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12.6.2014

Aktuelle Probleme: Politikblockade

Innen- und außenpolitische Herausforderungen setzen die Supermacht USA unter Handlungsdruck. Der Erfolg ihres Handelns wird davon abhängen, ob die politische Blockade überwunden werden kann.

(© Klaus Stuttmann)


Einleitung



Die politische Ohnmacht Barack Obamas wird von vielen Beobachtern an seiner Person und Biographie festgemacht. Erinnert der amtierende Präsident doch ein wenig an Jimmy Carter, der vor seiner Amtsübernahme noch weniger politische Erfahrung hatte als Obama. Anders als etwa Lyndon B. Johnson, der in der Auseinandersetzung mit dem Kongress seine langjährige Erfahrung und persönlichen Kontakte als Abgeordneter, Senator und Vizepräsident in die Waagschale werfen konnte, sind beide mehr oder weniger als politische Novizen ins höchste Amt der USA gelangt. Diese vor allem von Historikern auf den Personenkult Mächtiger fixierte Sichtweise blendet jedoch aus, dass US-Präsidenten nicht alleine im politischen Vakuum regieren und einen gestandenen Beraterstab um sich scharen. Ausschlaggebend für den Politikstau (gridlock) in Washington sind in erster Linie die enormen sozialen und wirtschaftlichen Strukturprobleme, die auch Obamas "große Vorgänger" ihm hinterlassen haben, sowie die grundlegenden Veränderungen der politischen Rahmenbedingungen, die das Regieren beinahe unmöglich gemacht haben.

In der derzeitigen Machtkonstellation sind Präsident und Kongress kaum in der Lage, wenigstens die akuten Probleme zu lösen – sei es die tickende Schuldenbombe zu entschärfen, die Wirtschaft wieder zu beleben, den Freihandel zu fördern, nachhaltig die Umwelt- und Energieprobleme zu lindern oder in der Außenpolitik eine liberale Weltordnung aufrechtzuerhalten. Im Gegenteil: Die wirtschaftliche Schwäche vertieft die ideologischen Gräben zwischen Demokraten und Republikanern. Das verstärkt die Dysfunktionalität und untergräbt die Legitimation des Regierungssystems und die Handlungsfähigkeit der Regierung.

Demokraten und Republikaner konnten sich seit den Zwischenwahlen 2010 bei den wichtigen Fragen nicht mehr auf Kompromisse verständigen. Viele Republikaner stehen der Tea Party-Bewegung nahe und benötigen deren Unterstützung, um wiedergewählt zu werden. Die Anhänger der Tea Party betreiben jedoch Fundamentalopposition, sodass unter anderem auch bei der Anhebung der Schuldenobergrenze im Sommer 2011 der Kongress und das Weiße Haus, namentlich Verhandlungsführer John Boehner und Barack Obama, sich nicht auf einen Kompromiss einigen konnten. Die Unfähigkeit der Politik hat schließlich die amerikanischen Ratingagenturen genötigt, die Kreditwürdigkeit der USA herabzustufen.

Wie sehr das Grundvertrauen der US-Bevölkerung in ihre Regierung inzwischen erschüttert ist, offenbarte eine repräsentative Umfrage der Washington Post vom 9. August 2011, wonach acht von zehn Befragten unzufrieden waren mit der Art und Weise, wie das politische System funktioniert bzw. nicht mehr funktioniert. Sieben von zehn Befragten stimmten der Begründung der Ratingagentur Standard & Poor’s zu, dass ihr Regierungssystem "weniger stabil, ineffektiver und weniger berechenbar" geworden sei. Genauso viele potenzielle Wählerinnen und Wähler haben wenig oder keine Hoffnung, dass die Regierung in Washington die wirtschaftlichen Probleme des Landes lösen kann. (www.washingtonpost.com/wp-srv/politics/polls/postpoll_080911.html)

Diese Herkulesaufgabe wird umso schwieriger, als zudem der Handlungsspielraum des Präsidenten durch die Blockademacht des Kongresses – insbesondere durch dessen Haushaltsbewilligungsrecht, die power of the purse – massiv eingeschränkt ist. Insgesamt wird die Bewältigung der Finanz-, Wirtschafts- und Infrastrukturprobleme viel Geld kosten, das den USA aufgrund der desolaten Haushaltslage fehlt.

Der Schuldenberg



Barack Obama hat ein schweres Erbe übernommen: eine ausgesprochen schlechte Wirtschaftslage und leere Haushaltskassen. George W. Bushs Butter-und-Kanonen-Politik, also Steuersenkungen trotz immenser Kriegsausgaben, hatte den Staatshaushalt stark belastet. Hinzu kamen dann auch unter Obamas Führung milliardenschwere Rettungs- und Förderprogramme, um die größte Wirtschafts- und Finanzkrise seit den 1930er-Jahren zu beheben.

Bereits das Haushaltsjahr 2008 markierte mit 459 Milliarden Dollar ein Rekorddefizit. 2009 war der Fehlbetrag mehr als dreimal so hoch: 1413 Milliarden Dollar. In den beiden Folgejahren wurde der Staatshaushalt erneut um jeweils etwa 1300 Milliarden Dollar überzogen. Auch im Haushaltsjahr 2012, das am 30. September 2012 endete, bezifferte sich das Haushaltsdefizit auf über 1100 Milliarden Dollar.

