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15.7.2015

Zwischen Verteidigungsallianz und Weltpolizei: die NATO

Die NATO, ursprünglich ein transatlantisches Verteidigungsbündnis im Zeichen der Ost-West-Konfrontation, hatte sich nach dem Ende des Warschauer Pakts stärker auf militärisches Krisenmanagement außerhalb des Bündnisgebiets konzentriert. Die Ukraine-Krise seit 2014 erzwingt nun eine Neuorientierung.

Die heutige NATO hat nicht mehr allzu viel mit der NATO gemein, die in der Zeit des Ost-West-Konflikts als reines Verteidigungsbündnis den politischen Status quo in Europa sichern sollte. Obgleich bereits im NATO-Vertrag vom April 1949 ein breiterer Zuständigkeitsbereich festgelegt wurde, war die Allianz jahrzehntelang ein klassisches, eindimensionales Verteidigungsbündnis. Der Sicherheitsbegriff war eng, beinhaltete vorwiegend militärische Aspekte, und die Aufgabe war klar und einfach definiert: Sicherheit für die Bündnispartner und Verteidigung der Außengrenzen des NATO-Gebiets. Kernstück des NATO-Vertrags ist das in Artikel 5 niedergelegte Versprechen, einander Beistand zu leisten, wenn ein bewaffneter Angriff auf eines der Mitglieder in Europa oder Nordamerika erfolgt. Die Art und Weise des Beistands ist dabei nicht näher definiert, sondern umfasst lediglich die Maßnahmen, die von den einzelnen Mitgliedstaaten für erforderlich erachtet werden – einschließlich der Anwendung von Waffengewalt.

Fast sieben Jahrzehnte nach ihrer Gründung haben sich Konzeption, Zusammensetzung und Aufgaben der Allianz grundlegend verändert. Sie hat zahlreiche ehemalige Gegner als Mitglieder aufgenommen und agiert heute mit Militäreinsätzen in einem breiten Spektrum ohne territoriale Beschränkung weit außerhalb ihres ursprünglichen Bündnisgebiets. Insgesamt hat die NATO eine erstaunliche Wandlungsfähigkeit unter Beweis gestellt. Sie hat sich in den vergangenen 25 Jahren von einem Bündnis der kollektiven Verteidigung gegen einen klar definierbaren Gegner zu einer multifunktionalen Sicherheitsagentur entwickelt und sich im Vergleich zur ursprünglichen Funktion erheblich verändert.

In ihrer Geschichte hat die Allianz mithin mehrfach ihren Charakter verändert ("NATO I bis NATO IV"), ohne allerdings ihre zentrale Bestimmung der kollektiven Verteidigung gegen eine externe Bedrohung aufzugeben. Angesichts der Krim-Krise und des Konflikts in der Ost-Ukraine seit Frühjahr 2014 ist die klassische Funktion als transatlantisches Verteidigungsbündnis wieder in den Mittelpunkt gerückt.

Vier Phasen der NATO



Seit dem Inkrafttreten des Nordatlantikvertrags am 24. August 1949 ist die Geschichte der NATO durch häufige interne Krisen gekennzeichnet, die das Bündnis in seinem Bestand mehrfach gefährdeten beziehungsweise seine Bedeutung beeinträchtigten. Es war und ist eine Geschichte interner Auseinandersetzungen und von Alleingängen wichtiger Mitgliedstaaten, aber auch von Gemeinsamkeiten. Insofern hat es selbst zu Zeiten des Ost-West-Konflikts das oftmals konstatierte "goldene Zeitalter der transatlantischen Beziehungen" nie gegeben. Dennoch ist es dem Bündnis immer wieder gelungen, seine inneren Krisen erfolgreich zu überwinden, nicht zuletzt dadurch, dass es seine Fähigkeit zur Anpassung an die veränderten Strukturen des internationalen Systems beibehielt.

