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21.7.2011

Internationale Friedenssicherung

Friedenssicherung und -konsolidierung stehen nebeneinander und gehen ineinander über. Der Sicherheitsrat entscheidet über Interventionen, unterliegt dabei aber einerseits den in der VN-Charta festgeschriebenen Regeln und verfolgt andererseits oftmals auch eigene Interessen.

Skulptur einer verknoteten Pistole in Stockholm, wie sie auch vor dem UN-Gebäude in New York steht. (© picture-alliance/dpa)


Einleitung



Beim Blick in die Charta der Vereinten Nationen fällt auf, dass sich deren starke, auf kollektive Aktionen ausgerichtete Kapitel vor allem damit beschäftigen, wie zwischenstaatliche Kriege und Gewaltkonflikte zu verhüten bzw. zu beenden sind, während zentrale Themen wie die Menschenrechte oder die wirtschaftliche und soziale Entwicklung eher programmatisch angesprochen werden und ihre Bearbeitung an teils noch zu schaffende Nebenorgane verwiesen wird. Verständlich wird diese Fokussierung vor allem aus dem Entstehungskontext der VN im Zweiten Weltkrieg. Es wird aber auch deutlich, dass die Staaten die Abgabe von Souveränitätsrechten an die neue Weltorganisation so überschaubar wie möglich halten wollten. Während Menschenrechte und Entwicklung erst in der weiteren politischen Praxis zu tragenden Säulen der VN werden sollten, war die Grundkonzeption für ein globales kollektives Sicherheitssystem von Beginn an fest in der Charta verankert. Dessen praktische Realisierung vollzog sich jedoch nicht getreu den Charta-Bestimmungen, sondern überwiegend anhand oft auch kreativer Interpretation durch die Staaten.

Kernprinzip Kollektive Sicherheit



Die Geschichte der internationalen Beziehungen ist seit jeher dadurch gekennzeichnet, dass Staaten militärische Gewalt einsetzen und Kriege führen, um ihre Interessen durchzusetzen. Jahrhundertelang galt dieses frei verfügbare Recht auf Krieg (liberum ius ad bellum) den Staaten als ein wichtiges Zeichen ihrer Souveränität. Angesichts der zunehmenden Verflechtung und gegenseitigen Abhängigkeiten im neuzeitlichen Staatensystem wurde gleichwohl immer wieder versucht, mithilfe von Mächtekonferenzen, Vertragssystemen oder Allianzen Kriege zu verhindern und so Schäden und Störungen im internationalen System zu minimieren. Beispielhaft zu nennen wären hier etwa der Berliner Kongress zur Balkan-Problematik 1878 oder die austarierte Vertragsdiplomatie des deutschen Reichskanzlers Otto von Bismarck, aber auch das englisch-französisch-russische Bündnis, die so genannte Triple Entente, vor dem Ersten Weltkrieg. Die Katastrophen zweier Weltkriege in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts indes hatten der internationalen Gemeinschaft vor Augen geführt, wie fragil und unzulänglich diese Bestrebungen letztlich waren. Vor allem das Fehlen international akzeptierter Gewaltverbote sowie machtvoller Institutionen, um diese zu überwachen und durchzusetzen, erlaubte den Staaten immer wieder Krieg zu führen. Hier setzt der Ansatz der kollektiven Sicherheit ein, wie er vom Völkerbund erstmals und noch wenig erfolgreich in die internationale Politik eingebracht und dann von den Vereinten Nationen aufgegriffen und fortentwickelt wurde. Das Prinzip der Kollektiven Sicherheit geht davon aus, dass alle Staaten bereit sind, ihre Einzelinteressen und Souveränitätsrechte einem übergeordneten gemeinschaftlichen Interesse an friedlichen internationalen Beziehungen unterzuordnen und sich an der Errichtung eines globalen Friedenssicherungssystems zu beteiligen, welches seine Mitglieder wirksam davon abhält, einander mit Gewalt und Krieg zu überziehen. Anders als ein kollektives Verteidigungssystem wie etwa die NATO, das sich gegen äußere Gegner richtet, wendet sich ein kollektives Sicherheitssystem mit seinen Verpflichtungen wie auch seinen Sanktionsandrohungen an die eigenen Mitglieder. Idealerweise wäre eine solche Einrichtung wie eine Weltregierung konzipiert - da diese jedoch utopisch bleibt, muss ein entsprechendes System auf der freiwilligen Selbstverpflichtung der Staaten im Rahmen eines völkerrechtlichen Vertrages aufbauen, in welchem Das Funktionieren dieses Systems ist jedoch von bestimmten Voraussetzungen abhängig: Die vereinbarten Normen und Mechanismen müssen eindeutig und allgemein verbindlich sein, und alle Mitgliedstaaten müssen darauf vertrauen können, dass sich möglichst alle, zumindest aber die weit überwiegende Zahl der Staaten auch an diese Regeln halten. Des Weiteren muss jeder friedliche Staat sich darauf verlassen können, dass ihm das System im Falle einer Aggression zu Hilfe eilt - was wiederum hohe Anforderungen an die Unparteilichkeit und Effektivität der zentralen Entscheidungsinstanz stellt.

An diesen hohen Anforderungen entzündet sich denn auch die grundsätzliche Kritik am Gedanken der kollektiven Sicherheit: Die Vertreter der realistischen Schule weisen darauf hin, dass auch zwischenstaatliche Entscheidungsgremien immer von den Interessen der dort vertretenen Akteure abhängen - sie sind also nicht als gänzlich unparteiisch zu betrachten. Auch lassen sich in komplexen Konflikten Aggressor und Opfer oft nicht eindeutig unterscheiden, was die Entscheidungsfähigkeit eines solchen Systems weiter einschränkt. Außerdem kann selbst in relativ eindeutigen Fällen das Problem auftreten, dass Staaten vor den mit einem kollektiven Vorgehen verbundenen Risiken und Kosten zurückscheuen - die naturgemäß umso größer ausfallen, je mächtiger der Friedensstörer ist. Kollektive Sicherheit erscheint aus dieser Sicht in erster Linie als ein Mechanismus, der allenfalls gegenüber kleineren Staaten erfolgversprechend ist, während größere Mächte weiterhin auf klassische eigenstaatliche Sicherheitsvorsorge und Allianzen setzen müssen. Diese keinesfalls unberechtigten Einwände lassen sich in der Frage zuspitzen, ob mit kollektiver Sicherheit nicht etwas schlechterdings Unmögliches versucht wird.

