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12.6.2014

Konkurrenz und Kontrolle der Machthaber: checks and balances

Legislative, Exekutive und die Bundesstaaten haben jeweilseigene Interessen und Befugnisse. Sie kontrollieren sich gegenseitig und werden von der Wählerschaft, von Interessengruppen und ggf. vom Supreme Court kontrolliert. Eine wachsende gesellschaftliche Polarisierung erschwert Kompromisse.

Einleitung



Strikte Trennung: Nur für besondere Anlässe, etwa für seine Rede zur Lage der Nation – hier 2012 –, darf der Präsident den Kongress betreten. (© picture alliance / dpa / Shawn Thew)

Um Machtmissbrauch zu verhindern, haben die Architekten der US-amerikanischen Verfassung mehrere Kontrolldimensionen verankert: Erstens verleiht der Souverän, das heißt der wahlberechtigte Bürger, die Macht an seine Repräsentanten nur auf Zeit (temporale Machtkontrolle), damit diese ihm Rechenschaft schuldig bleiben. Zweitens verlangt die föderale Struktur, die Machtbefugnisse der den Bürgern näher stehenden Einzelstaaten mit jenen des Gesamtstaates in Einklang zu bringen (vertikale Machtkontrolle). Dies musste nicht zuletzt auf den Schlachtfeldern des Bürgerkrieges und in bis heute andauernden höchstrichterlichen Auseinandersetzungen ausgefochten werden. Drittens gibt es sowohl auf einzelstaatlicher Ebene als auch auf der Ebene des Gesamtstaates eine Teilung der Gewalten in Legislative, Exekutive und Judikative (horizontale Machtkontrolle).

Horizontale Gewaltenteilung

Der zentrale Unterschied zwischen dem US-amerikanischen (präsidentiellen) checks and balances-System und parlamentarischen Regierungssystemen wie dem der Bundesrepublik Deutschland liegt in der unterschiedlichen Beziehung zwischen der Legislative und der Exekutive begründet. Anders als der US-Präsident, der durch einen landesweiten Wahlakt persönlich gewählt wird und damit eigene Legitimation beanspruchen kann, wird die deutsche Kanzlerin mittelbar von der Mehrheit im Parlament gewählt. Auch in der politischen Auseinandersetzung muss die Spitze der deutschen Exekutive darauf vertrauen können, dass ihre politischen Initiativen von ihrer Fraktion bzw. Koalition im Bundestag mitgetragen werden. Die Stabilität sowohl der Regierung/der Exekutive als auch jene der Parlamentsmehrheit hängt von einer engen und vertrauensvollen Kommunikationsbeziehung zwischen beiden ab. Diese "Gewaltenverschränkung" charakterisiert parlamentarische Regierungssysteme.

Vergleich unterschiedlicher politischer Systeme

Legislative und Exekutive sind im politischen System der USA nicht nur durch verschiedene Wahlakte stärker voneinander "getrennt". Das System der checks and balances ist darüber hinaus dadurch gekennzeichnet, dass die politischen Gewalten miteinander konkurrieren und sich gegenseitig kontrollieren. Der US-amerikanische Kongress übernimmt somit nicht automatisch die politische Agenda der Exekutive/des Präsidenten, selbst wenn im Fall des unified government das Weiße Haus (Sitz des Präsidenten) und Capitol Hill (Sitz des Kongresses) von der gleichen Partei "regiert" werden. Noch weniger ist dies der Fall, wenn bei einem divided government Präsident und Kongress von unterschiedlichen Parteien "kontrolliert" werden, was mit dem Wahlergebnis 2012 erneut eintrat.

Während im US-System die Legislative als Ganzes mit der Exekutive um Machtbefugnisse konkurriert, ist "Opposition" im parlamentarischen System auf die Minderheit im Parlament beschränkt, die nicht die Regierung trägt. Insbesondere für die Regierungspartei/-koalition sind Partei- bzw. Fraktionsdisziplin grundlegend erforderlich, um die Funktionsfähigkeit der eigenen Regierung, ja des parlamentarischen Regierungssystems insgesamt zu gewährleisten. Da Exekutive und Parlamentsmehrheit in einer politischen Schicksalsgemeinschaft verbunden sind, haben einzelne Abgeordnete ein Eigeninteresse, bei wichtigen Abstimmungen nicht von der Parteilinie abzuweichen und sich der Fraktionsdisziplin zu fügen. Wahlverfahren, Parteienfinanzierung, Kandidatenrekrutierung und die hohe Arbeitsteilung im Parlament geben weitere Anreize für parteidiszipliniertes Verhalten.

Dagegen ist in den USA die politische Zukunft einzelner Abgeordneter und Senatoren weitgehend unabhängig von der des Präsidenten; ihre (Wieder-)Wahlchancen hängen vorrangig vom Rückhalt im eigenen Wahlkreis bzw. Einzelstaat ab. Aufgrund des Wahlsystems und der Politikfinanzierung sind sie als "politische Einzelunternehmer" (political entrepreneurs) in den USA primär selbst für ihre Wiederwahl verantwortlich und haften gegebenenfalls auch persönlich für ihr Abstimmungsverhalten im Kongress, weil sie sich gegenüber Interessengruppen und Wählerschaft nicht hinter einer Parteidisziplin verstecken können. Den US-Parteien fehlen in der legislativen Auseinandersetzung Ressourcen und Sanktionsmechanismen, um den Gesetzgebungsprozess im Sinne einer Parteidisziplin zu gestalten (siehe S. 44 f.).

Power of the purse: die Legislative

Das Verfassungssystem der USA (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 854 511)

Die Legislative und ihre Befugnisse sind in der US-Verfassung – noch vor dem Präsidenten und dessen Aufgaben – an erster Stelle angeführt. Artikel I, Absatz 1 bestimmt: "Die gesetzgebende Gewalt ruht im Kongress der Vereinigten Staaten, der aus einem Senat und einem Abgeordnetenhaus besteht." Im Sinne der Verfassungsväter, dargelegt von James Madison in den Federalist Papers, Nr. 63, galt die Senatskammer seinerzeit schon als "gemäßigte und angesehene Körperschaft von Bürgern" (temperate and respectable body of citizens), die nötig war, um die "regelwidrigen Leidenschaften" (irregular passions) der Abgeordneten der zweiten Kammer zu zügeln.

Ihre unterschiedlichen konstitutionellen Eigenschaften begünstigen die Konkurrenz zwischen den beiden Kammern und bedingen damit eine weitere Form der Gewaltenkontrolle. Ein langjähriger Insider bringt die Rivalität zwischen House of Representatives und Senate auf den Punkt: Für Christopher Matthews, den ehemaligen Stabschef des legendären Sprechers des Abgeordnetenhauses, Tip O’Neill, existiert eine Art unsichtbare Trennwand zwischen beiden Kammern. Senatoren könnten Jahre auf dem Kapitol-Hügel zubringen, ohne je die andere Seite des Kapitols betreten zu haben – wenn es nicht die Reden des Präsidenten zur Lage der Nation (State of the Union) gäbe, zu der sich Senatoren und Abgeordnete im Plenum des größeren Abgeordnetenhauses versammeln. Es gäbe keinen anderen wirklich wichtigen Grund, um in Ungnade zu fallen, als als Senator hinüber zum Abgeordnetenhaus zu gehen. Andererseits würde es ein Abgeordneter aus Angst vor einer Demütigung nie wagen, die ehrwürdigen Hallen des Senats zu betreten (zitiert in: Ross Baker, House and Senate, New York / London 1995, S. 14 f.).

Der Statusunterschied zwischen beiden ist enorm: Ein Senator vertritt einen ganzen Bundesstaat, sein Bekanntheitsgrad ist dementsprechend viel größer. Seine längere Amtszeit von sechs Jahren und Exklusivrechte in der Gesetzgebung (zum Beispiel die Blockademöglichkeit des filibuster (siehe S. 13), mithilfe derer er den ganzen Gesetzgebungsprozess aufhalten kann, verleihen ihm mehr Machtpotenzial. Dagegen repräsentiert ein Abgeordneter nur eine sehr viel kleinere Teileinheit eines Bundesstaates; er muss sich alle zwei Jahre zur Wahl stellen und ist über seinen Wahlkreis hinaus nur wenigen bekannt, es sei denn, er hat eine Führungsposition inne. Mehr noch als im Abgeordnetenhaus in der Hierarchie aufzusteigen, träumen die meisten Abgeordneten insgeheim davon, irgendwann auch einmal Senator zu werden. Hingegen gab es in der Parlamentsgeschichte der USA noch keinen Senator, der nach seinem Ausscheiden aus dem "Oberhaus" (Senat) für das "Unterhaus" (Repräsentanten-/Abgeordnetenhaus) kandidierte.

Doch die Verfassung zwingt beide zur Zusammenarbeit. Damit eine Gesetzesvorlage (bill) dem Präsidenten zur Unterzeichnung vorgelegt werden kann, muss sie in beiden Kammern in identischer Form verabschiedet werden. Der dafür notwendige intensive Austausch findet häufig über den Mitarbeiterstab (congressional staff) der Senatoren und Abgeordneten statt; in vielen Fällen auch erst später, in einem ad hoc für eine bestimmte Gesetzesvorlage einberufenen Gremium: Im Vermittlungsausschuss (conference committee) verhandeln dann die von den Parteiführungen beider Kammern bestimmten Vertreterinnen und Vertreter in kleinerer Runde, um einen Kompromiss zu finden.

Die permanenten Hauptausschüsse im Kongress, 113. Legislaturperiode 2013-2014

Ausschüsse und ihre Vorsitzenden (chairmen) spielen eine wichtige Rolle in der Gesetzgebung der USA. Ausschüsse (committees) und deren Unterausschüsse (subcommittees) entlasten die Plenararbeit: Die meisten Gesetzesinitiativen bleiben bereits in einem der zahlreichen committees oder subcommittees hängen. Nur wenige Vorlagen schaffen es – meist nachdem sie durch Änderungsanträge (amendments) maßgeblich verändert wurden – ins Plenum der jeweiligen Kammer, das heißt auf den House Floor oder den Senate Floor zur Abstimmung.

Der Kongress ist das zentrale Verfassungsorgan bei der Gesetzgebung – auch wenn die beiden anderen politischen Gewalten mitwirken: der Supreme Court durch die Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen und der Präsident durch sein Vetorecht. Der Präsident hat zwar selbst kein Initiativrecht und kann nur mittelbar über gleichgesinnte Abgeordnete und Senatoren Gesetzesvorlagen auf den Weg bringen. Er hat jedoch das "letzte" Wort: Damit eine Vorlage (bill) zum Gesetz (law) wird, ist diese von ihm zu unterzeichnen. Er kann auch auf den laufenden Gesetzgebungsprozess Einfluss nehmen, indem er sein suspensives (aufschiebendes) Veto ausspricht oder damit droht. Denn sein Einspruch kann nur von jeweils einer Zweidrittelmehrheit in beiden Kammern des Kongresses überstimmt werden – was sehr selten möglich ist.

Der Gesetzgebungsprozess - Der Kongress

Hingegen hat auch die Legislative Möglichkeiten, die ausführende Gewalt zu kontrollieren, sprich oversight auszuüben: Bei schweren Verfehlungen, sogenannten high crimes and misdemeanors, kann der Senat (nach Aufnahme eines Verfahrens durch das Abgeordnetenhaus) sogar den Präsidenten seines Amtes entheben (impeachment). Völkerrechtlich bindende Vertragsunterzeichnungen des Präsidenten gelten erst, wenn sie vom Senat ratifiziert worden sind. Der Senat muss ferner präsidentiellen Personalernennungen für höhere Ämter wie Richter, Botschafter, Minister und weitere Spitzenbeamte zustimmen. Zwar kann der Präsident den Rat und die Zustimmung (advice and consent) des Senats umgehen, indem er Kandidaten außerhalb der Sitzungsperiode, das heißt über ein recess appointment, ernennt. Doch deren Amtszeiten enden dann mit der jeweiligen Legislaturperiode, und sie bekommen bei ihrer Amtsausübung den Unmut der Senatoren zu spüren. Denn das wirksamste politische Kontrollmittel ist die Macht der Geldbörse (power of the purse), das heißt, der Kongress muss bzw. darf die Haushaltsmittel insbesondere auch jene für Exekutivorgane bewilligen.

Kongressmitarbeiter und externe Expertise

Die Arbeit der Abgeordneten und Senatoren wäre ohne das Zutun ihrer Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter (congressional staff) nicht denkbar. Für einen Abgeordneten arbeiten im Schnitt 15 bis 20 Mitarbeiter; manche Senatoren haben gar einen Stab von über 100 Fachkräften. Insbesondere die staffer im Senat verfügen über enorme informelle Machtbefugnisse. Sie wurden von dem Politikwissenschaftler Michael J. Malbin 1980 deshalb auch schon als "Volksvertreter ohne Mandat" (unelected representatives) bezeichnet. Abgeordnete und Senatoren beschäftigen Personal in ihrem Wahlkreis und in Washington. Doch selbst in ihren Parlamentsbüros sind neben der legislativen Arbeit viele Helferinnen und Helfer in der Wahlkreisarbeit (case work) tätig.



Die unterschiedlichen Wahlzyklen des Präsidenten und des Kongresses ermöglichen eine weitere Facette der Machtkontrolle, nämlich eine "geteilte Regierung". Mit den Wahlen 2012 wurde einmal mehr eine Regierungskonstellation des divided government etabliert, das heißt, dass die Partei, die den Amtsinhaber im Weißen Haus stellt, nicht über Mehrheiten im Kongress verfügt.

Während der Präsident im Falle eines unified government im Sprecher des Abgeordnetenhauses (speaker of the house) einen Verbündeten hat, der ihm hilft, Mehrheiten für seine politischen Initiativen zu organisieren, ist dieser im Falle des divided government sein schärfster Widersacher. Zwar verfügt der Sprecher des Abgeordnetenhauses wegen der fehlenden Partei- und Fraktionsdisziplin nicht über die enormen Sanktionsmittel, die ein Fraktionschef in einem parlamentarischen Regierungssystem wie in Deutschland hat. Der US-Präsident kann sich mit entsprechenden Hilfen für die Wahlkreise oder Einzelstaaten der umworbenen Abgeordneten und Senatoren sogar Kongressmitglieder der anderen Partei "kaufen". Doch hat auch der speaker Mittel zur Verfügung, um die Mehrheit seiner Parteifreunde auf Linie zu halten: Er kann die für Interessengruppen und deren Zuwendungen besonders attraktiven Vorsitzenden von Ausschüssen und Unterausschüssen bestimmen, über einen Verfahrensausschuss, das rules committee, regeln, ob und in welchen Ausschüssen bzw. Unterausschüssen ein Gesetz behandelt wird, und festlegen, inwieweit Änderungsanträge (amendments) zulässig sind und welche Prozeduren zu erfolgen haben. Die Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses gibt dem Sprecher also wirksame Machtinstrumente an die Hand.

Erheblich schwieriger ist es, den Senat zu führen. In dieser Kammer kann ein einziger Senator mit Dauerreden, einem sogenannten filibuster, den Geschäftsbetrieb aufhalten – solange ihm nicht eine qualifizierte Dreifünftelmehrheit von 60 Senatoren den Mund verbietet. "To invoke cloture" lautet das Manöver, um ein filibuster abzuwenden.

Seitdem die Demokraten im November 2013 mit ihrer einfachen Mehrheit kurzerhand die Geschäftsordnung des Senats veränderten – sich für die von den Republikanern so genannte "nukleare Option" entschieden –, können Blockademanöver bei Personalbenennungen nunmehr mit einer einfachen Mehrheit aufgehoben werden. Ausgenommen bleiben jedoch Nominierungen für das Oberste Gericht sowie das normale Gesetzgebungsverfahren. Hier sind weiterhin 60 Stimmen nötig, um eine Blockade aufzuheben.