Da sich Jahr für Jahr weitere hohe Milliarden-Defizite anhäuften, musste die Gesamtschuldenobergrenze, die vom Kongress bereits im Februar 2010 auf 14 Billionen Dollar erhöht worden war, im Jahr 2011 erneut angehoben werden. Doch spätestens im Sommer 2011, im Zuge der Auseinandersetzungen um die Anhebung der Schuldenobergrenze, wurde deutlich, dass das politische System blockiert ist. Dass eine solche in der Vergangenheit routinemäßig abgewickelte Aktion dieses Mal zum heftigen politischen Streit wurde, verdeutlicht den Ernst der Lage. Selbst die Drohungen der Ratingagenturen, die Kreditwürdigkeit der USA herabzustufen, brachten die politischen Kontrahenten nicht zur Raison. So machte im August 2011 Standard and Poor`s seine Ankündigung wahr und stufte die Kreditwürdigkeit der USA von AAA auf AA+ herab.

US-Haushaltsdefizite und -überschüsse 1980-2012 - Schulden der USA

Nach monatelangem ergebnislosem Tauziehen, das die Finanzmärkte in beständiger Unruhe hielt, konnte Präsident Obama Anfang August 2011 zwar dann doch noch den Budget Control Act unterzeichnen. Wie der Name des Gesetzes suggeriert, sind mit der Anhebung der Schuldenobergrenze um zunächst 900 Milliarden Dollar auch Ausgabenkürzungen verbunden: In den nächsten zehn Jahren sollen insgesamt 2400 Milliarden Dollar eingespart werden. Doch die zur Ermittlung der ersten Sparziele im Umfang von zunächst 1500 Milliarden Dollar eingesetzte überparteiliche Gruppe von Abgeordneten und Senatoren konnte sich bis zum vereinbarten Stichtag, dem 23. November 2011, nicht auf konkrete Vorschläge einigen. Deshalb ist seit März 2013 ein automatischer Mechanismus in Kraft getreten, der über alle Haushaltstitel verteilt, im sozialen wie im militärischen Bereich, Kürzungen nach dem Rasenmäherprinzip (sequestiation) durchführt.

Die drastischen Ausgabenkürzungen und die Unsicherheit, wie lange diese Kürzungen dauern, drohen, den Konsumenten Kaufkraft und Kauflaune zu nehmen und die Konjunktur zu bremsen. Hinzu kam, dass staatliche Angestellte von ihren Arbeitgebern in unbezahlten Zwangsurlaub geschickt werden mussten, weil sich die Kontrahenten gegen Ende des Haushaltsjahres (zum 30. September) nicht einmal auf einen Übergangshaushalt einigen konnten. Die meisten Regierungsgeschäfte wurden für 16 Tage stillgelegt, was das Land laut Berechnungen überparteilicher Forschungsinstitute auf das Gesamtjahr gerechnet rund 24 Milliarden Dollar Wirtschaftsleistung und über 120 000 Arbeitsplätze gekostet haben dürfte. (White House / Office of Management and Budget (OMB), Impacts and Costs of the October 2013 Federal Government Shutdown, Washington, D.C., November 2013, S. 2 ff.; http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/omb/reports/impacts-and-costs-of-october-2013-federal-government-shutdown-report.pdf)

Nachdem im Herbst 2013 der Sturz in den sogenannten finanziellen Abgrund (fiscal cliff) in letzter Minute abgewendet werden konnte, ist Anfang 2014 der nächste Showdown zwischen Präsident und Kongress vorprogrammiert. Einmal mehr muss die Gesamtschuldenobergrenze angehoben werden. Auf lange Sicht führt jedoch kein Weg daran vorbei, die drückende Staatsschuldenlast abzubauen.

Um eine Einigung mit Präsident Obama zu finden, der beflügelt durch seine Wiederwahl nunmehr noch weniger als bisher bereit ist, seinen Parteigenossen im Kongress Ausgabenkürzungen zuzumuten, müsste John Boehner, der angeschlagene Parteichef der Republikaner im Abgeordnetenhaus, den Seinen mehr Einnahmen, also Steuererhöhungen abringen. Doch insbesondere die libertären, der Tea Party nahestehenden Republikaner wollen das Schuldenproblem lösen, indem nur die Ausgaben gekürzt werden.

Die von den Granden der Tea Party-Bewegung patronierten und finanzierten Republikaner würden insbesondere mit höheren Steuersätzen einen "politischen Selbstmord" begehen, zumal viele von ihnen auch öffentlich einen Eid gegen Steuererhöhungen geschworen haben. US-Abgeordnete sind entsprechend der Funktionslogik des politischen (Wahl-)Systems und der Politikfinanzierung politische Einzelunternehmer, keine Parteisoldaten. Bedroht durch mögliche – von anti-staatlichen political action committees und Partikularinteressen finanzierte – Gegenkandidaten bei den Vorwahlen für die im November 2014 anstehenden Kongresswahlen, werden viele dieser Abgeordneten zunächst an ihr eigenes Überleben denken und weniger an die öffentliche Wahrnehmung ihrer Partei, die laut Umfragen mehrheitlich für ein Scheitern der Haushaltspolitik verantwortlich gemacht wird.

