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15.7.2015

Entwicklungspolitik als Antwort auf Sicherheitsprobleme?

Entwicklungsdefizite bilden einen Nährboden für gewaltsame Konflikte, die global wirksam werden können. Umgekehrt ist in Staaten, die Wohlergehen und Rechte ihrer Bevölkerung nicht gewährleisten, Entwicklung nur schwer möglich. Eine Entwicklungspolitik, die sich auf Augenhöhe mit allen Beteiligten um nachhaltige Ergebnisse bemüht, ist auf Dauer die beste Konfliktprävention.

Gute institutionelle Rahmenbedingungen fördern die Entwicklungszusammenarbeit. Eine bedeutsame Rolle in diesem Zusammenhang spielen demokratische Wahlen, wie hier in Guinea-Bissau 2014. Stimmabgabe in Bissau (© picture alliance / AP Photo / Youssouf Bah)


Was hat Entwicklungszusammenarbeit mit Sicherheitspolitik zu tun? Auf den ersten Blick wenig, wenn man von einer immer noch populären Lesart ausgeht. Danach spenden reiche Länder armen, unterentwickelten Ländern Geld, materielle Güter und Fachwissen, damit diese ihre politische, wirtschaftliche und soziale Situation verbessern. Dieses Bild war schon immer übermäßig vereinfacht. Entwicklungszusammenarbeit hat auf vielen Ebenen mögliche Überschneidungen mit Sicherheitspolitik und kann diese auch positiv befördern. Sie kann erstens unmittelbar einen Beitrag zur Prävention einer gewaltsamen Eskalation von Konflikten leisten, da sie deren tiefere Ursachen wie sozioökonomische Ungleichheit oder schwache staatliche Strukturen angeht. Auf diese Weise ist es ihr auch möglich, in konfliktgeplagten Staaten dazu beizutragen, ein Wiederaufflammen der Gewalt zu verhindern und die Fundamente für einen dauerhaften Frieden zu legen. Es geht in der Entwicklungszusammenarbeit mittlerweile auch darum, globalen Herausforderungen wie der Destabilisierung ganzer Regionen durch Konflikte entgegenzuwirken oder der grenzüberschreitenden Ausbreitung von Pandemien vorzubeugen. Damit ist ein zweiter, mittelbarer Bezug zur Sicherheitspolitik hergestellt.

Entwicklungszusammenarbeit soll immer stärker dazu beitragen, die Herausforderungen der Globalisierung und ihre Risiken auf eine kooperative und friedfertige Art und Weise zu meistern. Viele grenzüberschreitende Probleme können, wenn sie nicht konstruktiv bearbeitet werden, zum Ausbruch von Konflikten führen. Damit die globale Problembearbeitung legitim und damit auch mittel- und langfristig effektiv ist, muss sie von allen, Verursachern, Nutznießern und Betroffenen, getragen werden. Hier setzt auch die Entwicklungspolitik an: Sie zielt darauf ab, Entwicklungsländer zu befähigen, stärker an solch globalen Problemlösungen teilzuhaben, und die internationalen Verhandlungssysteme so zu reformieren, dass eine globale Kooperation auf Augenhöhe stattfinden kann. Bei allem Synergiepotenzial: Entwicklungszusammenarbeit darf nicht als Instrument der Sicherheitspolitik betrachtet werden, sondern hat ihre eigene Berechtigung. Nicht nationale Sicherheit steht im Vordergrund, sondern die menschliche Sicherheit, die Überlebens- und Entfaltungschancen von Individuen, die geschützt und gefördert werden müssen.

Entwicklungszusammenarbeit in schwachen und konfliktgeplagten Staaten



Fragile Staaten (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 603 657)

Krieg und Armut stehen in einem engen Verhältnis. Ungestillte Bedürfnisse in Bereichen wie Sicherheit, Zugehörigkeit, Teilhabe und ökonomischer Wohlfahrt stellen überall auf der Welt einen Nährboden für Konflikte dar. Bereits heute lebt ein immer größerer Anteil der Armen in fragilen und von Konflikten betroffenen Staaten. Diese sind abgehängt vom global zu beobachtenden Fortschritt in der Armutsbekämpfung und hinsichtlich anderer international vereinbarter Entwicklungsziele. Fachleute schätzen, dass im Jahr 2018 über die Hälfte der ärmsten Menschen der Welt in fragilen und von Konflikten betroffenen Staaten leben wird.

