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21.7.2011

Idee und System der Vereinten Nationen

Die Folgen des Ersten und Zweiten Weltkrieges zeigten deutlich: Dauerhafter Frieden und die Souveränität der Staaten müssen miteinander verknüpft werden. Seit ihrer Gründung im Jahr 1945 widmen sich die Vereinten Nationen dieser schwierigen und revolutionären Aufgabe.

Auf der Palästina-Sondersitzung der UNO-Generalversammlung im Flushing Meadow Park, New York, spricht ihr Präsident, der Brasilianer Dr. Oswaldo Aranha am 28. April 1947. (© AP)


Einleitung



Am 25. April 1945, in der Schlussphase des Zweiten Weltkrieges, begann in San Francisco eine Konferenz, die bis zum 26. Juni 1945 dauern sollte. Auf ihr kamen die Vertreter von 50 Kriegsgegnern des Deutschen Reiches und seiner Verbündeten zusammen, um eine neue Organisation zu gründen und deren grundlegendes Dokument auszuarbeiten: die Vereinten Nationen (kurz: VN, engl. United Nations Organization, UNO) und ihre Charta. Polen konnte zu diesem Zeitpunkt kriegsbedingt noch nicht teilnehmen und trat am 24. Oktober 1945 als 51. Gründungsmitglied hinzu.

Die Charta der Vereinten Nationen wurde am 25. Juni 1945 unterzeichnet und trat nach Ratifizierung am 24. Oktober 1945 in Kraft. Sie und die auf ihrer Grundlage entstehende Organisation waren eine Folge der verstörenden Erfahrungen aus dem Zweiten Weltkrieg: Die Dimensionen dieses Krieges und vor allem der von Hitlerdeutschland verübte Völkermord an den europäischen Juden sowie die deutschen Verbrechen gegen die Menschlichkeit in Polen, in der Sowjetunion und in Südeuropa hatten der Weltgemeinschaft die Notwendigkeit vor Augen geführt, den Staaten die Anwendung militärischer Gewalt zu verbieten und die Verantwortung für den Frieden an eine starke internationale Organisation zu übertragen.

Die "Bewahrung künftiger Geschlechter vor der Geißel des Krieges" ist folglich das erste und wichtigste der in der Präambel der Charta niedergelegten Ziele. Die Charta verpflichtet alle Mitgliedstaaten, Streit friedlich beizulegen (Artikel 2, Ziffer 3) und das Allgemeine Gewaltverbot anzuerkennen (Art. 2, Ziff. 4). Gemäß Kapitel V bis VII der Charta überwacht der Sicherheitsrat diese Normen. Die Charta bildet so bis heute das Fundament der modernen Völkerrechtsordnung.

Mehr als 65 Jahre nach ihrer Gründung blicken die Vereinten Nationen auf eine wechselvolle Geschichte zurück. Sie sind eine Institution, an der sich weiterhin viele Geister scheiden: Ihre Befürworter sehen sie als unverzichtbares Herzstück eines zunehmend kooperationsbedürftigeren internationalen Systems und wollen ihr immer neue Aufgaben zur Gewährleistung globaler kollektiver Güter wie Frieden, Menschenrechte oder Umwelt übertragen. Skeptiker dagegen beklagen ihre langwierigen Entscheidungsverfahren und werfen ihr fortdauernde Handlungsunfähigkeit sowie eine allzu große Abhängigkeit von den Interessen der großen Mächte vor. Unbestritten ist indes, dass die Vereinten Nationen mit all ihren Stärken und Schwächen eine in vielerlei Hinsicht einzigartige Einrichtung mit erheblicher Bedeutung für die Ausgestaltung der internationalen Beziehungen darstellen.

Den Vereinten Nationen gehören derzeit (Stand April 2011) 192 Staaten an. Zuletzt trat im Sommer 2006 Montenegro bei. Die Republik Südsudan, die sich im Januar 2011 aufgrund eines VN-gestützten Referendums vom Sudan lossagte, dürfte einer raschen Aufnahme entgegensehen, während Taiwan infolge des von der Volksrepublik China machtvoll vertretenen und fast weltweit akzeptierten "Ein-China-Prinzips", das Taiwan als Teil Chinas ansieht, bis auf Weiteres keine Aussicht auf eine eigene Mitgliedschaft hat. Bis auf diese Sonderfälle, den Vatikanstaat und (noch) das Kosovo gehören jedoch alle Staaten der Erde den Vereinten Nationen an. Diese können damit als einzige internationale Organisation die universale Gültigkeit ihrer Ziele, Normen und Grundsätze sowie deren Berücksichtigung durch die Mitgliedstaaten beanspruchen.

In den Jahrzehnten ihres Bestehens haben die Vereinten Nationen ihre Mitgliederzahl fast vervierfachen können. Nach ersten Blockaden durch den Gegensatz der Großmächte USA und Sowjetunion im "Kalten Krieg" (bis Mitte der 1950er Jahre wurden gerade einmal neun Staaten aufgenommen) sorgten vor allem die Dekolonisation in den 1950er bis 1970er Jahren sowie die Neuordnung der Staatenlandschaft nach dem Ende des Ost-West-Konflikts für einen stetigen Zuwachs an Mitgliedstaaten. Da den Vereinten Nationen nur souveräne Staaten angehören können, betrachten bis heute neu entstandene Nationen ihre VN-Mitgliedschaft als besonders augenfälliges Symbol ihrer internationalen Anerkennung und bemühen sich, rasch aufgenommen zu werden.