Spätestens seit den Zwischenwahlen 2010 ist die Schuldenlast politisch brisant geworden. Damals wurden auch republikanische Mandatsträger, die für Bushs 700-Milliarden-Rettungsplan gestimmt hatten, bereits von den libertären Anhängern und Herausforderern der Tea Party-Bewegung an den Pranger gestellt. In größerem Ausmaß wurden jedoch am Wahltag jene fiskalkonservativen Demokraten, die sogenannten Blue Dogs abgestraft, die in Wahlkreisen mit eher fiskalkonservativer Wählerklientel zur Wiederwahl anzutreten hatten. Selbst langjährige Abgeordnete wie der Vorsitzende des Verteidigungsausschusses, Ike Skelton, und der Vorsitzende des Haushaltsausschusses, John Spratt, mussten das jähe Ende ihrer 34- bzw. 28-jährigen Amtszeiten hinnehmen.

Blockierte Wirtschaftspolitik



Obama hat auch in seiner zweiten Amtszeit sehr wenig fiskal- und wirtschaftspolitischen Handlungsspielraum, um die lahmende Wirtschaft wiederzubeleben. Sollte der Präsident versuchen, die Wirtschaft mit kreditfinanzierten Ausgaben anzukurbeln, wird er am Kongress scheitern, denn dort verhindern die libertären, staatskritischen Repräsentanten der republikanischen Tea Party-Bewegung die Kreditaufnahme, unterstützt von den fiskalkonservativen Demokraten.

Auch sein Amtsvorgänger, Präsident George W. Bush, hatte bereits ähnliche Schwierigkeiten gehabt. Bushs Gesetzesinitiative für ein 700-Milliarden-Dollar-Stabilisierungsprogramm (Troubled Asset Relief Program, TARP) scheiterte beim ersten Versuch an der Blockadehaltung "seiner" republikanischen Mehrheit im Abgeordnetenhaus. Erst als die Märkte panisch reagierten – der Dow-Jones-Index fiel nach der Abstimmungsniederlage vom 29. September 2008, laut einer Meldung der Zeitung The Economist vom gleichen Tag, innerhalb eines Handelstages um die Rekordmarke von über 700 Punkten –, gelang es Präsident Bush im zweiten Anlauf, die erforderlichen Stimmen seiner Parteifreunde zu gewinnen.

Nach dieser Stimmabgabe, die für viele staatskritische Republikaner politisch riskant war, konnte sein Nachfolger Obama bei der nächsten Intervention – mit seinem 787 Milliarden Dollar schweren American Recovery and Reinvestment Act (ARRA) – dann nicht mehr mit parteiübergreifender Unterstützung rechnen und musste sich auf seine Parteifreunde im Kongress verlassen. Viele von ihnen, insbesondere fiskalkonservative Blue Dog-Demokraten, folgten ihm widerwillig oder widersetzten sich mit Verweis auf das aus dem Ruder laufende Haushaltsdefizit.

Reparaturbedürftig: die Infrastruktur

Die Infrastruktur in den USA ist in einem Maße vernachlässigt und reparaturbedürftig, dass sie auch schon bei geringeren Einwirkungen als einem Hurrikan zusammenbricht. Schlaglochpisten, gekappte Stromleitungen, einsturzgefährdete Brücken oder löchrige Wasserleitungen, es besteht Reparaturbedarf. Doch für den öffentlichen Sektor wird immer weniger Geld zur Verfügung gestellt.

Es ist bezeichnend, dass Präsident Obama seinen letzten großen Deal noch in der alten Legislaturperiode einfädelte – bevor die durch die Zwischenwahlen etablierten neuen Machtverhältnisse im Januar 2011 greifen konnten. Gegen Jahresende 2010 erwirkte er noch einen 800 Milliarden teuren Kompromiss mit der Legislative, indem er die Steuererleichterungen seines Vorgängers um zwei weitere Jahre fortschrieb und diese mit einer Verlängerung der maximalen Bezugsdauer der Arbeitslosenhilfe für weitere 13 Monate verband.

Die neu in den Kongress gewählten republikanischen Mandatsträger (über 60 Abgeordnete und sechs Senatoren), von denen viele über die Tea Party-Bewegung in den Kongress gelangt waren, ebenso wie die seit den Wahlen verstärkt verunsicherten (fiskalkonservativen) Demokraten, haben es Präsident Obama seitdem verwehrt, weitere nennenswerte Wirtschaftsförderprogramme auf den Weg zu bringen. Auch seine Wiederwahl 2012 konnte diese Pattsituation nicht aufheben, weil mit der Mehrheit der Republikaner im Abgeordnetenhaus deren Blockademacht erhalten blieb.

Freie Hand für freien Handel?



Die Exekutive wird demnach weiterhin in der Exportförderung ihr Heil für mehr Wirtschaftswachstum suchen müssen. Bereits im März 2010 hat Präsident Obama per Exekutiverlass (executive order), das heißt ohne Mitwirken des Kongresses, die National Export Initiative (NEI) initiiert. Demnach sollen innerhalb der nächsten fünf Jahre die US-amerikanischen Exporte verdoppelt werden.

