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15.7.2015

Die EU – irgendwann ein globaler Akteur?

Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) der EU hat ein breites Aufgabenspektrum mit Schwerpunkten in der östlichen und südlichen Nachbarschaft. Die GSVP basiert auf Absprache und Grundkonsens der EU-Mitgliedstaaten. Doch deren Entscheidungsvorbehalte hemmen die Schlagkraft und Reaktionsfähigkeiten im Krisenfall.

Nobelpreis für die Europäische Union



Die Strukturen der GASP/GSVP (© Übersetzung aus: European Security and Defence College (Hg.), CSDP Handbook, 2nd edition, Vienna/Brussels 2013)

Im Dezember 2012 wurde die Europäische Union mit dem Friedensnobelpreis ausgezeichnet. Die Reaktionen auf die Verleihung reichten von freudiger Überraschung bis zu ungläubiger Skepsis. Die Auszeichnung bezog sich nicht nur auf den Modellcharakter der Europäischen Union für die dauerhafte Befriedung und Wohlstandsförderung durch politische und wirtschaftliche Integration in Europa, sondern gleichermaßen auf ihre sicherheitspolitische Rolle. Aber welchen sicherheitspolitischen Mehrwert erbringt die Europäische Union?

Die EU ist in vielfältiger Weise als Sicherheitsakteur tätig. Sie unterhält zahlreiche internationale zivile und militärische Missionen und Operationen – von Pirateriebekämpfung am Horn von Afrika bis hin zu einer umfassenden Reform des Sicherheitssektors im Kosovo. Das Aufgabenspektrum ist also sehr breit. Die im Vertrag von Lissabon in Artikel 43 niedergelegten Petersberger Aufgaben umfassen den gesamten Verlauf einer internationalen Krise – von der Prävention bis zum Wiederaufbau, ergänzt um gemeinsame Abrüstungsmaßnahmen, humanitäre Aufgaben und Rettungseinsätze sowie militärische Beratung und Unterstützung. Die Abstimmung und Koordinierung der Mitgliedstaaten mit den EU-Institutionen und auch innerhalb der EU-Organe hat große Fortschritte gemacht. Der Aufbau militärischer und ziviler Fähigkeiten der Europäischen Union gestaltet sich hingegen sehr schwierig und leidet unter den Folgen der schrumpfenden Verteidigungshaushalte. In nahezu allen EU-Mitgliedsländern werden die Streitkräfte reduziert.

In ihrer Europäischen Sicherheitsstrategie "Ein sicheres Europa in einer besseren Welt" von 2003 hat die EU den Anspruch formuliert, gemeinschaftlich, fähig und aktiv zu handeln, und vertritt darin einen umfassenden Sicherheitsbegriff, der unter anderem militärische, diplomatische, ökonomische, entwicklungspolitische und ökologische Elemente umfasst. Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) ist in einem verzahnten Dualismus organisiert, das heißt, die beiden ursprünglich voneinander getrennten zwischenstaatlichen und supranationalen Entscheidungsstrukturen greifen immer stärker ineinander. Trotzdem bleibt die GSVP primär eine zwischenstaatliche Angelegenheit, die von den Mitgliedstaaten entschieden und betrieben wird.

Von St. Malo nach Lissabon – die GSVP



Die Europäische Union ist eine recht junge Akteurin in der internationalen Sicherheitspolitik. Erst mit dem Vertrag von Maastricht 1992 wurde die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) eingerichtet. Auf ihrem Gipfeltreffen in St. Malo 1998 waren Großbritannien und Frankreich zu der Ansicht gelangt, dass die Europäische Union über eigenständige militärische und zivile Fähigkeiten verfügen müsse, um unabhängig von der NATO aktiv werden zu können. Daher wurde der GASP auf dem EU-Gipfel in Köln 1999 auf Anregung Großbritanniens und Frankreichs die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) hinzugefügt, die 2009 in Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) umbenannt wurde.