Filibuster light

[…] In einem historischen Schritt hat der demokratisch beherrschte Senat im US-Kongress ein seit 1806 praktiziertes Instrument teilweise aus dem Verkehr gezogen, mit dem die zahlenmäßig kleinere Fraktion Entscheidungen der tonangebenden Partei nach eigenem Gusto blockieren kann – den sogenannten Filibuster, eine potenziell endlose Ermüdungsrede. […] Bisher konnte jedes Mitglied im Senat ohne zeitliche Begrenzung reden und Personalentscheidungen so auf Eis legen. Das amerikanische Parlamentssystem wollte so Minderheitenschutz gewährleisten. Um die Debatte abzukürzen und eine Abstimmung zu erzwingen, war bisher das Ja von 60 der insgesamt 100 Senatoren nötig.
Deshalb gilt es im Senat, Anreize zu geben, um möglichst alle 100 Senatorinnen und Senatoren zufriedenzustellen. Mit Druck würde man hingegen wenig bewirken. Nach der "Macht" des Mehrheitsführers im Senat gefragt, erwiderte der ehemalige Demokratische Senator und majority leader George J. Mitchell: "Man hat die Macht, 99 Hintern zu küssen." (zitiert nach Ross Baker, House and Senate, New York / London 1995, S. 91).

Noch weniger Macht kann der Präsident auf die Senatoren ausüben, von denen nicht wenige eine Kandidatur für das Präsidentenamt erwägen. Der amtierende Präsident Barack Obama war selbst Senator, bevor er erfolgreich für die Präsidentschaft kandidierte. Der Kongress hat im politischen System der Vereinigten Staaten, anders als die Legislative in parlamentarischen Regierungssystemen, allgemein eine sehr starke, institutionell fundierte Machtstellung gegenüber der Exekutive – insbesondere auch durch seine Aufsicht (oversight) und Organisationsgewalt gegenüber der Administration, dem Verwaltungsapparat des Präsidenten.

Zwischen Legislative und Exekutive: die Verwaltung

Im Kontrast zur überschaubaren und hierarchisch organisierten deutschen Ministerialbürokratie erscheint die US-Behördenstruktur als unübersichtlicher Wildwuchs von Organisationseinheiten. Während die deutsche Kanzlerin an der Spitze des Kabinetts steht, ihr damit auch die Ministerien und deren Bürokratie untergeordnet sind, hat der US-Präsident viel größere Schwierigkeiten, seine Exekutive zu leiten. Enorme Anstrengungen, um die eigene Linie in einem Interessengeflecht rivalisierender Ministerien und Regierungsstellen durchzusetzen, gehören zum mühsamen Tagesgeschäft des sogenannten Chefs der Bundesverwaltung. Die einzelnen Behörden wurden oftmals ad hoc, aus politischen Anlässen oder wegen Krisen gegründet und nicht etwa in das bestehende Organigramm eingegliedert, sondern hinzugefügt. Die daraus entstandene fragmentierte Struktur ist gewollt, denn sie bietet Außenstehenden vielfältige Möglichkeiten der Einflussnahme.

Die US-Verwaltung ist geprägt durch intensives Kompetenzgerangel zwischen Exekutive und Legislative, wenn es darum geht, wichtige Positionen zu besetzen, die Behörden finanziell auszustatten sowie deren Aufgaben vorzugeben bzw. zu kontrollieren. Zwar liegt die exekutive Gewalt beim Präsidenten. Laut Verfassung (Artikel III, Absatz 1) muss er dafür sorgen, dass die Gesetze "gewissenhaft" vollzogen werden. Er kann dazu unter anderem auch die Führungsspitzen der Ministerien (departments) und Bundesbehörden (federal agencies) nominieren. Doch müssen diese von der Legislative, namentlich vom Senat, gebilligt werden. Dem Kongress obliegt auch die Organisationsgewalt, sprich die Befugnis, die Bundesbehörden zu errichten und zu finanzieren. Die power of the purse führt seit jeher zu (informellen) Absprachen zwischen den Geldgebern im Kongress und den Empfängern in der Verwaltung. Insbesondere die für die Finanzierung verantwortlich zeichnenden Abgeordneten und Senatoren zuständiger Kongressausschüsse bewachen mit Argusaugen ihre Pfründen, die auch ihre Wiederwahl sichern helfen. Denn ihr politisches Schicksal hängt letztlich davon ab, wie sehr sie die Partikularinteressen in ihren Wahlkreisen bzw. Einzelstaaten bedienen können, und insbesondere jene von ihnen nahestehenden Interessengruppen, die ihre immer teurer werdenden Wahlkämpfe finanzieren.

"Eisernes Dreieck"

Meistens sind denn auch Vorhaben misslungen, den Verwaltungsapparat wieder zu verkleinern. So scheiterte Anfang der 1970er-Jahre Präsident Richard Nixon (1969-1974) mit seinem Versuch, durch einen radikalen Umbau "anti-präsidiale Nischen" in der Exekutive zu eliminieren. Mit seinem Dezentralisierungsprogramm des "New Federalism" wollte eine Dekade später Präsident Ronald Reagan (1981-1989) das "big government" in Washington verkleinern – ohne nachhaltigen Erfolg. Der amtierende Präsident Barack Obama ist ebenso bemüht, den Regierungsapparat schlanker und effizienter zu machen. Bereits im Januar 2012 hat der Präsident den Kongress um die Kompetenz ersucht, die handelspolitischen Aufgaben von sechs Regierungseinheiten, darunter das Handelsministerium und das Büro des Handelsbeauftragten, in einer neuen Behörde zusammenzufassen. Wer die symbiotischen Dreiecksbeziehungen, das "eiserne Dreieck" (iron triangle) zwischen den betroffenen Einheiten der Exekutive, der Wirtschafts- und Handelslobby und den federführenden Ausschüssen im Kongress kennt, muss aber skeptisch sein, ob dem Präsidenten die ehrgeizige Neuorganisation der Handelsbehörden gelingen wird.

Mittlerweile haben sich zu den Vertretern von Partikularinteressen, Kongressausschüssen und der Exekutive auch noch Experten von Think Tanks, Universitäten und Journalisten gesellt. Ihre etwas lockeren themenspezifischen Verbindungen wurden 1978 vom US-amerikanischen Politikwissenschaftler Hugh Heclo "issue networks" genannt: Mittels dieser "Themennetzwerke" versuchen sie mit vereinten Kräften bestimmte Interessen und politische Ideen durchzusetzen, weshalb sie vom US-Politikwissenschaftler Paul Sabatier 1993 als "Tendenzkoalitionen" (advocacy coalitions) bezeichnet wurden.

Jeder Präsident ist deshalb gut beraten, einen eigenen, nur ihm gegenüber loyalen Beraterstab um sich zu scharen, um in diesem Interessengeflecht seine politische Linie durchzusetzen – nicht zuletzt auch gegenüber der Verwaltung "seiner" Exekutive. Denn die Auseinandersetzungen in den Reihen der Exekutive sind nicht minder heftig. Auf der einen Seite versuchen die "Männer und Frauen des Präsidenten", das presidential government, die Politikinitiativen des Weißen Hauses voranzutreiben. Auf der anderen Seite bremst sie das permanent government immer wieder aus. Die relativ autonomen Ministerien und Behörden versuchen unabhängig vom jeweiligen Präsidenten und von der jeweiligen parteipolitischen Konstellation ihre eigenen institutionellen Besitzstände zu wahren. Dabei berücksichtigen sie die Absichten der ihnen nahestehenden Kongressausschüsse und die Anliegen der von ihnen repräsentierten Interessengruppen. Hinzu kommen noch jene unabhängigen Behörden (independent agencies), deren Leiter bzw. Leiterinnen der Präsident zwar nominieren kann, wofür er aber wiederum die Zustimmung des Senats benötigt. Die independent regulatory agencies, die häufig auch als independent regulatory commissions bezeichnet werden, sind überdies ausschließlich dem Kongress verantwortlich. Die meisten von ihnen werden massiv von Interessengruppen beeinflusst. Die von Regulierungen Betroffenen regulieren sich mehr oder weniger selbst. Regulation by the regulated lautet das Prinzip, das dem Präsidenten kaum Einwirkungsmöglichkeiten lässt.

Die persönlichen Mitarbeiter des Präsidenten – die er ohne Zustimmung des Senats frei auswählen kann – sind seine engsten Vertrauten in den Machtkämpfen, die mit dem Begriff bureaucratic politics verharmlosend umschrieben werden. Die Getreuen und einflussreichsten Berater des Präsidenten sind im White House Office zu finden. Sie genießen auch ein "exekutives Privileg" (executive privilege), das heißt, sie sind der Legislative nicht Rechenschaft schuldig und dürfen vor Kongressausschüssen nicht verhört werden. Die anderen, dem Präsidenten ebenso nahestehenden Leiterinnen und Leiter der Einheiten (federal agencies) des Executive Office of the President müssen jedoch vom Senat abgesegnet werden und auch nach ihrer Bestätigung der Legislative laufend Rede und Antwort stehen.

The President’s Team:

11 federal agencies des Executive Office of the President (Stand: Juli 2013):
Ebenso wie bei diesen Personalentscheidungen muss der Präsident auch bei der Besetzung der Ministerämter die Machtkalküle der "anderen politischen Gewalt", sprich die Interessen des Kongresses, berücksichtigen.

15 Ministerien (executive departments; Stand: Juli 2013)

Im Gegensatz zur Bundesrepublik Deutschland spielt im politischen System der USA das Kabinett keine wichtige Rolle. Die Minister heißen in den USA bezeichnenderweise "Sekretäre" (Secretaries) des Präsidenten, etwa der Außenminister Secretary of State. So gilt auch bei diesem prominenten Amt als grundlegendes Prinzip: Der Präsident ist der "Koch", der Außenminister der "Kellner". Die engsten persönlichen Berater des Präsidenten sind einflussreicher als seine Minister, die er oftmals auch aus wahltaktischen und politischen Erwägungen ernennen muss. In der Regel vertreten Minister auch die Interessen ihrer Häuser (departments), die wiederum von einflussreichen Senatoren oder Abgeordneten finanziell abhängig sind.
Die große Fülle politischer Berufungen in die Ministerien und Behörden geht nicht nur auf Kosten des öffentlichen Dienstes (civil service); sie ist zeitraubend und erschwert nach Wahlen den Übergang von einer Regierungsmannschaft zur nächsten. Mit jedem neuen Präsidenten wechseln in den USA etwa 7000 Fachleute ihre Position: entweder von außen nach innen oder, im Falle der ausscheidenden Administration, von innen nach außen. In diesem Drehtürsystem der revolving doors, des ständigen in-and-out, spielen neben Interessengruppen auch Think Tanks, das heißt politikorientierte Forschungsinstitute, eine wichtige Rolle als "Ideenagenturen", so der Politologe Winand Gellner 1995.

Aufgaben und Funktionen des US-Präsidenten

Dementsprechend politisch ist das Selbstverständnis im Verwaltungsapparat. Während die meisten auf Lebenszeit dienenden deutschen Beamten sich für ihr Fortkommen nicht politisch engagieren müssen und sich auf ihre Aufgabenbereiche und nächste "Verwendung" konzentrieren können, arbeitet die US-amerikanische Bürokratie im Zentrum der Auseinandersetzung um den politischen Machterhalt. Das Gros der oft nur für eine Amtszeit beschäftigten Verwaltungseliten beteiligt sich mehr oder weniger sichtbar an der politischen Meinungsbildung und Entscheidungsfindung. Diese policy maker sind indes keine inkompetenten Parteigänger, sondern ausgewiesene Experten mit politischer Orientierung. Ihre Fachkenntnisse haben sie zumeist über mehrere Jahre in verschiedenen Arbeitsbereichen erworben, sei es in der Exekutive, der Legislative, einem Think Tank, einer Universität oder einem Privatunternehmen. Sie wechseln häufig ihre Arbeitgeber, bleiben aber ihrem Themenschwerpunkt (issue) treu. Damit sind sie auch in ihrem issue network gut vernetzt, was wiederum ihren nächsten Arbeitsplatz sichern hilft.

Diese "Wanderarbeiter" haben mittlerweile die auf Lebenszeit Beschäftigten des civil service verdrängt. Zwar genießen auch einige US-amerikanische Staatsbedienstete noch Privilegien wie eine mehr oder weniger sichere Anstellung. Schlechte Bezahlung und mangelnde Aufstiegschancen haben aber zur Demoralisierung und permanenten Krise des civil service geführt. Nicht zuletzt spiegelt das geringe Ansehen des Staatsdienstes auch die historisch begründete, institutionell begünstigte und politisch verstärkte Skepsis großer Teile der US-Bevölkerung gegenüber dem Staat wider.

US-Präsidenten der vergangenen 80 Jahre

Franklin D. Roosevelt


Obschon der Begriff "government" über Jahrzehnte in den Köpfen der meisten US-Amerikaner negative Vorstellungen hervorgerufen hatte, wurde die Regierung von ihren Bürgern zwischenzeitlich merklich positiver wahrgenommen. Eine seit den 1960er-Jahren nicht mehr registrierte Vertrauensmarke von knapp 60 Prozent brach mit dem bis dahin vorherrschenden Muster einer "Vertrauenslücke" (confidence gap), so das Ergebnis einer Gallup-Umfrage, die von den AEI Studies in Public Opinion 2003 zitiert wurde. Ein genauer Blick der Politikwissenschaftler Calvin Mackenzie und Judith Labiner von der renommierten Brookings Institution zeigte jedoch, dass dieses überschwängliche Vertrauen in die eigene Regierung in erster Linie als unmittelbare emotionale Reaktion auf die Terroranschläge vom 11. September 2001 zu interpretieren ist: Ausgehend von 29 Prozent im Juli 2001 schlug das Vertrauensbarometer kurz nach den Terrorangriffen auf eine Höhe von 57 Prozent aus und pendelte sich im Mai 2002 wieder auf 40 Prozent ein. Gemessen an den Umfrageergebnissen vor den Terrorangriffen wurde der Regierung in Washington jedoch immer noch ein deutlich höheres Vertrauen entgegengebracht. Das Gefühl von Verwundbarkeit und nationaler Bedrohung bewirkte ein gesteigertes Bedürfnis nach Schutz, dessen Gewährleistung die meisten US-Amerikaner ihrer Regierung, vor allem ihrem Präsidenten als Oberstem Befehlshaber zutrauten. Neben ihm konnte nur seine unmittelbare Umgebung von Amtsträgern der Exekutive auch nach einem zeitlichen Abstand zu den Anschlägen diesen immensen Vertrauensbonus noch auf sich konzentrieren, während die übrigen Volksvertreterinnen und -vertreter sowie Staatsangestellten in der Gunst der Bevölkerung nach einem kurzen Ausschlag wieder auf ihr vormaliges Niveau absanken.