In äußeren Krisen musste die NATO ihre Funktions- und Leistungsfähigkeit zunächst mehr als vier Jahrzehnte lang nicht konkret unter Beweis stellen; der erste Kampfeinsatz erfolgte im August 1995 außerhalb des Bündnisgebiets in Bosnien-Herzegowina, als im Zuge der bereits im April 1993 begonnenen Operation Deny Flight in rund 500 Einsätzen serbische Stellungen bombardiert wurden.

NATO I und II

Während die "NATO I" (1949–1989) als Verteidigungsbündnis gegen äußere Feinde konzipiert war, sah sich die "NATO II" (1990–1999) durch den Zerfall des Warschauer Pakts mit einer vollkommen neuen internationalen Konstellation konfrontiert. Der tief greifende Wandel in Mittel- und Osteuropa und der Zusammenbruch der Sowjetunion, die bedeutsamen Fortschritte bei den Verhandlungen über die konventionelle Rüstungskontrolle, die fortschreitende Demokratisierung in Mitteleuropa sowie die deutsche Wiedervereinigung mit der daraus folgenden Mitgliedschaft des vereinten Deutschlands in der NATO veränderten Anfang der 1990er-Jahre vollkommen die sicherheitspolitischen Rahmendaten.

NATO-Osterweiterung (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 621 105)


Die NATO sah sich nun gefordert, eine neue Rolle in der europäischen und internationalen Sicherheitspolitik einzunehmen. Abermals zeigte sie ihre Anpassungsfähigkeit. Nicht nur stellte sie mit der Verabschiedung eines neuen strategischen Konzepts (1991) die konzeptionellen Weichen für ein verändertes Aufgabenspektrum. Durch den Aufbau von Partnerschaftsprogrammen sowie der Erweiterung um zunächst Polen, Ungarn und die Tschechische Republik (1999) wurde das Bündnis – auch wenn Russland diese Entscheidungen nicht billigte – zu einem Stabilitätsexporteur nach Mittel-, Ost- und Südosteuropa. Nicht zuletzt konnte gerade das wiedervereinigte Deutschland im Rahmen der NATO seine volle Souveränität entfalten, ohne bei den europäischen Nachbarn Sorgen vor einer Renationalisierung deutscher Außen- und Sicherheitspolitik zu wecken.

NATO III

Die "NATO III" (1999–2014) diente den inzwischen 28 Mitgliedern nicht mehr nur als Verteidigungsbündnis, sondern wollte aktiv umfassende Sicherheit gewährleisten. Dazu zählten neben der Verteidigung des Bündnisgebiets und der Stabilitätsprojektion insbesondere das militärische Krisenmanagement außerhalb des Bündnisgebiets. Beginnend mit dem vom UN-Sicherheitsrat nicht autorisierten Militäreinsatz "Allied Force" im Frühjahr 1999 im Kosovo hat die NATO in diesem Sinne eine ganze Reihe an Einsätzen durchgeführt. Das Spektrum der Operationen reicht heute von robusten Friedenssicherungsoperationen über maritime Anti-Terroroperationen, Ausbildungsmissionen, humanitäre Hilfseinsätze, Unterstützungsmissionen anderer Organisationen bis hin zu bisher einer Operation nach Artikel 5 als Beitrag zur Terrorbekämpfung, allesamt in der Regel mit UN-Mandat.

Zu den NATO-Operationen von Kosovo bis Afghanistan tragen heute auch über 20 Nicht-NATO-Mitglieder mit Truppen und Unterstützungsleistungen bei, und andere Länder haben Interesse bekundet, enger mit der NATO zusammenzuarbeiten. Befürworter dieses Konzepts argumentieren, die NATO müsse eine Art Plattform für Staaten schaffen, denen ein alternatives Forum für das sicherheitspolitische Handeln fehle und die dennoch an den NATO-Operationen teilnehmen wollen. In diesem Zusammenhang hat die NATO etwa mit Australien und Neuseeland Abkommen über eine engere Kooperation und die Zusammenarbeit im Konfliktmanagement unterzeichnet. Bereits seit 1991 gibt es einen institutionalisierten Dialog der NATO mit Japan, seit 2005 auch mit Indien. Als weitere potenzielle Dialogpartner in diesem Konzept werden Brasilien, Südkorea und Südafrika genannt. Insbesondere in der US-amerikanischen Debatte – die gelegentlich auch in europäischen Staaten aufgegriffen wird – wurde in diesem Zusammenhang das längerfristige strategische Ziel formuliert, die NATO damit zu einem globalen Bündnis der Demokratien ("Alliance of Democracies") auszubauen. Dass die Allianz damit in Konkurrenz zu den Vereinten Nationen treten würde, wird bewusst in Kauf genommen und sogar als Vorteil gesehen. Denn anders als bei Entscheidungen des UN-Sicherheitsrates würde man sein Handeln nicht von der Zustimmung von Nicht-Demokratien abhängig machen. Dieses US-Konzept ist aber in der NATO bislang in keiner Weise mehrheitsfähig.

