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8.5.2007

Rasches Wachstum, schwache Planung, städtische Armut

Wer steuert die Stadtentwicklung in Megastädten?

Gibt es einen Masterplan für Megastädte wie Mexiko-Stadt oder Kairo? Und ähneln sich Megastädte in ihrer Stadtplanung? Eckhart Ribbeck zeigt die verschiedenen Formen des Städtebaus, zwischen Global City und Hüttenmetropole. Ebenso Stadtteile, die spontan entstehen: Städte im Selbstbau. Die Gesamtplanung einer Megastadt sei jedoch kaum möglich.

"Megastädte" sind Städte, die eine Bevölkerung von 10 Millionen oder mehr aufweisen – ein quantitatives Kriterium, das wenig über die Qualität der Städte aussagt. Es gibt reiche und arme, gut organisierte und chaotische Megastädte. Auch Paris und London gelten als Megastädte, aber sie sind mit Jakarta oder Lagos kaum zu vergleichen. Reiche Megastädte dehnen sich in der Regel sehr viel weiter aus als arme: Die Siedlungsfläche von Los Angeles mit 14 Millionen Menschen ist etwa viermal so groß wie die von Mumbai mit 18 Millionen. Und die Stadtfläche von Mexiko-Stadt mit ebenso 18 Millionen Menschen ist kaum größer als die von Berlin mit gerade mal 3,5 Millionen. Die Erklärung hierfür ist einfach: Reiche Städte haben einen wesentlich höheren Pro-Kopf-Verbrauch an Wohnfläche, Verkehrs- und Freifläche, Gewerbe- und Industriefläche, ähnlich sieht es beim Wasser- und Energieverbrauch aus. Südmetropolen wie Kairo oder Dhaka sind sicher "Monster-Städte", was ihre Bevölkerungszahl betrifft, räumlich und städtebaulich sind sie aber eher "Sparstädte", die mit geringen Ressourcen Millionen Menschen über Wasser halten. Die Megastädte weltweit umfassen die unterschiedlichsten Städtebauformen: Von der High-Tech bis zur Low-Tech-Stadt. Rasantes Wachstum und städtische Armut prägen dabei ebenso die Stadtentwicklung wie der Kampf der Metropolen innerhalb der globalen Städte-Hierarchie.

Neue Stadtregionen entstehen



Auch im Süden droht zunehmend ein rasches Flächenwachstum. Insbesondere die chinesischen und indischen Metropolen müssen mit einem rasanten Bevölkerungs- und damit auch Flächenwachstum rechnen, weil dort die Landflucht unaufhaltsam anschwillt. Noch dazu wachsen die Städte selbst aufgrund hoher Geburtenraten stetig weiter. Dabei bilden sich neue Ballungsräume heraus wie das chinesische Pearl River Delta, eine riesige und diffuse Verstädterungszone, die sich über 150 Kilometer von Hongkong über Shenzhen bis nach Guangzhou erstreckt. Auch Indonesiens Hauptstadt Jakarta hat sich längst in eine amorphe Stadtregion mit dem Namen Jabotabek verwandelt, ähnlich sieht es in Lagos aus. Einen deutlichen Expansionsschub erfährt derzeit auch Kairo, eine der am dichtesten besiedelten Megastädte der Welt. Kairo expandiert in die Wüste, wobei mit New Cairo eine privilegierte Stadtzone entsteht, wo sich die "gated communities", Privat-Universitäten, Einkaufszentren und Golfplätze ansiedeln.


Die Megastädte in Lateinamerika wachsen seit einigen Jahren weniger schnell, weil der Verstädterungsdruck nachgelassen hat. Rund 75 Prozent der lateinamerikanischen Bevölkerung lebt bereits in großen und kleinen Städten, deshalb spielt die Land-Stadt-Wanderung nur noch eine untergeordnete Rolle. Das Bevölkerungswachstum in Mexiko-Stadt und Sao Paulo stagniert bereits, wobei die Kernstadt an Bevölkerung verliert, während die Peripherie im moderaten Tempo wächst. Mit der räumlichen Expansion rücken auch die Bevölkerungsschichten auseinander, wie man selbst im "kommunistischen" China sieht, wo zahlreiche neue Luxus-Ghettos entstehen. Doch wohin es führt, wenn eine soziale Stadt- und Wohnungspolitik jahrzehntelang fehlt, sieht man in den Megastädten Lateinamerikas, wo die soziale und räumliche Segregation immer wieder zu explosiven Konflikten führt.