Die Sicherheitspolitik war kein völlig neues Feld für den europäischen Integrationsprozess. Schon in den Anfängen folgte der Montanunion 1951 mit dem Pleven-Plan 1950 und dem daraus entstandenen Vertrag einer Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG) 1952 ein sicherheitspolitisches Integrationsprojekt, das allerdings 1954 an innenpolitischen Schwierigkeiten vornehmlich in Frankreich scheiterte. Seither war die Sicherheitspolitik aus dem Integrationsprozess ausgeklammert und wurde über die NATO und die Westeuropäische Union (WEU) organisiert. Mit der wachsenden wirtschaftlichen Bedeutung der Europäischen Gemeinschaft (EG) mussten sich die Mitgliedsländer aber zunehmend auch globalen sicherheitspolitischen Herausforderungen stellen. Um auf die Auswirkungen der Ölkrisen und des Nahostkonflikts reagieren zu können, wurde in den 1970er-Jahren die informelle Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) der Mitgliedstaaten geschaffen. Anschließend führte der Weg über die Einheitliche Europäische Akte (EEA) von 1986 zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) des Maastrichter Vertrages von 1992. Die GASP war rein zwischenstaatlich organisiert und ließ sicherheitspolitischen Aktionen zunächst nur wenig Spielraum. In den Balkankriegen der 1990er-Jahre erwies sich dies als zentrales Hindernis. Die EU sprach nicht mit einer Stimme. Daher führten die Staats- und Regierungschefs mit dem Vertrag von Amsterdam 1997 neben dem Amt des Hohen Vertreters für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (HR) auch die Petersberger Aufgaben ein und steckten vertraglich den Rahmen für die sicherheitspolitische Rolle der EU ab. Auf diesen Entwicklungen konnten die Staats- und Regierungschefs ab 1999 aufbauen.

Rechtliche Grundlage der GSVP

Artikel 42 EUV

Organisations- und Entscheidungsstruktur

Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) wird trotz des oben beschriebenen verzahnten Dualismus von zwischenstaatlichen und supranationalen Entscheidungsstrukturen von den Mitgliedstaaten dominiert, geprägt und gestaltet.

Der Europäische Rat, in dem unter anderem die Staats- und Regierungschefs vertreten sind, hat daher auch die volle Kontrolle über Inhalt und Ausrichtung der GASP und der GSVP. Jeder Politikansatz erfordert einen Grundkonsens zwischen den nationalen Regierungen. Dieses enge Zusammenspiel von nationaler, zwischenstaatlicher und supranationaler Außen- und Sicherheitspolitik macht den besonderen Charakter der EU als sicherheitspolitische Akteurin aus. Deshalb ist es auch nicht so wichtig, dass die EU mit einer Stimme spricht, sondern dass die verschiedenen Stimmen sich in einem ständigen Koordinierungsprozess miteinander einigen. Das verhindert aber oft eine schnelle Reaktion in internationalen Krisen.

In diesem Abstimmungsprozess kommt dem Politischen und Sicherheitspolitischen Komitee (PSK), das sich aus den EU-Botschaftern der Mitgliedsländer zusammensetzt, eine Schlüsselrolle zu. Das PSK führt zwischen den Treffen des Rates für Auswärtige Angelegenheiten, der aus den zuständigen Ministern der Mitgliedsländer gebildet wird und für die GASP und GSVP zuständig ist, die notwendige Koordinierung, Abstimmung und Vorbereitung von Entscheidungen durch. Es arbeitet eng mit dem Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik und dem ihm unterstellten Europäischen Auswärtigen Dienst (EAD) zusammen.

Der Forderung nach einer einheitlichen Stimme für die europäische Außen- und Sicherheitspolitik war zunächst mit dem Hohen Vertreter der GASP Rechnung getragen worden. Dieses Amt war im Amsterdamer Vertrag rein zwischenstaatlich eingerichtet worden, um die GASP nach außen im Auftrag des Rates zu vertreten. Seit dem Vertrag von Lissabon ist das Amt als Doppelhut eingerichtet. Es verbindet die ursprünglich zwischenstaatliche Aufgabe des Hohen Vertreters der GASP – nunmehr aufgewertet durch den Vorsitz im Rat für Auswärtige Angelegenheiten – mit der supranationalen Aufgabe des Vizepräsidenten der EU-Kommission und der Zuständigkeit für das auswärtige Handeln der Union. Mit dem Lissabonner Vertrag heißt er nun Hoher Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik und ist das Sinnbild des verzahnten Dualismus der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik geworden. Der Hohe Vertreter ist bewusst kein europäischer Außenminister, der eine eigene außenpolitische Linie festlegen kann. Er ist der Koordinator und Vermittler von nationaler, zwischenstaatlicher und supranationaler Außenpolitik, die erst im Zusammenspiel zu einer gemeinsamen europäischen Außen- und Sicherheitspolitik wird. Wenn sich der Rat auf keine gemeinsame Position verständigen kann, gibt es keine europäische Außen- und Sicherheitspolitik, die der Hohe Vertreter nach außen spiegeln könnte. Dieser hat aber einen enormen Einfluss darauf, die Wege hin zu einer gemeinsamen Außenpolitik zu bahnen, vorzubereiten, abzustimmen und in Einklang mit dem supranationalen Außenhandeln der Europäischen Union und den nationalen Außenpolitiken der Mitgliedsländer zu bringen.

