die damit verbundene allgemeine Ressourcenknappheit schränken die aufklärerischen Initiativen russischer Behindertenaktivisten ein. Kritik an staatlicher Sozialpolitik ist mit einem hohen Risiko für den Aktivitätsspielraum verbunden.

Wenn der Staat nur soziale Dienstleistungen fördert, bleiben Menschen mit Behinderungen in einer Situation, in der Selbstermächtigung, Selbstbestimmung und ihre "volle und wirksame Teilhabe" (UN-BRK) am gesellschaftlichen Leben keine große Rolle spielen. Einer tatsächlichen Inklusion steht eben auch das nichtdemokratische politische Regime Russlands im Wege, das kulturelle, politische und soziale Ausgrenzungsmechanismen reproduziert. Erst ein allgemeiner Wandel hin zu mehr Demokratie und gesellschaftlicher Teilhabe für breite Teile der Bevölkerung wird auch die Situation für behinderte Menschen in Russland verbessern.


Lesetipps

Gemeinsam herausgegeben werden die Russland-Analysen von der Forschungsstelle Osteuropa an der Universität Bremen, der Deutschen Gesellschaft für Osteuropakunde e.V., dem Deutschen Polen-Institut, dem Leibniz-Institut für Agrarentwicklung in Transformationsökonomien, dem Leibniz- Institut für Ost- und Südosteuropaforschung und dem Zentrum für Osteuropa- und internationale Studien (ZOiS) gGmbH. Die bpb veröffentlicht sie als Lizenzausgabe.

Christian Fröhlich

Zur Person

Christian Fröhlich

Dr. Christian Fröhlich ist Assistant Professor am Institut für Soziologie an der National Research University "Higher School of Economics" in Moskau. Er leitet dort den internationalen Masterstudiengang "Comparative Social Research" und forscht gegenwärtig zu Nachbarschaftsinitiativen, Patriotismus und kollektiver Identität in der russischen Zivilgesellschaft.


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