Anzahl der Menschen in Armut: Fragile Staaten im Vergleich mit stabilen Entwicklungsländern. (© L. Chandy, N. Ledlie and V. Penciakova (2013), The Final Countdown: Prospects for Ending Extreme Poverty by 2030 (interactive), April 24, 2013 Brookings Institution, Washington DC, avai lable at www.brookings.edu/research/
interactives/2013/ending-extreme-poverty
)

Die Zusammenhänge zwischen Krieg und Armut – und andersherum – Frieden und Entwicklung sind komplex. Es ist aber hinreichend wissenschaftlich nachgewiesen, dass Gewalt und schwache staatliche Strukturen ein schweres Hemmnis für breitenwirksame und nachhaltige Entwicklung darstellen. Schwache Staaten wie zum Beispiel Somalia oder Haiti sind geprägt von Defiziten in zentralen staatlichen Funktionsbereichen; ein legitimes Gewaltmonopol ist oft nicht vorhanden, die politische Machtkontrolle und auch das Rechtswesen weisen Mängel auf. Staatliche Dienstleistungen und Steuererhebung funktionieren kaum, eine soziale Grundversorgung ist nur rudimentär gegeben, und der Wirtschaft fehlen verlässliche Rahmenbedingungen. Zwar ist ein funktionierender Staat allein noch kein Garant für erfolgreiche Entwicklungsprozesse. Ohne ihn aber sind die meisten Entwicklungsbemühungen langfristig zum Scheitern verurteilt.

"Good Governance" und Demokratisierung



Seit Anfang der 1990er-Jahre setzen viele westliche Geberländer und multilaterale Entwicklungsorganisationen wie die Europäische Union in ihrem entwicklungspolitischen Engagement Schwerpunkte im Bereich der "guten Regierungsführung" ("good governance"). Dieser Fokus ergab sich auch vor dem Hintergrund einer gemischten Bilanz der Entwicklungszusammenarbeit. Es hatte sich als falsch herausgestellt, dass eine Liberalisierung der Märkte, die Privatisierung staatlicher Leistungen und makroökonomische Stabilität hinreichende Bedingungen für wirtschaftliches Wachstum sowie eine Verringerung der Armut und eine gerechtere Einkommensverteilung bieten. Derartige Politikmaßnahmen waren als sogenannter Washingtoner Konsens in den 1980er-Jahren von der Weltbank, dem Internationalen Währungsfonds und anderen propagiert worden.

Es zeigt sich, dass Entwicklungszusammenarbeit größere Wirkung entfalten kann in Ländern, in denen bereits gute politisch-institutionelle Rahmenbedingungen bestehen. Gescheiterte oder fragile Staaten schneiden besonders schlecht ab; hier ist es besonders schwierig, nachhaltige Entwicklungsprozesse anzustoßen. Anknüpfungspunkt der Entwicklungszusammenarbeit in fragilen Staaten ist daher die Wiederherstellung oder Stärkung verlässlicher staatlicher Strukturen. Oftmals geht dies Hand in Hand mit Maßnahmen zur Förderung der Demokratie, also der Unterstützung von demokratischen Institutionen (z. B. Parlamente) und Verfahren (z. B. Wahlen), von Menschenrechten, Rechtsstaatlichkeit und Bürgererziehung. Außer in unmittelbaren Nachkriegsszenarien, in denen eher kurzfristige Stabilisierungsmaßnahmen im Vordergrund stehen, kommen oft auch sogenannte Konditionalitäten zum Einsatz, das heißt, die Vergabe von Mitteln wird an politische Bedingungen geknüpft, etwa an die Durchführung von Reformen im öffentlichen Finanzmanagement oder die stärkere Bekämpfung von Korruption. Beide Ziele, Staatsaufbau und Demokratieförderung, müssen und können allerdings nur aus der betroffenen Gesellschaft selbst heraus gelingen, ausländische Hilfe kann hierbei nur unterstützen.