Der Europäische Auswärtige Dienst (EAD), an dessen Spitze der Hohe Vertreter steht, setzt sich zu je einem Drittel aus Mitarbeitern der EU-Kommission, des Rates der Europäischen Union (Ministerrat) und Vertretern der Mitgliedstaaten zusammen. So spiegelt sich auch in der bürokratischen Struktur des EAD der verzahnte Dualismus der GASP und der GSVP wider. Der EAD vereint darüber hinaus unter seinem Dach alle Hilfsorgane der GASP und der GSVP. Alle zivilen und militärischen Strukturen, die für ein umfassendes internationales Krisen- und Konfliktmanagement notwendig sind, arbeiten ebenfalls unter dem gemeinsamen Dach des EAD: der Europäische Militärstab, das zivil-militärische Planungsdirektorat, das zivile Planungsdirektorat, die Generaldirektion für Krisenreaktion und operationale Koordinierung, das EU-Analysezentrum und die Sonderbeauftragten der EU für bestimmte Regionen oder Themen. So wird das europäische Krisen- und Konfliktmanagement enorm vereinfacht, weil alle wichtigen Einrichtungen unter der Federführung des Hohen Vertreters zusammenarbeiten. Die verschiedenen Elemente eines umfassenden Krisen- und Konfliktmanagements von der Prävention bis zum Wiederaufbau nach dem Ende eines Konflikts können so sehr viel besser aufeinander abgestimmt werden und greifen deshalb bei der Umsetzung besser ineinander. Der EAD verbindet auf diese Weise die Aufgaben eines Außen- und Verteidigungsministeriums.


Militärische und zivile Fähigkeiten



Die Europäische Union hat keine eigenen Streitkräfte. Die Mitgliedstaaten stellen der EU für ihre Operationen und Missionen das notwendige militärische und zivile Personal bereit. Das setzt aber voraus, dass die Mitgliedsländer die notwendigen militärischen und zivilen Kräfte zur Erfüllung der Petersberger Aufgaben bereithalten und sie europäisieren, das heißt in die Lage versetzen, mit den anderen europäischen Staaten in Einsätzen zusammenzuarbeiten, die entsprechenden Fähigkeiten gemeinsam zu entwickeln und aufeinander abzustimmen. Zu diesem Zweck haben die Mitgliedstaaten bereits 2004 die Europäische Verteidigungsagentur (EVA) gegründet, die eine wichtige Rolle bei der Koordinierung der Fähigkeitsentwicklung spielt.

Entsprechend den Petersberger Aufgaben hat die EU Planziele, sogenannte Headline Goals, formuliert, in denen die Mitgliedsländer festgelegt haben, welche und wie viele Streitkräfte und zivile Kräfte die Europäische Union bereithalten will. Das Helsinki Headline Goal von 1999 beschreibt den Umfang einer größeren militärischen Operation, die mit bis zu 60.000 Soldaten innerhalb von 60 Tagen für die Dauer von sechs Monaten einsatzfähig sein soll. Diese Einsatzbereitschaft wurde bis heute nicht erreicht. Die EU hat auch ein ziviles Headline Goal formuliert, das die Anforderungen für ein ziviles Krisenmanagement mit Unterstützungselementen und schneller Einsatzfähigkeit beschreibt. In einem weiteren militärischen Headline Goal 2010 entwickelte die EU das Konzept schneller Reaktionstruppen, der sogenannten Battle Groups. Dabei handelt es sich um kleinere bis zu 1500 Soldaten starke, schnell verlegbare Einsatzverbände, die zumeist von zwei oder drei Mitgliedstaaten gemeinsam aufgestellt werden. Bisher stehen der EU 14 verschiedene Battle Groups zur Verfügung, von denen zwei jeweils für sechs Monate in Bereitschaft sind.