Auf die Unterstützung des Kongresses wird die Regierung nicht zählen können. Denn mit den Kongresswahlen vom November 2010 wurde auf der einen Seite des politischen Spektrums die freihandelsorientierte Fraktion der Blue Dog-Demokraten dezimiert. Ebenso wird auf der politischen Gegenseite der bei Handelsfragen wortführende Republikaner Kevin Brady große Schwierigkeiten haben, viele der eher protektionistisch gesinnten Abgeordneten, die über die libertäre Tea Party-Bewegung in den Kongress gelangt sind, auf Freihandelslinie zu bringen.

Die Handelspolitik ist ein Beispiel par excellence für die Stärke des Kongresses – und damit auch für die vielfältigen Einwirkungsmöglichkeiten von Interessengruppen und Think Tanks – im politischen Entscheidungsprozess, denn internationale Handelsabkommen müssen vom Kongress ratifiziert werden.

Bereits während der Amtszeit George W. Bushs, im Juli 2007, endete die vom Kongress befristet gewährte Trade Promotion Authority (TPA), wonach die Legislative die vom US-Präsidenten vorgelegten internationalen Handelsabkommen nur noch als Ganzes, das heißt ohne Änderungsanträge, annehmen oder ablehnen kann. Damit wird auch die Verhandlungsmacht des Präsidenten auf internationaler Ebene berührt: seine Kompetenz, Vereinbarungen ohne Wenn und Aber auch im eigenen Land politisch durchsetzen zu können. Die TPA, die damals noch unter der Bezeichnung "fast track" firmierte, blieb schon dem demokratischen Präsidenten Bill Clinton vom demokratisch kontrollierten Kongress versagt.

Obama wird – auch aufgrund der Erfahrungen Bill Clintons und um seine Erfolgsaussichten zu erhöhen – in der künftigen Auseinandersetzung mit dem Kongress sicherlich mit Augenmaß handeln. Die Legislative hat zwar im Oktober 2011 noch jene drei bilateralen Freihandelsabkommen (mit Südkorea, Kolumbien und Panama) gebilligt, die bereits Bush im "Schnellverfahren" durchboxen wollte. Sogar das Freihandelsabkommen mit Südkorea, das nach Aussagen des damaligen US-Handelsbeauftragten Ron Kirk das bedeutendste Abkommen der USA seit 15 Jahren darstellt und nach Einschätzung der U.S. International Trade Commission (2007) die US-amerikanischen Exporte um jährlich elf Milliarden Dollar steigern werde, konnte trotz massiver Intervention des Weißen Hauses – Obama hatte den G20-Gipfel in Südkorea im November 2010 als Stichtag genommen – erst nach dem Gipfel in Nachverhandlungen abgeschlossen werden.

Die innenpolitischen Schwierigkeiten des Präsidenten, die TPA zu erwirken, beeinträchtigen auch die Verhandlungsmacht des Präsidenten im Rahmen der Doha-Runde der Mitgliedstaaten der Welthandelsorganisation. Ohne diese Handelsautorität ist auch nicht an umfangreiche Freihandelsinitiativen wie die Transpazifische Partnerschaft (TPP) zu denken – ganz zu schweigen von der in Washington weniger populären deutschen Initiative des Transatlantischen Handels- und Investitionsabkommens (Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP). Zwar werden die aktuellen Verhandlungen auch von europäischer Seite belastet, indem etwa die französische Regierung entsprechend ihrer Praxis der "exception culturelle" Kulturgüter vom Verhandlungstisch nehmen will und die US-amerikanische Seite darin bestärkt, ihrerseits Ausnahmen durchzusetzen. Doch problematischer sind die innenpolitischen Beschränkungen, die den Handlungsspielraum des US-Präsidenten schwächen.

Güterhandelsvolumen USA-EU

Denn viele der auf dem Capitol Hill tonangebenden Demokraten, nicht zuletzt auch einige (stellvertretende) Vorsitzende federführender Ausschüsse, sind protektionistisch eingestellt. Um ihre Wiederwahl nicht zu gefährden, nehmen sie insbesondere Rücksicht auf die spezifischen Interessen der Wähler bzw. Wahlkampffinanziers in ihren Wahlkreisen und Bundesstaaten.

Die Stimmen der Freihandelskritiker finden durch die Organisation verschiedener Interessengruppen politisches Gehör. An vorderster Front kämpfen die Gewerkschaften: Sie wollen sicherstellen, dass die Lebensgrundlage US-amerikanischer Arbeitnehmer nicht durch die Niedriglohnkonkurrenz anderer Länder bedroht wird. Indem sie sich gegen die "Ausbeutung" in anderen Ländern und für internationale Arbeitnehmerrechte als "Menschenrechte" einsetzen, ziehen sie an einem Strang mit der Menschenrechtslobby.

Ebenso kritisieren Umweltverbände Schädigungen der Umwelt in anderen Ländern und fordern internationale Standards in Handelsvereinbarungen. Die Agrarlobby ist zwar der natürliche politische Gegner der Ökobewegung, wenn es um wirtschaftliche Interessen auf Kosten des Umweltschutzes geht. Anders als die exportorientierte Agrarindustrie sieht der importbedrohte Teil der US-amerikanischen Landwirte jedoch im Freihandel eine Herausforderung anderer Natur: die Konkurrenz der Entwicklungsländer, die vor allem über die Doha-Runde zum Beispiel mit Baumwolle, Zucker oder Textilien auf den Weltmarkt drängen.