Innerer Strukturwandel: Global City oder Hüttenmetropole



Im Zuge der Globalisierung suchen viele Megastädte nach einer neuen Rolle, allerdings haben nur wenige realistische Chancen, zu einer Global City aufzusteigen, wie z.B. Shanghai und Mumbai. Aber auch andere Megastädte kämpfen um einen Platz in der globalen Städte-Hierarchie, da sonst der Abstieg zur "Hüttenmetropole" droht. Die verschärfte Städte-Konkurrenz hat einen Boom neuer Großprojekte ausgelöst, darunter auch den Bau hypermoderner Banken- und Geschäftsviertel, die im scharfen Kontrast zum Rest der Stadt und zu den informellen Armutsgebieten stehen. Oft setzt sich der neue Central Business District (CBD), das Geschäfts- und Finanzzentrum, ganz von der Kernstadt ab und wandert an die Peripherie, wo auch die "gated communities" für die privilegierte Bevölkerungsschicht entstehen. Das neue Finanzzentrum in Pudong, Shanghai, sprengt alle bekannten Dimensionen; ebenso der neue CBD in Peking, wo 200 neue Bürotürme entstehen sollen. In Ostasien gilt "high rise, high density" – mit einer extremen Dichte in die Höhe zu bauen.

Geraten zentrale Stadtgebiete ins Visier einer ambitiösen Stadtpolitik, dann haben die alten Quartiere kaum eine Chance, auch wenn es sich um historische Altstädte handelt. Dies zeigt sich derzeit in Shanghai und Peking, wo die historischen Lilong- und Hutong-Quartiere großflächig verschwinden. Diese einzigartigen, in sich geschlossenen Wohnquartiere mit vielen Neben- und Hauptgassen machen einer profitablen Hochhaus-Bebauung Platz. Ähnlich sieht es in Mumbai aus, wo die innerstädtischen Slums unter Druck geraten. Gleichzeitig gibt es auch einige erfolgreiche Altstadt-Programme in den Südmetropolen, wie etwa Corredor Cultural in Rio de Janeiro. In anderen Megastädten sind die historischen Zentren jedoch von Funktionsverlust, Verfall und "Informalität" bedroht, wie z.B. in Kairo und Mexiko-Stadt.

Städtische Armut und Slums



Der aktuelle UN-Städte-Bericht (State Of The World´s Cities 2006/07) stellt fest, dass rund ein Drittel der globalen Stadtbevölkerung – etwa eine Milliarde Menschen – in Slums und anderen prekären Stadtgebieten lebt. Dabei gibt es große Unterschiede: So leben in Sub-Sahara-Afrika rund 80 Prozent der städtischen Bevölkerung in Slums und in Mexiko-Stadt oder Sao Paulo "nur" 30. In den chinesischen Großstädten gibt es zwar offiziell keine Slums, aber doch eine versteckte Armut in desolaten Hochhaus-Vierteln und überbelegten Wohnblöcken, wo das wachsende Millionen-Heer der Wanderarbeiterinnen und -arbeiter eine nur missliche Unterkunft findet.

Slumviertel in Addis Abeba, Hauptstadt von Äthiopien (© Eckhart Ribbeck)

Wie der amerikanische Stadtexperte Charles Abrams in den 1960er Jahren so erscheint es immer noch sinnvoll, zwischen "slums of dispair" und "slums of hope" zu unterscheiden, also zwischen hoffnungslosen Elends-Quartieren, denen jede Perspektive fehlt, und informellen Selbstbau-Siedlungen, deren Infrastruktur sich unter günstigen Umständen langsam verbessert und die in die "formelle Stadt" hineinwachsen können. In vielen Fällen ist es jedoch unklar, zu welcher Kategorie ein Armutsgebiet gehört, weil neben schlechten Behausungen, fehlender Wasserversorgung und sanitärem Notstand auch weiche und schwer messbare Merkmale, wie eine enge Nachbarschaft über die Entwicklung entscheiden. Das ist zum Beispiel in Mexiko-Stadt der Fall, wo die Mehrzahl der irregulären Parzellierungen aus den 1970er und 80er Jahren heute längst legalisiert sind und sich in mehr oder weniger konsolidierte "colonias populares" verwandelt haben, also in immer noch ärmliche, aber halbwegs normale Stadtquartiere.

In den lateinamerikanischen Megastädten haben die chaotischen "Spontansiedlungen" früherer Jahre längst einem informellen Bodenmarkt Platz gemacht, der das Wohnungsproblem der Massen organisiert und profitorientiert angeht. Überall an der Peripherie parzellieren informelle Bodenhändler große Gebiete und verkaufen die Grundstücke an einkommensschwache Familien, die dort ihre prekären Selbstbauhäuser errichten. In der Regel fehlt zunächst jede Infrastruktur, deshalb ist das Selbsthilfe-Bauen auch immer Selbsthilfe-Städtebau, wobei mit unendlicher Mühe nicht nur das eigene Haus errichtet, sondern auch das "parzellierte Rohbauland" erschlossen und bewohnbar gemacht werden muss.