Konfliktsensible Entwicklungszusammenarbeit



Das Engagement in Konfliktländern hat zu einem Bewusstwerden der nicht beabsichtigten Folgen des eigenen Handelns geführt. Am Anfang stand die Erkenntnis, dass Entwicklungszusammenarbeit in Krisensituationen nie neutral ist, sondern stets einen Eingriff in die Gesellschaft des Ziellands darstellt. Solch ein Eingriff kann im günstigsten Fall eine konstruktive Konfliktbewältigung unterstützen und der gewaltsamen Eskalation von Konflikten vorbeugen, indem wirtschaftliche und soziale Ungleichheiten angegangen werden, staatliche Strukturen gestärkt oder die Teilhabe von benachteiligten Bevölkerungsgruppen unterstützt wird. Allerdings kann ein solcher Eingriff auch dazu beitragen, dass sich Bürgerkriegsökonomien etablieren oder ungerechte Herrschaftsstrukturen stabilisieren, beispielsweise, wenn einseitig eine der Konfliktparteien materiell unterstützt wird. Gemäß des do-no-harm-Prinzips soll Entwicklungspolitik so gestaltet werden, dass sie keine neuen Konflikte auslöst oder bestehende Konflikte unnötig verschlimmert. In der Realität erfordert dies umfassende Kenntnisse des lokalen Kontexts, eine kohärente Strategie und eine offene Auseinandersetzung mit unvermeidlichen Zielkonflikten. Soll etwa der Aufbau funktionierender staatlicher Strukturen in Ländern wie Afghanistan Vorrang haben vor der Verwirklichung von demokratischer Partizipation oder Menschenrechten?

Entwicklungspolitik = vorsorgende Sicherheitspolitik?



Mit den Anschlägen des 11. Septembers 2001, dem folgenden Krieg gegen den Terror und den Einsätzen in Afghanistan und im Irak wurden Sicherheit und Entwicklung stärker verschränkt. Einerseits begriffen westliche Regierungen Entwicklungspolitik vermehrt als vorsorgende Sicherheitspolitik. Es galt, dem Terrorismus den Nährboden zu entziehen. Damit knüpfte man durchaus an frühere Überlegungen an. So hatte die Nord-Süd- Kommission unter Willy Brandt bereits Ende der 1970er-Jahre Entwicklungspolitik als Baustein der Friedenspolitik definiert, und in den 1990er-Jahren wurde als Reaktion auf vermehrt auftretende innerstaatliche Konflikte viel konzeptioneller und politischer Elan in die Gewalt- und Krisenprävention gesteckt. Die Mittel für Entwicklungszusammenarbeit, die nach dem Ende des Ost-West-Konflikts auf ein historisches Tief gefallen waren, stiegen weltweit wieder an. Andererseits gab es auch eine direktere Einbindung der Entwicklungspolitik in den Kampf gegen den Terrorismus. Als Extremfall gelten die USA, wo das Pentagon einen erheblichen Teil der US-Entwicklungshilfe verwaltet. Aber auch anderen westlichen Regierungen ist eine solche Zusammenführung von Sicherheits- und Entwicklungspolitik nicht fremd, wobei Deutschland sich bislang eher zurückhält.

Plastisch werden die Potenziale, aber auch die Schwierigkeiten der Verschränkung von Entwicklungs- und Sicherheitspolitik in der zivil-militärischen Zusammenarbeit in Konfliktkontexten. Bereits in den 1990er-Jahren trafen das Militär, entwicklungspolitische und humanitäre Akteure und zivilgesellschaftliche Organisationen in multidimensionalen Friedenseinsätzen der Vereinten Nationen aufeinander. Der Einsatz in Afghanistan war für Deutschland eine quantitativ und qualitativ neue Erfahrung. Die Bundeswehr ist für die Sicherheit im Norden des Landes zuständig, gleichzeitig unterstützten entwicklungspolitische Akteure dort den zivilen Aufbau und eine nachhaltige wirtschaftliche, soziale und politische Entwicklung. Diese Tätigkeiten sollten einander wechselseitig verstärken. Die physische Unsicherheit und Gewaltkonflikte werden militärisch eingehegt, während gleichzeitig die zivilen Maßnahmen an einigen der Konfliktursachen ansetzen. Dabei treffen unterschiedliche Erfahrungen, Arbeitskulturen und Handlungslogiken aufeinander und sorgen für Konfliktpotenzial. Auch besteht das Risiko, dass aus der Perspektive der lokalen Bevölkerung die Grenzen zwischen militärischen Einsätzen und humanitärem und entwicklungspolitischem Engagement verwischen.