Die Aufnahme eines neuen Mitglieds geschieht allerdings nur auf Empfehlung des Sicherheitsrates und auf anschließenden Beschluss der Generalversammlung (Art. 4, Abs. 2 der Charta). In beiden Gremien war immer wieder umstritten, welche Voraussetzungen ein Land für den VN-Beitritt qualifizieren bzw. welchem staatlichen Gebilde ein Vertretungsrecht in der Organisation zusteht. So wurde die in Artikel 23 (1) benannte Republik China bis 1971 durch die Regierung Taiwans vertreten; seither nimmt die Volksrepublik China diese Rolle wahr. Auch die damalige DDR und die Bundesrepublik Deutschland konnten den VN erst 1973 beitreten, nachdem die beiden deutschen Staaten im Grundlagenvertrag ihre gegenseitige Akzeptanz vereinbart hatten. In der Gegenwart scheitert bislang eine Empfehlung des Sicherheitsrates für die Aufnahme des Kosovo vor allem an China und Russland, die dessen 2008 vollzogene Abspaltung von Serbien nicht akzeptieren.

Frieden - ein alter Menschheitstraum

[...] Friedensideen gab es schon im Altertum. [...] Man findet im antiken Griechenland bereits eine Art zeitlich befristeter Friedensordnung, denn während der Olympischen Spiele war jede Kampfhandlung untersagt, und die Kriegsgegner hatten ungehinderten Zutritt zu den Kampfstätten in Olympia. [...]




Gescheiterter Vorgänger: der Völkerbund



Die Vereinten Nationen haben sich erfolgreich als eine weltumspannende und - wie in den nachfolgenden Kapiteln zu zeigen sein wird - auch durchaus handlungsfähige Staatenorganisation zur Sicherung des Weltfriedens etablieren können. Ein Verständnis dieser Entwicklung bleibt indes unvollständig ohne einen zumindest kurzen Blick auf die Vorgängerorganisation der VN, den 1920 gegründeten Völkerbund (League of Nations) und dessen Bemühungen um eine neue Weltfriedensordnung. Vergleichende Analysen heben meist einseitig die normativen und institutionellen Schwächen des Völkerbundes hervor, die die Vereinten Nationen zu überwinden hatten. Diese Zuspitzung ist einerseits richtig, andererseits übersieht sie, dass der Völkerbund grundlegende normative und organisatorische Voraussetzungen schuf, die von den Vereinten Nationen fortentwickelt werden konnten. Dies gilt besonders für die eigentlich revolutionäre Idee, als Antwort auf die Katastrophe des Ersten Weltkrieges den Staaten ihr souveränes Recht auf Krieg (liberum ius ad bellum) zu entziehen und einer zwischenstaatlichen Organisation auf Grundlage internationaler Rechtsnormen die Verantwortung für den Frieden zu übertragen. Immerhin war dieses Recht, bei der Verfolgung politischer Interessen jederzeit zum Kriege schreiten zu können, ein ganz wesentlicher Ausdruck jener Souveränität, welche einander gleichgestellte Staaten seit dem Westfälischen Frieden von Münster und Osnabrück 1648 für sich reklamierten. In der Westfälischen Staatenordnung, die nach Ende des 30-jährigen Krieges, knapp 300 Jahre lang die internationale Politik prägte, galten Krieg und Frieden als sich immer wieder ablösende, moralisch indifferente Rechtszustände zwischen Staaten. Die Verheerungen des Ersten Weltkrieges, ihre ungeahnten Dimensionen und globalen Auswirkungen, zeigten aber deutlich das Scheitern einer Völkerrechtsordnung, die auf der uneingeschränkten Staatensouveränität aufbaute.

So bestimmte die Völkerbundsatzung, maßgeblich beeinflusst von den "14 Punkten", die US-Präsident Woodrow Wilson (1913 bis 1921) anlässlich des amerikanischen Kriegseintritts 1917 vorgelegt hatte, dass jeder Krieg eine Angelegenheit des ganzen Bundes sei und dass dieser "die zum wirksamen Schutz des Völkerfriedens geeigneten Maßnahmen zu ergreifen" habe (Art. 11). Des Weiteren legte sie Regeln für die Kriegsverhütung durch Verfahren der friedlichen Streitbeilegung (Art. 12-15) und Sanktionsmechanismen zur Beendigung widerrechtlich begonnener Kriege (Art. 16) fest.

Im Kern verpflichtete die Völkerbundsatzung alle Mitglieder zur Teilnahme an einem cooling-off-Verfahren, einer Art Deeskalationsmechanismus in Streitangelegenheiten, die zu einem Krieg führen könnten. Dazu sollten gemäß Art. 12 entsprechende Fälle dem für die Friedenswahrung zuständigen Völkerbundsrat oder einem Schiedsgericht (nach seiner Einrichtung im September 1922 auch dem Ständigen Internationalen Gerichtshof) zur Untersuchung und Erstellung eines Berichts unterbreitet werden. Während dieser Phase sowie drei Monate nach Vorlage des Berichts durfte keine Seite zum Krieg schreiten. Nahm gemäß Art. 15 eine Streitpartei den Schiedsspruch bzw. einstimmigen Beschluss des Rates (an welchem betroffene Mitglieder nicht mitwirken durften) an, bestand das Kriegsverbot fort. Im Falle eines nicht einstimmigen Beschlusses stand es im Ermessen der Konfliktparteien, "die Schritte zu tun, die sie zur Wahrung von Recht und Gerechtigkeit für nötig erachten" - also ggf. Krieg zu führen.

So wichtig und neuartig dieses partielle Kriegsverbot der Völkerbundsatzung ideengeschichtlich zweifellos war, so unscharf und letztlich wirkungslos blieb es in der Praxis. So ließ es Gewaltanwendungen unterhalb der Schwelle des Krieges unberücksichtigt, was es erschwerte, zwischen zulässiger Gewalt und verbotenem Krieg zu unterscheiden. Dies wiederum führte zu Unsicherheiten bei der Verhängung kollektiver Zwangsmaßnahmen, so dass sich diese auf einen einzigen Fall (1937 gegen Italien für seinen Angriff auf Abessinien, das heutige Äthiopien) beschränkten.