Wenn auch aus unterschiedlichen Gründen, so verfolgt diese häufig auch als "sonderbare Bettgenossen" (strange bedfellows) bezeichnete Tendenzkoalition verschiedenster Interessengruppen, advokatischer Think Tanks sowie Abgeordneter und Senatoren ein gemeinsames Ziel: die Vereitelung der Freihandelspolitik.

Volle Kraft zurück: Energie- und Umweltpolitik



In der Energie- und Umweltpolitik hat Präsident Obama einmal mehr große Probleme, seine Versprechungen in die Tat umzusetzen. Bis auf Weiteres ist nicht daran zu denken, dass die multilateralen Post-Kyoto-Verhandlungen von den Vereinigten Staaten mitgetragen oder gar gefördert werden könnten. Auch in diesem Politikfeld machen viele Akteure im politischen System der USA ihren Einfluss geltend und bremsen die nötige Kurskorrektur.

Gleichwohl sehen Experten zahlreicher Think Tanks und Politiker beider Parteien in der Entwicklung erneuerbarer Energien einen für die USA gangbaren Weg, sich aus der Abhängigkeit von fossilen Brennstoffen aus problematischen Weltregionen zu befreien. Angesichts der Verwundbarkeit der US-amerikanischen Wirtschaft und des Transportsektors sei es dringend erforderlich, energiesparende Technologien sowie Biokraftstoffe und andere Alternativen für die auf fossile Brennstoffe angewiesenen Wirtschaftszweige zu entwickeln. Auch Präsident Obama sah in der Umstellung auf erneuerbare Energien einen Ausweg aus der übermäßigen Abhängigkeit von fossilen Energieträgern und prophezeite eine Reindustrialisierung dank umweltsparender Technologien.

Dass die Debatte in den USA nunmehr wieder rückwärtsgewandt ist und auf die von Präsident Obama ehedem so genannten "Energieträger der Vergangenheit" abzielt, wurde bewirkt durch das Zusammenspiel einer Koalition von Ölindustrie, Private Equity-Firmen, die Milliarden in die die Shale-Gas-Förderung gepumpt haben, und gleichgesinnten Journalisten. Wer den überschwänglichen Meldungen der Medien Glauben schenkt, wähnt Amerika vor einem "goldenen Zeitalter": Dank neuer Bohrtechniken zur Gewinnung von Gas und Öl aus Schiefergestein, dem sogenannten fracking, seien die USA auf dem Weg zur "Energieunabhängigkeit", sie betrieben einen "finanziellen und politischen Kraftakt", um zur "Ölmacht" zu werden. Ehedem vom Aussterben bedrohte Prärieregionen erlebten nunmehr einen wahren "Ölrausch" und "Wirtschaftsboom".

Nüchtern betrachtet ergibt die Analyse der Fakten ein anderes Bild: Wirtschaft und Transportsektor in den USA sind massiv vom Erdöl abhängig, das auf absehbare Zeit zu einem Gutteil aus instabilen Weltregionen wie dem Mittleren Osten und Afrika importiert werden muss. Eine umfassende Analyse der Sicherheits-, Wirtschafts- und Umweltaspekte der gegenwärtigen Energieaußenpolitik der USA würde ein anderes "nationales Interesse" nahelegen, nämlich die Abhängigkeit von fossilen Brennstoffen zu verringern.

Doch entscheidend für das Ergebnis der politischen Auseinandersetzung sind auch in diesem Politikfeld Partikularinteressen. Mehr noch als nationale Ziele sind lokale, regionale, institutionelle und persönliche Ambitionen ausschlaggebend für die politischen Streitigkeiten; sie verlangsamen den in Gang gesetzten energiepolitischen Kurswechsel der USA.

Indem Interessenvertreter ihre Partikularinteressen und Ideologien einbringen, ergibt der politische Entscheidungsprozess häufig ein suboptimales "Gemeinwohl". Aber das ist der Preis einer pluralistischen Demokratie, in der das sogenannte nationale Interesse das jeweilige Ergebnis eines ständigen Aushandlungsprozesses ist – in dem manche Interessen und Ideen stärker als andere vertreten oder vertretbar sind.

Schiefergas – ein Glücksfall?

Seit 2007 erlebt das Land [die USA] einen Gasboom. Eine eigentlich alte, aber erneuerte Fördermethode – das sogenannte Fracking – erlaubt es seither, zuvor unerreichbares Gas aus dem Untergrund herauszuholen. Die Mengen scheinen so gewaltig, dass Vertreter von Industrie und Politik, Wissenschaft und Wall Street das neue Gas als den Stoff bezeichnen, der die USA von Grund auf verändert. Hunderttausende Arbeitsplätze sollen geschaffen werden, billiges Erdgas soll Amerikas Industrie revitalisieren und die USA aus ihrer Finanz- und Wirtschaftskrise führen. Nordamerika sei "der neue Mittlere Osten", jubelt die Großbank Citigroup in einer Analyse. […]


Abwälzen außenpolitischer Lasten



In der außenpolitischen Debatte wird gerne das "nationale Interesse" bemüht. Die Protagonisten im politischen Diskurs versuchen, ihre Vorstellungen durchzusetzen, sprich die Worthülse "nationales Interesse" mit ihren spezifischen Inhalten zu füllen, um ihre partikularen Interessen zu wahren. Im pluralistischen politischen System der USA gibt es seit jeher heftige Auseinandersetzungen zwischen Individuen, Organisationen und Institutionen, die je nach Politikfeld in unterschiedlichen Machtkonstellationen ausgefochten und entschieden werden.