Es regt sich durchaus Widerstand gegen eine mögliche Vereinnahmung der Entwicklungszusammenarbeit durch die Sicherheitspolitik. Zwar braucht Entwicklung ein Mindestmaß an Sicherheit. Kritikerinnen und Kritiker vor allem aus dem entwicklungs- und friedenspolitischen Kontext befürchten jedoch, dass die sicherheitspolitische Logik politische Ziele und Handlungsansätze verschiebt. Werden die sozioökonomischen Lebensbedingungen von Menschen im globalen Süden nicht mehr als entwicklungspolitische Herausforderung begriffen, sondern als Sicherheitsrisiko, verengt sich das Spektrum möglicher Maßnahmen. Sicherheitspolitische Maßnahmen sind oft reaktiv und auf kurzfristige Wirkung angelegt. Sie drohen, entwicklungspolitische Maßnahmen zu verdrängen, die auf strukturellen Wandel angelegt sind, der durch ein langfristiges Engagement und durch die Beteiligung der einheimischen Bevölkerung bei der Planung und Durchführung von Projekten befördert wird. Gleichzeitig überlagert die Wahrnehmung von zum Beispiel Staatszerfall als zu bekämpfendem Sicherheitsproblem die Diskussion über die tieferliegenden Ursachen inklusive einer Mitverantwortung der Industrieländer. Weiterhin wirken sich sicherheitspolitische Prioritäten auf die generell angebotsgetriebene Verteilung von Entwicklungsgeldern aus. Afghanistan etwa gehört seit Jahren zu den größten Empfängern, während im Gegenzug andere Länder trotz ihres entwicklungspolitischen Handlungsbedarfs von Gebern eher vernachlässigt werden. Guinea, Nepal oder Mali beispielsweise gehören zur Gruppe der so- genanntem aid orphans, von der Entwicklungshilfe vernachlässigter Länder, in der sich generell viele fragile Staaten befinden.

Entwicklungspolitik zur Bewältigung globaler Problemlagen



Entwicklungspolitik geht schon lange über eine reine Armutsbekämpfung hinaus, auch wenn diese angesichts immer noch bestehender extremer Armut auf der Welt weiterhin bedeutsam bleiben wird. Die Globalisierung nahezu aller Politikbereiche hat wechselseitige Abhängigkeiten zwischen den Staaten und Gesellschaften der Erde hervorgebracht und zugleich die Möglichkeiten einzelner Staaten zur Problembearbeitung eingeschränkt. Globale Herausforderungen, wie die Stabilität globaler Finanzmärkte oder die Destabilisierung ganzer Regionen durch scheiternde Staaten, erfordern grenzüberschreitendes, gemeinsames Herangehen. Andere Beispiele wie der Rückgang der Artenvielfalt und der Klimawandel veranschaulichen mit besonderem Nachdruck, wie sehr inzwischen das Erdsystem vom Menschen mitgeprägt wird.