Das Ziel der NATO III war jedenfalls nicht mehr, die NATO zu haben, um sie nicht einsetzen zu müssen, sondern vielmehr die NATO zu verändern, um sie wirksam einsetzen zu können. Bereits die insgesamt ernüchternde Bilanz des Einsatzes in Afghanistan (Hier hatte die NATO ab 2003 mit der ISAF zeitweise bis zu hunderttausend Soldatinnen und Soldaten im Einsatz.) und die Schwierigkeiten beim Einsatz in Libyen im Jahr 2011 (Nicht einmal die Hälfte der NATO-Staaten beteiligten sich militärisch.) gab denjenigen Rückenwind, die die Entwicklung der NATO zu einer Art "Weltpolizei" kritisch sahen.

Neue NATO-Strategie

Mit ihrer im November 2010 in Lissabon unter dem Titel "Aktives Engagement, Moderne Verteidigung" beschlossenen und bis heute gültigen Strategie versucht die NATO, sich effektiv mit neuen Fähigkeiten und neuen Partnern auf neue Bedrohungen in einer sich wandelnden Welt einzustellen. Als Kernaufgabe wird die Wahrung der Freiheit und Sicherheit der Mitgliedstaaten mit politischen und militärischen Mitteln in den drei Bereichen kollektive Verteidigung (collective defence), Krisenmanagement (crisis management) und kooperative Sicherheit (cooperative security) genannt.

Unter Bezugnahme auf Artikel 5 des NATO-Vertrages wird erklärt, dass die NATO-Mitglieder einander beistehen und sich gegen eine Aggression oder gegen aufkommende Sicherheitsherausforderungen gemeinsam verteidigen, wenn diese die fundamentale Sicherheit einzelner Alliierter oder die Allianz als Ganzes berühren. Auch wenn die Gefahr eines konventionellen Angriffs auf das NATO-Gebiet als gering eingeschätzt wird, halte das Sicherheitsumfeld eine Reihe von Herausforderungen bereit. Genannt werden unter anderem die Verbreitung ballistischer Raketen, von Nuklearwaffen und anderen Massenvernichtungswaffen, Terrorismus einschließlich der Verfügungsgewalt von Terrorgruppen über nukleare, chemische, biologische oder radiologische Fähigkeiten, Instabilitäten an den NATO-Grenzen sowie Angriffe auf die Informationstechnologie einzelner Staaten oder des Bündnisses (cyber attacks). Zudem wird ausgeführt, dass alle Staaten in wachsendem Maße auf offene und zuverlässige Kommunikation, Transport und Transit angewiesen seien und der internationale Handel, Energiesicherheit und Wohlstand davon abhingen.

Aufbau der NATO (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 621 101)




Richtungsdebatten

Versucht man, die Aussagen aus dem strategischen Konzept in die jahrelange Debatte um die Richtung des Bündnisses einzuordnen, so ist festzuhalten, dass die Allianz die klassische Bündnisverteidigung keineswegs aufgibt, sich künftig aber verstärkt um neuere Bedrohungen kümmern will.

