zurück 
22.8.2007

Die Logik der parlamentarischen Demokratie

Parlamentarische und präsidentielle Systeme unterscheiden sich durch eine Reihe systematisch bestimmbarer und plausibel begründbarer Kriterien. Zentral dafür ist das Verhältnis von gesetzgebender und ausführender Gewalt.

Die Vereidigung des ehemaligen Bundespräsidenten Christian Wulff. (© picture-alliance, SVEN SIMON)


Einleitung



Demokratie beruht darauf, dass die Bürgerinnen und Bürger, die in ihr leben, sie anerkennen und unterstützen. Das heißt nicht, dass sie alles, was die politischen Institutionen und Akteure tun, gutheißen müssen - im Gegenteil: Demokratische Ordnungen werden nur dann stabil und erfolgreich sein, wenn sie lernfähig bleiben, also Kritik am Bestehenden offen und produktiv verarbeiten. Diese Kritik im Einzelnen ist genauso Lebenselixier von Demokratie wie die Anerkennung und Unterstützung ihrer Prinzipien seitens der Bürgerinnen und Bürger. Unbehagen, Unzufriedenheit, ja sogar Verdrossenheit über aktuelle Leistungen von Parteien und Politikern sind folglich solange unschädlich oder können sogar zu Verbesserung und Fortschritt in der Politik beitragen, wie sie nicht umschlagen in eine grundsätzliche Ablehnung der Werte, Normen und Spielregeln der Demokratie.

Zufrieden mit dem System, unzufrieden mit der Politik

Wer nach Zahlen sucht, um Alarm zu schlagen, wird leicht fündig. 82 Prozent der Deutschen glauben, dass das Volk politisch nichts zu sagen habe. Mehr als die Hälfte ist unzufrieden mit der Demokratie. Zwei von fünf Ostdeutschen finden, es gebe eine andere Staatsform, die besser sei. Kaum eine Woche vergeht ohne neue Zahlen. Aber was sagen sie aus? Wie immer im Umgang mit der Demoskopie muss man genau hinschauen: Wer hat gefragt? Wonach wurde gefragt? Und wie genau wurden die Fragen formuliert?
Um dies zu verhindern, müssen die Bürgerinnen und Bürger über Maßstäbe für ihre Urteilsbildung verfügen, die der Wirklichkeit der Institutionen, ihrer Handlungsmöglichkeiten und Handlungsgrenzen angemessen sind. Gibt es hingegen gravierende Missverständnisse über Grundlagen und Funktionsbedingungen der politischen Ordnung oder fehlen Kenntnisse, wird entweder die nötige Kritikfähigkeit leiden, oder es werden Idealvorstellungen und Stereotype entwickelt, denen die politische Realität gar nicht entsprechen kann.

Von entscheidender Bedeutung für ein wirklichkeitsgerechtes Bild parlamentarischer Demokratie als politischer Ordnungsform sind vier Faktoren:

Parlamentarisches und präsidentielles Regierungssystem



Die Entwicklung der Parlamente in Großbritannien seit dem 15. Jahrhundert und in den Vereinigten Staaten von Amerika seit dem 18. Jahrhundert bildet die Grundlage für die historische Differenzierung von politischen Systemtypen. Danach sind in London und in Washington DC Institutionen entstanden, die als Musterbeispiele für zwei ganz unterschiedliche Arten gelten können, ein demokratisches politisches System zu gestalten: das Westminster-Modell des Parlamentarismus und der Präsidentialismus. Zu dieser Unterscheidung kann man aber auch auf systematische Weise gelangen, indem Kriterien bestimmt und plausibel begründet werden. Zentral ist dafür das Verhältnis von Legislative und Exekutive, also von gesetzgebender und ausführender Gewalt.

Zur Geschichte eines faszinierenden Institutionentyps

Parlamente haben sich inzwischen über die ganze Erde verbreitet. Man findet sie in unzweifelhaft demokratischen Staaten wie Deutschland und den USA ebenso wie in jenen autoritären islamischen bzw. anti-islamistischen Regimen, die es zwischen dem Maghreb und dem Indischen Ozean gibt, ja sogar in Diktaturen wie Weißrussland oder China. Blickt man zurück in die Geschichte, so lichten sich die Reihen parlamentarischer Institutionen allerdings aus: Parlamentarische Körperschaften, die wir auf den ersten Blick als solche identifizieren und die nicht föderativen Ursprungs sind, wird man in Asien und Afrika wohl kaum vor dem 20. Jahrhundert finden, in Amerika schwerlich vor dem 17. Jahrhundert. Viel weiter in die Vergangenheit reicht die gut erkennbare parlamentarische Tradition Europas: Vor dem demokratischen Parlamentarismus des - vor allem - 20. Jahrhunderts findet sich der "Frühparlamentarismus" der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts, und ihm geht die bis ins Spätmittelalter währendeZeit ständischer Repräsentation voraus. [...]
Abberufbarkeit der Regierung