Macht und Ohnmacht der Exekutive

Geprägt durch die historische Erfahrung mit den Monarchien der "Alten Welt" wollten die Verfassungsväter die Machtbefugnisse des Präsidenten beschneiden. Doch die Bedrohung durch das Königreich Großbritannien und die Persönlichkeit des ersten amerikanischen Präsidenten George Washington (1789-1797) sorgten dafür, dass das Amt mit mehr Handlungsspielraum, also zusätzlichen Machtbefugnissen gegenüber dem Kongress und gegenüber den Einzelstaaten, ausgestattet wurde. Washington, ehemaliger Oberbefehlshaber der Kontinentalarmee der 13 nordamerikanischen Kolonien im Amerikanischen Unabhängigkeitskrieg (1775-1783) gegen die britische Kolonialmacht, beanspruchte als Präsident und Hüter der neu gewonnenen "independence" vom Mutterland ebenso im Inneren größere Gestaltungsmacht. Auch im Laufe der weiteren Geschichte wurden als Reaktion auf nationale Krisen, etwa auf die Weltwirtschaftskrise in den 1930er-Jahren, den Zweiten Weltkrieg und die Anschläge vom 11. September 2001, die Bundeskompetenzen, vor allem jene des Präsidenten, erheblich erweitert. Als Staatsoberhaupt, Regierungschef, Chef der Bundesverwaltung, höchster Diplomat, militärischer Oberbefehlshaber und Parteiführer kann der Präsident heute umfangreiche, in der Verfassung garantierte Aufgaben und Funktionen beanspruchen.

Dennoch ist im politischen System der checks and balances seine Macht beschränkt. Je nach Politikbereich verfügt der Präsident über unterschiedliche Machtbefugnisse: Während in der Sicherheitspolitik selbst das Oberste Gericht die mangelnde Gewaltenkontrolle seitens der Legislative beklagt, sind dem Präsidenten in allen anderen Politikfeldern, etwa in der Wirtschafts-, Handels-, Umwelt- und Energiepolitik, durch den Kongress oftmals die Hände gebunden.

Der US-Präsident, der selbst keine Gesetzesvorlagen einbringen kann und bei Initiativen gleichgesinnte Abgeordnete und Senatoren benötigt, ist im Gesetzgebungsprozess laufend gefordert (und gelegentlich überfordert), im Kongress für die Zustimmung zu seiner Politik zu werben, das heißt je nach Politikinitiative unterschiedliche und zumeist parteiübergreifende Ad-hoc-Koalitionen zu schmieden.

Das ist für den seit Januar 2009 amtierenden Präsidenten sehr mühsam geworden. Präsident Obama konnte nur in den ersten zwei Jahren seiner ersten Amtszeit auf die Mehrheit seiner Parteifreunde im Kongress (sprich im Abgeordnetenhaus und Senat) zählen und diese Zeit für umfangreiche Maßnahmen wie die Gesundheitsreform oder die Reform der Finanzmärkte nutzen. Seit Februar 2010, als die Demokraten mit der Nachwahl des durch den Tod von Edward Kennedy freigewordenen Sitzes ihre Dreifünftelmehrheit (60 Stimmen) im Senat verloren, und insbesondere seit die Republikaner bei den Zwischenwahlen vom November 2010 die Mehrheit im Abgeordnetenhaus zurückerlangten, ist es für ihn noch viel schwieriger geworden, Kompromisse mit der Legislative zu finden.

Daran änderte auch seine Wiederwahl 2012 nichts. Mit der Bestätigung der Mehrheit der Republikaner im Abgeordnetenhaus kann bis zu den nächsten Zwischenwahlen im November 2014 mindestens eine Kammer der Legislative, entweder der Senat oder insbesondere das von den Republikanern kontrollierte Abgeordnetenhaus, die Initiativen des Demokratischen Amtsinhabers im Oval Office blockieren. Das ist umso problematischer, als der Amtsinhaber ja gewählt und wiedergewählt wurde, um den enormen wirtschaftlichen und sozialen Problemen des Landes abzuhelfen.

Für Kompromisse bleibt ohnehin wenig Zeit, weil schon 2014 wieder Kongresswahlen anstehen und der Präsident spätestens dann als "lahme Ente" (lame duck) gilt. Denn er kann nach seiner zweiten Amtszeit nicht mehr wiedergewählt werden und verfügt deshalb in der legislativen Auseinandersetzung über weniger "politisches Kapital" (political capital): Beim politischen Kuhhandel – im Englischen als "Pferdehandel" (horse trading) bezeichnet – sichert sich der Präsident die Unterstützung des einen oder anderen Gesetzgebers, indem er im Gegenzug versichert, künftig die eine oder andere wählerwirksame finanzielle Unterstützung in den Wahlkreis bzw. Einzelstaat des umworbenen Abgeordneten oder Senatoren fließen zu lassen. Diese Versprechungen verlieren jedoch gegen Ende der Präsidentschaft an Zugkraft.

Der Präsident muss nunmehr politische Führung (leadership) demonstrieren. Wenn er nicht mehr mit Angeboten locken kann, dann muss er umso mehr öffentlichen Druck ausüben. Präsident Theodore Roosevelt (1901-1909) prägte den Begriff der "bully pulpit", das Bild der "hervorragenden" (bully) Redeplattform einer Kanzel (pulpit), welche die Präsidentschaft seiner Ansicht nach bot, um die öffentliche Meinung zu beeinflussen. Seine exponierte Stellung als einziger landesweit gewählter Politiker kann der Präsident dazu nutzen, um über die Massenmedien auch die Wählerbasis der Kongressmitglieder für seine Agenda zu mobilisieren, damit die (qualifizierte) Mehrheit der Abgeordneten und Senatoren seiner Politik folgen. Das ist dennoch nicht einfach, da diese eine institutionelle Identität als Mitglieder des Kongresses haben, sich der "anderen Staatsgewalt" (the other branch of government) zugehörig fühlen und mit der Exekutive um Macht konkurrieren.

Die Sorge der Legislative um die institutionelle Machtbalance tritt jedoch in den Hintergrund, wenn Gefahr in Verzug ist. In Krisen- und Kriegszeiten steht der Präsident als Oberster Befehls-haber im Mittelpunkt der Aufmerksamkeit. Ihm kommt die Rolle des Schutzpatrons zu. Der patriotische Sammlungseffekt des rally around the flag bedeutet einen immensen Machtgewinn und Vertrauensvorsprung für den Präsidenten und die Exekutive. Nicht zuletzt symbolisiert das Präsidentenamt die nationale Einheit, gilt das Weiße Haus als Ort der Orientierung, an dem in Krisenzeiten die Standarte hochgehalten wird. Präsidenten konnten immer wieder nationale Krisen dazu nutzen, die Struktur des Regierungsapparats und der Verwaltung grundlegend zu verändern, indem sie exekutive Kompetenzbereiche auf nationaler Ebene gebündelt und oftmals auch erweitert haben.

So mündete die "Große Depression" der 1930er-Jahre in den Sozialstaat, der von Präsident Franklin D. Roosevelt (1933-1945) geprägt wurde. Im Zuge der militärischen und sicherheitsdienstlichen Aufrüstung im Zweiten Weltkrieg erhielt die Bundesregierung umfangreiche Sicherheitsaufgaben. Im Kalten Krieg gegen die Sowjetunion etablierte sich eine Interessenverbindung zwischen Militär, Rüstungsindustrie und politischen Eliten. In seiner Abschiedsrede warnte Präsident Dwight D. Eisenhower (1953-1961), der einst selbst Generalstabschef der Armee war, im Januar 1961 vor diesem "militärisch-industriellen Komplex".

Impeachment

Der Kalte Krieg und seine Nebenkriegsschauplätze, etwa in Vietnam, gingen auch im Inneren einher mit einer "imperialen Präsidentschaft", so der Buchtitel des US-Historikers und Beraters zweier US-Präsidenten, Arthur Schlesinger Jr., 1973: Das Regierungshandeln der Kriegspräsidenten Lyndon B. Johnson (1963-1969) und Richard Nixon (1969-1974) war wenig transparent und im Falle Nixons höchst kriminell. Ihm drohte ein Amtsenthebungsverfahren (impeachment) wegen "schwerster Verbrechen und Amtsvergehen" (high crimes and misdemeanors). Denn seine Machenschaften hatten das System der checks and balances aus dem Gleichgewicht gebracht. Um in der Watergate-Affäre einer formalen Amtsenthebung zu entgehen, trat Nixon schließlich am 9. August 1974 zurück. Danach schlug das Pendel wieder in die andere Richtung: In Reaktion auf die Grenzüberschreitungen der Exekutive beanspruchte der Kongress wieder mehr Machtbefugnisse.

Die Watergate-Affäre

Am frühen Morgen des 17. Juni 1972 verhaftete die Polizei fünf Männer, die offenkundig versucht hatten, in die Büros der nationalen Parteizentrale der Demokraten im Washingtoner Watergate Hotel einzubrechen. Was der Pressesprecher des republikanischen Präsidenten Nixon auf Anfrage als "drittklassigen Einbruch" bezeichnete, führte zwei Jahre später – und erstmals in der amerikanischen Geschichte – zum Rücktritt eines amerikanischen Präsidenten.


Die Verunsicherung nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 und der von der Regierung George W. Bush so genannte Globale Krieg gegen den Terror eröffneten einmal mehr Möglichkeiten, die Gestaltungsmacht des Präsidenten und der unter seiner Führung handelnden Exekutive auszuweiten. Schon unmittelbar nach Amtsantritt hatten Präsident George W. Bush, Vizepräsident Richard (Dick) Cheney und ihre Gefolgsleute keinen Zweifel darüber aufkommen lassen, dass sie die Position der Exekutive auf Kosten der Machtbefugnisse der Legislative zu stärken beabsichtigten. Diese offensive Strategie des Weißen Hauses, den vor allem in der Amtszeit des Vorgängers Bill Clinton (1993-2001) erstarkten Kongress wieder in eine untergeordnete Rolle zu drängen, erhielt mit den Terroranschlägen von New York und Washington ihre Legitimation – und zwar durch die in der US-amerikanischen Bevölkerung gemeinhin gehegte Überzeugung, dass dies angesichts der nationalen Bedrohung rechtens, ja notwendig sei. Im Globalen Krieg gegen den Terror konnte der Präsident nunmehr die dominante Rolle des Oberbefehlshabers der Streitkräfte spielen. Aber auch in der nationalen Diskussion gelang es George W. Bush, seine Diskurshoheit zu etablieren und sich als Schutzpatron zu geben, der die traumatisierte Nation vor weiteren Angriffen bewahrt.

Die fünf größten Nachrichten-/Sicherheitsdienste der USA

Unter dem Primat der Sicherheit konnte Präsident Bush auch innerhalb der Exekutive Organisationsstrukturen aufbrechen und Kompetenzen neu verteilen. Zahlreichen Ministerien wurden Ressourcen und Aufgabenbereiche entzogen und dem 2002 neu geschaffenen Heimatschutzministerium, dem Department of Homeland Security (DHS), zugewiesen. Eine Vielzahl von Einheiten aus anderen Ministerien wurde in dieses neue Heimatschutzministerium integriert, zwei Dutzend Bundesbehörden mit etwa 180 000 Bediensteten und einem jährlichen Budget von 40 Milliarden Dollar darin zusammengefasst. In Fragen der inneren Sicherheit ist das Department of Homeland Security auf horizontaler Regierungsebene federführend bei der Zusammenarbeit mit anderen Ministerien. Es ist zudem bei der vertikalen Koordination die zentrale Ansprechstelle für Behörden auf einzelstaatlicher und lokaler Ebene. Seine Schaffung ist Teil des umfangreichsten Umbaus, dem die Regierungsorganisation der Vereinigten Staaten seit dem Ende des Zweiten Weltkrieges unterzogen worden ist.

Die Terroranschläge vom 11. September 2001 führten den USA auch vor Augen, dass ihre Geheimdienste versagt hatten. Dieser nationale Schock erleichterte es dem Kriegspräsidenten Bush, die Struktur der Nachrichtendienste zu verändern, um den Informationsfluss innerhalb der sogenannten intelligence community zu bündeln. Vor den Anschlägen waren die diversen Einheiten für ihre Geheimniskrämerei bekannt: Sie taten sich schwer damit, Informationen auszutauschen, auch weil sie miteinander um die knappen finanziellen Ressourcen konkurrierten. Doch auch die Geldknappheit veränderte sich mit einem Schlag: Nach den Terroranschlägen wurden die Mittelzuweisungen für die neu aufgestellten Teileinheiten massiv aufgestockt.

Der Patriot Act – Lizenz zum Kampf gegen das Böse

Das Gesetzespaket "Patriot Act" zur Bekämpfung des globalen Terrorismus, das kaum sechs Wochen nach den Anschlägen vom 11. September 2001 vom Kongress mit großer, überparteilicher Mehrheit angenommen wurde, hat die Tore zum Aufbau eines Überwachungsstaates weit aufgestoßen. Bis heute ist der "Patriot Act" die gesetzliche Grundlage für die umfangreichen Überwachungsmaßnahmen der 16 staatlichen Geheim- und Abwehrdienste sowie der vielen privaten Sicherheitsunternehmen, die im Auftrag der Dienste Informationen sammeln und auswerten. Der "Patriot Act", verabschiedet am 25. Oktober 2001, ist gleichsam das zivile Pendant zur gemeinsamen Resolution beider Kammern des Kongresses vom 14. September 2001, mit welcher das Parlament den Präsidenten zur Anwendung von militärischer Gewalt ermächtigte: Beide Bestimmungen sind faktisch unbefristet und greifen äußerst weit.



Drohnen – die neuen Waffen

Herr Mazzetti, […] Sie nennen die US-Kriegsführung einen Schattenkrieg, in dem mit unbemannten Drohnen gezielt Jagd auf Terrorverdächtige gemacht wird. Wie kam es dazu?


Den über die Medien verbreiteten Informationen des ehemaligen technischen Mitarbeiters der US-amerikanischen Geheimdienste Edward Snowden ist es zu verdanken, dass auch die Öffentlichkeit einen Einblick in die neue Struktur, die Aufgaben- und Finanzzuweisungen der einzelnen Einheiten bekam. Von den 52,6 Milliarden Dollar, die im Haushaltsjahr 2013 für die intelligence community veranschlagt wurden, erhalten die Central Intelligence Agency (CIA), die National Security Agency (NSA) und das National Reconnaissance Office (NRO) mit mehr als zwei Dritteln des Gesamtbudgets den Löwenanteil. Von den über 107 000 Mitarbeitern des insgesamt 16 Bundesbehörden (agencies) umfassenden Gesamtapparats sind etwa 20 Prozent in militärischen Funktionen tätig (etwa zwei Drittel davon bei der NSA), der Großteil ist jedoch mit "zivilen" Aufgaben betraut.

Die Nachrichtendienste wurden von der Regierung George W. Bush nicht nur finanziell aufgerüstet, sondern auch ermutigt, ihre Arbeit mit mehr Nachdruck zu verrichten. Nach Medienberichten haben in der Amtszeit George W. Bushs Mitarbeiter der CIA im Globalen Krieg gegen den Terror unter anderem die Foltermethode des simulierten Ertränkens, das sogenannte waterboarding, praktiziert oder mutmaßliche Terroristen festgenommen bzw. entführt und in befreundete autoritäre Staaten geflogen, wo noch weit robustere Verhörmethoden angewendet werden. Damit verstießen die USA unter anderem gegen die Folterkonvention der Vereinten Nationen.

Im Rahmen des Globalen Krieges gegen den Terror wurde Recht neu interpretiert – im nationalen wie internationalen Rahmen. Mit dem Angriffskrieg gegen den Irak und den auch von der nachfolgenden Obama-Regierung als Folter eingestuften Praktiken bei Verhören wurde Völkerrecht gebrochen. Um den inneren politischen Frieden zu wahren, scheute Präsident Obama jedoch davor zurück, die federführenden Mitarbeiter der Bush-Administration juristisch zur Verantwortung zu ziehen. In Obamas bisheriger Amtszeit sind auch viele von der Vorgängerregierung eingeleitete Strategieänderungen weitergeführt, ja forciert worden. Die Obama-Regierung hat letztlich den Globalen Krieg gegen den Terror rhetorisch geschickter vermittelt und mit weniger militärischem Aufwand und geringeren politischen wie ökonomischen Kosten, dafür aber mit größerem geheimdienstlichem Einsatz weitergeführt.