Aber auch strukturelle Schwächen machten sich bemerkbar: Die Verknüpfung seiner Satzung mit den Friedensverträgen von Versailles, Neuilly, Trianon und St. Germain, deren Auflagen die unterlegenen Mächte als ungerechtfertigt hart empfunden hatten, machten den Völkerbund zum Ziel revisionistischer Bestrebungen, insbesondere des Deutschen Reiches ab 1933. Vor allem aber gelang es dem Völkerbund nicht, die großen Mächte in eine gemeinsame Verantwortung für den Frieden einzubinden. Nachdem der US-Senat in einem Machtkampf mit Präsident Wilson die Ratifizierung des Versailler Vertrages verweigert hatte, blieben die USA dem Bund von Beginn an fern, das Deutsche Reich und Japan traten 1933 aus, die Sowjetunion erst 1934 ein. Eine universale Organisation konnte der Völkerbund so nie werden und auch den nachfolgenden Zweiten Weltkrieg nicht verhindern. Am 18. April 1946 löste er sich auf seiner 21. Bundesversammlung in Paris auf. Dennoch wäre es verfehlt, den Völkerbund als auf der ganzen Linie gescheitert zu betrachten. Die ihm zugrundeliegenden Normen und Mechanismen wurden durch den Zweiten Weltkrieg nicht entwertet, vielmehr unterstrich diese Menschheitskatastrophe noch einmal in dramatischer Weise das Erfordernis eines effektiven und umfassenden globalen Sicherheitssystems. Mit der Charta der Vereinten Nationen nahm die Welt hierzu einen zweiten Anlauf.

Die Charta der Vereinten Nationen



Der historische Kontext zur Zeit ihrer Entstehung, der Zweite Weltkrieg und die Lehren aus dem Scheitern des Völkerbundes, prägen bis heute Strukturen und Arbeitsweisen der VN. Unter diesem Eindruck waren Festlegungen und Kompromisse möglich, die unter anderen weltpolitischen Bedingungen so kaum vorstellbar gewesen wären.

Erste Überlegungen und Entwürfe für eine neue Weltordnung waren bereits in den frühen Kriegsjahren entstanden wie die 1941 von US-Präsident Franklin D. Roosevelt und dem britischen Premier Winston Churchill vorgestellte Atlantik- Charta. Sie konkretisierten sich unter Einschluss der Sowjetunion in den Konferenzen von Moskau und Teheran (1943), Dumbarton Oaks in Washington D.C. (1944) und schließlich Jalta (Februar 1945). Die konzeptionellen und organisatorischen Grundlagen für die Charta einer neuen Weltorganisation waren somit allerdings vor allem durch die Vorstellungen der USA, der Sowjetunion und des Vereinigten Königreichs geprägt. Diese hatten sich auf ein Großmächtegremium geeinigt, zu welchem sie mit China und Frankreich zwei Staaten hinzuzogen, die eher Leidtragende als Siegermächte des Krieges gewesen waren. Diese fünf Mächte erklärten sich zur Übernahme einer (im Völkerbund so schmerzlich vermissten) Verantwortung für den Frieden bereit, setzten für sich allerdings eine privilegierte Position innerhalb der neuen Organisation durch: Die Bestimmungen der Charta garantierten ihnen eine ständige Mitgliedschaft und ein Vetorecht im Sicherheitsrat sowie weitere exklusive Einflussmöglichkeiten auf alle wesentlichen Entscheidungen im VN-System.

Das in der Charta verankerte Prinzip der souveränen Gleichheit aller Mitglieder (Art. 2, Ziff. 1) erfuhr so von Beginn an eine auch formelle Einschränkung - die von den übrigen Gründungsmitgliedern in San Francisco widerwillig akzeptiert wurde, um die Schaffung der von ihnen ersehnten funktionsfähigen Weltorganisation nicht zu gefährden. Wie sich freilich zeigen sollte, nahmen die "Großen Fünf" diese Verantwortung für den Weltfrieden nur eher selektiv wahr und nutzten insbesondere ihr Vetorecht vorrangig, um eigene Interessen und Initiativen abzusichern bzw. durchzusetzen. Das so entstandene Sicherheitssystem lebt seither mit dem Widerspruch zwischen der Unterwerfung der Staaten unter ein globales Friedenssicherungsregime und der Verweigerung der Großmächte, diese Regeln auch für sich zu akzeptieren.

Nichtsdestotrotz ist mit der Charta der Vereinten Nationen ein Dokument entstanden, das in seinen 19 Kapiteln und 111 Artikeln nicht nur den Umgang der Staaten miteinander, die Beziehungen zwischen Mitgliedern und Organisation und die Befugnisse der VN-Organe regelt. Vielmehr stellt die Charta eine Art Weltverfassung dar, die sich angesichts vielfältiger historischer Umwälzungen als hinreichend robust und flexibel erwiesen hat: Es ist ihr gelungen, den Entwicklungen vom Kalten Krieg über den Ost-West-Gegensatz, die Dekolonisation, den Nord-Süd-Konflikt sowie dem Ende der bipolaren Weltordnung bis hin zum Zeitalter der Globalisierung einen allgemein akzeptierten normativen und institutionellen Rahmen zu geben. Die Charta ist rechtlich verbindlich für alle ihre Mitgliedstaaten und darüber hinaus ein Referenzdokument geworden für regionale Bündnisse und Organisationen wie die NATO, die Europäische Union (EU) oder die Afrikanische Union (AU) sowie für zahlreiche Staatsverfassungen, welche die Grundsätze der Vereinten Nationen für ihr Vertrags- bzw. Staatsrecht anerkennen.