Ein Großteil dieser Kritik richtet sich jedoch gegen eine sehr idealtypische Auffassung von kollektiver Sicherheit. Diese verliert aber viel von ihrem Utopismus, wenn man sie wesentlich bescheidener als ein regelbasiertes Rahmenwerk für die Gestaltung internationaler Politik auffasst, das Bedingungen schafft, unter denen ein friedlicher Konfliktaustrag wahrscheinlicher wird als unter den Voraussetzungen globaler Anarchie. Es bietet alternative Formen der Konfliktbearbeitung unter Einschaltung von Institutionen, die zwar nicht völlig unparteiisch sein mögen, in denen Staaten und Mächte aber durch Normen und Verfahrensregeln zu Interessenausgleich und Kompromissen bewegt werden. Diese Regularien reduzieren zumindest die Willkür und machen Entscheidungen für die Staatenwelt tendenziell akzeptabler. Hierauf wiederum kann dann ein umfassenderes System kooperativer Sicherheit aufbauen, in welchem Staaten durch gegenseitige Konsultationen eine breite Palette von Organisationen, Institutionen, Verträgen oder lockereren Regimen hervorbringen, welche ihr Handeln in den unterschiedlichsten Bereichen leiten.

Das Sicherheitssystem der Charta



Das Gewaltverbot der UN-Charta wurde rasch zur weltweit akzeptierten Fundamentalnorm des modernen Völkerrechts. Mit dem Sicherheitsrat gibt es ein zumindest potenziell starkes und handlungsfähiges Organ, dem Artikel 24 der Charta die Hauptverantwortung für den Weltfrieden überträgt. Allerdings sorgte der Ost-West-Konflikt jahrzehntelang dafür, dass der Sicherheitsrat durch den gewohnheitsmäßigen Gebrauch des Vetorechts vor allem durch die Sowjetunion und die USA gelähmt war. Unter diesen Bedingungen konnte auch das kollektive Sicherheitssystem, so wie es in der Charta angelegt ist, nicht realisiert werden. Vielmehr entwickelten sich die wichtigsten Instrumente und Mechanismen der Friedenssicherung in Anlehnung und erweiternder Interpretation der nachfolgend dargelegten Charta-Bestimmungen.

Friedliche Streitbeilegung

Die in Artikel 2, Ziffer 3 der Charta festgelegte Verpflichtung der Staaten, ihre Streitigkeiten friedlich beizulegen, wird in Kapitel VI weiter ausgestaltet und präzisiert. So müssen sich gemäß Artikel 33 die "Parteien einer Streitigkeit, deren Fortdauer geeignet ist, die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit zu gefährden", zunächst bemühen, ihre Unstimmigkeiten durch Verhandlung, Untersuchung, Vermittlung, Vergleich, Schiedsspruch oder Gerichtsentscheidung oder durch andere friedliche Mittel eigener Wahl beizulegen. Der Sicherheitsrat kann sich auf Ansuchen eines VN-Mitglieds oder kraft eigener Autorität jeder Streitangelegenheit annehmen, von seinem Untersuchungsrecht Gebrauch machen (Art. 34) sowie Empfehlungen zu ihrer Beilegung aussprechen (Art. 36). Ihm fehlt jedoch an dieser Stelle ein Weisungsrecht, selbst einen formalen Vermittlungsvorschlag kann der Sicherheitsrat nach Artikel 38 nur vorlegen, wenn er von allen Streitparteien hierzu aufgefordert wird.

Wesentliche Bestimmungen des Kapitels VI

Artikel 33


Im Spannungsfeld zwischen Staatensouveränität und kollektivem Handeln räumt Kapitel VI der ersteren den Vorrang ein: Die Wahl der Mittel und das Ausmaß der Ernsthaftigkeit ihrer Anwendung liegt bei den Staaten bzw. ihren Regierungen. Dieser souveränitätsschonende Ansatz ist einer Gemeinschaft gleichberechtigter Staaten zwar einerseits sicher angemessen; andererseits liegt die Hauptschwäche der friedlichen Streitbeilegung in der oft mangelnden Bereitschaft der Staaten, sich gewaltvorbeugender Strategien zu bedienen. Stärkere Eingriffsmöglichkeiten des Sicherheitsrates unterhalb der Schwelle des Zwangs, etwa durch Anordnung eines Schiedsverfahrens, könnten nach Meinung vieler Fachleute das insgesamt eher schwache Kapitel VI aufwerten und eine effektivere Prävention ermöglichen.

Maßnahmen bei Friedensstörungen

Kommt es trotz der Bemühungen um friedliche Streitbeilegung zu einer fortdauernden Friedensstörung, kann der Sicherheitsrat nach Kapitel VII Zwangsmaßnahmen bis hin zur Anwendung militärischer Gewalt gegen den staatlichen Aggressor oder gegen die für die Friedensstörung verantwortlichen Staaten verhängen. Für ein Tätigwerden nach Kapitel VII schreibt dessen einleitender Artikel 39 vor, dass der Sicherheitsrat zunächst feststellen muss, ob eine Bedrohung bzw. ein Bruch des Friedens oder eine Angriffshandlung vorliegt. Kommt er zu der Einschätzung, dass einer dieser drei Tatbestände gegeben ist - fast immer ist dies bislang die Feststellung einer "Friedensbedrohung" gewesen -, kann er (unverbindliche) Empfehlungen zu ihrer Beseitigung aussprechen oder fordern, dass vorläufige Maßnahmen wie Appelle zur Beendigung von Kampfhandlungen befolgt werden.