In diesem Zusammenhang wirkt es stimmig, dass der von Präsident Obama Anfang Januar 2009 als Direktor der CIA nominierte Leon Panetta von Juli 2011 bis Februar 2013 das Amt des Verteidigungsministers innehatte. Sein Nachfolger bei der CIA wurde General David Petraeus, den bereits Präsident Bush zum Befehlshaber des den amerikanischen Streitkräften im Irak und Afghanistan übergeordneten regionalen Kommandobereichs (US Central Command) berufen hatte. Als Chef der Internationalen Sicherheitsunterstützungstruppe (ISAF) war er für die von der NATO geführte Sicherheits- und Aufbaumission in Afghanistan verantwortlich.

Bereits George W. Bush hatte im Grenzgebiet zwischen Afghanistan und Pakistan den Einsatz von Drohnen befohlen. Das sind unbemannte Luftfahrzeuge (unmanned aerial vehicles, UAV) zur Aufklärung und Überwachung. Mit Raketen bestückt können diese – dann als unmanned combat air vehicles (UCAV) bezeichneten – Luftfahrzeuge bei Bedarf auch in Kampfeinsätzen Verwendung finden. Nach der Amtsübernahme Obamas wurden diese Einsätze, die sowohl von der CIA als auch vom Pentagon gesteuert werden können – insbesondere auch über dem Staatsgebiet Pakistans –, forciert. Darüber hinaus wurden die Überwachungs- und Kampfeinsätze im weltweiten Kampf gegen den Terrorismus auf andere Gebiete ausgeweitet, etwa auf den Jemen und Somalia. Es vergeht kein Monat, in dem nicht mindestens ein Anführer der Taliban oder Al-Qaidas auf diese Weise getötet wird.

Der Preis der Kriege

Viele Veteranen der jüngsten Feldzüge Amerikas leiden [...] unter PTBS, posttraumatischen Belastungsstörungen, die ihnen ihr Leben in der Heimat zur Hölle machen. Einschlägigen Studien zufolge haben bis zu 20 Prozent aller Kriegsheimkehrer PTBS-Symptome – was eine eher vorsichtige Schätzung sein dürfte. Man könnte auch einfach sagen: Alle diese meist jungen Menschen stehen unter dem Schock dessen, was sie erlebt oder gar selbst angerichtet haben. Niemand von ihnen wird diesen Krieg je wieder los. Fast eine Volkskrankheit dürfte es werden, angesichts der weit mehr als zwei Millionen Soldaten, welche die USA inzwischen in den Irak und nach Afghanistan geschickt haben: eine neue Generation der Gezeichneten in Amerika, die Generation 9/11.

Doch Washington riskiert damit, die Bevölkerungen dieser Länder gegen sich aufzubringen, Terrorgruppen die Rekrutierung zu erleichtern und diplomatische Verstimmungen zu verursachen. Am Ende könnte es mit diesem Vorgehen gerade jene Alliierten verprellen, mit denen es die Last der globalen Verantwortung teilen möchte, so die eindringliche Warnung eines langjährigen Sicherheitsberaters des amerikanischen Außenministeriums: John B. Bellinger III stellte in einem Meinungsbeitrag in der Washington Post vom 3. Oktober 2011 die rhetorische Frage: "Will Drone Strikes Become Obama’s Guantánamo?" Umso mehr wurde die Zusammenarbeit mit den Alliierten belastet, als durch die Enthüllungen Snowdens bekannt wurde, dass die amerikanischen Nachrichtendienste im großen Umfang auch Verbündete der Europäischen Union abhören.

Der Globale Krieg gegen den Terror verursachte vor allem innenpolitische "Kollateralschäden". Aus Sicht der Bush-Regierung hatte die Präventionsfunktion Vorrang vor der Rechtsfindungs- und Rechtsstaatsfunktion. Diese Umgewichtung blieb nicht ohne Wirkung auf das Verhältnis zwischen persönlichen Freiheitsrechten und Sicherheit: Die Prävention künftiger Terroranschläge ging oft auf Kosten individueller Freiheit. Mehr noch: Die sogenannte Ashcroft-Doktrin der Prävention (benannt nach dem federführenden Justizminister John Ashcroft) drohte die grundlegende Sicherung persönlicher Freiheitsrechte durch das System sich gegenseitig kontrollierender Gewalten auszuhebeln.

Die Bush/Ashcroft-Doktrin …

Justizminister John Ashcroft brachte das Rechtsverständnis der Bush-Regierung im Dezember 2001 vor dem Justizausschuss des Senats deutlich zum Ausdruck: "Herr Vorsitzender, Mitglieder des Ausschusses, wir befinden uns im Krieg gegen einen Feind, der individuelle Rechte ebenso missbraucht wie Passagierflugzeuge: als Waffen zum Töten von Amerikanern. Wir haben darauf reagiert, indem wir den Auftrag des Justizministeriums neu definiert haben. Unsere Nation und ihre Bürger gegen terroristische Angriffe zu verteidigen, ist nunmehr unsere erste und vorrangige Aufgabe."


Befürworter dieses Vorgehens sehen die außerordentlichen Machtbefugnisse der Exekutive durch die alles überragende Schutzrolle des Obersten Befehlshabers legitimiert. Aus dieser Sicht erscheint es vertretbar, dass in Kriegszeiten das zivile Recht, das stärker den Anspruch auf individuelle Freiheitsrechte betont, zum Kriegsrecht mutiert, in dem der kollektive Sicherheitsaspekt alle anderen überragt. In den verschiedenen Problembereichen lässt sich entsprechend ein gemeinsamer Nenner ausmachen: Es geht weniger um die strafrechtliche Verantwortung einzelner Täter und deren Verfolgung wegen begangener Taten, sondern vielmehr um die allgemeine Verhinderung künftiger Attentate. Denn wie Justizminister Ashcroft in seiner Ansprache bei der U.S. Attorneys Conference in New York am 1. Oktober 2002 erklärte, war die "Kultur der Hemmung" (culture of inhibition) vor dem 11. September "so stark auf die Strafverfolgung begangener Straftaten fokussiert, dass sie die Prävention künftiger Terroranschläge einschränkte." (Auszüge in Siobhan Gorman, There Are No Second Chances, in: National Journal vom 21.12.2002)

Lauschen erlaubt

[…] Seit den Anschlägen vom 11. September 2001 meint die Mehrheit der Amerikaner, dass bei Terrorgefahr die Privatsphäre zurückstehen müsse. 56 Prozent geben laut einer Langzeitstudie des renommierten Pew Research Center der Sicherheit den Vorrang und finden es "akzeptabel", dass Telefon- und Internetdaten gespeichert werden. [...]
Nicht wenige Beobachter sahen in dieser Praxis aus verfassungsrechtlicher Warte hingegen ein gefährliches Wagnis, bei dem die im politischen System der USA fest verankerten Prinzipien der checks and balances ausgehebelt zu werden drohten. Kenntnisse der amerikanischen Geschichte begründen diese Befürchtungen: In einer eingehenden Analyse mit dem Titel "All the Laws but One: Civil Liberties in Wartime" warnte William Rehnquist, bis zu seinem Tode Anfang September 2005 Chief Justice (Oberster Richter) des Supreme Court, bereits 1998 vor der Gefahr, dass der Oberste Befehlshaber in Kriegszeiten durch zusätzliche Machtbefugnisse dazu verleitet wird, den konstitutionellen Rahmen zu überdehnen.

Zwar hat Bushs Nachfolger, der seit dem 20. Januar 2009 amtierende Präsident Barack Obama, sich gleich in seiner Ansprache zur Amtseinführung von der Politik seines Vorgängers distanziert. Doch sind seinen Worten bislang wenige Taten gefolgt. Mittlerweile ist über die Medien ans Tageslicht gekommen, dass viele Sicherheits- und Geheimdienstpraktiken der Bush-Administration von der Obama-Regierung im Dunkeln weitergeführt bzw. in vielen Bereichen sogar noch forciert wurden.

Sicherungsinstanz Judikative

Das Gerichtssystem der USA

Auch die Frage, ob die Rechtsprechung der Exekutive ihre Grenzen aufzeigen könnte, beurteilte der Oberste Richter skeptisch: "Wenn die (höchstrichterliche) Entscheidung getroffen wird, nachdem die Kriegshandlungen beendet sind, ist es wahrscheinlicher, dass die persönlichen Freiheitsrechte favorisiert werden, als wenn sie getroffen wird, während der Krieg noch andauert", so William Rehnquist 1998 im oben erwähnten Buch. Obschon zivilgesellschaftliche Interessengruppen vereinzelt einige Teilerfolge vor Gericht erzielen und einschlägige Urteile erwirken konnten, wurden diese in der Regel nach Gegenhalten der Exekutive von höheren Instanzen wieder zurückgewiesen oder für nicht rechtskräftig erklärt.

Letztendlich sind solche Fälle dann von der höchsten richterlichen Instanz, dem Supreme Court, zu entscheiden. Die Urteile der neun Richterinnen und Richter beeinflussen unter anderem auch die Kräfteverhältnisse der politischen Gewalten im US-System der checks and balances. So wurden die Versuche der Regierung George W. Bushs, die eigenen Machtbefugnisse auf Kosten der Legislative und Judikative auszuweiten, vom Supreme Court verurteilt – unter anderem mit der Rechtsprechung vom Juni 2008 (Boumediene et al v. Bush et al). Die Richter entschieden, dass die "Habeas Corpus"-Bestimmung auch für Guantánamo Geltung habe, woraufhin fünf der sechs klagenden Guantánamo-Häftlinge im November 2008 entlassen wurden. Dieses Urteil erging allerdings mit einer knappen Mehrheit von fünf gegen vier Stimmen. Dabei haben die beiden von Präsident Bush ernannten Richter Samuel A. Alito und Chief Justice John G. Roberts, Jr. in ihrer Minderheitsmeinung den Machtanspruch und die Vorgehensweise des Präsidenten im Globalen Krieg gegen den Terror gebilligt.

Mit jeder Neubesetzung von Richterämtern am Supreme Court stehen mit einer möglichen Veränderung der Mehrheitsverhältnisse auch grundlegende, für die Qualität der amerikanischen Demokratie ausschlaggebende Entscheidungen auf dem Spiel. So konnten die Obersten Richter auch eine der größten Verfassungskrisen der jüngsten US-amerikanischen Geschichte entschärfen, indem sie im Fall Bush v. Gore am 12. Dezember 2000 den Ausgang der heftig umstrittenen Präsidentschaftswahl zugunsten des Republikaners George W. Bush entschieden.

Die amerikanischen Rechtsquellen

Häufig werden nur das geschriebene Recht und das Richterrecht als Quellen des amerikanischen Rechts unterschieden. […]

Nominierungen für den Supreme Court

Für Nominierungen an den Supreme Court kann der Justizausschuss im Senat die schriftliche Stellungnahme der beiden Senatoren aus dem Staat einholen, aus dem auch der Kandidat stammt. Wegen der blauen Briefbögen, auf denen die Gutachten geschrieben werden, ist dieses Verfahren auch unter der Bezeichnung blue slip bekannt. Faktisch liegt damit das Schicksal eines Kandidaten in der Hand zweier Senatoren, die eine Anhörung von vornherein verhindern können. In diesem Netzwerk von politischen Abhängigkeiten offenbart sich das Potenzial für politisch motivierte Ernennungen. Kein Präsident kann es sich leisten, politisches Personal ohne eine Abstimmung mit Kongressabgeordneten zu bestimmen, das gilt umso mehr, wenn der Abgeordnete oder Senator eine für den Präsidenten wichtige Rolle im Kongress einnimmt. Die Personalauswahl für die Bundesgerichte trägt deshalb durchaus Züge einer Patronagepolitik.

Trotz dieser fundamentalen Kontroversen genießt der Supreme Court in der US-Bevölkerung höchste Autorität. Seine Zustimmungsraten übertreffen bei Weitem die Werte der anderen politischen Gewalten, namentlich des Kongresses und des Präsidenten.

Doch sind auch die Rechtsprechungen des Obersten Gerichts nicht in Stein gemeißelt. Im Laufe der Entwicklung der USA von einer Agrar- über eine Industrie- hin zu einer Dienstleistungs- und Informationsgesellschaft mussten die Richter immer wieder neue Realitäten mit den (interpretierbaren) Verfassungsgrundsätzen in Einklang bringen. Doch die Interpretationsfähigkeit des Verfassungstextes ist bis heute umstritten. Während die einen den Text der Verfassung nur gemäß der "ursprünglichen Absicht" (original intent) ihrer Väter auslegen wollen, sehen die anderen im Verfassungstext ein "lebendes Dokument" (living document). Dementsprechend fordern erstere juristische Zurückhaltung (judicial restraint) und verurteilen den Standpunkt der anderen Gruppe, die weite rechtliche Auslegung, als Aktionismus (judicial activism).

Gespalten wie die Gesellschaft – der Supreme Court

[…] Vorige Woche veröffentlichte der Oberste Gerichtshof der Vereinigten Staaten binnen zwei Tagen vier Urteile, die enorme Folgen für Millionen Amerikaner haben werden. […]
Bei einigen Urteilen geht es im wahrsten Sinne um Leben und Tod. Mit der Entscheidung des Obersten Gerichts zur Abtreibung (Roe v. Wade, 1973) wurden viele Gläubige politisiert. Die Liberalisierung des Abtreibungsrechts bedeutete die Geburtsstunde der politischen Bewegung der Christlich Rechten, konservativer evangelikaler und katholischer Interessengruppen und ihrer Wählerschaft, die sich seither im Sinne einer "moralischen Mehrheit" verstärkt für die Republikaner engagieren. Sogenannte moralische Themen (moral issues) wie Abtreibung spalten nicht nur die Bevölkerung in Befürworter und Gegner, sondern beschäftigen seit Jahrzehnten die Politik und die diversen Instanzen im US-amerikanischen Justizsystem.

Auch in der Jurisprudenz herrscht das Prinzip der vertikalen Gewaltenteilung – zwischen der Gerichtsbarkeit des Bundes und der Einzelstaaten, die parallel existieren. Ohnehin konkurrieren die Staaten mit dem Bund um Kompetenzen – das sind historisch angelegte, permanente Auseinandersetzungen, die im Laufe der US-amerikanischen Verfassungsgeschichte auch den Supreme Court immer wieder zu Grundsatzentscheidungen genötigt haben.

Vertikale Gewaltenteilung: Föderalismus



Daten zu den Einzelstaaten der USA. Mit Klick auf das Bild können Sie die Grafik als hochauflösende PDF herunterladen.

Wie ein roter Faden durchziehen die Konflikte zwischen den Einzelstaaten und der Bundesregierung die oftmals blutige Geschichte der USA. Als sich 1776 die dreizehn britischen Kolonien für unabhängig von ihrem Mutterland erklärten, schlossen sie sich zunächst 1781 mit den Articles of Confederation zu einem Bund souveräner Staaten zusammen. Die massiven innen- und außenpolitischen Probleme infolge des Unabhängigkeitskrieges (1775-1783) nötigten sie jedoch, eine handlungsfähigere Einheit zu bilden. Sie gaben sich 1787 eine neue bundesstaatliche Verfassung. Dabei gab es heftige Auseinandersetzungen zwischen den Wegbereitern einer starken Zentralregierung, den sogenannten Federalists, und den auf Eigenständigkeit der Einzelstaaten pochenden Anti-Federalists. Während die einen den Bundesstaat befürworteten, wollten die anderen nur einen losen Staatenbund, eine Konföderation, die die Souveränität und Befugnisse bei den Einzelstaaten belassen hätte.