Mission: Weltfrieden

Während die Völkerbundsatzung noch gravierende normative Unschärfen bei der Unterscheidung von zulässiger und nicht zulässiger Gewalt aufwies und den Staaten letztlich auch weiterhin ermöglichte, ihre Interessen mit dem Mittel eines Krieges durchzusetzen, verpflichtet die Charta ihre Vertragsparteien allgemein und grundsätzlich, ihre Streitigkeiten friedlich beizulegen (Art. 2, Ziff. 3). Durch das Allgemeine Gewaltverbot erklärt sie nicht nur die Anwendung, sondern bereits die Androhung von Gewalt jenseits enger, vorgegebener Ausnahmen für unzulässig (Art. 2, Ziff. 4). Damit schafft die Charta das rechtliche Fundament für ein kollektives Sicherheitssystem, dessen Zentrum, der Sicherheitsrat, mit weitreichenden (potenziellen) Befugnissen zur Durchsetzung dieser Regeln ausgestattet ist. Wesentlich nachdrücklicher und effektiver als die Völkerbundsatzung markiert sie so die Abkehr vom tradierten Souveränitätskonzept des Westfälischen Staatensystems.

Artikel 2

Die Organisation und ihre Mitglieder handeln im Verfolg der in Artikel 1 dargelegten Ziele nach folgenden Grundsätzen:


Dennoch ist das Gewaltverbot in Artikel 2 der Charta exemplarisch für ein Spannungsfeld, das die Arbeit der Vereinten Nationen von Beginn an prägte: den kollektiven Regelungsansprüchen einer Organisation einerseits und dem ebenfalls in Artikel 2 festgelegten Grundsatz der souveränen Gleichheit aller Mitgliedstaaten (Ziff. 1) sowie dem grundsätzlichen Verbot der Einmischung in deren innere Angelegenheiten (Ziff. 7) andererseits. Tatsächlich haben die Mitgliedstaaten mit dem VN-Beitritt ihre Souveränität nicht aufgegeben, sich aber im Laufe der Jahre einer wachsenden Zahl souveränitätsbegrenzender Regeln und Verpflichtungen unterworfen. Deren Reichweite und die Kompetenzverteilung zwischen Organisation und Mitgliedstaaten immer wieder neu zu bestimmen, ist zu einer ebenso dauerhaften wie schwierigen Aufgabe der Vereinten Nationen geworden. Besonders deutlich wird das in Bereichen, die wie der Menschenrechtsschutz oder die soziale Entwicklung zu den klassischen domaines reservés, den exklusiven Zuständigkeiten souveräner Staaten, gehören. Und es gilt umso mehr, als die Vereinten Nationen auf der Grundlage eines breiten Verständnisses von "Frieden" und infolge steigender Mitgliederzahlen ihre Aufgaben und Tätigkeitsfelder sowie den Ausbau ihres organisatorischen Gefüges beträchtlich erweiterten. In jüngerer Zeit sind mögliche Begrenzungen nationaler Souveränität im Rahmen einer internationalen Schutzverantwortung (responsibility to protect) verstärkt ins Blickfeld der internationalen Debatte geraten. Hierbei geht es um die Frage, wie die internationale Gemeinschaft reagieren kann oder soll, wenn ein Land entweder nicht willens oder nicht in der Lage ist, großflächige Menschenrechtsverletzungen in seinem Hoheitsbereich zu verhindern oder zu unterbinden.

Wenngleich die VN-Charta die Friedenswahrung als erstes und grundlegendes Ziel begrifflich nicht näher definiert, verdeutlicht der umfassende Zielkatalog des Artikel 1 doch, dass ihm ein breit gefasstes Friedensverständnis zugrunde liegt, für das die Verhinderung von Krieg und Gewalt notwendig, keinesfalls aber hinreichend ist.

Artikel 1

Die Vereinten Nationen setzen sich folgende Ziele:


Vielmehr stellt die Charta hierüber hinaus die Würde des Menschen und seine aus dieser Würde abgeleiteten Rechte sowie die Schaffung sozial gerechter und freiheitlicher Lebensbedingungen für alle Völker gleichberechtigt in den Mittelpunkt der Arbeit der Vereinten Nationen. Ohne dieses weitgefasste Friedensverständnis wären viele Aktivitäten und Initiativen der Organisation, von der Aushandlung der großen Menschenrechtsverträge bis hin zu den Millenniums-Entwicklungszielen, nicht denkbar. Ihm entspricht auch die politische Praxis der Organisation, die sich sowohl bei der Schaffung neuer Spezialorgane wie auch bei der Einrichtung spezifischer Programme und Fonds immer wieder bemüht hat, strukturelle Ursachen von Gewaltkonflikten zu beseitigen. Auf diese Weise bildete sich im Laufe der Jahrzehnte ein dichtes, nach funktionalen bzw. regionalen Kriterien differenziertes Geflecht von Institutionen und Kooperationsbeziehungen, für welches sich der Begriff VN-System eingebürgert hat.

Institutionelle Strukturen



Dieses System der Vereinten Nationen (s. Abbildung) lässt sich grob in drei Kategorien erfassen: die durch die Charta geschaffenen Hauptorgane, die von den VN eingesetzten Nebenorgane, Fonds, Programme und regionalen Einrichtungen sowie schließlich die derzeit 15 Sonderorganisationen.

Das System der Vereinten Nationen

Ergänzt wird das System durch weitere, mehr oder minder stark formalisierte Verbindungen zu den unterschiedlichsten Institutionen und Akteuren aus der internationalen Zivilgesellschaft (rund 3000 nichtstaatliche Organisationen sind beim Wirtschafts- und Sozialrat akkreditiert), aus der Wirtschaft oder der Wissenschaft. Auch unterhalten die Nebenorgane und Programme je eigene Kooperationsbeziehungen zu Expertengremien oder staatlichen und privaten Stellen weltweit, so dass es schwerfällt, dieses dynamische System zu erfassen und einzugrenzen.