Wichtige Bestimmungen des Kapitels VII

Artikel 39


Dauert die Friedensbedrohung fort, kann der Sicherheitsrat aber auch gegen den Willen der betroffenen Konfliktpartei(en) und ohne Zustimmung der anderen VN-Mitglieder Zwangsmaßnahmen verhängen. Damit gehören diese in jenen eng umgrenzten Bereich, innerhalb dessen die VN gegenüber ihren Mitgliedstaaten supranationale Befugnisse entfalten können. Dabei stellen diese Zwangsmaßnahmen keine Strafen dar, sondern kollektive Druckmittel, die einen Staat bewegen sollen, sein friedensstörendes Verhalten zu ändern, und die nach Ende der Friedensstörung wieder aufgehoben werden müssen. Bei der Begründung kollektiver Maßnahmen kommt dem Sicherheitsrat eine beachtliche Definitionsmacht zu. Galten bis 1990 Eingriffe in innerstaatliche Konflikte als praktisch ausgeschlossen, wurden diese spätestens seit der Somalia-Intervention der VN 1992/1993 fast zur Regel. Fast alle seither beschlossenen und mandatierten Friedenseinsätze betreffen innerstaatliche Vorgänge von Afghanistan bis zur Zentralafrikanischen Republik.

Bei der Anwendung von Zwang ist zwischen gewaltfreien Sanktionen (Art. 41) und militärischen Maßnahmen (Art. 42) zu unterscheiden. Artikel 41 zählt mögliche Sanktionsmaßnahmen auf. Sie reichen von der Unterbrechung von Wirtschaftsbeziehungen oder Kommunikations- und Verkehrsverbindungen bis zum Abbruch diplomatischer Beziehungen und können durch alle anderen gewaltfreien Maßnahmen ergänzt werden, die der Sicherheitsrat für geeignet und erforderlich hält, wie zum Beispiel die Einrichtung der Straftribunale für Ex-Jugoslawien und Ruanda. Hinzu kommen "maßgeschneiderte" Sanktionen wie der Einzug von Vermögen oder Reiseverbote gegen Einzelpersonen und Angehörige von Gruppen, die etwa des Terrorismus oder schwerer internationaler Verbrechen beschuldigt werden, so genannte smart sanctions. Wichtig ist, dass durch den Sicherheitsrat verhängte Sanktionen für alle, auch für am Konflikt nicht beteiligte Staaten verbindlich sind. Diese dürfen etwa im Falle von Handelsembargos keine Güter mehr in den Staat liefern, gegen den sich die Maßnahme richtet - was zu mitunter erheblichen wirtschaftlichen Nachteilen führen kann. Wie die Zahl von 23 bislang verhängten (davon elf noch laufenden) Sanktionsmaßnahmen zeigt, wird in einer grundsätzlich konsensorientierten Organisation wie den Vereinten Nationen eher selten zu diesem Instrument gegriffen. Historisch begann die Verhängung von Sanktionen in den 1960er und 1970er Jahren durch Handelsbeschränkungen und Boykotte gegen die rassistischen Regime im damaligen Süd-Rhodesien (heute Simbabwe) und im Südafrika der Apartheid. Die umfassenden Handelsembargos gegen den Irak in den 1990er Jahren hatten den Nachteil, dass sich vor allem die Lebensbedingungen der Zivilbevölkerung gravierend verschlechterten. Seither wird - neben Waffenembargos oder dem Verbot von Technologieverkäufen - vor allem versucht, die für friedensbedrohende Politiken verantwortlichen Eliten zu treffen, beispielsweise durch Reiseverbote oder das Einfrieren von Konten. Solche Maßnahmen sind gegenwärtig etwa gegenüber den Machthabern im Sudan und in Nordkorea in Kraft.

Wenn dem Konflikt militärisch begegnet werden soll, kann der Sicherheitsrat entscheiden, ob er selbst einen entsprechenden Einsatz durchführt, gemäß Artikel 48 Mitgliedstaaten hierzu ersucht bzw. autorisiert oder aber regionale Bündnisse gemäß Kapitel VIII (also etwa die OSZE oder die Afrikanische Union) in Anspruch nehmen will. In der Praxis hat der Sicherheitsrat keine einzige militärische Aktion selbst durchgeführt, weil sich die Staaten bislang geweigert haben, über die dafür erforderlichen Sonderabkommen zur Truppenbereitstellung (Art. 43) auch nur zu verhandeln, geschweige denn auf einer verlässlichen Basis Truppen zu stellen. Folglich konnte auch der zur Führung solcher Operationen vorgesehene Generalstabsausschuss (Art. 47) nie aktiv werden.

Ohne Truppen fehlt den VN bislang ein Herzstück eines funktionierenden und vor allem rasch handlungsfähigen kollektiven Sicherheitssystems. Dies bedeutet freilich nicht, dass militärische Maßnahmen nicht möglich wären - die große Zahl der Friedensmissionen wie auch das Tätigwerden im Golfkrieg 1990/91 belegen dies. Aber die Vereinten Nationen sind bei den Verfahren, nach denen sich die Praxis ihrer Friedenssicherung entwickelte, auf die Unterstützung durch ihre Mitgliedstaaten angewiesen - die diese in jedem Einzelfall wieder von ihren Interessen und Güterabwägungen abhängig machen. In der Folge richtet sich die Entscheidung für oder gegen eine Maßnahme oft nicht nach den Erfordernissen des zu bearbeitenden Konflikts, sondern danach, wie groß das Interesse insbesondere der großen Mächte an seiner Lösung ist. Dies kann die Art und Qualität von Einsatzentscheidungen beeinträchtigen und birgt die Gefahr von Effektivitätsverlusten. Aber auch die Beschlüsse des Sicherheitsrates, als zentrale Instanz dieses Systems, können dadurch an Legitimität verlieren.

Der Sicherheitsrat und der Weltfrieden



Die Charta stellt den Sicherheitsrat ins Zentrum des von den Vereinten Nationen gebildeten kollektiven Sicherheitssystems. Sie stattet ihn mit der weltweit einzigartigen Befugnis aus, zum Zwecke der Wahrung von Frieden und internationaler Sicherheit Beschlüsse zu fassen, welche alle anderen Staaten befolgen und umsetzen müssen (Art. 25). Dies macht ihn zum mit Abstand mächtigsten Hauptorgan der Weltorganisation.