Im parlamentarischen Regierungssystem hat das Parlament das Recht und die Pflicht, für eine handlungsfähige Regierung zu sorgen. Diese Verantwortung begründet im Kern die Funktionsweise dieses Regierungssystems, erklärt etliche Handlungsformen seiner Akteure und ist für seine Logik konstitutiv. Die Regierung ist demnach abhängig vom Parlament - und zwar nicht nur für die Inkraftsetzung ihrer Vorhaben, sondern in ihrer schieren Existenz. Ohne das fortgesetzte Vertrauen der Parlamentsmehrheit, ausgedrückt in ihrer Bereitschaft, die amtierende Regierung nicht abzusetzen oder durch eine andere zu ersetzen, gibt es im parlamentarischen Regierungssystem gar keine Regierung.

Die Abberufbarkeit des Premierministers oder Kanzlers und faktisch zumeist indirekt auch seines Kabinetts durch das Parlament, genauer: durch die Parlamentsmehrheit, schafft eine besondere Beziehung zwischen Exekutive und Legislative. Die Regierung muss sich ständig der Unterstützung durch "ihre" Mehrheit vergewissern, darf deren Folgebereitschaft nicht überstrapazieren und sollte sich höchstens gelegentlich über deren Willen hinwegsetzen, will sie nicht ihren eigenen Fortbestand gefährden.

Mit diesem Recht der Parlamentsmehrheit geht die Aufgabe einher, ständig über die Funktionsfähigkeit der Regierung zu wachen; scheint diese nicht mehr gewährleistet, obliegt es der Mehrheit, die Exekutive ganz oder teilweise auszutauschen. Es ist das Parlament - und nur das Parlament - , das den Wählern direkte politische Rechenschaft schuldet - auch und gerade für die Qualität der Regierung.

Wie zentral dieses Strukturprinzip ist, wird besonders deutlich in der Unterscheidung zum präsidentiellen Regierungssystem. Dort bestehen Exekutive und Legislative unabhängig voneinander. Erstere bedarf nicht des Vertrauens der Mehrheit, um für eine volle Wahlperiode im Amt zu bleiben (Amtsenthebungsverfahren wegen strafrechtlich relevanten Verhaltens gehören nicht in diesen Zusammenhang). Als Konsequenz kann oder muss sich die Exekutive im Präsidentialismus nicht auf eine feste Mehrheit stützen, sie kann oder muss sich fallweise Abstimmungsmehrheiten für ihre Vorhaben besorgen. Entsprechend lässt sich aus Sicht der Legislative argumentieren: Sie steht gegenüber den Wählenden nicht in der Verantwortung für die Regierung, denn sie hat schließlich keine Macht über die Amtsdauer der Exekutive. Diese existentielle Unabhängigkeit der beiden Gewalten voneinander wird in der Regel dadurch verstärkt, dass sich das Volk im Präsidentialismus durch Direktwahl des Staatschefs selbst eine Regierung schafft. Demokratische Legitimität der Regierung entsteht hier durch direkte Wahl, die rechtlich geregelt ist oder faktisch so erscheint (wie etwa in den USA, wo formell ein Wahlmännergremium den Präsidenten wählt). Ebensolche Legitimität kann das Parlament für sich beanspruchen, denn auch dieses ist direkt vom Volk gewählt.

Die Tatsache, ob ein Parlament die Regierung abberufen kann oder nicht, setzt also grundlegende Bedingungen dafür, welche Akteure welchen Einfluss haben und wie sie im alltäglichen politischen Geschäft miteinander umgehen. Auf der Basis dieses einen vorrangigen Kriteriums werden sofort wesentliche Eigenschaften des politischen Prozesses in einem Land deutlich.