Den Ton angebenden außenpolitischen Mainstream einigt nach wie vor ein liberal-hegemoniales Weltbild, wonach die USA die Welt nach ihren Wertvorstellungen und Interessen ordnen. Gleichwohl argumentieren an den beiden Rändern des politischen Spektrums einerseits libertäre Republikaner und andererseits gewerkschaftsnahe Demokraten – aus unterschiedlichen Gründen – gegen das internationale Engagement der USA: Die einen, die libertär gesinnten Republikaner, sind besorgt um die "innere kapitalistische Ordnung" und das wachsende Haushaltsdefizit und stellen sich gegen kostspieliges militärisches Engagement und zunehmend auch gegen Freihandel. Die anderen, die traditionellen, den Gewerkschaften nahen Demokraten (Old Liberals), verteidigen die "sozialen Interessen Amerikas" und positionieren sich gegen Freihandel und kostspielige Interventionen. Sie befürchten insbesondere, dass Mittel für internationale bzw. militärische Zwecke verbraucht werden und somit für innere soziale Belange fehlen.

Ideelle Grundorientierungen US-amerikanischer Außenpolitik

Der innen- und fiskalpolitische Druck in den USA wird eine kontroverse transatlantische Lastenteilungsdebatte forcieren. Die sich zuspitzende Banken-, Finanz- und Wirtschaftskrise verschaffte dem Demokraten Obama einen großen Vorteil bei den Präsidentschaftswahlen 2008 – aber auch ein umso größeres Problem als Präsident: Einem demokratischen Präsidenten fällt es in der Auseinandersetzung – selbst mit einem ebenso demokratisch kontrollierten Kongress – um einiges schwerer, die eigene Wählerbasis und seine Landsleute vom nachhaltigen außenpolitischen Engagement der USA zu überzeugen. Denn Barack Obamas Wahlerfolge 2008 und 2012 sind in erster Linie der erfolgreichen Mobilisierung der hispanischen und afroamerikanischen Minderheiten gutzuschreiben. Diese sind weniger daran interessiert, dass Amerika nation building betreibt, sprich weltweit Demokratien errichtet, sondern wollen vielmehr die knappen Ressourcen dafür einsetzen, die sozioökonomische Lage im eigenen Land zu verbessern.

Washington hat bisher auf die kostspielige Strategie massiver Militärpräsenz gesetzt, um seine Energieressourcen und Handelswege zu sichern. Diese Strategie lässt sich wegen der schlechten sozioökonomischen Verfassung der USA und wegen des schwindenden innenpolitischen Rückhalts nicht länger aufrechterhalten. Der Einsatz unbemannter Flugkörper (Drohnen) zur Überwachung, Unterstützung und Bekämpfung feindlicher Ziele, aber auch zur Spionage und Aufklärung hat enorm zugenommen. Die Verlagerung der Kampf- und Aufklärungsarbeit auf Drohnen führt dazu, dass die klassische Luftwaffe an Bedeutung verliert und in diesem Bereich wie auch im Bereich konventioneller Truppen Investitionen massiv zurückgefahren werden. Dabei werden auch die ehedem in Deutschland stationierten Soldatinnen und Soldaten nach ihrem Afghanistan-Einsatz heimgeholt.

Nach der in den USA parteiübergreifend gefeierten Tötung Osama bin Ladens und trotz der allgemeinen Einschätzung, dass damit die Terrorgefahr keineswegs beseitigt worden sei, erklärte laut einem Bericht der Washington Post vom 3. Mai 2011 die Hälfte der US-Bevölkerung, Amerika solle seine Truppen "so schnell wie möglich" aus Afghanistan zurückziehen. Nach Auffassung des scheidenden US-Verteidigungsministers Robert Gates (zitiert in: Broder 2011) seien die US-Bürger, und nicht zuletzt auch die für die Finanzierung von Auslandseinsätzen ausschlaggebenden Abgeordneten und Senatoren im Kongress, müde, amerikanische Steuergelder zu verwenden, um über die NATO die Sicherheit trittbrettfahrender europäischer Länder zu gewährleisten. Experten der Heritage Foundation haben die Europäer seit Längerem schon als "Wohlfahrtspenner" (welfare bums) kritisiert, die ihr Geld für Sozialleistungen ausgeben, aber wenig für ihre Sicherheit investieren und die Sicherung den USA überlassen.