Ohnedies suggeriert der Begriff des Systems eine interne Logik und Struktur, welche die Vereinten Nationen jedoch nicht durchgängig aufweisen. In der Praxis überwiegt vielmehr einerseits eine schwer zu koordinierende bzw. zu steuernde Netzwerkstruktur, in der zahlreiche Akteure mit teils weitreichender Handlungsautonomie wirken. Doppelungen, Reibungsverluste und ein wenig effektiver Ressourceneinsatz sind häufig die Folgen. Andererseits entstand so ein einzigartiges System universaler Kompetenz, das angesichts der Herausforderungen einer zunehmend globalisierten Welt - vom Krisen- und Konfliktmanagement über das Weltklima und die nachhaltige Entwicklung bis hin zu den übergreifenden Fragen der menschlichen Sicherheit - ein Forum zur gemeinschaftlichen Problemanalyse und zur Entwicklung von Lösungsansätzen bereitstellt. Insbesondere den ärmeren Mitgliedstaaten ermöglichen es die VN so, sich wenigstens ansatzweise gleichberechtigt an der Gestaltung der internationalen Beziehungen zu beteiligen.

Hauptorgane

Gemäß Art. 7 der Charta bildet die als Kern des VN-Systems fungierende Organisation der Vereinten Nationen sechs Hauptorgane, deren institutioneller Zuschnitt, Aufgaben und Kompetenzen in je eigenen Kapiteln festgelegt werden. Von diesen Hauptorganen sind nur noch fünf aktiv. Der Treuhandrat hat nach der Entlassung des letzten unter seiner Aufsicht stehenden Treuhandgebiets in die Unabhängigkeit (Palau aus US-Treuhandschaft) Ende 1994 seine Arbeit eingestellt. Nachdem Ideen zu seiner Wiederbelebung, etwa im Bereich von Friedenssicherung und -konsolidierung, rasch verworfen wurden, beschlossen die Staats- und Regierungschefs auf ihrem Weltgipfel zum 60-jährigen Bestehen der Organisation 2005 seine Streichung aus der Charta. Bis zur Ratifi kation einer veränderten Charta bleiben die Verweise auf den Treuhandrat als "toter Buchstabe" in der Charta erhalten.

Die Generalversammlung bildet das Herzstück der Organisation, ihr gehören alle 192 Mitgliedstaaten auf der Grundlage des Prinzips "ein Staat - eine Stimme" an. Innerhalb der Generalversammlung kommt seit Anfang der 1960er Jahre den fünf Regionalgruppen (Afrika, Asien, Lateinamerika und Karibik, Osteuropa sowie Westeuropäische und andere Staaten) eine große Bedeutung zu, weil sich aus ihrer Größe und Zusammensetzung die Proporzanteile und Vorschlagsrechte in weiteren Hauptorganen wie dem Wirtschafts- und Sozialrat oder dem Sicherheitsrat bzw. Nebenorganen wie dem Menschenrechtsrat ergeben. Wie das Gesamtsystem der VN unterliegen auch die Regionalgruppen beständigem Wandel. Im Zuge der Dekolonisation hat sich die Zahl der Staaten in Afrika und Asien beträchtlich erhöht. Gleiches gilt für Osteuropa, wo mit dem Zusammenbruch der Sowjetunion und Jugoslawiens nach 1990 zahlreiche neue Staaten entstanden. Viele dieser Länder gehören heute jedoch den Strukturen des politischen Westens, NATO und EU, an. Zur Gruppe der Westeuropäischen und anderen Staaten zählen zudem Australien, Kanada und Neuseeland sowie mit je spezifi schen Einschränkungen Israel, die Türkei und die USA.

Der Generalversammlung obliegt die Organisations- und Finanzhoheit in den Vereinten Nationen, sie wählt die Mitglieder weiterer Hauptorgane, entscheidet über die Aufnahme neuer Mitglieder und bestimmt den Generalsekretär - wobei sie gerade in den beiden letzteren Fällen auf Empfehlungen des Sicherheitsrates angewiesen ist. Über diese Binnenkompetenz hinausgehende politische Beschlüsse der Generalversammlung etwa zu Fragen des Friedens haben gegenüber den Mitgliedstaaten nur empfehlenden Charakter. Zudem legt die Generalversammlung den Haushalt der Organisation fest. In ihren sechs Hauptausschüssen, in denen alle Mitgliedstaaten vertreten sind, werden wesentliche Beschlüsse und Initiativen der VN zu praktisch allen globalen Politikfeldern vorbereitet. So befasst sich der Erste Ausschuss mit der Internationalen Sicherheit und Abrüstung, der Zweite mit wirtschaftlichen und fi nanziellen Fragen, der Dritte mit humanitären und kulturellen Angelegenheiten, der Vierte mit speziellen politischen Problemen, der Fünfte mit Administration und Haushalt und der Sechste schließlich mit der Fortentwicklung völkerrechtlicher Bestimmungen. Da die Beschlüsse der Generalversammlung nur empfehlenden Charakter haben, müssen internationale Konventionen, wie sie etwa im Sechsten Ausschuss vorbereitet und dann von der Generalversammlung angenommen werden, von den Mitgliedstaaten ratifi ziert werden. Obwohl die Generalversammlung das für die Weltgemeinschaft repräsentativste Hauptorgan darstellt, weist sie gemessen hieran aber nur beschränkte Entscheidungs- und vor allem Handlungsmöglichkeiten auf.


Der VN-Sicherheitsrat

Demgegenüber ist der Sicherheitsrat weitaus mächtiger. Ihm wird in Artikel 24 die Hauptverantwortung für den Weltfrieden übertragen. In Fällen eines Bruchs oder einer Bedrohung des Friedens bzw. einer Aggressionshandlung (Art. 39) kann er sehr weitreichende und vor allem rechtlich bindende Entscheidungen bis hin zur Verhängung von Sanktionen und militärischen Zwangsmaßnahmen treff en. Hierzu wie bei allen anderen Beschlüssen des Sicherheitsrates bedarf es einer Mehrheit von neun seiner fünfzehn Mitglieder, wobei keines der fünf ständigen Mitglieder mit "Nein" stimmen darf (Vetorecht). Die zehn nichtständigen Mitglieder werden unter Berücksichtigung geographischer Ausgewogenheit für eine je zweijährige Amtszeit von der Generalversammlung bestimmt.