Das Konzept aus dem Jahr 2010 hat mithin das, was die Allianz faktisch seit Längerem macht, kodifiziert und auf eine allseits akzeptierte Grundlage gestellt. Es spricht einiges dafür, dass dies sogar ein grundsätzlicher Trend des Bündnisses ist: Es soll eine zunehmend lockere Analyseplattform für eine breite Palette an sicherheitspolitischen Themen statt ein eindimensionales Militärbündnis zur operativen Gestaltung konkreter sicherheitspolitischer Szenarien sein. Man könnte diese NATO III auch eine "Sowohl-als-auch-Allianz" nennen. Denn die neuen Sicherheitsprobleme sind derart vielschichtig, dass eine automatische Reaktion der NATO wie im Falle einer Verletzung der territorialen Integrität des Bündnisgebiets kaum denkbar ist.

Insofern ist die Allianz zusehends in Fraktionen mit teils sehr unterschiedlichen Vorstellungen über die Rolle und Aufgaben der Organisation gespalten. Identifiziert werden konnte dabei eine Gruppe, welche die NATO grundlegend in Richtung eines global agierenden Ordnungsfaktors reformieren wollte. Diese "Reformer" wurden von den USA angeführt. Dagegen stand eine Gruppe von Staaten, die "Status quo"-orientiert sind und die große Veränderungen ablehnten. Dazu konnten Deutschland und Frankreich gezählt werden. Die osteuropäischen Staaten schließlich wünschten schon seit längerer Zeit eine Rückbesinnung der Allianz auf die klassische Territorialverteidigung nach Artikel 5 des Nordatlantikvertrags.

NATO IV

Das russische Verhalten in der Ukraine-Krise hat der schwächelnden NATO zu unerwarteter Relevanz verholfen. Die Annexion der Krim im Frühjahr 2014 sowie die von Russland betriebene Destabilisierung der Ukraine haben nicht nur bisher gültige Prinzipien der europäischen Sicherheitsordnung infrage gestellt. Sie haben auch Rückwirkungen auf das Verhältnis der NATO zu Russland, das seit Mitte der 1990er-Jahre von einer zwar nicht konfliktfreien, aber doch immer dichteren Kooperation geprägt war. Zwar ist der Prozess der Neuorientierung noch nicht abgeschlossen, aber es zeichnet sich ab, dass dem Sicherheitsbedürfnis der osteuropäischen Staaten und dem aggressiven Verhalten Russlands durch eine sichtbarere "Rückversicherungspolitik" seitens der Allianz Rechnung getragen wird (u. a. durch den im September 2014 in Wales beschlossenen sogenannten Readiness Action Plan).

Wiederbelebung eines Traumas

Der Vorposten des westlichen Verteidigungsbündnisses liegt abseits der Straße in einem kleinen Wald mit Kiefern und Birken. […] Logan Newsome […] befehligt ein Bataillon der 173. US-Luftlandebrigade. Normalerweise sind die Soldaten im italienischen Vicenza stationiert, die Brigade ist Teil des Europäischen Streitkräftekommandos der USA. Doch nun ist Newsome gemeinsam mit seiner Truppe im litauischen Rukla im Einsatz, nicht mehr als hundert Kilometer von der russischen Enklave Kaliningrad entfernt. Newsome ist einer von 600 amerikanischen Soldaten, die US-Präsident Barack Obama nach der Annexion der Krim […] in die drei baltischen Staaten und nach Polen geschickt hat – als Warnung an Wladimir Putin, vor allem aber als Zeichen der Verbundenheit mit den Nato-Partnern. Denn der Krieg in der Ukraine und die neoimperiale Rhetorik des russischen Präsidenten haben im Baltikum große Ängste ausgelöst.

(© Thomas Plaßmann / Baaske Cartoons)