Bestellung der Regierung

Das Verfassungssystem der Schweiz

Die Abberufbarkeit der Regierung ist nach dem Politologen Winfried Steffani das wichtigste Kriterium für die Unterscheidung zwischen parlamentarischem und präsidentiellem Regierungssystem. Demgegenüber tritt die Frage, ob das Parlament die Exekutive, insbesondere den Premierminister, auch wählt, an Bedeutung zurück. Erst die Möglichkeit des Parlaments, die Regierung abzulösen, schafft die besondere Abhängigkeit, die im parlamentarischen System zwischen Exekutive und Legislative besteht. So gibt es durchaus auch präsidentielle Systeme, in denen die Regierung vom Parlament gewählt wird.

Das Verfassungssystem der USA

Beispielhaft wäre die Schweiz zu nennen, wo die beiden Kammern des Bundesparlaments, Nationalrat und Ständerat, auf vier Jahre eine siebenköpfige Exekutive nach der so genannten Zauberformel wählen, die den spezifischen Schweizer Parteienproporz sichert. Diese aus mehreren gleichrangigen Personen bestehende und deshalb als Kollegialregierung bezeichnete Exekutive kann nicht abgewählt werden, so dass in der Schweiz die oben geschilderte Logik des Präsidentialismus die Beziehungen zwischen Legislative und Exekutive bestimmt (zusätzlich zu den Mechanismen direkter Demokratie). In den USA wiederum legt die Verfassung für den Fall, dass kein Präsidentschaftskandidat im Wahlmännerkollegium die absolute Mehrheit der Stimmen erhält, fest, dass das Repräsentantenhaus aus den drei Kandidaten mit der höchsten Stimmenzahl einen Präsidenten wählt. Nur einmal (1825) ist dies vorgekommen.

Verhältnis von Parlamet und Regierung

In der politischen Praxis parlamentarischer Regierungssysteme tritt neben die Abberufbarkeit der Regierung oft deren Bestellung durch das Parlament. Entweder ist dafür eine förmliche Wahl vorgesehen, die sich in der Regel nur auf den Premierminister bezieht, oder es wird über das politische Programm des Premiers bzw. über seine Regierungserklärung abgestimmt. Oder aber informelle Regeln steuern die Regierungsbildung sowie die Rekrutierung und Auswahl des Regierungspersonals aus den Parlamentsfraktionen.

Die Mechanismen von Abberufung und Bestellung bringen zwei den Parlamentarismus prägende Handlungseinheiten hervor: die Regierungsmehrheit und die Opposition. Erstere besteht aus der Parlamentsmehrheit und der von ihr gestützten Regierung, letztere aus den Fraktionen, die diese Regierung nicht tragen. Der Kitt, der die Regierungsmehrheit im Innersten zusammenhält, ist das Interesse am politischen Erfolg - und Erfolg heißt hier letztlich: Erhalt der Regierungsmacht. Dazu sind die Mehrheit und ihr Kabinett unverzichtbar aufeinander angewiesen: Denn die Mehrheit bleibt nur Mehrheit, solange sie die Wählerschaft durch überzeugende Leistungen bei der Lösung von Problemen gewinnen kann. Für diese Leistungen setzt sie ihre Führungsmannschaft als Regierung ein. Diese kann ihrerseits nur erfolgreich sein, wenn sie sich die Gefolgschaft der Parlamentsmehrheit bewahrt.

Die Opposition

Letztlich dasselbe Ziel, nämlich die Regierungs- und damit die politische Gestaltungsmacht, verfolgt die Opposition. Im klassischen Westminster-Modell des Parlamentarismus fungiert sie als "fleet in being", als Regierung im Wartestand, und arbeitet darauf hin, durch ständige Verdeutlichung von personellen wie politisch-inhaltlichen Alternativen bei der nächsten Wahl selbst zur Regierungsmehrheit zu werden. Auch dort, wo dieses Konkurrenzverhältnis traditionell nicht so stark ausgeprägt ist und Minderheitsregierungen häufig vorkommen, zum Beispiel in Skandinavien, verfügen Regierungen über "ihre" Parteien im Parlament, und es trachtet mindestens eine andere (große) Partei bzw. Fraktion nach Übernahme der Regierungsverantwortung - bei ansonsten eher kooperativem Umgang miteinander im politischen Tagesgeschäft.