Kandidatur für den Sicherheitsrat

[...] Jedes Jahr rotieren fünf neue Mitglieder für zwei Jahre in das mächtige UNGremium, fünf alte verlassen es; die Sitze sind traditionell nach Weltregionen aufgeteilt. [...]


Wirtschafts- und Sozialrat der VN

Der Wirtschafts- und Sozialrat, für den sich auch im Deutschen das englische Kürzel ECOSOC (Economic and Social Council) eingebürgert hat, besteht aus 54 durch die Generalversammlung bestimmten Mitgliedstaaten. Er befasst sich im Auftrag der Generalversammlung mit Fragen der wirtschaftlichen, sozialen und humanitären Entwicklung und hält über seine Sonderabkommen Verbindung zu den Sonderorganisationen bzw. zur internationalen Zivilgesellschaft.

Der Internationale Gerichtshof (IGH) ist ein reines Staatengericht. Er kann völkerrechtliche Streitfälle zwischen Mitgliedstaaten entscheiden, wenn diese mit seiner Einschaltung einverstanden sind. Darüber hinaus ist der IGH die weltweit einzige Instanz, die das Völkerrecht mittels Rechtsgutachten auslegen darf, womit er wiederum einigen Einfluss auf Entscheidungen in der internationalen Politik ausüben kann. Seine Aufgaben sind in einem eigenen IGH-Statut niedergelegt, welches elementarer Bestandteil der VN-Charta ist.

Das Sekretariat ist das zentrale Verwaltungsorgan der Vereinten Nationen. Ihm unterstehen weltweit rund 44 000 Mitarbeiter, die vor allem in den zahlreichen Nebenorganen (s. u.) tätig sind. Am Hauptsitz der VN in New York sind knapp 6600 Personen beschäftigt. Das Sekretariat verfügt nicht über eigene Entscheidungskompetenzen, sondern wird auf allen Tätigkeitsfeldern der VN vor allem im Auftrag der Generalversammlung und des Sicherheitsrates planerisch und administrativ tätig. An der Spitze des Sekretariats steht der Generalsekretär (seit 2007 Ban Ki-moon aus Südkorea), der den Vereinten Nationen in der Weltöff entlichkeit ein erkennbares Gesicht verleiht. In seiner Leitungsfunktion wird er durch eine stellvertretende Generalsekretärin (seit 2007 Asha-Rose Migiro aus Tansania) sowie eine aus den Spitzenbeamten des Sekretariats bestehende Senior Management Group unterstützt. Der Generalsekretär ist zunächst der oberste Verwaltungsbeamte der Staatengemeinschaft. In dieser Funktion ist er einerseits mit erheblichen Kompetenzen für die Binnenstruktur des Apparates ausgestattet, legt Aufgabengebiete sowie Arbeitsstrukturen fest und ernennt die Mitarbeiter. Dabei ist er andererseits auch von Weisungen der Mitgliedstaaten abhängig, die insbesondere über die Zuweisung von Haushaltsmitteln sowie über die Erteilung von oft detailliert ausformulierten Mandaten erheblichen Einfluss auf die Gestaltung der Arbeit des Sekretariats nehmen. Zugleich ist der Generalsekretär Staatsmann unter Staatenlenkern. Art. 99 der Charta ermöglicht ihm, die Aufmerksamkeit des Sicherheitsrates auf jede Angelegenheit zu lenken, die seiner Einschätzung nach eine Friedensbedrohung darstellen könnte.

Stiller Diplomat ...

[...] Ban Ki-moon ist das Gesicht der Vereinten Nationen [...] [.]


In der politischen Praxis der VN haben es die Generalsekretäre - wenn auch mit durchaus unterschiedlichem Engagement und Erfolg - immer wieder verstanden, über den Sicherheitsrat hinaus Themen von globaler Bedeutung auf der Agenda der Weltgemeinschaft zu verankern. Die Wahrnehmung dieser oft widersprüchlichen Aufgaben verlangt vom Amtsinhaber einen beständigen Balanceakt zwischen den Rollen des verwaltenden "Sekretärs" und des in der internationalen Politik impulsgebenden "Generals". Diese Zwitterposition macht das Amt zu einem der schwierigsten in der Internationalen Politik mit höchsten Anforderungen an die personale Autorität des jeweiligen Generalsekretärs.

... oder Störfaktor der Mächtigen?

[...] Wer hat Angst vor Ban Ki-moon? Heute ist die Frage nicht mehr so leicht abzutun. Kann es der syrische Machthaber Assad beispielsweise überhören, wenn ihn der UN-Generalsekretär an die Verpfl ichtung jeder Regierung erinnert, die Bevölkerung zu schützen und ihre Rechte zu achten? Nach der neuen Doktrin der "Schutzverantwortung" geht diese Verpfl ichtung auf die Weltgemeinschaft über, wenn eine Regierung ihr nicht gerecht wird. Und das ist keine Theorie mehr - Gaddafi und Gbagbo können Lieder davon singen. In der Libyen-Krise beriefen sich Ban und danach der Sicherheitsrat früh auf die Schutzverantwortung; die Genehmigung "aller nötigen Mittel" war dann fast nur noch Formsache, als Amerika beschlossen hatte, den Regimegegnern zur Hilfe zu eilen. In der Elfenbeinküste waren es sogar UN-Soldaten, die auf Bans Befehl an der Seite französischer Streitkräfte den Kampf für Ouattara entschieden.