Die Föderalisten behielten in der Verfassungsdebatte die Oberhand, und die Federalist Papers, die von Alexander Hamilton, James Madison und John Jay unter dem Pseudonym "Publius" verfassten Artikel, wurden aufgrund ihrer großen publizistischen Wirkung identitätsstiftend für die junge Nation. Es galt aber auch vorzubeugen, dass die neu geschaffene Regierung nicht in eine Tyrannei abglitt. Neben der horizontalen Aufteilung in gesetzgebende, ausführende und richterliche Gewalten sollte auch eine vertikale Gewaltenkontrolle ausgeübt werden, indem die Befugnisse zwischen der Bundesregierung und den Einzelstaaten aufgeteilt wurden. Gemäß dem Konzept des dual federalism verfügten Bund und Einzelstaaten jeweils über eigene, voneinander abgegrenzte Aufgabenbereiche.

Die Verfassung regelt, so der Kompromiss von 1787, dass die Bundesregierung nur die in Artikel I aufgeführten Vorrechte, die enumerated powers, ausüben darf, um die Rechte der Einzelstaaten zu wahren. Der 1791 hinzugefügte zehnte Verfassungszusatz spezifiziert denn auch, dass alle Kompetenzen, die nicht explizit dem Zentralstaat zugesprochen bzw. den Einzelstaaten entzogen werden, bei den Einzelstaaten liegen. Weniger eindeutig sind jedoch jene Befugnisse, die aus den enumerated powers abgeleitet werden können: namentlich die impliziten, implied powers. Das sind insbesondere Kompetenzen, die Washington entsprechend der necessary and proper clause in Form von "notwendigen und angemessenen" Gesetzen für sich beansprucht, um seine verfassungsmäßigen Rechte und Pflichten zu erfüllen. Auch die general welfare clause, gemäß der die Zentralregierung für das Gemeinwohl zu sorgen hat, ist vielfältig interpretierbar.

Bei Streitigkeiten zwischen Bundesstaat und Einzelstaaten entscheidet der Supreme Court. Historische Grundsatzentscheidungen der Obersten Richter haben die Ausgestaltung des Föderalismus maßgeblich bestimmt. Insbesondere nutzte der Oberste Richter und überzeugte Federalist John Marshall seine Amtszeit (1801-1835) dazu, die Generalklauseln (necessary and proper clause, general welfare clause, commerce clause) zugunsten erweiterter Bundesvollmachten auszulegen. In ihrer Urteilsfindung waren die Richter jedoch meistens von sozioökonomischen Entwicklungen und politischen Entscheidungen beeinflusst oder haben diese sogar nachvollzogen bzw. legitimiert (so Michael Bothe 1982, S. 144).

Kompetenzverteilung im föderalen System der USA - Bundeszuweisungen an Einzelstaaten und Kommunen, 1940-2012

Als Reaktion auf nationale Krisen, etwa auf die Weltwirtschaftskrise in den 1930er-Jahren, wurden die Bundeskompetenzen erweitert. So bereitete die "Große Depression" den Weg für den Sozialstaat. Um dem Marktversagen zu begegnen, regulierte die Bundesregierung unter der Führung von Präsident Franklin D. Roosevelt in einem "New Deal" neue Bereiche (etwa die Finanzmärkte), kümmerte sich auch um die Fürsorge für arme, kranke und alte Menschen und übernahm Kompetenzen, die vorher den Einzelstaaten oblagen, zum Beispiel Straßenbau, Ausbau der Energie- und Kommunikationsnetze und andere Infrastrukturleistungen.

Schulden und Lasten – Herausforderungen für die Bundesstaaten

[…] Zu den Schulden, die Amerika zu überrollen drohen, gehören die Lasten der social security. Die staatliche Rentenpflichtversicherung für Angestellte bildet die Grundabsicherung für viele Amerikaner – für neun von zehn Rentnern ist es die Haupteinnahmequelle. Derzeit erhalten 58 Millionen eine social security-Rente. Diese Zahl wird sich deutlich erhöhen, weil sich die geburtenstarken Jahrgänge aufs Altenteil zurückziehen.

Der Bund unterstützt seitdem die zunehmend überforderten Einzelstaaten in ihren Aufgaben mit üppigen Geldzuweisungen (federal grants-in-aid). In den knapp vier Jahrzehnten von 1930 bis 1968 stiegen die Bundeszuweisungen von 120 Millionen auf 19 Milliarden Dollar, wie Stephen J. Wayne u. a. in "Conflict and Consensus in American Politics", Belmont 2007, S. 75 f. nachweisen. Im Zuge dieser Zusammenarbeit, des sogenannten cooperative federalism, wurde der von den Gründervätern angelegte Dualismus (dual federalism) überlagert.

Spätestens in den 1980er-Jahren fühlten sich jedoch viele Einzelstaaten durch die "goldenen Zügel" Washingtons gegängelt. Denn mit Hilfe des sogenannten Regulierungsföderalismus konnte der Bund in die Einzelstaaten "hineinregieren", etwa indem er die Sozial- und Infrastrukturhilfen nicht nur mit Regulierungsauflagen verband, sondern die Mittel auch nach parteipolitischen und wahltaktischen Erwägungen vergab. Da außer Vermont alle Einzelstaaten zu ausgeglichenen Haushalten verpflichtet sind, das heißt keine Schulden machen dürfen, sind sie umso mehr vom Bund abhängig.

Mit seinem Dezentralisierungsprogramm des "New Federalism" wollte Präsident Ronald Reagan dem "big government", das mit dem "New Deal" Roosevelts geschaffen und von den Präsidenten John F. Kennedy und Lyndon B. Johnson ausgebaut worden war, zu Leibe rücken. Die sogenannte devolution, das heißt die Übertragung administrativer Verantwortung an die Einzelstaaten, hat indes nicht viel bewirkt – im Gegenteil: Die Bundeszuweisungen sind im Laufe der folgenden Jahrzehnte weiter gestiegen, und sie sind restriktiver geworden: Ende der 1970er-Jahre machten die für spezifische Zwecke gebundenen categorial grants drei Viertel und die allgemeinen, mit weitem Verwendungsspielraum versehenen block grants ein Viertel aus. In den 1990er-Jahren ist deren Anteil nach Berechnungen von Wolfang Welz (2007) gar auf ein Zehntel geschmolzen. Der Bund hat offensichtlich die "goldenen Zügel" weiter gestrafft. Denn zweckgebundene Zuwendungen helfen auch den Regierungsvertretern in Washington bei ihrer Wiederwahl: Die Wohltaten für die Einzelstaaten bzw. Wahlkreise können damit von den Wählern besser den federführenden Senatoren und Abgeordneten zugerechnet werden.

Temporale Kontrolle: Macht auf Zeit durch Wahlen



Alle Macht geht vom Volke aus. Indem Macht nur für eine bestimmte Zeit gewährt wird, soll sie vom Volkssouverän unmittelbar kontrolliert werden können. So wird der US-Präsident für eine Amtszeit von vier Jahren gewählt; seit dem 22. Verfassungszusatz von 1951 ist die maximale Amtszeit auf zwei Perioden – also acht Jahre – begrenzt. Die Amtszeit der 435 Repräsentanten des Abgeordnetenhauses beträgt zwei Jahre, jene der 100 Senatoren sechs Jahre. Alle zwei Jahre steht ein Drittel der Senatssitze zur Wiederwahl an. Während bei den Kongresswahlen in den jeweiligen Wahlkreisen und Einzelstaaten wenig Wettbewerb zwischen den Parteien herrscht und die Amtsinhaber hohe Wiederwahlchancen haben, ist die Nation bei Präsidentschaftswahlen mittlerweile in zwei etwa gleich große Lager gespalten.

Aktives und passives Wahlrecht

Aktives Wahlrecht: Das Mindestalter für das aktive Wahlrecht wurde mit dem 1971 erlassenen 26. Verfassungszusatz von 21 auf 18 Jahre gesenkt. Wahlberechtigt sind alle Männer und, seit dem 19. Verfassungszusatz von 1920, auch Frauen. Wahlberechtigte müssen sich in Wahlregister ihres Bundesstaates bzw. Wahlkreises eintragen lassen. Dabei muss man sich als potenzieller Wähler/potenzielle Wählerin der Demokraten, Republikaner oder als Unabhängiger identifizieren. Die Registrierung und Angabe der Parteipräferenz ist nötig, um sich an den Vorwahlen beteiligen zu können, in denen die Kandidaten der Parteien gekürt werden. Bei geschlossenen Vorwahlen (closed primaries) dürfen nur Wählerinnen und Wähler teilnehmen, die sich als Anhängerinnen bzw. Anhänger der jeweiligen Partei registriert haben. Bei offenen Vorwahlen (open primaries) hingegen darf jeder registrierte Wähler teilnehmen. Da die Organisation der Wahlen – auch von denen der nationalen Ebene – im Kompetenzbereich der Einzelstaaten liegt (siehe S. 27 f.), gibt es kein einheitliches, bundesweites Wahlverfahren. In der heutigen Praxis gelten vielfältige Einzelbestimmungen, etwa bei der Registrierung und technischen Durchführung von Wahlen. Die mancherorts für US-amerikanische Verhältnisse hohen Auflagen (etwa die Pflicht, einen gültigen Ausweis oder Urkunden vorzulegen) hemmen die Wahlbeteiligung, insbesondere jene sozial schwacher Schichten. Mit dem Urteil des Supreme Court im Juni 2013 im Fall Shelby County v. Holder (siehe S. 6 u. 26) ist diese Problematik erneut zum Gegenstand heftiger politischer Auseinandersetzungen geworden, nicht zuletzt zwischen dem Bund und den Einzelstaaten.
Wettbewerbsverzerrungen bei Kongresswahlen

Kritische Beobachter fordern seit längerem ein sogenanntes term limit, sprich eine maximale Amtsdauer von Mitgliedern des Kongresses, um mehr Wettbewerb bei den Wahlen zu ermöglichen. Denn nur Sitze, die frei werden (open seats) – wenn ein Abgeordneter oder Senator etwa aus Altersgründen nicht mehr zur Wiederwahl antritt –, sind wirklich umstritten. Die Amtsinhaber (incumbents) genießen einen Amtsbonus aufgrund ihres Bekanntheitsgrades, ihrer Erfahrung sowie ihrer Wohltaten in ihren Wahlkreisen bzw. Einzelstaaten während ihrer bisherigen Mandatstätigkeit. Zudem gehen die üppigen Wahlkampfzuwendungen von Interessengruppen ungeachtet der Parteizugehörigkeit fast ausschließlich an die incumbents, Herausforderer haben somit nur Außenseiterchancen. Die Wiederwahlquote von Amtsinhabern im Abgeordnetenhaus liegt seit vier Jahrzehnten über 90 Prozent (mit einer Ausnahme, 2010: 85 Prozent); sie lag in vielen Wahlzyklen sogar bei 98 Prozent. Auch im Senat ist seit Anfang der 1980er-Jahre die Tendenz steigend; 2012 konnten nach Angaben des Center for Responsive Politics (2013) 91 Prozent der Amtsinhaber ihre Herausforderer abwehren (www.opensecrets.org/bigpicture/reelect.php).

Der Wettbewerb bei den Wahlen zum Abgeordnetenhaus wird zudem durch das Zuschneiden der Wahlkreise eingeschränkt. Nach jeder alle zehn Jahre stattfindenden Volkszählung sind die Parlamente und/oder Regierungen der Einzelstaaten angehalten, die Wahlkreisgrenzen für die Wahl ihrer Repräsentanten in Washington den demografischen Entwicklungen anzupassen. Dabei versuchen diese seit jeher, Vorteile für die eigene Partei herauszuschlagen. Seitdem der Gouverneur von Massachusetts, Elbridge Gerry, Anfang des 19. Jahrhunderts einen Wahlkreis derart zuschnitt, dass er – wie ein zeitgenössischer Zeitungskarikaturist ironisch bemerkte – wie ein Salamander aussah, wird diese Manipulation als "gerrymandering" bezeichnet (eine Kombination aus "Gerry" und dem Wortende von "Salamander"). Mittlerweile ist die Technik des Zuschneidens derart verfeinert worden, dass in vielen Wahlkreisen der eigentliche Wettbewerb nicht mehr zwischen den Parteien, sondern innerhalb des jeweiligen Lagers ausgetragen wird.

Getrennte Welten

[...] In Chelsea, wo der Hilfspolizist Robert Burnett lebt, wählt fast jeder die Republikaner. [...] Im Süden der Bronx, wo Michael Gonzalez lebt, wählen fast alle die Demokraten. [...]
Zudem grenzen sich die Lebensräume der beiden politischen Lager immer stärker voneinander ab. Viele US-Amerikaner wählen ihren Wohnort nach sozialen, ethnischen, religiösen und politischen Kriterien, sie lassen sich dort nieder, wo sie Gleichgesinnte vermuten. Damit werden die Wahlkreise homogener. Die Bewohnerinnen und Bewohner von Demokratischen oder Republikanischen "Inseln" haben so noch weniger Möglichkeiten, sich im Alltag mit der Meinung anders Denkender auseinanderzusetzen, zumal viele auch aufgrund ihrer Berufswahl und ihres Medienkonsums in verschiedenen Welten leben.

Kongress: Konfrontation statt Kooperation

Viele Europäer glauben an den Niedergang der Vereinigten Staaten – sie denken dabei an verrottete Infrastruktur, sozialen Zerfall und den am Ende unvermeidlichen Kollaps einer überanstrengten Militärmacht. Das ist eine irreführende Fantasie. Amerika kann immer noch viele Ressourcen für seine Zukunft mobilisieren – eine Spitzenforschung ohnegleichen, seine Attraktivität für Einwanderer aus aller Welt, eine dynamische Wirtschaft mit den führenden Konzernen der digitalen Ökonomie. Als Land sind die USA ziemlich stark. Aber auch als Staat? Die wirklichen amerikanischen Schwächen sind die zerrüttete politische Kultur und das funktionsschwache politische System, bis hin zur Gefahr der Regierungsunfähigkeit. Das Washingtoner Drama dieser Tage [im Januar 2013] um die "Fiskalklippe" hat die Risiken gezeigt. […]


Diese beiden Entwicklungen, das politische gerrymandering und die gesellschaftliche Abgrenzung, haben dazu beigetragen, dass sich in den Vorwahlen immer mehr Kandidaten mit extremen Positionen durchgesetzt haben, weil sie nunmehr alles daran setzen mussten, den harten Kern der homogeneren eigenen Wählerschaft, die sogenannte Basis (base), anzusprechen und sich weniger um heterogenere und gemäßigtere Wählerschaften der Mitte bemühen müssen. Die so gewählten Repräsentanten sind bei ihrer Tätigkeit im Parlament dann auch gut beraten, extreme Positionen zu vertreten. Sie haben keine Anreize, in der Gesetzgebung die nötigen Kompromisse mit dem anderen Lager einzugehen, weil sie damit Gefahr laufen, bei der nächsten Vorwahl von einem parteiinternen Herausforderer angegriffen zu werden, der vorgibt, die Interessen des Wahlkreises kompromissloser zu vertreten. Die sogenannte Polarisierung, das Auseinanderdriften der Positionen in der politischen Auseinandersetzung im Abgeordnetenhaus, hat demnach auch strukturelle, im Wahlsystem und in der Gesellschaft angelegte Gründe.