Auflösung des Parlaments

Als Gegenmaßnahme zur Befugnis des Parlaments, die Regierung abzuberufen, wird dieser in vielen Verfassungen parlamentarischer Regierungssysteme das Recht eingeräumt, das Parlament aufzulösen und Neuwahlen auszurufen. Dies mag auf den ersten Blick als schematische Ausbalancierung der Gewalten erscheinen. Schon aus dieser Perspektive ist es nur folgerichtig, dass im Präsidentialismus die - nicht abberufbare - Exekutive das Parlament auch nicht auflösen kann. Bei näherem Hinsehen ist das Auflösungsrecht vor allem die konsequente Fortführung des Strukturprinzips, das Parlament für die Handlungsfähigkeit der Regierung verantwortlich zu machen. Kann es diese Leistung nicht erbringen, also keine Mehrheit zur Unterstützung der amtierenden Regierung mobilisieren, aber ebenso wenig eine Mehrheit für eine neue herstellen, so muss die Regierung handeln können: Den Ausweg aus einer solchen Krise eröffnet die Auflösung des Parlaments, um wieder eine handlungsfähige Regierungsmehrheit herzustellen.

Das Ende der ersten sozialliberalen Regierung unter dem Kanzler Willy Brandt in der Bundesrepublik im Jahre 1972 liefert dafür ein anschauliches Beispiel: Die Koalition aus SPD und FDP hatte im Zuge ihrer neuen Ostpolitik durch Fraktionsaustritte nach und nach ihre Mehrheit im Bundestag verloren. Das Konstruktive Misstrauensvotum, mit dem der Oppositionsführer, der Vorsitzende der Unionsfraktion und CDU-Parteivorsitzende Rainer Barzel, Bundeskanzler Brandt ablösen wollte, scheiterte zwar äußerst knapp, die Koalition verfügte aber nicht mehr über die nötigen Stimmen, um Gesetze und insbesondere den Haushalt zu verabschieden. In dieser Situation politischer Handlungsunfähigkeit machte Kanzler Brandt von der im Grundgesetz (Art. 68) vorgesehenen Möglichkeit Gebrauch, über die Vertrauensfrage zu einer Auflösung des Bundestages durch den Bundespräsidenten zu kommen.

Vereinbarkeit von Amt und Mandat

Auch die Frage, ob ein Abgeordneter gleichzeitig Mitglied der Regierung sein darf, kann als Kriterium für die Unterscheidung zwischen parlamentarischem und präsidentiellem Regierungssystem herangezogen werden. Sie bezeichnet aber genauso wie die Regierungsbestellung und die Parlamentsauflösung nur ein ergänzendes Merkmal, kein definitionsnotwendiges. Im Präsidentialismus finden wir in der Regel die Unvereinbarkeit von Abgeordnetenmandat und Regierungsamt, die so genannte Inkompatibilität. So darf der Präsident in den USA nicht dem Repräsentantenhaus oder dem Senat angehören. Umgekehrt gilt, dass in den meisten parlamentarischen Demokratien Europas Amt und Mandat vereinbar sind. Im Vereinigten Königreich muss der Premierminister sogar Member of Parliament sein.

Es gibt aber auch Ausnahmen: In Frankreich, in den Niederlanden und in Norwegen beispielsweise müssen Abgeordnete ihr Mandat niederlegen, wenn sie ein Regierungsamt übernehmen.

Darin spiegelt sich noch die Tradition klassischer Gewaltenteilung wider - die dualistische Frontstellung von Parlament und Regierung ("alter Dualismus"). Dagegen verdeutlicht die Grundregel der Vereinbarkeit von Amt und Mandat im Parlamentarismus die strukturell beabsichtigte und funktionale, enge Verknüpfung von Parlamentsmehrheit und Regierung, welcher die parlamentarische Opposition gegenübersteht ("neuer Dualismus"). Sind Premierminister bzw. Kanzler und Minister "Fleisch vom Fleische" des Parlaments, bleiben sie also Mitglieder der sie als Regierung tragenden Fraktion(en), so ist die Gleichzeitigkeit von politischer Kooperation und gegenseitiger Kontrolle viel besser gewährleistet.

Ausgestaltung der Exekutive

Eine weitere Differenzierung der Typen des parlamentarischen und präsidentiellen Regierungssystems ergibt sich aus der Frage, ob die Exekutive "geschlossen" oder "doppelt" ausgestaltet ist. Diese Unterscheidung geht auf zwei grundsätzlich verschiedene Funktionen zurück: Erstens hat die Exekutive die Aufgaben des (partei-)politischen Regierens, zweitens jene der Repräsentation des gesamten Staates nach innen wie nach außen zu erfüllen. Staatsrechtlich und personell ist diese Differenzierung auf Regierungschef und Staatsoberhaupt verteilt.