Die NATO ist zwar sichtlich darum bemüht, nicht in einen neuen Kalten Krieg zurückzufallen und sendet weiterhin Kooperationssignale an Moskau. Die militärischen Planungen sollen sich aber künftig stärker an Szenarien orientieren, in welchen durch eine russische Bedrohung die territoriale Integrität eines der NATO-Staaten in Gefahr gerät. Es steht ebenfalls zur Diskussion, ob die Höhe der Verteidigungsausgaben der NATO-Staaten ausreicht, um die in der Strategie genannten Ziele und Aufgaben (kollektive Verteidigung, Krisenmanagement und kooperative Sicherheit) zu erfüllen. Eng damit zusammen hängt die Frage, ob man nicht einen größeren NATO-Haushalt braucht. Nicht zwingend in dem Sinne, dass mehr Geld für Verteidigung ausgegeben wird, sondern dass die Geldausgaben innerhalb der Gemeinschaft effizienter verteilt und Einsätze aus dem NATO-Haushalt finanziert werden. In der NATO laufen diese Bemühungen seit einigen Jahren unter dem Schlagwort "smart defence", ohne dass jedoch dabei bisher durchschlagende Erfolge zu verzeichnen wären. Zudem wird über eine bessere nationale Arbeitsteilung (wie z. B. Rollenspezialisierung, das Zusammenlegen und Teilen von Fähigkeiten, das sogenannte Pooling und Sharing) nachgedacht. Allerdings wirken auch hier nationale Souveränitätsvorbehalte erschwerend.

Bereit für den Ernstfall

[…] Die NATO-Russland-Akte bleibt in Kraft, damit auch der NATO-Russland-Rat. Unterhalb der höchsten (Botschafter-)Ebene wird die Zusammenarbeit jedoch bis zur Beilegung der

Heiko Sakurai (© Heiko Sakurai)

Weitere ungelöste Themenkomplexe sind die Frage der regionalen Erweiterung und die Beziehungen zu alten und neuen Partnern. Zu klären ist, wie weit der Mitgliedschaftsradius der Allianz reichen soll. Offen ist auch, wie Russland trotz aller Schwierigkeiten in eine neue internationale Sicherheitsarchitektur eingebunden werden kann und welche Rolle das Bündnis dabei spielen soll. Zudem ist offensichtlich, dass sich die unterschiedlichen Partnerschaftsformate der NATO wie der Euro-Atlantische Partnerschaftsrat (EAPC), der Mittelmeerdialog, die Istanbuler Kooperationsinitiative (ICI) oder der Golf-Kooperationsrat (GCC) in einer Krise befinden. Gleichzeitig erweist es sich als notwendig, verstärkt einen Dialog mit aufstrebenden Regionalmächten wie China, Indien oder Indonesien zu suchen und Beziehungen mit sogenannten partners across the globe wie Australien, Japan oder Südkorea auf eine eindeutigere konzeptionelle Grundlage zu stellen.

Lastenteilung der NATO (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 621 109; Quelle: NATO)

Darüber hinaus muss die Rolle der europäischen Mitgliedstaaten und der Europäischen Union in der Allianz diskutiert werden. Bisher stellen die USA immer noch einen unverhältnismäßig hohen Anteil zur Verteidigungsfähigkeit der NATO bereit, sie sind jedoch durch vielfältiges militärisches Engagement und das Aufkommen neuer regionaler Mächte in Anspruch genommen. Deshalb werden sie voraussichtlich von den Europäern einen größeren militärpolitischen Eigenbeitrag fordern. Im besten Fall gelingt es, eine bereits in den 1960er-Jahren angedachte Zwei-Pfeiler-Allianz (bestehend aus einem europäischen und einem US-Pfeiler) zu entwickeln. Es ist jedoch noch offen, ob die Europäer dazu bereit und in der Lage sind.

Ungeklärt ist auch, wie die militärischen Beiträge der europäischen NATO-Staaten mit den parallelen Entwicklungen im Bereich der europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) gekoppelt werden können. Sollte beispielsweise tatsächlich im Rahmen der GSVP ein eigenes militärisches Hauptquartier nach Vorbild der NATO entstehen, muss überlegt werden, wie dieses mit den Strukturen der Allianz verbunden werden könnte. Auch eine bessere Arbeitsteilung zwischen EU und NATO steht auf der Tagesordnung.