Präsidentschaftswahlen: die 50-50-Nation

Zahl der Wahlmänner bei der Präsidentenwahl

Hingegen ist bei den Präsidentschaftswahlen der Wettbewerb zwischen den beiden Parteilagern sehr viel härter. Die USA scheinen sich zu einer "50-50-Nation" entwickelt zu haben. Seit den Wahlen von 1984, bei denen der Republikaner Ronald Reagan seinen Demokratischen Herausforderer Walter Mondale deklassierte, gab es keinen Sieger mehr, der viel mehr als 53 Prozent der Stimmen auf sich vereinen konnte. Einige haben sogar mit weniger als der Hälfte der abgegebenen Stimmen (popular vote) gewonnen, so zwei Mal Bill Clinton (1992 und 1996) sowie George W. Bush (2000). Wenn man bedenkt, dass die Wahlbeteiligung in den USA seit den 1970er-Jahren meistens unter 60 Prozent lag, häufig sogar nur etwa 50 Prozent betrug, kann sich jeder neu gewählte Präsident jeweils nur auf ein begrenztes Wählermandat von etwa einem Drittel der wahlberechtigten Bevölkerung berufen. Es war also doch etwas befremdlich, als nach der knappen Wiederwahl Obamas, die aufgrund von Feinheiten des Wahlsystems deutlicher ausfiel als erwartet, in den Medien ein "erdrutschartiger Sieg" (landslide victory) gefeiert wurde.

Auf den Amtsinhaber Barack Obama fielen bei seiner Wiederwahl 2012 gut 51 Prozent der abgegebenen Stimmen, sein Herausforderer Mitt Romney erhielt etwas mehr als 47 Prozent. Die popular vote ist jedoch nicht wahlentscheidend. Denn sonst hätte bei der Wahl 2000 Al Gore gewonnen, als er insgesamt etwa 544 000 Stimmen mehr für sich verbuchen konnte als George W. Bush. Ausschlaggebend ist die Mehrheit im Wahlmänner- und Wahlfrauenkollegium (electoral college).

Mit zwei Ausnahmen – Maine und Nebraska, die ihre Stimmen entsprechend den Mehrheiten in kleineren Einheiten (Wahlkreisen) auf beide Kandidaten verteilen – erhält der Gewinner eines Einzelstaates alle Wahlmännerstimmen, die dieser zu vergeben hat: "The winner takes it all" lautet das Prinzip. Gewählt ist schließlich derjenige, der mindestens 270 Stimmen, also mehr als die Hälfte der zu vergebenden 538 Wahlmännerstimmen, erzielt.

Bevölkerungsreiche Staaten zählen mehr als spärlich besiedelte: So entsendet Kalifornien 55, Montana dagegen nur drei Wahlmänner ins Kollegium. Letzten Endes ist jedoch weniger die Größe der Einzelstaaten als vielmehr ein anderes Kriterium von Bedeutung: Da aufgrund des bisherigen Wählerverhaltens viele Staaten ohnehin als vergeben anzusehen sind (zum Beispiel gehen die Wahlmännerstimmen Kaliforniens und New Yorks regelmäßig an die Demokraten, die Stimmen von Texas an die Republikaner), sind nur einige hart umkämpfte Einzelstaaten (battleground states) wirklich wahlentscheidend. Das sind vor allem solche, die in der Vergangenheit zwischen den beiden Parteien hin- und hergependelt sind und deshalb auch als swing states bezeichnet werden.

Während die meisten Bürgerinnen und Bürger der Vereinigten Staaten von Amerika von den Wahlkampagnen mehr oder weniger unbehelligt bleiben, konzentriert sich die Aufmerksamkeit und geballte Finanzkraft der Präsidentschaftskandidaten und der sie unterstützenden sogenannten externen Organisationen auf ein Dutzend hart umkämpfter Staaten: Florida (mit 29 Wahlmännerstimmen), Pennsylvania (20), Ohio (18), Michigan (16), North Carolina (15), Virginia (13), Wisconsin (10), Iowa (6), Colorado (9) Nevada (6), New Mexico (5) und New Hampshire (4). Um aussagekräftige Prognosen zu gewinnen, sollte man sich daher weniger – wie in Deutschland üblich – auf nationale Umfragen stützen, sondern auf jene Einzelstaaten konzentrieren, die letzten Endes ausschlaggebend sind.

Geteilte Regierung

Was viele auch nicht auf dem (Fernseh-)Schirm haben, die nur alle vier Jahre das Kopf-an-Kopf-Rennen der beiden Präsidentschaftskandidaten verfolgen: Mindestens genauso wichtig wie der Wettkampf um das Weiße Haus sind die Kongresswahlen. 435 Sitze im Abgeordnetenhaus und ein Drittel des 100-köpfigen Senats stehen alle zwei Jahre zur Wiederwahl.

Mit den Zwischenwahlen, das heißt den Wahlen zum Abgeordnetenhaus und Senat, die nicht mit den Präsidentschaftswahlen zusammenfallen und somit zwei Jahre nach Beginn der Amtszeit des Präsidenten stattfinden, können die Wählerinnen und Wähler den Spielraum der Exekutive einmal mehr in ihrem Sinne beeinflussen: indem sie dem Präsidenten zu Mehrheiten seiner Partei in beiden Kammern des Kongresses, also zu einem unified government, verhelfen, oder aber ihn durch ein divided government hemmen. Bei dieser Konstellation wird mindestens eine Kammer des Kongresses von der anderen Partei kontrolliert.

Ob die Wählerinnen und Wähler bei ihrer Entscheidung wirklich die Gewaltenkontrolle im Sinn haben, ist jedoch fraglich. Vielmehr dürften sie ihre Abgeordneten und Senatoren nach ihren Fähigkeiten und Leistungen beurteilen, um so die wirtschaftliche und soziale Lage in ihrem Wahlkreis bzw. Einzelstaat zu verbessern – nach Kriterien also, die die Wählerschaft unmittelbar persönlich betreffen.

Die Wahlen 2008, 2010, 2012: It’s the Economy, Stupid!

Präsidentenwahl in den USA 2012

Barack Obama wurde 2008 nicht zum Präsidenten gewählt, weil er als der stärkere Oberbefehlshaber galt, sondern weil man ihm eher als seinem Herausforderer (und Irakkiegsbefürworter) Senator John McCain zutraute, das Land aus der größten Wirtschafts- und Finanzkrise seit den 1930er-Jahren zu führen. Mit der kritischen Wirtschaftslage rückten die Kriegsschauplätze im Globalen Krieg gegen den Terror, insbesondere im Irak und in Afghanistan, in der Wahrnehmung der meisten US-Amerikaner in weite Ferne. Anders als noch bei der vom Sicherheitsthema dominierten Wiederwahl George W. Bushs trieben im Wahlkampf 2008 nunmehr die Sorgen um die hohen Energiepreise und die prekäre wirtschaftliche Situation die US-Wählerinnen und -Wähler um. Weitaus häufiger als außenpolitische Themen wie Irak oder Terrorismus wurden in Meinungsumfragen innenpolitische Belange wie Wirtschaft, Ausbildung, Arbeitsplätze, Gesundheitsfürsorge, Energie und soziale Sicherung als ausschlaggebend für das Abstimmungsverhalten im November 2008 genannt, wie eine Umfrage des Pew Research Center, zitiert in: CQ Weekly vom 9. Juni 2008 (S. 1512), ergab. Differenzierte Analysen im Vorfeld der Wahlen zeigten, dass jene Wähler, denen Wirtschaftsthemen am wichtigsten waren, den designierten Präsidentschaftskandidaten der Demokraten, Senator Barack Obama, klar dem Bewerber der Republikaner, Senator John McCain, vorzogen (Friedl und Gilbert 2008).

Angesichts der schlechten wirtschaftlichen Lage und der akuten oder drohenden Arbeitslosigkeit fühlten sich Angehörige der amerikanischen Mittelschicht besonders verunsichert. Wie 1992 Bill Clinton konnte 2008 Barack Obama die prekäre soziale und wirtschaftliche Lage bei den Präsidentschaftswahlen in einen politischen Vorteil ummünzen. Obama sensibilisierte die mittleren und unteren Einkommensschichten für wirtschaftspolitische Themen und mobilisierte nicht zuletzt auch Minderheiten, sprich afroamerikanische und hispanische Wähler, für seine wirtschafts- und sozialpolitischen Ziele. Aus gutem Grund: Laut den offiziellen Statistiken des U.S. Department of Commerce (zitiert in: U.S. Census Bureau 2011, S. 14 f.) lebt ein Drittel der Afroamerikaner und Latinos unterhalb der Armutsgrenze. Sie sind von "Nahrungsmittelunsicherheit" betroffen, wie es im sozialstatistischen Sprachgebrauch beschönigend heißt. Mit anderen Worten: Sie leiden Hunger, ja sie können sogar ihre Kinder nicht mehr richtig ernähren. Vonseiten der afroamerikanischen Bevölkerung hat Obama laut der Zeitschrift The Economist vom 6. November 2008 denn auch 95 Prozent der Stimmen erhalten. Ebenso konnte er bei der mittlerweile größten Minderheit, den Latinos, den Wähleranteil der Demokraten merklich erhöhen. Obama gewann über zwei Drittel der Stimmen hispanischer Wähler, die in vielen battleground states wie Florida, New Mexico und Colorado den Ausschlag gaben.

Das Erfolgsrezept war einfach: "Erst kommt das Fressen, dann kommt die Moral!", könnte man es mit Bertolt Brechts Worten auf den Punkt bringen. Die Demokraten verstanden, dass in prekären Zeiten moralische Themen zweitrangig sind und es zunächst um das nackte wirtschaftliche Überleben, um Arbeitsplätze oder soziale Leistungen geht. Dabei gelang es Obamas Wahlkämpfern, den auf sexualmoralische Themen wie Abtreibung und Homoehe fixierten Christlich Rechten und Republikanern eine alternative Deutung von "moral issues" entgegenzuhalten: Neue Graswurzelorganisationen der religiösen Linken haben im Sinne der katholischen Soziallehre auch Armutsbekämpfung, Bildung, Krankenversicherung und Alterssicherung als moralische Themen definiert.

Seit seiner Amtsübernahme im Januar 2009 steht Präsident Obama nunmehr in der Pflicht, zu handeln und seine wirtschafts- und sozialpolitischen Versprechen einzulösen. Teilweise bereits mit Erfolg: Anders als sein Demokratischer Vorgänger Bill Clinton (1993-2001) und die damals in diesem Politikfeld federführende First Lady Hillary Clinton, die an einer umfassenden Gesundheitsreform scheiterten, gelang es Präsident Obama, dem Kongress eine Jahrhundertreform abzuringen. Unter anderem konnte er durchsetzen, dass den 45 Millionen bis dato nicht bzw. den 16 Millionen unterversicherten (Klein 2007) US-Amerikanern eine Krankengrundversicherung gewährt wird. Seit den Kongresswahlen 2010 ist jedoch seine Handlungsfähigkeit enorm eingeschränkt.

Auch bei den Zwischenwahlen im November 2010 – bei denen nicht der Präsident, sondern der Kongress, sprich alle 435 Repräsentanten des Abgeordnetenhauses und ein "Drittel" (37) der Senatoren zur Wahl standen – gab die prekäre wirtschaftliche Lage den Ausschlag. Sechs von zehn Wählern (62 Prozent) erklärten in den Umfragen unmittelbar nach dem Wahlgang laut den exit polls des Nachrichtensenders CNN vom 3. November 2010, dass wirtschaftliche Probleme ihre Hauptmotivation waren, gefolgt von der umstrittenen Gesundheitsreform (18 Prozent) und der illegalen Einwanderung (8 Prozent). Außenpolitik blieb außen vor: Nur acht Prozent der US-Bevölkerung hat der Krieg in Afghanistan umgetrieben. Da eine schnelle Besserung der US-Wirtschaft in den vergangenen Jahren ausgeblieben war, verloren die Demokraten das Abgeordnetenhaus an die Republikaner und sechs Sitze im Senat. Damit hatten sie zwar noch die einfache Mehrheit in dieser zweiten Kammer des Kongresses verteidigt, aber die qualifizierte Mehrheit (von 60 Stimmen) verfehlt, die nötig ist, um Blockademanöver (filibuster) abzuwenden.

Im Präsidentschaftswahlkampf 2012 waren wirtschaftliche und soziale Themen einmal mehr wahlentscheidend. Selbst in der für außenpolitische Themen angesetzten dritten Fernsehdebatte kamen Amtsinhaber Obama und sein Herausforderer Mitt Romney sehr schnell auf die inneren, sozialen und wirtschaftlichen Grundlagen der Weltmacht zu sprechen. Beide wollten sich dafür einsetzen, die Wirtschaft wieder in Gang zu bringen. Doch während Obama in Aussicht stellte, mehr Geld für Bildung und Sozialausgaben in die Hand zu nehmen und dafür den Verteidigungsetat zu kürzen, versprach Romney, die Gesundheitsreform Obamas rückgängig zu machen, Sozialleistungen zu kürzen und die enormen Militärausgaben beizubehalten.

Als Amtsinhaber, dem in den zurückliegenden vier Jahren keine Verbesserung der nach wie vor prekären wirtschaftlichen Entwicklung gelungen war, war Präsident Obama bestrebt zu verhindern, dass sein Gegner aus der Wahl ein Referendum über die wirtschaftliche Situation machte. Denn kein Präsident seit Franklin D. Roosevelt war (bisher) wiedergewählt worden, wenn er eine derartig schlechte wirtschaftliche Lage zu verantworten hatte. Deshalb schärfte Obama sein Profil als ehemaliger Sozialarbeiter, der sich auch als Politiker um jene kümmert, die durch die anhaltende Wirtschafts- und Finanzkrise sozial umso mehr beeinträchtigt wurden. Mit einer heftigen Negativkampagne, die mit großem Risiko und hohen Kosten verbunden war, wurde der Herausforderer Romney sehr früh attackiert, als er, vom Vorwahlkampf noch geschwächt und finanziell fast ausgebrannt, versuchte, zu Beginn des Hauptwahlkampfes gegen Obama inhaltlich wieder in die politische Mitte zu rücken. Romney wurde als eiskalter Wirtschaftsmanager stigmatisiert, der, abgehoben von den Sorgen und Bedürfnissen der einfachen Wählerinnen und Wähler, nur das große Geld im Sinn habe. Die Obama-Strategen widerstanden dabei der Versuchung, Romney – so wie zuvor seine parteiinternen Widersacher im Vorwahlkampf – als Wendehals (flip flopper), der häufig seine politischen Überzeugungen wechselt, zu brandmarken. Schließlich hatte Romney als Gouverneur des liberalen Einzelstaates Massachusetts durchaus sozialverträglich regiert und hätte das auch als Präsident weiterführen können. Das Stigma des abgehobenen Finanzhais blieb an Romney haften, zumal dieser den Demokraten auch noch den Gefallen tat, in einer heimlich vom Obama-Team mitgeschnittenen Rede für Finanziers seines Wahlkampfes "47 Prozent" der Wählerinnen und Wähler als Sozialschmarotzer abzuschreiben, um die er sich als Kandidat ohnehin nicht zu bemühen brauche.

Wahlentscheidende Faktoren bei den Präsidentschaftswahlen 2012. Mit Klick auf das Bild können Sie die Grafik als hochauflösende PDF herunterladen.