Den europäischen Alliierten werden weiterhin Gelegenheiten geboten, ihr "effektives multilaterales" Engagement unter Beweis zu stellen, sei es mit einem verlängerten Mandat zur Polizeiausbildung in Afghanistan, mit einem stärkeren finanziellen Engagement beim Wiederaufbau im Irak, Afghanistan und Libyen oder bei Wirtschaftshilfen für Pakistan. Die US-Regierung unter Obama wird ihre diplomatische Arbeit intensivieren, um aus George W. Bushs viel gescholtener "coalition of the willing" eine Koalition der Zahlungswilligen zu schmieden.

Sollten die europäischen Regierungen nicht bereit oder fähig sein, die ihnen zugedachten Lasten zu schultern, hätten sie weniger stichhaltige Argumente gegen eine Globalisierung der NATO, sprich die partnerschaftliche Anbindung pazifischer Staaten an die Allianz. Aber auch ohne das Instrument der NATO werden die USA versuchen, neue Mittel und Wege zu finden, um neben den transatlantischen Verbündeten auch Demokratien in Asien stärker in die Pflicht zu nehmen.

Der auf Hawaii geborene US-Präsident Barack Obama stellte sich im November 2009 in Tokio als "erster pazifischer Präsident" der USA vor. Ebenso machte die damalige Außenministerin Hillary Clinton mit ihrem Ausspruch "Amerika ist zurück!" bereits im Juli 2009 in Bangkok deutlich, dass die USA die Zukunft der asiatischen Region mitgestalten wollen. Mit der Hinwendung nach Asien tragen die USA nicht nur ihrer neuen sicherheitspolitischen Bedrohungswahrnehmung und wirtschaftlichen Abhängigkeit gegenüber China Rechnung, sondern wollen auch ihre "Lasten weltweiter Verantwortung" neu verteilen.

Die Vereinigten Staaten wollen Institutionen in Asien, etwa das Asiatisch-Pazifische Wirtschaftsforum (Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC) oder den Verband Südostasiatischer Staaten (Association of Southeast Asian Nations, ASEAN) für die eigenen Ordnungsvorstellungen in der Region nutzbar machen. Um die USA als pazifische Macht zu stärken, nahm US-Präsident Obama während seines Asienbesuches im November 2009 am APEC-Gipfeltreffen teil, wo er auch Gelegenheit hatte, sich mit den zehn Staats- und Regierungschefs der ASEAN-Staaten zu beraten. Neben der künftigen, von Washington dominierten APEC-Agenda wurde dabei auch die Intensivierung der Beziehungen zwischen den USA und der ASEAN diskutiert.

Für die USA ist die ASEAN-Integration höchst interessant: Bis 2015 sollen eine gemeinsame Freihandelszone und eine Sicherheits-, Wirtschafts- und soziokulturelle Gemeinschaft etabliert werden. Seit Obamas Amtsantritt erhöhten die USA ihre diplomatischen Anstrengungen, um schließlich am 22. Juli 2009 mit Hillary Clintons Unterzeichnung dem Vertrag für Freundschaft und Zusammenarbeit (Treaty of Amity and Cooperation, TAC), einem der Hauptdokumente der ASEAN, beizutreten. Damit wurde auch der Grundstein für den Beitritt der USA zum Ostasiengipfel (East Asia Summit, EAS) gelegt: Im November 2011 nahm Barack Obama als erster US-amerikanischer Präsident am Gipfel teil. Das Engagement der USA in der Region wird von den ASEAN-Staaten begrüßt, weil Amerikas Interessen auch ihre Handlungsspielräume, nicht zuletzt gegenüber China, erweitern.

"Unser Schicksal liegt in unseren eigenen Händen"

[Robert] Kagan, leben wir noch in einer amerikanischen Welt?

Um die pazifischen Länder wirtschafts- und handelspolitisch stärker an sich zu binden, versuchen die USA im Rahmen der Trans-Pacific Partnership (TPP) die Liberalisierung und Marktintegration in der transpazifischen Region voranzutreiben. Fraglich bleibt indes, ob der US-Präsident das dafür nötige innenpolitische Kapital aufbringen kann, um dem protektionistisch eingestellten Kongress dieses umfangreiche Freihandelsabkommen abzuringen. Ein weiteres Problem besteht darin, dass auch die umworbenen Handelspartner Interessenkonflikte plagen, vor allem wenn diese Initiative gegen China gerichtet sein sollte. Denn Japan und andere Länder der Region genießen zwar einerseits den militärischen Schutz der USA, vor allem auch gegenüber China, doch teilen sie andererseits mit dem Reich der Mitte wichtige Handels- und Währungsinteressen. Peking und Tokio wollen ihre Währungsreserven peu à peu aus der "Dollar-Falle" ziehen. Um den Dollar zu umgehen, hat China unter anderem schon zwei Vereinbarungen zur gegenseitigen Anerkennung von Währungen mit Japan und Südkorea geschlossen. Neben zahlreichen asiatischen Ländern hat China auch mit Brasilien, Indien und Russland vereinbart, den Handel untereinander in nationalen Währungen abzuwickeln. China arbeitet daran, eine multipolare Ordnung mit mehreren Leitwährungen zu etablieren.