Der aus fünf ständigen (China, Frankreich, Russland, USA und Vereinigtes Königreich) sowie zehn nichtständigen, für zwei Jahre gewählten Mitgliedern bestehende Sicherheitsrat kann sich mit jeder Angelegenheit befassen, die er entweder selbst für potenziell friedensbedrohlich hält oder auf die ihn der VN-Generalsekretär oder ein Mitgliedstaat aufmerksam macht.

Im Hamsterrad zum Weltfrieden

[...] Da sitzen sie, die Vertreter von 15 Staaten, und alles ist so spartanisch wie eh und je. Jeder hat eine Schreibunterlage, ein Zettelkästchen und zwei Bleistifte vor sich, dazu das Mikro und den Kopfhörer. [...]


Dabei ist der Sicherheitsrat kein Weltgericht, sondern ein politisches Gremium, dessen Bewertungen und Entscheidungen maßgeblich von den politischen Opportunitätserwägungen vor allem der fünf ständigen Mitglieder abhängen. Da jeder dieser "Großen Fünf" eine Entscheidung des Rates durch sein Veto verhindern kann, sind sie auf Konsultationen und die Suche nach tragfähigen Kompromissen angewiesen - was theoretisch ein durchaus geeignetes Verfahren ist, willkürliche Machtausübung zu reduzieren. In der politischen Praxis indes kam es im Sicherheitsrat immer wieder zu teils dauerhaften Blockaden, um eigene Interessen zu verfolgen oder um befreundete Staaten zu schützen: Damit konnte dieses wichtige Gremium seiner vorrangigen Verantwortung für den Frieden nicht oder nur sehr eingeschränkt gerecht werden. In solchen Situationen ist es bis in die jüngere Zeit immer wieder auch zu Aktionen ohne Beteiligung des Sicherheitsrates gekommen - etwa 1999 beim NATO-Luftkrieg um das Kosovo oder beim Angriff der USA auf den Irak 2003. Mit beiden Kriegen wurde - wenn sich auch Anlässe und Rahmenbedingungen unterschieden - das kollektive Sicherheitssystem der VN missachtet und schwer beschädigt.

Nach dem Ende des Ost-West-Konflikts verbesserte sich die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedern des Sicherheitsrates und ermöglichte substanzielle Veränderungen gerade auch auf dem Gebiet der Friedenssicherung. Gleichzeitig brachten auf allen Kontinenten neu oder wieder auftretende Konflikte neue Anforderungen hervor: Erblickt das Friedenssicherungssystem der Charta die Hauptgefahr für den Weltfrieden vor allem im klassischen zwischenstaatlichen Krieg, so verlagert sich das weltweite Konflikt- und Kriegsgeschehen neuerdings zunehmend in den innerstaatlichen Bereich. In diesen hineinzuwirken, erschwert jedoch die Interventionsschranke des Artikel 2, Ziffer 7 der Charta, die der Organisation untersagt, sich in die inneren Angelegenheiten ihrer Mitglieder einzumischen. Durch extensive Nutzung des Interpretationsspielraums, den der Begriff der Friedensbedrohung in Artikel 39 eröffnet, dehnte der Sicherheitsrat seinen Zuständigkeitsbereich schrittweise auch auf innerstaatliche Konflikte, Menschenrechtsverletzungen oder humanitäre Katastrophen aus. Seit der Intervention in Somalia 1992/93 begründen innerstaatliche Auseinandersetzungen immer wieder ein Eingreifen des Sicherheitsrates - die große Mehrheit aller seither begonnenen VN-Friedensmissionen befasst sich mit Vorgängen innerhalb der Grenzen meist nicht mehr oder nur eingeschränkt funktionsfähiger Staaten (failed states).

Mit der Einsetzung der Straftribunale für das ehemalige Jugoslawien (1993) und Ruanda (1994) und dem Erlass der dafür erforderlichen Statuten hat der Sicherheitsrat zudem dafür gesorgt, dass schwerste internationale Straftaten wie Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit oder Kriegsverbrechen in ihren Tatbeständen erfasst und verfolgt werden können. So wurde die Gründung des Internationalen Strafgerichtshofes maßgeblich vorangebracht.

Seit den Terroranschlägen auf die USA vom 11. September 2001 hat der Sicherheitsrat zudem unter Berufung auf Kapitel VII die Staatenwelt verpflichtet, zahlreiche auch gesetzliche Maßnahmen - etwa zur Unterdrückung der Terrorismus-Finanzierung - zu unternehmen und sich so zu einer Art von globalem Gesetzgeber aufgeschwungen. Angesichts seiner fehlenden demokratischen Legitimation ist dies alles andere als unproblematisch. Andererseits konnte er so bestehende völkerrechtliche Verträge, deren Ratifikation durch die Mitgliedstaaten ins Stocken geraten war, auf dem Resolutionswege direkt in Kraft setzen. Damit hat sich der Sicherheitsrat bei der Wahrnehmung seiner Verantwortung für den Frieden deutlich breitere und den neuen Erfordernissen wahrscheinlich auch angemessenere Handlungsspielräume geschaffen.

Straftaten müssen verfolgt werden - unabhängig vom Amt

IP: Frau Del Ponte, mit dem sudanesischen Staatspräsidenten Omar al Bashir ist jetzt erstmals ein amtierender Politiker beim Internationalen Strafgerichtshof in Den Haag angeklagt worden. Ist es klug, Politiker anzuklagen, die noch im Amt sind?


Bei aller bewiesenen Anpassung spiegelt die Zusammensetzung des Sicherheitsrates mit Blick auf die ständigen Mitglieder die Machtverhältnisse zum Ende des Zweiten Weltkrieges und bei den nichtständigen Mitgliedern die Zusammensetzung der Organisation Mitte der 1960er Jahre wider. Auch in seinen Arbeitsweisen folgt der Rat auf der Grundlage seiner aus den 1940er Jahren datierenden und weiterhin vorläufigen Geschäftsordnung häufig noch immer wenig transparenten Entscheidungsverfahren. Selbst wenn das Veto nicht mehr oft eingelegt wird (mehr als 1300 Resolutionen sind seit 1990 verabschiedet worden gegenüber knapp über 600 in den 45 Jahren davor), gehört die Drohung, eine Entscheidung zu blockieren, weiterhin zu den wichtigen Machtmitteln der "Großen Fünf", um Verhandlungen in ihrem Sinne zu beeinflussen. Damit passt der Sicherheitsrat in seiner derzeitigen Konstellation immer weniger zur Situation der Welt im 21. Jahrhundert, was die Debatte um seine grundlegende Reform seit mehr als 15 Jahren auf der internationalen Agenda hält.