Acht Weltprobleme unserer Zeit

1. Armut, Einkommensungleichheit und soziale Konflikte

Dies hat Wissenschaftler wie den niederländischen Chemie-Nobelpreisgewinner (1993) Paul Josef Crutzen zu der Beobachtung geführt, dass eine neue geologische Epoche – das Anthropozän – eingetreten ist, in der die Menschheit zur stärksten das Erdsystem beeinflussenden Kraft geworden ist. Dabei gelangen wir zunehmend an planetarische Grenzen und gefährden unsere Lebensgrundlagen. Unter diesen Vorzeichen ändert sich auch der Aufgabenbereich für Entwicklungspolitik. Den Herausforderungen durch Globalisierung, Weltprobleme und die globalen Umweltveränderungen muss Rechnung getragen werden – andernfalls wird mittelfristig auch Armutsbekämpfung unmöglich. Kate Raworth von der entwicklungspolitischen Nichtregierungsorganisation Oxfam hat die Idee der planetarischen Grenzen mit sozialen Standards zusammengebracht (siehe Schaubild). Es gilt, darauf hinzuarbeiten, dass sich die Menschheit im sicheren und gerechten Bereich bewegt. Das bedeutet, dass die Menschheit als Ganzes innerhalb der ökologischen Gegebenheiten des Erdsystems lebt und gleichzeitig jedes Individuum über die Ressourcen verfügt, die es zur Verwirklichung seiner Menschenrechte benötigt. Ein solches Bild ist ein hilfreicher Kompass nicht nur für die Entwicklungspolitik, sondern auch für andere Politikfelder.

Der Raworth-Donut der sozialen und planetarischen Grenzen (© Kate Raworth, „A safe and just space for humanity: Can we live within the doughnut?“ dis cussion paper, Oxfam, Oxford, auf Grundlage von Rockström et al. (2009), „A safe operating space for humanity“, Nature, No. 461, 2012, S. 472–475)



Entwicklungsländer und globales Regieren



Aus dieser Perspektive werden Entwicklungsländer zu Staaten, deren Beitrag für die politische Gestaltung der Globalisierung und für die effektive und legitime Bearbeitung von Weltproblemen benötigt wird. Ein Auftrag von Entwicklungspolitik ist demnach, sie darin zu unterstützen. Daraus leiten sich eine Vielzahl von Aufgaben ab: Internationale Rahmenbedingungen müssen noch entwicklungsfreundlicher werden, indem zum Beispiel die internationalen Finanz- und Handelsstrukturen weiter reformiert werden. Schnell wachsende Entwicklungsländer mit steigendem Energieverbrauch wie China, Indien oder Indonesien werden durch weitere Investitionen in regenerative Energien beim Aufbau nachhaltiger Wirtschaftsmodelle unterstützt. Kleinere Entwicklungsländer erhalten Beistand, um informiert und aktiv ihre Interessen in Verhandlungsprozessen zur Bearbeitung von Weltproblemen wie dem Klimawandel einzubringen. Die Strukturen globalen Regierens müssen angepasst werden, um den Ländern des Südens eine größere Mitsprache zu ermöglichen. Regionale Kooperationsstrukturen werden weiter gestärkt, um Problemlösungen bereits auf dieser Ebene anzugehen. Die Kehrseite dieses grob skizzierten Programms betrifft die westlichen Länder, die im letzten Jahrzehnt von ihrer ordnungspolitischen Vormachtstellung profitiert haben. Menschen und Gesellschaften in den Industriestaaten beginnen zu erkennen, dass sie von Problemen in scheinbar weit entfernten Regionen nicht nur betroffen sind, sondern auch eine Mitverantwortung tragen. Um auch den Ländern des Südens eine wirtschaftliche und soziale Entwicklung innerhalb der planetarischen Grenzen zu erlauben, gilt es nicht zuletzt, die westlichen Wachstums- und Konsummodelle zu verändern.

Noch gehören nicht alle der hier kurz umrissenen Aufgaben zum Kernbereich der Entwicklungszusammenarbeit. Allerdings gewinnen sie an Bedeutung, nicht zuletzt, weil das klassische Entwicklungsparadigma zunehmend unter Druck gerät. Angesichts des mehr oder weniger ohne Hilfe von außen erfolgten wirtschaftlichen Aufstiegs von Staaten wie China oder Brasilien, im Lichte der im Vergleich zu Direktinvestitionen oder Rücküberweisungen von Migrantinnen und Migranten schrumpfenden Entwicklungshilfebudgets und in Anbetracht des trotz vieler kleiner Erfolgsgeschichten fehlenden Nachweises von Entwicklungserfolgen im großen Stil müssen sich alle Beteiligten einer Diskussion über die Zukunft der Entwicklungszusammenarbeit stellen. Selbst wenn Entwicklungspolitik gut gemeint ist und gut gemacht wird, ist sie oft geprägt von Paternalismus und der unterschwelligen Arroganz der Helfer, Experten und Finanziers. Die Debatte über ein neues entwicklungspolitisches Zielsystem, dass die 2015 auslaufenden Millennium-Entwicklungsziele ablöst, zeigt, dass die traditionelle Perspektive langsam abgelöst wird. Nach einem ersten Verhandlungsergebnis der UN-Generalversammlung aus dem Juli 2014 läuft es erstens darauf hinaus, dass universelle Ziele für eine global nachhaltige Entwicklung definiert werden, die sowohl Entwicklungsländer als auch Industrieländer in die Pflicht nehmen. Zweitens steht zwar die Verringerung von Armut und Ungleichheit im Vordergrund, aber nicht auf Kosten der Natur. Drittens soll eine globale Partnerschaft entstehen, die die Ungleichheit zwischen den Ländern verringert.