Bisher hat die EU aber noch keine Battle Group eingesetzt. Das hat zu einer grundsätzlichen Diskussion über das Konzept geführt. Gerade in finanziell schwierigen Zeiten stehen solche hochqualifizierten und teuren Einheiten unter besonders kritischer Beobachtung. Damit die EU dennoch ihre militärischen Fähigkeiten aufrechterhalten und weiterentwickeln kann, wurde das Konzept "Pooling and Sharing" (Zusammenlegen und Teilen) entworfen. Es soll den Mitgliedstaaten ermöglichen, koordiniert und aufeinander abgestimmt in sogenannten Inseln der Kooperation verschiedene militärische Fähigkeiten zu bündeln und spezielle Schwerpunkte auszubilden. Dieses Konzept erweist sich in der Umsetzung allerdings als schwierig, da die Mitgliedstaaten nur sehr zögerlich darauf eingehen. Die Europäische Kommission hat 2013 mit einem Vorschlag versucht, einen gemeinsamen europäischen Rüstungsmarkt zu schaffen, was der Entwicklung von gemeinsamen Fähigkeiten künftig einen großen Schub geben könnte.

Missionen und Operationen

Instrumente der GSVP, Einsätze der EU im Ausland, Abgeschlossene EU-Missionen www.eeas.europa.eu/csdp/missions-and-operations/

Seit 2003 hat die Europäische Union mehr als 25 verschiedene Missionen und Operationen durchgeführt. Darunter sind kleine Beobachtungs- oder Ausbildungsmissionen mit einer Stärke von 25 Mitarbeitern, aber auch große Missionen mit mehr als 1000 Mitarbeitern. Die Missionen haben geografisch einen klaren Schwerpunkt in der südlichen und östlichen Nachbarschaft der EU. Zur Durchführung autonomer Operationen kann die EU auf drei verschiedene Formate zurückgreifen: auf die NATO-Struktur aufgrund der Berlin-Plus-Vereinbarung von 2003 zwischen NATO und EU, auf nationale Operationszentren und Hauptquartiere sowie auf ein EU-Operationszentrum, das sich allerdings noch im Anfangsstadium befindet.

Die Europäische Union entwickelt in ihren Missionen eine enge zivil-militärische Zusammenarbeit, sodass sie einen möglichst umfassenden und nachhaltigen Beitrag leisten kann. Hier kommt ihr zugute, dass sie, koordiniert durch den Europäischen Auswärtigen Dienst, die verschiedenen Elemente des Krisen- und Konfliktmanagements zusammenführen kann, die in der Europäischen Kommission oder im Rahmen der GASP angesiedelt sind. Dazu gehört auch die enge Abstimmung mit anderen internationalen Akteuren, vor allem den Vereinten Nationen, der NATO oder der Afrikanischen Union und vor Ort mit den zivilgesellschaftlichen Organisationen.

Für das Horn von Afrika und für die Sahelzone hat die Europäische Union jeweils eine regionale Strategie entwickelt. So verbindet sie mehrere zivile Missionen und militärische Operationen miteinander, statt eine große zivil-militärische Operation zu lancieren. Dieses Modell ermöglicht eine größere Flexibilität und erweitert das Handlungsspektrum der EU.

Ausblick



Die Europäische Union ist weiterhin bemüht, ihrem Anspruch gerecht zu werden, sicherheitspolitisch kohärent, fähig und aktiv zu handeln. Es ist ihr mit dem Aufbau des Europäischen Auswärtigen Dienstes gelungen, einen Apparat zu etablieren, der die mühevolle Aufgabe der Koordinierung eines umfassenden Krisen- und Konfliktmanagements übernehmen kann. Die strukturellen Mängel des verzahnten Dualismus können so zwar nicht beseitigt, aber doch beträchtlich abgemildert werden. Die EU wird solange keine wirklich einheitlich handelnde globale Akteurin sein können, wie die Mitgliedstaaten die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik zwischenstaatlich organisieren und der Europäischen Union ihre zivilen und militärischen Fähigkeiten nur von Fall zu Fall zur Verfügung stellen. Eine weitere Synchronisierung oder Europäisierung der militärischen und zivilen Fähigkeiten wird diesen Mangel zwar nicht beseitigen, aber doch beträchtlich verringern können.

Ralf Roloff

Ralf Roloff

Dr. Ralf Roloff ist der Leiter der deutschen Fakultät am deutsch-amerikanischen George C. Marshall European Center for Security Studies in Garmisch-Partenkirchen und Direktor des "Master in International Security Studies"-Programms. Er ist Privatdozent an der sozialwissenschaftlichen Fakultät der Universität der Bundeswehr München. Seine Fachgebiete sind Europäische Außenpolitik, internationale Beziehungen, internationale Sicherheit und internationale politische Ökonomie, transatlantische Beziehungen sowie deutsche Außen- und Sicherheitspolitik.
Kontakt: ralf.roloff@marshallcenter.org


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