VN-Friedenssicherung im Wandel



Da sich das Friedenssicherungssystem der Vereinten Nationen nicht wie in der Charta vorgesehen entfalten konnte, musste die Organisation alternative Formen der Friedenssicherung entwickeln, die einerseits den Anforderungen eines sich wandelnden Kriegs- und Konfliktgeschehens entsprachen und andererseits nicht den Interessen bzw. den Souveränitätsansprüchen der Mitgliedstaaten zuwiderliefen. Mit den bereits in den 1940er Jahren eingesetzten Beobachtungsmissionen zur Überwachung von Waffenstillständen etwa in Palästina (UNTSO) oder im Kaschmirtal zwischen Indien und Pakistan (UNMOGIP) sowie den ab Mitte der 1950er Jahre eingesetzten Friedenstruppen - den nach der Farbe ihrer Kopfbedeckung so genannten Blauhelmen - entstand eine eigene Form der VN-Friedenssicherung, für die sich der englische Begriff des peacekeeping eingebürgert hat. Der Charta wurde so quasi ein informelles "Kapitel sechseinhalb" hinzugefügt, angesiedelt zwischen den Verfahren der friedlichen Streitbeilegung und dem Einsatz militärischer Gewalt. In den mehr als 60 Jahren seines Einsatzes hat dieses peacekeeping in flexibler Weise eine ganze Reihe sehr unterschiedlicher Instrumente und Operationstypen herausgebildet, zu deren Kategorisierung häufig das so genannte Generationenmodell verwendet wird.

In seiner klassischen, auch alle nachfolgenden Generationen stark prägenden Form stellt peacekeeping ein Verfahren der militärischen Friedenssicherung dar, das nicht auf Zwang beruht. Getreu der Maxime "there is no peacekeeping if there is no peace to keep" (frei übersetzt: "Man kann einen Frieden nur erhalten, wenn er zuvor beschlossen wurde"), verlangt dieser Ansatz zunächst eine tragfähige Waffenruhe bzw. einen Friedensschluss, der dann durch die Friedensschützer überwacht wird. Diese Missionen folgen dabei im Wesentlichen einem Muster, das im Zuge des ersten großen Blauhelmeinsatzes, der UN Emergency Force (UNEF I) nach dem Suez-Krieg 1956, entwickelt wurde. Dort hatten nach der Blockade des Suez-Kanals durch den ägyptischen Präsidenten Gamal Abdel Nasser Frankreich, Großbritannien und Israel militärisch interveniert und im Zuge ihrer Operation die gesamte Sinai-Halbinsel besetzt. Der anschließende Waffenstillstand sah die Überwachung der entmilitarisierten Sinai-Halbinsel durch die VN-Friedenstruppe vor. Seitdem sind klassische Blauhelm-Missionen stets durch folgende vier Merkmale gekennzeichnet: Die Phase des klassischen peacekeeping erstreckte sich über 40 Jahre von 1948 bis 1988. In dieser Zeit wurden 15 Friedensmissionen begonnen, von denen einige, wie die in Israel/Palästina, im Kaschmirtal, auf den Golan-Höhen, im Libanon oder auf Zypern bis heute andauern.

Abgeschlossene VN-Missionen

Die Annäherung der Großmächte im zu Ende gehenden Ost- West-Konflikt führte in der zweiten Hälfte der 1980er Jahre nach einer längeren Unterbrechung zu einer Wiederaufnahme des peacekeeping. 1988 wurden auch die VN-Blauhelme mit dem Friedensnobelpreis ausgezeichnet. Seither ist die Gesamtzahl der von den Vereinten Nationen begonnenen und teilweise abgeschlossenen Friedensmissionen auf derzeit 64 angewachsen, 14 Friedensmissionen sowie eine vom DPKO geführte politische Mission befinden sich im laufenden Einsatz (Stand März 2011).

Doch die internationalen Friedensmissionen veränderten sich nicht nur in quantitativer, sondern vor allem in qualitativer Hinsicht. Die schrittweise Erweiterung seiner Befugnisse und Zuständigkeiten ermöglichte dem Sicherheitsrat zunehmend das Eingreifen in innerstaatliche Auseinandersetzungen und "neue Generationen" internationaler Friedensmissionen. Die Konzeption dafür legte VN-Generalsekretär Boutros Boutros-Ghali 1992 in seiner "Agenda für den Frieden" vor. Darin definierte er die bis heute verwendeten Begriffe der "Friedens-Familie": Präventive Diplomatie, Friedensschaffung, Friedenssicherung und Friedenskonsolidierung.

Zur Pufferfunktion gesellte sich bei den Friedensmissionen der "zweiten Generation", wie sie in Lateinamerika, Afrika und Asien zum Einsatz kamen, ein wesentlich breiteres Aufgabenspektrum. Hierzu gehörten Hilfen für Staaten in Übergangsoder nationalen Versöhnungsprozessen, die Unterstützung demokratischer Entwicklungen, die Entwaffnung und Reintegration von Kämpfern und Bürgerkriegsparteien, die Repatriierung von Flüchtlingen bis hin zu einer zeitweisen Übernahme quasi-hoheitlicher Funktionen für ganze Länder - wie sie in Namibia 1989/90 oder in Kambodscha 1992/93 erfolgreich praktiziert wurde. Dominierte in klassischen Friedensoperationen das Militär, erforderten Missionen der "zweiten Generation" in zunehmendem Maße zivile Experten etwa aus den Bereichen Zivilpolizei, Rechtspflege, öffentliche Verwaltung oder humanitäre Hilfe. Insgesamt verlagerte sich der Aufgabenschwerpunkt dieser Missionen auf die Konsolidierung in der Konfliktfolgezeit und den (Wieder-)Aufbau von Gemeinwesen. Die Missionen bildeten die Grundlage für die großen multidimensionalen Einsätze zur Friedenskonsolidierung (peacebuilding), die ein knappes Jahrzehnt später zum Regelfall von VN Friedensmissionen werden sollten.