Werden beide Funktionen von einem einzigen Organ (nicht notwendigerweise von einer einzigen Person, siehe das Beispiel des siebenköpfigen Bundesrates, der Regierung in der Schweiz) wahrgenommen, wie dies im Präsidentialismus der Fall ist, so spricht man von einer geschlossenen Exekutive. Sind es zwei Organe, die sich diese Aufgaben teilen, etwa ein Kanzler und ein Bundespräsident wie in Deutschland oder ein Premierminister und eine Königin wie in Großbritannien, so handelt es sich um eine doppelte Exekutive. Diese ist typisch für parlamentarische Regierungssysteme, die historisch aus Monarchien entstanden sind, in denen allmählich oder durch revolutionäre Akte die politische Führung auf bürgerliche, später auch noch demokratisch legitimierte Kräfte überging. Dass eine solche doppelte Exekutive das Problem der Konkurrenz in sich birgt, liegt auf der Hand. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn die jeweilige Verfassung das Staatsoberhaupt mit Kompetenzen ausstattet, beidenen die Abgrenzung zur politischen Sphäre der Regierung schwierig und interpretationsbedürftig ist.

Präsidentielles und parlamentarisches Regierungssystem

Kombiniert man das Merkmal der Exekutivgestalt mit dem primären Kriterium der Abberufbarkeit der Regierung, ergeben sich vier Untertypen, denen Länder mit ihren politischen Systemen und in bestimmten Phasen ihrer Entwicklung zugeordnet werden können, wie das Schaubild zeigt.

Mit Hilfe solcher Typologien kann der Beobachter eines Landes rasch erschließen, nach welcher Logik, nach welchen Grundmustern die politischen Akteure dort handeln, und wie das Zusammenspiel zwischen den Institutionen dort funktioniert.

Mischsysteme von Parlamentarismus und Präsidentialismus

Die Beobachtung, dass bestimmte Elemente, die für den Parlamentarismus typisch sind, in einem politischen System mit solchen kombiniert sind, die in der Regel den Präsidentialismus kennzeichnen, veranlasste Politikwissenschaftler zur Konstruktion so genannter Mischtypen. Zu nennen ist hier vor allem der "Semi-Präsidentialismus" (Maurice Duverger), der vor dem Hintergrund französischer Regierungspraxis konzipiert wurde und besondere Aufmerksamkeit im Zuge der demokratischen Transformationsprozesse in Ostmittel- und Osteuropa erhielt, wo sich einige Staaten an dieses Vorbild anlehnten.


Gewaltenteilung



"Richtige" Gewaltenteilung herrscht in einem Staat, wenn es eine Trennung und Gegenüberstellung von "der Legislative" und "der Exekutive" gibt - so lautet ein häufig anzutreffendes Missverständnis über ein zentrales Gestaltungsprinzip rechtsstaatlich-demokratischer Ordnung. Um die Mechanismen der parlamentarischen Demokratie richtig verstehen zu können, muss Gewaltenteilung viel grundlegender und differenzierter konzipiert werden.

Der französische Staatstheoretiker Montesquieu,der als "Vater der Gewaltenteilungslehre" gilt, schrieb sein Werk "Vom Geistder Gesetze" angesichts desAbsolutismus im Frankreichdes 18. Jahrhunderts. Sein Grundgedanke war deshalbdarauf gerichtet, den Missbrauch von (staatlicher)Macht zu verhindern. Da ernicht nur einen theoretischen Beitrag leisten, sondern durchaus konkret politisch wirken wollte, entwarf er eine knappe Funktionenlehre, nach der im Staat Rechtsetzung, deren Umsetzung und - für den Fall desStreits darüber oder ihrerNichtbefolgung - Schlichtung bzw. Erzwingung erfolgen müsse; anders ausgedrückt, es müsse eine Legislative, eine Exekutive und eine Judikative geben. Diese teilte er nun aber keineswegs, wie immer wieder behauptet,den genannten drei "Gewalten" im Staate zu. Stattdessen verankerte er die Rechtsprechung in einem nicht ständigen Gremium, einer fallweise einzusetzenden Gerichtsbarkeit, deren Mitglieder demselben Stand wie die Angeklagten bzw. Streitparteien angehören sollten. Die übrigen beiden Aufgaben seien von drei sozialen Kräften wahrzunehmen, deren Einbindung Montesquieu für unerlässlich hielt, um seinem "Reformkonzept" eine Chance auf Verwirklichung zu geben: König, Adel und Bürgertum sollten sich die Macht teilen, wobei ersterer allein die Exekutive stellen, während Adel und Bürgertum ihrerseits in einem Zweikammerparlament die Gesetzgebung übernehmen sollten. Diese unterstellte er einem Vetorecht des Monarchen, der seinerseits nichts ohne Parlamentsbeschluss bewirken konnte. Prägend wirkte Montesquieus Lehre auf die US-amerikanischen Verfassungsväter; in der berühmten Charakterisierung "separated institutions sharing powers" für das präsidentielle Regierungssystem der Vereinigten Staaten von Richard E. Neustadt fand sie zwei Jahrhunderte später ihre griffige Formel.