Die Ergebnisse der Wahlen, insbesondere ihre differenzierte Analyse, sprachen für den Erfolg der Obama-Strategie. Wähler mit niedrigerem Einkommen, die das bestehende Wirtschaftssystem als ungerecht empfanden, stimmten mehrheitlich für Obama. Er verdankte seine Wiederwahl insbesondere den sozial benachteiligten Hispanics (die auch als Latinos bezeichnet werden) und den afroamerikanischen Wählerinnen und Wählern. Die Minderheiten machen mittlerweile knapp ein Viertel der Wählerschaft aus und bildeten einmal mehr einen geschlossenen Wählerblock für Obama.

Ob Obama die prekäre soziale Lage in seiner zweiten Amtszeit verbessern kann, bleibt jedoch fraglich. Bereits vor der Wahl im November 2012 war abzusehen, dass auch der nächste Präsident wieder mindestens von einer Kammer des Kongresses blockiert werden würde: entweder Romney durch den Senat oder Obama weiterhin von der Republikanischen Mehrheit im Abgeordnetenhaus. Die Ergebnisse der Kongresswahlen bestätigten die Prognosen mehr oder weniger unveränderter Mehrheitsverhältnisse und zementierten damit den bestehenden Politikstau (gridlock).

Künftig werden die Grabenkämpfe zwischen Präsident und Kongress wohl noch heftiger, weil sich beide, der Demokrat Obama und die Republikaner im Kongress, durch ihr neues Wählermandat in ihrer bisherigen politischen Konfrontationshaltung bestätigt fühlen. Nicht einmal beim Thema Einwanderungsreform konnte bislang eine Einigung erzielt werden, obwohl es unter den Konservativen bereits einige Vordenker wie den Kolumnisten David Brooks gibt, der die Blockadehaltung der Republikaner bei der Einwanderungsreform im Hinblick auf künftige Wahlen als "politischen Selbstmord" bezeichnet.

Ausblick: Die Weißen in der Minderheit

Bei den Präsidentschafts- und Kongresswahlen 2016 werden die nächsten Demokratischen und Republikanischen Spitzenkandidaten ihre persönliche Partei-Plattform festlegen. Schon lange Zeit vor dem eigentlichen Wahlkampf gilt es für die Aspiranten, Spenden zu sammeln und ein Netzwerk von Unterstützern zu knüpfen. Dabei wären auch die Wahlkämpfer der Republikaner gut beraten, bereits im Vorwahlkampf endlich die Latinos als wichtige Wählergruppe zu berücksichtigen.

Der vorläufig letzte Republikanische Präsident, George W. Bush, erzielte ein überdurchschnittlich gutes Wahlergebnis bei der hispanischen Bevölkerung, weil er diese in religiöser Hinsicht und in ihrer Muttersprache anzusprechen wusste. Die (vorläufig) letzten beiden Verlierer, John McCain und Mitt Romney, waren in ihrer vorherigen politischen Karriere als Senator bzw. Gouverneur zwar durchaus liberal eingestellt, insbesondere in der Einwanderungsfrage. Um sich jedoch im Vorwahlkampf gegen ihre teilweise chauvinistisch argumentierenden Herausforderer durchsetzen zu können, mussten sie ihrerseits extremere Positionen einnehmen und schmälerten damit im Hauptwahlkampf ihre Siegeschancen.

Die hispanischen Wähler werden demografisch bedingt immer wichtiger, zumal sie auch in hoher Konzentration in den für Wahlsiege ausschlaggebenden Einzelstaaten leben. Bereits bei der Wahl 2012 haben Romneys enorme 20 Prozentpunkte Vorsprung vor Obama bei weißen Wählern nicht genügt, um die Hausmacht des amtierenden Präsidenten bei den Wählerinnen und Wählern aus den ethnischen Minderheiten, der hispanischen und afroamerikanischen Bevölkerung, auszugleichen.

Ein Blick auf die demografische Entwicklung in den USA könnte die Wahlstrategen der Republikaner wachrütteln. Demnach werden die weißen Wähler, die 1960 noch 85 Prozent der Bevölkerung ausmachten, voraussichtlich schon 2050 in der Minderheit sein. Die bislang als "ethnische Minderheiten" (ethnic minorities) bezeichneten Afroamerikaner, Asiaten und Latinos werden die Mehrheit bilden, den größten Teil davon, etwa ein Drittel, werden die Latinos stellen, so Paul Taylor und D’Vera Cohn vom Pew Research Center 2012.

Während die afroamerikanischen Wählerinnen und Wähler auf absehbare Zeit in der Wählerkoalition der Demokraten bleiben dürften, haben die Republikaner künftig durchaus Chancen, den Demokraten ihre Dominanz bei der hispanischen Wählerschaft streitig zu machen. Bislang standen sie aus sozialen und wirtschaftlichen Gründen den Demokraten näher, doch mithilfe religiöser Faktoren könnten die Republikaner künftig an Boden gewinnen.

Latinos sind die am schnellsten wachsende Minderheit in den USA und haben bereits die Afroamerikaner als größte ethnische Minderheit in den Vereinigten Staaten abgelöst. Laut Angaben des Pew Hispanic Center vom 14. November 2012 machen die 53 Millionen Menschen lateinamerikanischer Herkunft derzeit rund 17 Prozent der Gesamtbevölkerung aus, Tendenz steigend. Viele von ihnen dürfen, unter anderem aus Altersgründen, noch nicht wählen. Zudem beteiligen sich aus den Reihen der wahlberechtigten Latinos prozentual weniger Menschen an den Wahlen als aufseiten der afroamerikanischen und der weißen Bevölkerung. Doch der "schlafende Riese" ist erwacht; der Anteil der Hispanics an der Wählerschaft dürfte sich laut den Berechnungen der Forscher des Pew Hispanic Center schon im Jahr 2030 von zehn (2012) auf 20 Prozent verdoppeln. (An Awakened Gigant: The Hispanic Electorate is Likely to Double by 2030)

Aufgrund ihrer zunehmenden Beteiligung am politischen Geschehen können sie auch heute schon beachtlichen politischen Einfluss ausüben. Zwar ist ihr Anteil an der Gesamtwählerschaft verhältnismäßig klein, doch das US-Wahlsystem ermöglicht ihnen eine politische Hebelwirkung: In einigen hart umkämpften Bundesstaaten, die den Ausschlag für Sieg oder Niederlage bei den Präsidentschaftswahlen geben können, ist der Anteil hispanischer Wähler relativ groß: in New Mexiko waren es 2012 37 Prozent, in Arizona und Nevada jeweils 18, in Florida 17 und in Colorado 14 Prozent. Und sie haben jeweils mit überwältigender Mehrheit für Obama gestimmt. (http://www.pewhispanic.org/2012/11/07/latino-voters-in-the-2012-election/)

Zwar ist der Großteil der Latino-Wählerschaft schon längere Zeit den Demokraten zugeneigt, doch während der letzten Dekade hat sich die traditionelle Verbundenheit etwas gelöst. 2000 gelang es dem Republikaner George W. Bush, 35 Prozent der hispanischen Wählerinnen und Wähler zu gewinnen; bei seiner Wiederwahl 2004 konnte er den Anteil sogar auf die Rekordmarke von 40 Prozent steigern. Doch bereits bei den Zwischenwahlen (nur Kongresswahlen) 2006 verringerte sich das Ergebnis wieder auf 28 Prozent, weil die Republikaner einen Drahtseilakt zu meistern hatten.

Einerseits versuchten sie, hispanische Wähler mit einer liberalen Einwanderungspolitik anzusprechen und Wirtschaftsliberalen entgegenzukommen, die an billigen Arbeitskräften (vor allem in der Gastronomie, Baubranche und Landwirtschaft) interessiert sind. Aber andererseits riskierten sie damit, sicherheitsorientierte und teilweise auch chauvinistische Gruppen der konservativen Parteibasis zu verprellen.

Der von Bush mit Nachdruck unterstützte Reformvorschlag sah vor, zum einen die Grenzen besser zu sichern und zum anderen den Arbeitsmigranten ohne gültige Aufenthaltserlaubnis Legalisierungsoptionen anzubieten. Doch Bush scheiterte mit seiner parteiübergreifenden Initiative – nicht nur an gewerkschaftsnahen Abgeordneten der Demokraten, sondern auch am harten konservativen Kern seiner eigenen Partei. Widerstand gegen die sogenannte Amnestie wurde nicht zuletzt von konservativen Graswurzelorganisationen mobilisiert.

Für die republikanischen Bewerber um Bushs Nachfolge war es demnach schwierig, das Vertrauen der Latino-Wählerschaft zurückzugewinnen. Zwar hatte sich John McCain – mit Blick auf das Wählerpotenzial der Latinos – in seiner Funktion als Senator für ein liberales Einwanderungsrecht stark gemacht. Doch nach heftigem Widerstand seiner Parteibasis versicherte McCain reumütig, dass er der Einwanderungsreform nur dann zustimmen werde, wenn die Grenzen gesichert seien. Ebenso musste sich Mitt Romney vier Jahre später im Vorwahlkampf auf einen harten Kurs in der Einwanderungspolitik festlegen, der ihn dann im Hauptwahlkampf bei hispanischen Wählern merklich Punkte kostete. Von dieser Situation konnte der Demokrat Barack Obama bei beiden Wahlen profitieren.

Langfristig machen sich die Wahlstrategen der Republikaner aber durchaus berechtigte Hoffnungen, mehr hispanische Wählerinnen und Wähler gewinnen zu können, zumal diese sehr religiös sind. Zwar haben bislang soziale und wirtschaftliche Gründe den Ausschlag für deren Hinwendung zu den Demokraten gegeben. Aber eine günstigere allgemeine Wirtschaftslage und ein verbesserter sozioökonomischer Status von Latinos könnte künftig die Grundlage dafür bilden, dass hispanische Wähler – wie die meisten US-Amerikaner – ihre Wahlentscheidung aufgrund ihrer religiösen Einstellung treffen.

Mittlerweile gilt die Faustregel: Je häufiger US-Amerikaner den Gottesdienst besuchen, desto eher wählen sie einen Kandidaten der Republikaner. Evangelikale Latinos sind dafür aufgeschlossener als katholische. Während erstere es als gottgegeben hinnehmen, dass jeder selbst "schuld" an seiner Armut ist, halten es die zweiten eher mit der katholischen Soziallehre, wonach mit sozialer Hilfestellung die Menschen zum Besseren bekehrt werden sollen. Während sich in der politischen Debatte katholische Bischöfe schon seit längerem für die Einwanderer aus Lateinamerika stark gemacht haben, werden die sozialen Belange von Einwanderungsfamilien nunmehr auch von evangelikaler Seite professionell vertreten, etwa durch die National Hispanic Christian Leadership Conference, einem organisatorischen Ableger der einflussreichen National Association of Evangelicals. Der evangelikale Einfluss nimmt zu, weil auch immer mehr katholische Latinos sogenannte Erweckungserlebnisse haben und ins Lager der "wiedergeborenen" Glaubensgemeinde konvertieren. Bereits 2007 bezeichneten sich vier von zehn Latino-Christen als "born again" oder "evangelikal" (Pew 2007, S. 8).

Die Demokraten haben ihr strukturelles Defizit bei der religiösen Wählerschaft erkannt und versuchen ihrerseits, "moralische Werte" im Wahlkampf stärker zur Geltung zu bringen, indem sie, über sexualmoralische Themen hinausgehend, "moral values" breiter interpretieren und neben Umweltschutz auch Armutsbekämpfung als moralisches Thema deuten. So wollen sie in der Umweltpolitik "Gottes Schöpfung bewahren", und der ehemalige "Sozialhelfer" (community organizer) Barack Obama hat auch die von George W. Bush initiierte "faith based initiative" befürwortet, in deren Rahmen Kirchen mit staatlichen Mitteln soziale Dienstleistungen erbringen. Innen- und machtpolitisch bleibt demnach höchst relevant, wer letztendlich die Deutungshoheit über "moralische Werte" gewinnt.

Wahlkämpfe: Finanzierung und Mobilisierung

Nach der Wahl ist vor der Wahl. Im sogenannten permanenten Wahlkampf müssen 435 Abgeordnete und ein Drittel der 100 Senatoren einmal mehr schier unvorstellbare Geldsummen einwerben, um ihre Wiederwahl im November 2014 zu sichern. Ebenso sind die Bewerber um die Präsidentschaft immer wieder angehalten, neue Rekorde bei der Einwerbung von Spenden zu brechen. Damit sind Politiker in den USA sehr offen für die "Kommunikation" der Interessengruppen geworden, zumal die Obersten Richter finanzielle Zuwendungen im Wahlkampf wiederholt als Ausdruck der Meinungsfreiheit (freedom of speech) interpretiert haben, die nicht gesetzlich reglementiert werden dürfe.

Als der Supreme Court 1976 im Fall Buckley v. Valeo die gesetzliche Regelung der Politikfinanzierung (die Wahlkampfspenden und die Ausgaben der Kandidaten begrenzt hätte) wegen Einschränkung der persönlichen Meinungsfreiheit für verfassungswidrig erklärte, wurde die rechtliche und institutionelle Position von Partikularinteressen entscheidend aufgewertet. Die spezifische US-amerikanische Interpretation der freedom of speech bedeutet zum einen, dass Meinungen und Interessen bestimmter Gruppen mehr Gehör finden als die anderer. Es wird zum anderen auch zunehmend schwierig, in dem immer größer werdenden Chor von political action committees (PACs), Super PACs, Wirtschaftsvertretern, Interessengruppen und betuchten Privatleuten die Stimme der politischen Parteien herauszuhören.

Seitdem der Supreme Court am 21. Januar 2010 im Fall Citizens United v. Federal Election Commission einmal mehr den ersten Verfassungszusatz der Meinungsfreiheit hochhielt, sind alle Dämme gebrochen. Der infolge des Skandals um die Bilanzfälschungen und politischen Verbindungen des texanischen Energiehandelsunternehmens Enron im März 2002 verabschiedete Bipartisan Campaign Reform Act wurde in seinen wesentlichen Bestimmungen wieder aufgeweicht. Die gesetzliche Regulierung, die sogenannte unabhängige Ausgaben (independent expenditures) sowie Themen- und Anzeigenkampagnen (electioneering communication) von Unternehmen, Gewerkschaften und auch gemeinnützigen Organisationen einschränkte, wurde für verfassungswidrig erklärt. Das Center for Responsive Politics schätzt die Ausgaben der "non-party outside groups" im Wahlkampf 2012 auf über eine Milliarde Dollar. Freilich dürfen diese sogenannten externen Organisationen ihre Aktivitäten nicht mit den Kandidaten koordinieren, wenn sie etwa in Schlammschlachten deren Gegner mit Negativ-Anzeigenkampagnen (negative ads) überziehen. Doch wer will das kontrollieren, bei der Vielzahl interessierter Akteure, die electioneering communication betreiben?

Ausgaben im Präsidentschaftswahlkampf 2012

Selbst die nachprüfbaren Zuwendungen – sowohl für die Präsidentschaftswahlkämpfe als auch für die Kongresswahlen – haben mittlerweile astronomische Höhen erreicht. Barack Obama hat im Präsidentschaftswahlkampf 2012 erneut alle Rekorde gebrochen. Der Amtsinhaber, der ebenso wie sein Herausforderer Mitt Romney im Hauptwahlkampf auf staatliche Gelder (matching funds) verzichtete, musste sich nicht an Obergrenzen halten, die ihm sonst gesetzt gewesen wären. (Obergrenzen für Kandidaten sind in den USA nur dann mit dem Recht auf Meinungsfreiheit vereinbar, wenn sie aufgrund von Anreizen wie staatlichen matching funds freiwillig akzeptiert, sprich erkauft werden.) Obama konnte somit im Vor- und Hauptwahlkampf insgesamt mit etwa 700 Millionen Dollar wuchern. Rechnet man noch die Ausgaben von externen Gruppierungen hinzu, dann wurden in dieser Wahlperiode allein für den Präsidentschaftswahlkampf über zwei Milliarden Dollar ausgegeben.