Die Agenda für den Frieden (1992)

In seiner 1992 auf Ersuchen des Sicherheitsrates vorgelegten "Agenda für den Frieden" hat der damalige VN-Generalsekretär Boutros Boutros-Ghali ein bis heute gültiges Grundlagendokument zur konzeptionellen Erfassung der VN-Aktivitäten im Bereich der Friedenssicherung vorgelegt.


Übersicht über die laufenden VN-Friedensoperationen

Waren diese Fortentwicklungen des peacekeeping-Konzepts insoweit noch eher gradueller Natur, als die Missionen weiterhin auf den Blauhelm-Prinzipien aufbauten und in post conflict scenarios (Nachkonflikt-Szenarien) stattfanden, also in einem relativ friedlichen Umfeld, gerieten die Einsätze der "dritten Generation" rasch mit diesen bewährten Prinzipien in Konflikt. Mit dem Mandat für die Operation UNOSOM II in Somalia wurde 1993 erstmals seit Jahrzehnten ein Blauhelm-Mandat auf der Grundlage von Kapitel VII mit der Anwendung von militärischem Zwang verbunden. UNOSOM II scheiterte nicht zuletzt an diesem Widerspruch: Statt einen zwischen den Parteien ausgehandelten Frieden zu schützen, sollten die Blauhelme diesen erzwingen (peace enforcement), wurden zur Konfliktpartei und nach erheblichen Verlusten abgezogen.

Nicht zuletzt als Folge des Somalia-Debakels verweigerte der Sicherheitsrat im Falle Ruandas im Frühjahr 1994 trotz eines angekündigten Genozids die vom zuständigen Befehlshaber/ Einsatzleiter beantragte Aufstockung der im Land stehenden Blauhelmtruppe und deren Ausstattung mit einem robusten Mandat. Zudem zogen nach dem Ausbruch der Gewalttätigkeiten eine Reihe von truppenstellenden Staaten ihre Kontingente zurück. Innerhalb weniger Wochen starben daraufhin fast eine Million Menschen in einem seit dem Zweiten Weltkrieg beispiellosen Völkermord. Die zögerliche Haltung der VN, die indes vor allem auf die mangelnde Handlungsbereitschaft führender Sicherheitsrats-Mitglieder wie der USA zurückzuführen war, führte so zu einem Fehlschlag von bis dahin ungekannter tragischer Dimension. Im ehemaligen Jugoslawien schließlich wurde mit der UN Protection Force (UNPROFOR) zunächst versucht, klassisches peacekeeping zu betreiben. Allerdings erwies sich auch hier sehr bald, wie unzulänglich ein an sich bewährtes Instrument in einem Kontext wirkt, für den es nicht geschaffen wurde. Blauhelme wurden eingesetzt, ohne dass es eine Basis durch verlässliche Abkommen zwischen den Streitparteien gegeben hatte. Die Truppe geriet zwischen Fronten, von denen häufig nicht klar war, ob sie von regulären Streitkräften oder marodierenden Banden gebildet wurden. Blauhelme wurden als Geiseln genommen und mussten den Geschehnissen wie in der Tragödie von Srebrenica im Juli 1995 ohnmächtig zusehen.

Die Einsätze im Rahmen dieser "dritten Generation" von peacekeeping warfen so ein negatives Schlaglicht auf die VN und deren Fähigkeit zur Durchführung von anspruchsvollen Friedensmissionen. Die häufig nur unzureichend vorbereiteten enforcement-Einsätze offenbarten massive Führungsprobleme im Apparat der Vereinten Nationen und scheiterten auch daran, dass keine der Vielzahl und der Komplexität der neuen Missionen angemessenen Kräfte, Mittel und Verfahren zur Verfügung standen. Zudem zeigte sich in Ruanda, vor allem aber auf dem Balkan, dass sich entscheidende Mitgliedstaaten allenfalls lose an die erteilten Mandate bzw. die Erfordernisse der Lage im Einsatzland gebunden fühlten. Trotz der Verweigerung konsequenter Unterstützung durch die Mitgliedstaaten wurden die Katastrophen in Ruanda und Bosnien-Herzegowina in erster Linie den VN angerechnet. Vor diesem Hintergrund ging die Bereitschaft vieler Staaten gerade in der westlichen Welt zurück, ihre Soldaten in VN-Missionen zu entsenden. 1995 ging die Verantwortung für die militärische Friedenssicherung in Bosnien-Herzegowina auf die NATO über, womit ein Trend einsetzte, Verantwortlichkeiten von den VN auf Regionalorganisationen zu übertragen. Die Organisation geriet in ihrem ureigenen Aufgabenfeld in eine tiefe Glaubwürdigkeitskrise.

Komplexe Aufgaben in der Friedenskonsolidierung

Mit dem Kosovo-Krieg von 1999 kehrten die VN in den Bereich der Friedenssicherung zurück. Gemeinsam mit der NATO, der EU und der OSZE brachten sie in Gestalt der VN-Übergangsverwaltung im Kosovo (UNMIK) einen neuen Typus von Friedensoperationen hervor. Dieser Ansatz ist multidimensional angelegt: Die Zusammenarbeit zwischen verschiedenen internationalen Organisationen und Staaten wird durch die weitere Ausdifferenzierung der Funktionsbereiche auf der Arbeits- und Expertenebene verstärkt, wo zunehmend Zivilpolizisten, Experten für Verwaltung und Infrastruktur sowie Juristen und Entwicklungshelfer tätig werden. Hinzu treten zahlreiche nichtstaatliche Organisationen, die mehr oder minder koordiniert mit oder neben den staatlichen Akteuren wirken.