Vorschläge für die Post-2015-Agenda

Der Vorschlag [der Open Working Group für nachhaltige Entwicklung] stellt eine wichtige Basis für die weitere Erarbeitung der Post 2015-Agenda […] im Rahmen der VN ab Anfang 2015 dar.

Schlussfolgerungen



Eine erfolgreiche Entwicklungspolitik ist die beste Konfliktprävention. Dabei ist jedoch zu betonen, dass bei einem solchen Begriff von Sicherheit der Mensch als Träger unveräußerlicher Rechte im Vordergrund steht, dessen Überlebens- und Entfaltungschancen geschützt und gefördert werden müssen. Zentrales entwicklungspolitisches Anliegen bleibt es, dem Anspruch aller Menschen auf ein Leben in Würde und frei von Not und Furcht Geltung zu verschaffen. Sicherlich sind diesem Anliegen in der Praxis oftmals Grenzen gesetzt. Das internationale System der Entwicklungszusammenarbeit ist stark zersplittert und wird auch von den Einzelinteressen der verschiedenen Geber getrieben. Interventionen von außen, so zeigt sich auch bei militärischen Interventionen, stehen durch die Komplexität des lokalen Kontexts oftmals vor großen Schwierigkeiten, kämpfen mit nicht beabsichtigten Folgen. Nichtsdestotrotz unterscheidet sich ein entwicklungspolitischer Blickwinkel von einer nationalstaatlichen Perspektive auf Sicherheit: Sicherheitspolitisch macht es Sinn, Bedrohungen zuallererst von der eigenen Bevölkerung abzuwenden. Damit wird, anders als bei der Entwicklungspolitik, selektiv die Sicherheit einzelner über die Sicherheit anderer gestellt. Doch nur eine gerechtere, ressourcenschonende und die Menschenrechte schützende Weltordnung wird auf Dauer der wichtigste Beitrag zur Verminderung von Konfliktpotenzial und zur Schaffung einer sichereren Welt sein.

Silke Weinlich, Dennis Michels

Silke Weinlich

Dr. Silke Weinlich ist Senior Researcher am Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE) in Bonn und arbeitet als Politikwissenschaftlerin in der Abteilung Bi- und multikulturelle Entwicklungspolitik. Ihre Arbeits- und Forschungsschwerpunkte sind Entwicklungszusammenarbeit "beyond Aid", Vereinte Nationen, Multilaterale Verhandlungen, Global Governance und Internationale Organisationen.
Kontakt: silke.weinlich@die-gdi.de


Dennis Michels

Dennis Michels, M. A ist wissenschaftliche Hilfskraft am Käte Hamburger Kolleg "Politische Kulturen der Weltgesellschaft", das zum besseren Verständnis der Möglichkeiten und Hindernisse grenzüberschreitender Kooperation beitragen will und ein interdisziplinäres Zentrum für globale Kooperationsforschung (Centre for Global Cooperation Research) der Universität Duisburg-Essen ist. Seine Forschungsschwerpunkte sind Post-Konfliktsituationen, Transitional Justice und Versöhnung, Entwicklungszusammenarbeit und Globale Kooperation, (Humanitäres) Völkerrecht und Normen in den Internationalen Beziehungen.
Kontakt: michels@gcr21.uni-due.de


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