Kandidaten, die bei den vergangenen Kongresswahlen 2012 einen Sitz im Senat gewannen, setzten durchschnittlich 9,5 Millionen Dollar an Wahlkampfspenden ein. Die Wahlkämpfe für weniger prestigeträchtige und einflussreiche Sitze im Abgeordnetenhaus erforderten entsprechend niedrigeren Einsatz: Siegreiche Kandidaten investierten im Schnitt "nur" 1,2 Millionen Dollar. Geld alleine bietet zwar keine Sicherheit dafür, einen Sitz im Kongress zu gewinnen, doch es erhöht die Wahrscheinlichkeit des Erfolgs. Aus 94 Prozent der Rennen im Abgeordnetenhaus gingen diejenigen als Sieger hervor, die das meiste Geld ausgeben konnten. Im Senat liegt die Erfolgsquote der "top spender" bei 80 Prozent, so das Center for Responsive Politics 2012.

Wahlen als big business

Paul Wilson [...] ist ein Campaign Consultant, einer jener Berater und Helfer im Hintergrund, die Politikern zum Wahlerfolg verhelfen. […]

Es gibt noch andere Machtwährungen. Wer über ein politisches Netzwerk von Basisorganisationen verfügt, kann über eine Vielzahl Gleichgesinnter, die von Haus zu Haus gehen, potenzielle Wählerinnen und Wähler direkt ansprechen und ist nicht auf die diffuse und teure Massenkommunikation der Fernsehsender angewiesen.

Bereits in den 1970er-Jahren kommunizierten die Pioniere der Christlich Rechten mit Gleichgesinnten unmittelbar über sogenannte Direct-Mail-Kanäle. Zielgruppenspezifische Kommunikationsformen mit geringen Streuverlusten wie Briefappelle, die mittlerweile durch E-Mail-Kommunikation und soziale Netzwerke wie Facebook und Twitter ersetzt wurden, sind besonders gut geeignet, kostengünstig den harten Kern der Stammwählerschaft zu mobilisieren und Wahlkampfgeld zu akquirieren.

Die Veränderungen der Kommunikationsbeziehungen gingen einher mit dem Wandel der USA von einer Agrar- über eine Industrie- hin zur Dienstleistungs- und Informationsgesellschaft. Neue Verkehrs- und Kommunikationswege erhöhten nicht nur die physische, sondern auch die soziale Mobilität der Menschen und damit auch die Dynamik in der politischen Parteienlandschaft.

#usa – Einfluss sozialer Netzwerke

[...] Zweifellos ermöglichen es soziale Netzwerke wie Twitter und Facebook, dass sich mehr Menschen leichter und unmittelbarer an Politik beteiligen denn je. Führt das aber auch dazu, dass die wichtigen Themen erkannt, Lügen der Politik entdeckt, andere Meinungen eher nachvollzogen werden? Ist der Twitter-Facebook-Google-Wähler also aufgeklärter als jener, der sich bloß von Wahlwerbespots berieseln lässt?



Eine der Hauptursachen für die Verluste der Demokratischen Partei ist die Auflösung von Roosevelts "New Deal"-Koalition. Sie hatte bis in die 1960er-Jahre Bestand und umfasste neben Katholiken, Juden, afroamerikanischen und (liberalen) Mainline-Protestanten auch (konservative) Evangelikale, insbesondere in den Südstaaten. Ausschlaggebend war vor allem die Umorientierung evangelikal-protestantischer, teilweise auch katholischer Wählerinnen und Wähler von der Demokratischen zur Republikanischen Partei. Diese Umorientierung bei zentralen Wählergruppen, das sogenannte dealignment, war in den Südstaaten sehr ausgeprägt.

Die Umorientierung hatte mehrere Beweggründe: Zum einen setzte nach dem Zweiten Weltkrieg eine Binnenmigration ein. Teile der afroamerikanischen Landbevölkerung des Südens suchten Arbeit im industrialisierten Nordosten des Landes. Umgekehrt kamen viele Weiße im Zuge der wirtschaftlichen und infrastrukturellen Entwicklung in den Süden. Aus Protest gegen den Civil Rights Act von 1964 wechselten zahlreiche "Dixiecrats", konservative Südstaaten-Demokraten, die sich für Rassentrennung stark machten, ins Lager der Republikaner. Das Abtreibungsurteil des Obersten Gerichts im Fall Roe v. Wade (1973), die Infragestellung der Steuerbegünstigung christlicher Schulen (1978) sowie das politische Engagement der Feministinnen und der Schwulenbewegung brachte all jene Christlich Rechten auf den Plan, die die traditionellen Werte (family/moral values) gefährdet sahen.

Die Republikanische Partei konnte in den letzten Jahrzehnten starke Zugewinne im "Bible Belt" (Region im Süden der USA, in der der evangelikale Protestantismus am stärksten verbreitet ist) verzeichnen. Die Hochburgen der Evangelikalen befinden sich heute in ländlichen Gegenden des Südens und Teilen des Mittleren Westens. "Wenn die Republikanische Partei konservative religiöse Wähler benötigt, so gilt auch umgekehrt: Evangelikale, Sozial-/Moralkonservative und vor allem die Christlich Rechte benötigen die Republikaner. Religiöse Konservative sind am einflussreichsten, wenn sie Teil einer größeren konservativen Koalition sind, und die Republikanische Partei ist dafür die zugänglichste Institution." (Green 1994, S. 64). Dieses pragmatische Verständnis bildet die Grundlage für die Machtsymbiose zwischen der Republikanischen Partei und dem Organisationsgeflecht der Christlich Rechten.

Diese Entwicklung ist das Ergebnis eines langwierigen Lernprozesses sowohl der Republikanischen Parteistrategen als auch der Christlich Rechten, der sie von den Anfängen fundamentalistischen Sektierertums in ein Stadium des politischen Pragmatismus führte. Politische Unternehmer, die religiöse Autorität sowie Hochachtung unter evangelikalen Christen genießen, gaben der abstrakten Idee der "Christian Right" Gestalt und inneren Zusammenhalt, indem sie ein Organisationsgeflecht an der politischen Basis schufen. Unter ihnen sind Persönlichkeiten wie der Fernsehprediger Pat Robertson, James Dobson, der Think Tanks wie Focus on the Family oder den Family Research Council gründete, sowie der politische Netzwerker Gary Bauer – um einige der prominentesten zu nennen, die gleichwohl der allgemeinen Bevölkerung wenig bekannt sind.

"Betrachtet man die Gesamtheit der Organisationen auf der Neuen Rechten, so übernehmen diese Aufgaben, die in westeuropäischen parlamentarischen Regierungssystemen überwiegend oder ausschließlich von Parteien wahrgenommen werden", brachte es der Parteienforscher und Kenner US-amerikanischer Politik Peter Lösche 1982 (S. 41) auf den Punkt. "In ihnen sind häufig junge, hochintelligente, eiskalte Politmanager tätig, die nicht nur wissen, wie man organisiert, mobilisiert, manipuliert und Wahlkämpfe führt, sondern dabei auch die neuen Technologien einsetzen."

Mittlerweile hat sich zur Christlich Rechten auch das sogenannte Tea Party Movement gesellt. Die Übergänge beider Gruppierungen sind fließend. Während Christlich Rechte sich vor allem gegen Abtreibung und Homoehe einsetzen, sind die Tea Party-Aktivisten bestrebt, den Staat so klein wie möglich zu machen, damit man ihn "wie ein Baby im Bade ertränken" könne, so Grover Norquist, Chef der Vereinigung Americans for Tax Reform und Stratege der libertären Bewegung. Norquist hat die große Mehrheit der Republikaner im Abgeordnetenhaus und im Senat dazu gebracht, einen öffentlichen Eid (pledge) zu leisten, dass sie keiner Steuererhöhung zustimmen werden. Von den derzeit 232 Republikanern im Abgeordnetenhaus haben 219 diesen "pledge" unterschrieben; im Senat gibt es auch nur noch einige "Abtrünnige" vom "wahren libertären Glauben": Von den 45 Republikanischen Senatoren haben sich immerhin sechs dem Ansinnen Norquists verwehrt und ihren politischen Bewegungsspielraum bewahrt, der nötig ist, um Kompromisse in der Gesetzgebung zu finden.

Anders als in der Sexualmoral stimmen die Vorstellungen der rechten Christen bei wirtschaftspolitischen Themen durchaus mit dem Denken libertärer Republikaner überein. Sie sind sich einig in der Zielsetzung, den Einfluss des Staates auf die Wirtschaft zu reduzieren. Doch während wirtschaftslibertär überzeugte Republikaner an die unsichtbare Hand des Marktes glauben, sind für überzeugte Evangelikale persönliche Verfehlungen und unmoralisches Handeln die Ursache für wirtschaftliches Versagen: "Schwarze sind meist selbst verantwortlich für ihre Lage", meinen zum Beispiel rund zwei Drittel der engagierten Evangelikalen laut den Umfragedaten des Pew Research Center, die von den US-Politikwissenschaftlern Andrew Kohut u. a. (2000, S. 131) zitiert wurden. Staatliche Sozialleistungen und Wohlfahrt haben in diesem Denken keinen Platz.

"Defunding the government", lautet ihr Slogan, und das bedeutet, dem Staat keine Mittel zur Verfügung zu stellen, es sei denn, die Finanzierung betrifft militärische oder sicherheitspolitische Belange. "Weniger Sozialstaat" und "weniger Steuern" sind Glaubenssätze konservativen Wirtschaftsdenkens in den Vereinigten Staaten. Wirtschaftssubjekte gelten als Individuen in freier Verantwortung. Staatliche Interventionen durch Wirtschafts- oder gar Sozialpolitik sind demzufolge überflüssig, ja kontraproduktiv.

Dieses staatskritische Gedankengut wurde gemäß dem Slogan "Ideen haben Konsequenzen" über Think Tanks in praktische Politik übersetzt. Das Wirken von Politunternehmern wie Norquist und auch von Milliardären wie den Brüdern Charles und David Koch, die neben libertären Think Tanks wie Cato auch die Tea Party finanziell unterstützen, verdeutlicht, dass sich der politische Prozess nicht, wie es die politikromantische Bezeichnung "Graswurzelbewegung" suggeriert, von der Basis her wildwüchsig formiert hat, sondern "von oben" gesteuert wird. Das mittlerweile bestehende Netzwerk vieler Kleinspender an der Basis musste mit Startkapital finanzkräftiger Unternehmen, das im Englischen bezeichnenderweise "seed money" (Saatgeld) genannt wird, kultiviert und zur Blüte gebracht werden.

Gleichwohl begrüßen Experten wie Anthony Corrado (zitiert in: Feldmann 2004) diese Entwicklung als Demokratisierung der Wahlkampffinanzierung: Die Macht der Kleinspender habe zugenommen. So machten erstmals auch viele Anhänger der Demokratischen Partei ihrem Unmut über die Politik des Republikaners George W. Bush Luft, indem sie via Internet den Demokraten Geld spendeten. Durch den Einsatz solch moderner Kommunikationsmittel gelang es dem Herausforderer John Kerry im Präsidentschaftswahlkampf 2004, den traditionellen Vorsprung der Republikaner beim Eintreiben von Wahlkampfspenden wettzumachen. Dabei waren Einzelspenden über das Internet Kerrys am üppigsten sprudelnde Finanzierungsquelle, wie in der Washington Post am 17. Juni und 21. Juli 2004 nachzulesen war.

Doch die Republikaner unter der Führung von Karl Rove, dem "Architekten" des Wahlsiegs von George W. Bush, waren noch effektiver, ihre vor allem religiös-rechte Basis an Kleinspendern zu erweitern und mit Hilfe des Internets zu mobilisieren. Als großer Vorteil erweist sich dabei, dass bei der persönlichen Ansprache der religiösen Kernklientel über die neuen Medien die moderate Wählerschaft nicht verprellt oder weitere politische Gegner aktiviert werden, was bei diffus gestreuten Fernsehkampagnen häufig der Fall ist. Ralph Reed, ein führender Kopf der Christlich Rechten und ehedem im Team von Bushs Wahlkampfberatern, erklärte die Neuausrichtung der Wahlkampfstrategie vom "Luft- hin zum Bodenkrieg", sprich der Abwendung von der Fernsehwerbung über die "air waves" hin zur Mobilisierung der politischen Graswurzeln (grassroots): "Das ist meines Wissens das erste Mal, dass ein amtierender Präsident derartige Anstrengungen unternimmt, eine regelrechte Basiskampagne zu organisieren, die sich auf Wahlbezirke und Wohngegenden konzentriert, anstelle bisheriger Strategien, die ausschließlich auf Fernsehbilder und die Medien setzten", zitierten ihn Richard Stevenson und Adam Nagourney in der New York Times am 29. September 2003.

Die Wahlkämpfer von Barack Obama perfektionierten diese Strategie. In den Präsidentschaftswahlkämpfen 2008 und 2012 gelang es ihnen, jeweils sowohl im Vor- als auch später im Hauptwahlkampf gegen John McCain bzw. Mitt Romney ein Drittel ihrer Wahlkampfgelder in kleineren Beträgen von bis zu 200 Dollar einzuwerben, so Michael J. Malbin und das Center for Responsive Politics 2012. Das Organisationsgeflecht Gleichgesinnter auf der Ebene der Basisorganisationen ist also in mehrfacher Hinsicht nützlich und vorteilhaft: zum einen bei der Wahlkampffinanzierung, zum anderen bei der direkten permanenten Wählermobilisierung.

Doch häufig werden Politiker die vielen gleichgesinnten Geister, die sie vor der Wahl gerufen haben, danach nicht mehr los. Diese Organisationen können nämlich ebenso wie andere wirtschaftliche Interessengruppen massiven Druck auf die Politik ausüben, nicht zuletzt indem sie damit drohen, ihre Unterstützung bei den nächsten Wahlen wieder zu entziehen.

Josef Braml

Josef Braml

Dr. Josef Braml ist seit Oktober 2006 wissenschaftlicher Mitarbeiter des Programms USA/Transatlantische Beziehungen der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP) in Berlin. Er leitet außerdem die Redaktion "Jahrbuch Internationale Politik". Zuvor war er wissenschaftlicher Mitarbeiter der Stiftung Wissenschaft und Politik (2002-2006), Projektleiter des Aspen Institute Berlin (2001), Visiting Scholar am German-American Center (2000), Consultant der Weltbank (1999), Guest Scholar der Brookings Institution (1998-1999), Congressional Fellow der American Political Science Association (APSA) und legislativer Berater im US-Abgeordnetenhaus (1997-1998). Ausbildungsstationen: Berufsausbildung zum Bankkaufmann; Wehrdienst Pionierbataillon 240; Abitur über den Zweiten Bildungsweg; Auslandssemester an der Université de Nice – Sophia Antipolis; Sprachen, Wirtschafts- und Kulturraumstudien (Diplom) an der Universität Passau (1997); Promotion im Hauptfach Politikwissenschaft und in den Nebenfächern Soziologie und Französische Kulturwissenschaft an der Universität Passau (2001).
Seine Fachgebiete:
Amerikanische Weltordnungsvorstellungen und transatlantische Beziehungen; Sicherheits-, Energie- und Handelspolitik der USA; Wirtschaftliche und innenpolitische Rahmenbedingungen amerikanischer Außenpolitik; Vergleichende Governance-Analyse, u. a. deutsches und US-Regierungssystem; Religion und Politik in den USA
Kontakt: braml@dgap.org, https://dgap.org/de/think-tank/experten/203


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