Die Hauptaufgabe solcher integrierter Missionen einer "vierten Generation" ist der (Wieder-)Aufbau nachhaltig tragfähiger Strukturen, um nach einem zerstörerischen Konflikt den Rückfall in die Gewalt zu verhindern. Für dieses Anliegen hat sich im VNSprachgebrauch der Begriff Friedenskonsolidierung (post-conflict peacebuilding) eingebürgert. Im Zentrum steht dabei zumeist ein vom Sicherheitsrat erteiltes robustes militärisches Mandat, das eine vereinbarte Friedensregelung schützen soll. Die Durchführung dieses Einsatzes obliegt entweder den Vereinten Nationen selbst (wie in Ost-Timor) oder regionalen Organisationen wie der NATO (Kosovo, noch Bosnien-Herzegowina), neuerdings der EU (seit Ende 2004 Bosnien-Herzegowina), der Wirtschaftsgemeinschaft Westafrikanischer Staaten (ECOWAS, Liberia), der Afrikanischen Union (AU, Sudan) oder aber Ad-hoc-Koalitionen (Afghanistan 2001/02).

Die vielfältigen zivilen Dimensionen dieser komplexen Friedensoperationen (peace operations) erfordern die verschiedensten Kompetenzen, welche bei den Vereinten Nationen etwa auf dem Gebiet der humanitären Hilfe (Welternährungsprogramm, UNICEF) oder der Sorge um Flüchtlinge (UNHCR), bei der EU in wirtschaftlichen Fragen oder bei der OSZE im Bereich der Wahlorganisation bzw. des Aufbaus demokratischer Institutionen angesiedelt sind. In der UNMIK kooperierten die genannten Organisationen unter einem gemeinsamen VN-Dach, während der militärische Schutz durch die NATO gewährleistet wurde. Im Falle der Übergangsverwaltung in Ost-Timor (UNTAET) wurden alle zivilen Aufgaben wie auch die militärische Schutzfunktion durch die VN selbst wahrgenommen. In Afghanistan wiederum ist eine nationale politische Führung für den Staatsaufbau verantwortlich. Eine NATO-geführte multinationale Friedenstruppe (ISAF) und eine politische Mission der Vereinten Nationen (UNAMA) unterstützt sie dabei.

Diese zunehmend engere Verbindung von peacekeeping und peacebuilding im Rahmen umfassender Missionen der "vierten Generation" prägt seither die internationale Friedenssicherung. Deren wesentliches Kennzeichen dürfte darin bestehen, dass es kein einheitliches Muster für den Zuschnitt von Operationen gibt. Jede Mission muss in Mandat und Zusammensetzung individuell ausgerichtet werden, wobei dabei durchaus flexibel auf Elemente aus vorangegangenen Generationen zurückgegriffen werden kann, vor allem jedoch jeweils neuartige Instrumente zu entwickeln sind.

Diesen wachsenden Aufgaben standen die VN lange ohne hinreichende institutionelle bzw. operative Kapazitäten gegenüber. Dies hatte zur Folge, dass in vielen Bürgerkriegsländern wie Angola, Ruanda, Burundi und Sierra Leone die erforderlichen internationalen Hilfen für den Wiederaufbau entweder gar nicht, zu spät oder zu unkoordiniert einsetzten, so dass die meisten Bürgerkriegsländer binnen weniger Jahre wieder in den Krieg zurückfielen.

Mit der Schaffung der VN-Kommission für Friedenskonsolidierung (peacebuilding commission) Ende 2005 sollte diese institutionelle Lücke geschlossen werden. Dieses intergouvernementale (zwischenstaatliche) Konsultations- und Beratungsgremium bringt alle für eine dauerhafte Friedenskonsolidierung wichtigen Akteure wie Staaten, Hilfs- und Entwicklungsorganisationen sowie Finanzinstitutionen an einen Tisch. Dabei leistet ein aus 31 Staaten bestehendes und die Vielfalt der VN-Mitglieder gut repräsentierendes Organisationskommitee eine kontinuierliche Arbeit mit Blick auf die Entwicklung von Konzeptionen und best practices. In den so genannten länderspezifischen Beratungen treten dann weitere Akteure hinzu, voran das betroffene Land selbst, aber auch Anrainerstaaten, Regionalorganisationen, Truppensteller oder Geldgeber. Ein peacebuilding fund, der aus freiwilligen Leistungen der Mitgliedstaaten in Höhe von rund 250 Millionen US-Dollar gespeist wird, kann erste Mittel für die in der unmittelbaren Konfliktfolgephase notwendigen Sofortmaßnahmen im humanitären oder Sicherheitsbereich bereitstellen und so die Zeit bis zum Eintreffen internationaler Hilfsgelder überbrücken. Ein im VN-Sekretariat angesiedeltes peacebuilding support office (PSO) unterstützt die Arbeit der Kommission.

Elemente komplexer Friedensmissionen

Der Kommission für Friedenskonsolidierung wurden seit ihrer Konstituierung 2006 vier Mandate übertragen: Burundi und Sierra Leone (ab 2006), Guinea-Bisseau (ab Dezember 2007) und die Zentralafrikanische Republik (ab Juni 2008). Vor allem in Sierra Leone wurde nicht nur eine länderspezifische Strategie entwickelt, sondern diese wird auch auf den unterschiedlichsten Handlungsfeldern erfolgreich ins Werk gesetzt. Die bisherigen Ergebnisse geben zumindest Anlass zu der Hoffnung, dass sich im Rahmen der Kommission komplexe Prozesse in der Friedenskonsolidierung koordinieren lassen - jedenfalls wenn der politische Wille aller beteiligten Akteure gegeben ist.