Früher oder später werden die Währungsmärkte die Kräfteverhältnisse im internationalen Handel abbilden – nämlich eine multipolare Ordnung mit drei Kraftzentren: Der Dollar wird auf absehbare Zeit seine Leitfunktion mit dem Euro und dem chinesischen Renminbi teilen müssen. Damit werden die USA aber künftig nicht mehr wie bisher den Gutteil der Währungsreserven anderer Länder zum Nulltarif erhalten und über ihre Verhältnisse, das heißt kreditfinanziert, wirtschaften können.

Die USA versuchen derweil, sich aus der Schuldenfalle zu befreien, indem sie durch ihre Notenbank jene Staatsanleihen aufkaufen lassen, die über den Markt von ausländischen Investoren nicht mehr bedient werden. Dieses Vorgehen wird beschönigend als "quantitative Lockerung" bezeichnet. In Wahrheit druckt man neues Geld. Die internationale Leitwährung Dollar gerät dadurch unter Druck, wird also abgewertet. Das hat zwei Nebeneffekte, die aus US-amerikanischer Sicht durchaus willkommen sind: Die Vereinigten Staaten können sich einerseits eines Großteils ihrer Schulden entledigen, andererseits verbilligen sich ihre Exportwaren und sind damit wieder mehr gefragt. Selbst wenn die Strategie, den Dollar zu schwächen, kurzfristig erfolgreich sein sollte, bleiben die langfristig grundlegenden Strukturprobleme der US-Wirtschaft bestehen: marode Infrastruktur, unzureichendes Bildungssystem, Vernachlässigung des Produktionssektors.

Die Unausgewogenheit der Außenhandelsbilanz ist neben der hohen Staatsverschuldung ein weiteres strukturelles Problem der US-Wirtschaft (twin deficit). Das in den letzten Jahren angestiegene Handelsdefizit stellte die USA zunächst vor keine größeren Schwierigkeiten, solange die Lieferanten ihre Erlöse in den USA reinvestierten. Sollten Investoren jedoch Zweifel an der Produktivität, Wirtschaftskraft und Geldwertstabilität der USA hegen und ihre Erlöse für Waren und Dienstleistungen in anderen Ländern und Währungen sichern, etwa in Europa oder in Asien, würden der Dollar und die US-Wirtschaft noch massiver unter Druck geraten.

Die sozialen und wirtschaftlichen Probleme verstärken die von den Gründervätern angelegte Konkurrenz der politischen Gewalten so sehr, dass sie sich immer häufiger blockieren und die politische Handlungsfähigkeit im Innern wie nach außen lähmen. Zwar erheben die Vereinigten Staaten nach wie vor den Anspruch, eine liberale Weltordnung amerikanischer Prägung aufrechtzuerhalten, doch die wirtschaftliche Schwäche und die Einschränkungen der politischen Führung hindern sie zunehmend daran, ihre globale Ordnungsfunktion wahrzunehmen, indem sie sogenannte öffentliche Güter wie Sicherheit, freien Handel und eine stabile Leitwährung bereitstellen. Das ist die Voraussetzung dafür, dass andere Länder die Vormachtstellung der USA, des sogenannten liberalen Hegemons, akzeptieren und seiner Führung folgen. Doch Washington wird in Zukunft voraussichtlich mehr Gewicht darauf legen, seine vitalen Eigeninteressen rücksichtsloser durchzusetzen und versuchen, Lasten abzuwälzen: sei es über die gezielte Schwächung der US-amerikanischen Leitwährung, über Protektionismus in der Handelspolitik oder über Lastenteilung in der Sicherheitspolitik. Dies wird Konkurrenten wie Verbündete in Asien und Europa vor neue Herausforderungen stellen.

Josef Braml

Josef Braml

Dr. Josef Braml ist seit Oktober 2006 wissenschaftlicher Mitarbeiter des Programms USA/Transatlantische Beziehungen der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP) in Berlin. Er leitet außerdem die Redaktion "Jahrbuch Internationale Politik". Zuvor war er wissenschaftlicher Mitarbeiter der Stiftung Wissenschaft und Politik (2002-2006), Projektleiter des Aspen Institute Berlin (2001), Visiting Scholar am German-American Center (2000), Consultant der Weltbank (1999), Guest Scholar der Brookings Institution (1998-1999), Congressional Fellow der American Political Science Association (APSA) und legislativer Berater im US-Abgeordnetenhaus (1997-1998). Ausbildungsstationen: Berufsausbildung zum Bankkaufmann; Wehrdienst Pionierbataillon 240; Abitur über den Zweiten Bildungsweg; Auslandssemester an der Université de Nice – Sophia Antipolis; Sprachen, Wirtschafts- und Kulturraumstudien (Diplom) an der Universität Passau (1997); Promotion im Hauptfach Politikwissenschaft und in den Nebenfächern Soziologie und Französische Kulturwissenschaft an der Universität Passau (2001).
Seine Fachgebiete:
Amerikanische Weltordnungsvorstellungen und transatlantische Beziehungen; Sicherheits-, Energie- und Handelspolitik der USA; Wirtschaftliche und innenpolitische Rahmenbedingungen amerikanischer Außenpolitik; Vergleichende Governance-Analyse, u. a. deutsches und US-Regierungssystem; Religion und Politik in den USA
Kontakt: braml@dgap.org, https://dgap.org/de/think-tank/experten/203


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