Trotz zahlreicher internationaler Konferenzen und Deklarationen zum Problem der städtischen Armut ist es bislang kaum einer Südmetropole gelungen, auch die einkommensschwache Bevölkerung mit Wohnraum oder Bauland zu versorgen. Deshalb stellen die informellen Siedlungen ein "Ventil" für den aufgestauten Wohnungsdruck dar, was einerseits die geltende Ordnung bedroht, andererseits aber den städtischen Wohnungsmarkt entlastet. Dementsprechend ambivalent ist die Reaktion der Stadtpolitiker und -planer, wobei oft eine enge Beziehung zwischen Stadtpolitik, Bodenspekulation und den Organisationen der informellen Siedler entsteht. Was diese politische "Symbiose" hervorbringen kann, zeigt sich eindrucksvoll in den riesigen Selbstbau-Städten Nezahualcóyotl in Mexiko-Stadt mit 1,4 Millionen Einwohnerinnen und Einwohner oder Villa El Salvador in Lima.

Eine Gesamtplanung ist kaum möglich



Ein Mindestmaß an übergreifender Planung ist in jeder Megastadt notwendig, um zumindest die Grundversorgung in den Bereichen Verkehr, Wasser und Energie zu sichern. Sieht man von solchen "Zweckverbänden" einmal ab, gibt es aber selbst unter den reichen Metropolen nur wenige Beispiele, wo man eine "integrierte Gesamtplanung" praktiziert. Große Städte sind in der Regel politisch fragmentiert, zu komplex und zu dynamisch, um die Entwicklung ganzheitlich zu steuern. Noch schwieriger ist dies in den schnell wachsenden Südmetropolen, wo schwache Institutionen, fehlende Investitionskraft und eine unbeständige Lokalpolitik die Stadtplanung behindern. Auch stellen die meisten Megastädte keine politisch-administrative Einheit dar, sondern sind in Teilbereiche zersplittert, so besteht z.B. Mexiko-Stadt aus einer dominierenden Kernstadt (Distrito Federal) und über 20 Randgemeinden (municípios conurbados), wo teilweise andere Planungs- und Bauregeln, Steuern und Umweltgesetze gelten. Das Wachstum der meisten Megastädte folgt eher einem unübersichtlichen und opportunistischen Kräftespiel als einer langfristigen und zielgerichteten Planung. Die fehlende öffentliche Investitionskraft hindert die meisten Städte daran, die städtische Infrastruktur dem Wachstum entsprechend auszubauen, deshalb treiben private "land developers", so genannte Stadtentwickler, die städtische Expansion voran, ebenso wie der informelle Bodenmarkt, der oft im großen Stil und gut organisiert agiert.

Natürlich gibt es laut lokaler und internationaler Ebene zahlreiche Anstrengungen, um die Planungsschwäche der Megastädte zu überwinden und diesen die Chance einer "zukunftsfähigen Stadtentwicklung" zu geben. In der aktuellen Fachdiskussion stehen Forderungen nach einer "guten" Stadtpolitik, einem effizienten Stadt-Management, nach Wirtschaftsförderung, Armutsbekämpfung und Umweltschutz hoch im Kurs. Mehrere große UN-Programme – z.B. das UN-Habitat-Programm City Development Strategy (CDS) zur Stadtentwicklung sowie das Urban Management Programm (UMP) zum Stadtmanagement – bemühen sich in zahlreichen Städten, die Regierungs- und Planungsfähigkeit zu stärken. Ebenso gibt es internationale Städte- und Forscher-Netzwerke, die eine reiche Dokumentation von "best practices", den besten Methoden, zusammengetragen haben. Ob dies ausreicht, um die strukturelle Armut in vielen Ländern und Städten zu überwinden, ist allerdings eine offene Frage.

Eckhart Ribbeck

Eckhart Ribbeck Zur Person

Eckhart Ribbeck

Der Stadtforscher Eckhart Ribbeck, geb. 1942 bei Berlin, ist Professor an der Fakultät für Architektur und Stadtplanung der Universität Stuttgart, Fachgebiet SIAAL (Städtebau in Asien, Afrika und Lateinamerika). Ribbeck arbeitet vor allem zu außereuropäischen Stadt- und Wohntypologien sowie informellem Siedeln und Bauen. Zuletzt erschien sein Buch "Die Welt wird Stadt – Stadtbilder aus Asien, Afrika, Lateinamerika".


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