Vier der fünf aktiven Hauptorgane sind am Hauptsitz der VN in New York angesiedelt, während der IGH seinen Sitz in Den Haag hat (aber nicht mit anderen dort ebenfalls angesiedelten Gerichtshöfen wie dem Internationalen Strafgerichtshof oder dem Internationalen Tribunal für das ehemalige Jugoslawien verwechselt werden sollte). Das Sekretariat unterhält zudem drei Außenstellen in Genf, Nairobi und Wien.

Nebenorgane und Sonderorganisationen

Die Charta räumt in Artikel 7 den Hauptorganen die Möglichkeit ein, bei Bedarf Nebenorgane einzusetzen - ein Recht, von dem in den zurückliegenden Jahrzehnten ausgiebig Gebrauch gemacht wurde. Neben den unmittelbar an die Hauptorgane angelehnten Ausschüssen und Kommissionen (im Falle des Sicherheitsrates kommen auch die Friedensmissionen sowie die Straftribunale für Ex-Jugoslawien und Ruanda hinzu), sind dies vor allem entwicklungspolitische Programme und Fonds wie das Entwicklungsprogramm UNDP, das Umweltprogramm UNEP, das Kinderhilfswerk UNICEF oder die Konferenz für Handel und Entwicklung UNCTAD. Hinzu kommen humanitäre Einrichtungen wie das Hilfsprogramm für die Palästina-Flüchtlinge UNRWA, der Hohe Kommissar für Flüchtlinge UNHCR oder das Welternährungsprogramm WFP sowie wissenschaftliche Einrichtungen wie die Universität der Vereinten Nationen UNU in Tokio oder das Institut für Ausbildung und Forschung UNITAR in Genf.

Die meisten dieser Nebenorgane, die über keinen eigenen völkerrechtlichen Status verfügen, entstanden im Zuge der Dekolonisation, infolge derer viele ehemalige Kolonialgebiete staatlich unabhängig wurden. So erlangten die Entwicklungsländer die Mehrheit in der Generalversammlung und machten diese zu einem wichtigen Forum für die Artikulation ihrer Interessen. Zwar gelang es ihnen, nicht zuletzt durch die Schaff ung vieler entwicklungsrelevanter Nebenorgane, das Bemühen um einen Ausgleich des Nord-Süd-Konfl ikts fest auf der Agenda der Vereinten Nationen zu verankern - doch die Lage vieler Entwicklungsländer und ihrer Bevölkerungen hat sich auf diesem Wege bislang nicht wirklich nachhaltig und strukturell verbessert (s. ausführlich Kapitel 4 dieses Heftes).

Die Sonderorganisationen, die teilweise ähnliche Aufgabenfelder bearbeiten wie die Nebenorgane, sind autonome internationale Organisationen mit eigener Rechtsnatur, Mitgliedschaft und Finanzierung. 15 solcher Sonderorganisationen (da die Weltbankgruppe aus fünf Teilorganisationen besteht, wird oft auch von 19 gesprochen) sind gemäß Artikel 63 der Charta über Sonderabkommen mit dem ECOSOC und damit den VN verbunden. Die Sonderorganisationen decken ein breites Spektrum von Themen und Aktivitäten ab. Sie werden üblicherweise nach technischen (z. B. Weltpostverein UPU, Weltarbeitsorganisation ILO), sozialen, kulturellen und humanitären Organisationen (z. B. UNESCO, Weltgesundheitsorganisation WHO) sowie Finanzorganisationen (z. B. Weltbankgruppe, Internationaler Währungsfonds IWF) unterschieden. Hinzu kommen noch eine Reihe autonomer Organisationen wie die Internationale Atomenergiebehörde IAEA oder die Welthandelsorganisation WTO, die dem VN-System lose, das heißt ohne formelles Abkommen, verbunden sind.

Die Nebenorgane und Sonderorganisationen arbeiten auf vielfältige Weise in den verschiedensten Zuständigkeits- und Handlungsfeldern der Vereinten Nationen; ihr Wirken wie auch ihr Zusammenspiel mit den Hauptorganen wird daher in den nachfolgenden Kapiteln an konkreten Beispielen untersucht und diskutiert.

Finanzierung

Die Finanzierung der Vereinten Nationen erfolgt im Wesentlichen durch ihre Mitgliedstaaten. Alle zwei Jahre beschließt die Generalversammlung zur Deckung ihrer laufenden Kosten einen Haushalt, zu welchem die Mitglieder dann auf der Grundlage einer im Drei-Jahres-Rhythmus festgelegten Skala ihre Beiträge entrichten. Diese Skala reicht von 0,001 Prozent für die ärmsten Staaten bis zu 22 Prozent für die USA. Der Anteil Deutschlands als drittgrößtem Beitragszahler nach den USA und Japan liegt im Zeitraum von 2010 bis 2012 bei 8,02 Prozent. Im Zweijahreszeitraum 2010/11 beträgt der reguläre Haushalt der Organisation 5,16 Milliarden USDollar; dieser deckt indes nur den kleineren Teil der tatsächlichen Kosten ab. Dazu kommt im gleichen Zeitraum 2010/11 ein Budget von mehr als 7,83 Milliarden US-Dollar für die derzeit 14 Friedensmissionen der Vereinten Nationen. Die Kosten für die Friedenseinsätze werden in einem ähnlichen Umlageverfahren von den Mitgliedstaaten erhoben, wobei den ärmeren Mitgliedstaaten in einem gestuften Verfahren Rabatte bis zu 90 Prozent gewährt werden. Die so entstehende Differenz tragen die fünf ständigen Mitglieder. Während diese beiden Haushalte aus Pflichtbeiträgen der Mitglieder gespeist werden, finanzieren sich zahlreiche Programme und Fonds vorwiegend aus freiwilligen Zuwendungen der Mitgliedstaaten, was ihnen gerade in Krisenzeiten eine schwer kalkulierbare Finanzausstattung beschert.