Neue Rolle der Allianz



Für die Nordatlantische Allianz ergeben sich aus ihrer neuen Rolle demnach mehrere militärische und politische Funktionen, die weit über die Aufgaben hinausgehen, die sie in der Zeit des Ost-West-Konflikts zu erfüllen hatte. Doch trotz ihres Bedeutungszuwachses und ihrer ungebrochenen Anziehungskraft für alte wie neue Mitglieder befindet sich die NATO in einem vielschichtigen Dilemma: Die neuen militärischen Aufgaben im Bereich der Friedenssicherung könnten schnell zu einer Überforderung führen, die neuen politischen Aufgaben werden die innere Kohärenz nicht in dem Maße gewährleisten, wie es die gemeinsame Bedrohungswahrnehmung während des Ost-West-Konflikts tat.

Stattdessen könnten Ad-hoc-Koalitionen (coalitions of the willing) an Attraktivität gewinnen und den Zusammenhalt im Bündnis untergraben. Zudem stellt auch die Konkretisierung der europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik die Frage nach Bedarf, Funktion und Rolle der NATO neu.

Der Rollenfindungsprozess der NATO in dem neuen sicherheitspolitischen Umfeld ist zwar weit vorangeschritten, aber alles andere als abgeschlossen. Die weitere Entwicklung der NATO hängt davon ab, wie sich ihr Sicherheitsumfeld künftig entfaltet und wie die Interessenlage ihrer Mitglieder beschaffen ist, insbesondere die von Schlüsselstaaten wie den USA, Deutschland, Frankreich und Polen, aber auch der Türkei, die in einer der brisantesten Krisenzonen der Gegenwart liegt. Vermutlich werden sich in verschiedenen Krisen und Operationen – die sicher kommen werden – verschiedene Koalitionen bilden und sich die Rolle und Bedeutung der NATO danach bemessen, wie brauchbar sie sich bei der Koalitionsbildung wie auch der Verfügbarkeit ihrer Ressourcen erweist. Die Allianz wird somit einen Standort im vierfachen Spannungsfeld zwischen einem "kollektivem Verteidigungsbündnis", einem "Clearing House für globale Interventionseinsätze", einem "Werkzeugkasten für US-amerikanische Ad-hoc-Koalitionen" sowie einem "System kollektiver Sicherheit" finden müssen.

Neben der Fähigkeit, das Bündnisgebiet und die Interessen der Mitgliedstaaten kollektiv zu verteidigen, sollte sie das erste Forum für transatlantische Konsultationen in Krisen jeder Art sein. Die künftige Strategiefähigkeit der Allianz hängt in erster Linie davon ab, inwieweit es gelingt, auch in der Praxis eine gemeinsame Sicht auf die sicherheitspolitischen Probleme zu finden. Wichtig für die Relevanz der NATO wird künftig zudem sein, dass ein realistischer Abgleich zwischen den sicherheitspolitischen Ambitionen in konkreten Einsätzen mit dem politischem (Durchhalte-)Willen zum Erfolg und den von den Mitgliedstaaten bereitgestellten militärischen Kapazitäten stattfindet.

Rechtliche Voraussetzungen für Auslandseinsätze der Bundeswehr

Die Bundeswehr hat sich zu einer "Armee im Einsatz" entwickelt. Dies zeigt sich schon allein an den mehr als 17 Milliarden Euro, die seit Anfang der 1990er-Jahre für Auslandseinsätze ausgegeben wurden (Deutscher Bundestag, Drucksache 17/14.408 vom 6. August 2013, S. 10). […] Die Einsätze begannen erst Anfang der 1990er-Jahre und dies in einer verfassungsrechtlichen Grauzone. Klarheit in die Frage, ob Auslandseinsätze der Bundeswehr überhaupt mit dem Grundgesetz vereinbar sind, brachte erst ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) […] vom 12. Juli 1994. […]

Johannes Varwick

Johannes Varwick

Prof. Dr. Johannes Varwick ist Inhaber des Lehrstuhls für Internationale Beziehungen und europäische Politik an der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg und Politikberater in Berlin. Seine Arbeits- und Forschungsschwerpunkte sind internationale Sicherheit und strategische Fragen, internationale Organisationen (insbesondere NATO und Vereinte Nationen) sowie transatlantische, europäische und deutsche Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik.
Kontakt: johannes.varwick@politik.uni-halle.de


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