Herausforderungen und Probleme

Mehr als anderthalb Jahrzehnte nach ihrer schweren Vertrauenskrise sind die VN wieder einer der wichtigsten Akteure in der weltweiten Friedenssicherung. Anfang 2011 waren rund 123 000 Friedensschützer (ein Fünftel davon Zivilisten unterschiedlichster Expertise) in 15 Missionen eingesetzt, die wiederum das gesamte in den vier peacekeeping-Generationen entwickelte Aufgaben- und Fähigkeitenspektrum abdecken. Auf der Grundlage von Empfehlungen des Brahimi-Reports, benannt nach dem Vorsitzenden einer hochrangigen Reformkommission, gingen die VN ab 2000 daran, ihre institutionellen Strukturen und Verfahren den Ansprüchen komplexer Friedensmissionen anzupassen und für die Missionen realistischere, den oft schlechten Sicherheitsbedingungen im Einsatzland entsprechende Mandate zu formulieren. Innerhalb des Sekretariats wurden die Voraussetzungen für integrierte Einsatzplanungen geschaffen, welche die unterschiedlichen Akteure in einen Koordinationsrahmen einbinden. Eine in den letzten Jahren stark aufgewertete best practices unit wertet die Erfahrungen der unterschiedlichen Einsätze aus und entwickelt die Richtlinien, Doktrinen und Ausbildungsanweisungen fort. Im so genannten UN Standby Arrangement System (UNSAS) können die Mitgliedstaaten der Organisation Kräfte und Fähigkeiten melden, die auf Abruf zur Verfügung stehen, was - zumindest der Konzeption nach - die Planungsvorgänge verkürzt und die notwendige Unterstützung durch die Staaten verlässlicher macht. Durch erhebliche Anstrengungen haben die VN gezeigt, dass sie mit eng begrenzten Führungskapazitäten (das DPKO umfasst nur rund 400 Mitarbeiter) sowie flachen Hierarchien selbst große Operationen wie die MONUSCO in der DR Kongo mit rund 18 000 Soldaten und rund 5300 Zivilisten führen können. Die große Zahl der Missionen belegt, dass die VN erhebliches Vertrauen der Staatengemeinschaft in ihre Fähigkeiten zur Durchführung auch schwieriger Einsatze zurückgewonnen haben.

Allerdings stehen die VN angesichts der seit Jahren nach Quantität und Qualität wachsenden Verpflichtungen in der Friedenssicherung auch vor immer größeren Herausforderungen. Für die Bewältigung der schwierigen Aufgaben vor Ort stehen ihnen überwiegend schlecht ausgerüstete und zum Teil auch schlecht ausgebildete Soldaten zur Verfügung, die überwiegend aus Entwicklungsländern kommen. Pakistan, Indien und Bangladesch führen seit Jahren mit großen Kontingenten die Liste der Truppensteller für VN-Einsätze an und tragen so entscheidend zur Funktionsfähigkeit des VN-basierten Systems kollektiver Sicherheit bei. Eine kostenaufwändigere Ausstattung bei Transport und Logistik, vor allem bei Hubschraubern, aber auch in Bereichen wie Kommunikation und Aufklärung dagegen fehlt ihnen.

Häuserkampf in Mogadischu

[...] Wie jeden Abend inspiziert der ugandische Oberstleutnant [Anthony Mbuusi] seine Truppen. Ein Soldat steht mit dem Gewehr im Anschlag in einem Zimmer, dessen Fenster mit einem wahren Dom aus Sandsäcken gesichert ist. Ein anderer hat sich mit seinem Granatwerfer hinter einer mit Gerümpel verstärkten Mauer eingenistet. Ein weiterer kauert auf dem Dach einer dreistöckigen Hausruine.


Die Industriestaaten, voran die USA und die Europäer, sind seit Mitte der 1990er Jahre dazu übergegangen, sich ihre Militäreinsätze zu Krisenmanagement und Friedenssicherung durch den Sicherheitsrat autorisieren zu lassen und sie dann in eigener Regie durchzuführen. Dies hat für die Vereinten Nationen den Vorteil, dass sie von der Durchführung schwieriger und teurer Missionen entlastet werden, andererseits aber binden diese Einsätze Kräfte und Fähigkeiten, die dann nicht mehr für VN-Operationen zur Verfügung stehen. Die leistungsfähigen Industriestaaten haben sich mithin sehr weitgehend aus der Friedenssicherung unter dem Kommando der VN zurückgezogen. So ist längst ein problematisches Zwei-Klassen-System der internationalen Friedenssicherung entstanden: Hier die teuren Hightech-Einsätze der Industriestaaten, dort die meist unzulänglich ausgestatteten VN-Missionen. Zwar helfen unterstützende Einsätze, wie sie die EU etwa in der DR Kongo 2003 und 2006 oder in der Zentralafrikanischen Republik und im Tschad 2008/09 geleistet hat, den VN-Truppen zwar bei der Überbrückung von personellen und technischen Engpässen. Allerdings verbleiben diese Kräfte stets unter der vollständigen Kontrolle der EU und folgen damit auch deren Einsatzlogik, welche sich etwa bezüglich der Dauer und Intensität, des Umfangs der eingesetzten Kräfte und deren Aktionsradius durchaus von der der VN unterscheiden kann. In der Regel werden diese Kräfte nach einem festgelegten Zeitraum abgezogen und zwar ohne Betrachtung der jeweiligen Lage vor Ort.

Setzt sich diese Entwicklung zu einer gespaltenen Verantwortung für die Friedenssicherung fort, droht den VN eine Restkompetenz nur noch für die Konflikte zuzufallen, welche die Industriestaaten nur am Rande interessieren. Dies stünde im Widerspruch zur Charta, die der Organisation die Verantwortung für den Weltfrieden überträgt - und die damit alle Staaten gleichermaßen in die Pflicht nimmt. Tatsächlich erscheint die Verfolgung partikularer Sicherheitsinteressen schon deshalb unangemessen, weil sie den Erfordernissen einer immer enger vernetzten Welt zuwiderläuft. Dort gibt es keine isolierten Stabilitätsoasen mehr, vielmehr werden die Folgen von Konflikten in der einen Region sehr rasch auch in jeder anderen spürbar. Allerdings hat der Einsatz in Afghanistan wiederum gezeigt, wie begrenzt die Fähigkeiten auch der mächtigsten Militärallianz der Welt bei der Durchführung komplexer Einsätze sind. Die Vereinten Nationen werden somit auch in Zukunft eine wesentliche Verantwortung für die internationale Friedenssicherung tragen und im Konsens mit den Mitgliedstaaten für die praktische Umsetzung dieser Verantwortung arbeiten müssen. Hierbei werden insbesondere von Seiten der Industriestaaten verstärkte Leistungen unter dem Dach der VN zu erwarten sein, profitieren doch gerade sie besonders von einem stabilen internationalen System. Die Vereinten Nationen bieten Fundament und Rahmen für die Friedenssicherung und haben in zahlreichen Feldern auch eigene Akteursqualitäten entwickelt. Es liegt an den Staaten, diese Möglichkeiten zu nutzen.
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