Zur Rolle internationaler Organisationen



Im bis hierher Gesagten wurde deutlich, dass die Vereinten Nationen wichtige Erfolge bei ihren Bemühungen um den Aufbau eines globalen Friedenssicherungssystems aufweisen können, dass ihre Arbeit aber von Beginn an durch zahlreiche, teils grundlegende Hindernisse und Widersprüche gekennzeichnet ist. Obwohl sie ihre Strukturen und Instrumente beständig an neue weltpolitische Entwicklungen und Konstellationen angepasst haben, werden ihnen immer wieder mangelnde Handlungsfähigkeit, verkrustete Strukturen und Reformunwillen vorgeworfen.

Daher soll an dieser Stelle darauf hingewiesen werden, dass das Verständnis von Rolle und Funktion internationaler Organisationen und speziell der Vereinten Nationen unterschiedlichen Wahrnehmungs- und Erklärungsmustern von Weltpolitik und internationalen Beziehungen unterliegt. Diese Wahrnehmungsund Erklärungsmuster prägen im Bereich der Wissenschaft unterschiedliche Theorien und Schulen, sie leiten vielfach aber auch als "Weltbilder" (so der Politikwissenschaftler Gert Krell) das Handeln von Staaten, Regierungen und ihren Machtapparaten und erlangen so unmittelbare politische Relevanz.

Dies zu wissen hilft in den nachfolgenden Kapiteln zu verstehen, warum sich internationale Kooperation bei der Sicherstellung allseits anerkannter öffentlicher Güter wie Weltfrieden, Menschenrechte, Umwelt oder Klima so überaus schwierig gestaltet. Am Beispiel zweier wichtiger Theorieschulen, der des Realismus und der des Liberalismus/Institutionalismus, sollen hier daher unterschiedliche Auffassungen von bzw. Funktionszuschreibungen für internationale Organisationen skizziert werden. In der realistischen Schule wird das internationale System als eine Anarchie aufgefasst, in welcher letztlich jeder Staat um sein Überleben kämpfen und zu seiner individuellen Absicherung gegen andere Akteure möglichst große Macht ansammeln muss. Nach dieser Sicht ist die politische Zusammenarbeit im Rahmen internationaler Organisationen allenfalls auf einer strikt zwischenstaatlichen Basis möglich. Denn dies erlaubt den Staaten, ihre Souveränität weitestgehend zu erhalten und ihre essenziellen Interessen gegebenenfalls auch ohne die Organisation zu verwirklichen. Die Unterwerfung unter übergeordnete, vielleicht sogar supranationale - also überstaatliche - Institutionen wäre gleichbedeutend mit der Aufgabe von Souveränität und schwächte damit die eigene Position. Multilaterale Organisationen erscheinen aus dieser Perspektive vor allem als Instrumente, die eingesetzt werden, solange sie der eigenen Interessendurchsetzung und insbesondere der Kontrolle anderer, stärkerer Akteure und damit der Machtbalance dienen. Bevorzugt werden indes eher die traditionellen Mittel, um Sicherheit zu gewährleisten, nämlich starke Streitkräfte, überlegene Wirtschaft oder schlagkräftige Bündnisse, also Machtinstrumente, die in der oft willkürlichen Verfügungsgewalt einzelner bzw. kleiner Gruppen von Staaten bleiben - was dann den Zustand der Anarchie und Unsicherheit fortdauern lässt.

Liberale Institutionalisten erkennen Bedrohlichkeiten im Internationalen System durchaus an, halten aber eine dauerhafte multilaterale Kooperation zwischen Staaten nur für sinnvoll, wenn die Beteiligten aus der Zusammenarbeit einen höheren individuellen Nutzen (z. B. wirtschaftliche Erfolge dank regionaler Stabilität) ziehen können. Sie siedeln ihre Zusammenarbeit in formellen Institutionen an, wenn diese wiederum einen erkennbaren Einfluss auf das Verhalten der beteiligten Akteure haben, also sicherstellen, dass eingegangene Vereinbarungen eingehalten und so die gegenseitige Berechenbarkeit und Zuverlässigkeit verbessert werden. Die intensivierte gegenseitige Information über die jeweiligen Absichten senkt politische Transaktionskosten: Es entsteht Vertrauen, Mittel für die Sicherheitsvorsorge können in anderen Bereichen eingesetzt werden, Verflechtung und wechselseitige Abhängigkeiten können ihre stabilisierende Wirkung entfalten. Aus der institutionalistischen Perspektive sind internationale Organisationen Arenen, in denen Staaten ihre Politiken auf der Grundlage gemeinsamer Abkommen und Verträge koordinieren. In fortgeschrittenen Stadien können solchen Organisationen auch eigene Akteursqualitäten und supranationale Funktionen übertragen werden - wie dies etwa bei der gemeinschaftlichen Politik der EU oder eben in den Vereinten Nationen bei der Friedensaufsicht durch den Sicherheitsrat der Fall ist.

Da letztlich weder die beiden hier genannten noch die zahlreichen weiteren politikwissenschaftlichen Theorien die komplexe Realität internationaler Beziehungen und der Funktionen internationaler Organisationen vollständig erfassen und sie vor allem in ihrem Sinne gestalten, bleibt die Arbeit der Vereinten Nationen wie auch das Verhalten ihrer Mitgliedstaaten weiterhin in vielerlei Hinsicht strittig. Doch zum Verständnis der nachfolgenden Kapitel ist es wichtig zu erkennen, dass das Verhalten der Mitgliedstaaten in Bezug auf die Vereinten Nationen von den Bildern geprägt wird, die sich deren Regierungen von der Organisation machen - was wiederum auf das Erscheinungsbild der VN selbst zurückschlägt. Denn diese sind, wie rasch erkennbar wird, auf allen Feldern so stark oder so schwach, wie ihre Mitgliedstaaten dies zulassen.
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