Aufbauend auf Montesquieus Grundkonzept der Verhinderung von Machtmissbrauch hat die moderne Politikwissenschaft ein differenziertes Verständnis von Gewaltenteilung entwickelt. Zum einen werden darin etliche anders gelagerte Formen der Verteilung staatlicher Macht begründet; zum zweiten geht es um die Einbeziehung der vielfältigen machthemmenden Aspekte demokratisch-pluralistischer Gesellschaften, insbesondere von Parteien und Interessengruppen, Medien und Öffentlichkeit.

Im Kontext parlamentarischer Demokratie ist es entscheidend, dass die historisch gewachsene Frontstellung zwischen der (monarchisch dominierten) Exekutive und der zunächst vom Adel, später vom Bürgertum erkämpften legislativen Gewalt - der so genannte alte Dualismus - abgelöst wurde, zumindest weitgehend überlagert ist von einem "neuen Dualismus". Dieser entstand im englischen Parlamentarismus, der im Laufe des 19. Jahrhunderts die Abhängigkeit der Regierung von der Parlamentsmehrheit und das Prinzip institutionalisierter Opposition begründete. Seither bilden im parlamentarischen Regierungssystem die Parlamentsmehrheit und die von ihr getragene Regierung eine Handlungseinheit, der die Opposition gegenübersteht.

Die machthemmende Wirkung dieses neuen Dualismus ergibt sich erstens aus der ausdrücklich anerkannten Stellung der Opposition und den ihr speziell garantierten (Kontroll-)Rechten. In den parlamentarischen Demokratien des europäischen Kontinents ist dies oft sogar in den geschriebenen Verfassungen verankert, in Großbritannien ist die Oppositionsführerschaft ein bezahltes Amt wie das des Premierministers. Zweitens ginge die Annahme an der politischen Realität vorbei, dass die Parlamentsmehrheit die Regierung unkontrolliert gewähren ließe. Die oben erläuterte Übereinstimmung der Interessen von Mehrheit und Kabinett resultiert aus der ständigen Kommunikation zwischen den Abgeordneten und ihren Ministern und führt nur dann zum nächsten Wahlsieg, wenn man sich gegenseitig immer wieder daraufhin überprüft, ob die richtigen Entscheidungen getroffen, die geeigneten und vom Wähler akzeptierten Maßnahmen ergriffen werden.

Es liegt auf der Hand, dass die Opposition die Regierung auf anderen Wegen und mit anderen Zielen kontrolliert, als es durch die Parlamentsmehrheit geschieht. Oppositionelle Kritik ist auf öffentliche Wirksamkeit gerichtet - und zwar um den Wählern Alternativen zu den Amtsinhabern anzubieten und die eigene Fähigkeit zur Regierungsübernahme unter Beweis zu stellen, nicht um die Regierung konkret und aktuell zu unterstützen. Dagegen wird die Kontrolle innerhalb der Regierungsmehrheit durch interne Initiativen geübt. Detail- und wenn nötig auch Richtungskorrekturen erfolgen möglichst geräuschlos und möglichst unter Ausschluss der Öffentlichkeit, um den Eindruck mangelnder Geschlossenheit oder ungenügender Handlungsfähigkeit zu vermeiden.

Die Behauptung, in der parlamentarischen Demokratie gäbe es keine Gewaltenteilung, weil es keine Trennung von Amt und Mandat gibt, weil die Mehrheit sklavisch ihrer Regierung folge und die Opposition letztlich auf verlorenem Posten stünde, greift also viel zu kurz. Ein institutionalisiertes Gegenüber von Gesamtparlament und Regierung ist keine unabdingbare Voraussetzung für wirksame politische Kontrolle. Diese wird in vielfältigen Formen im neuen Dualismus ebenso realisiert wie im alten, allerdings in weniger offensichtlicher und stärker erklärungsbedürftiger Weise.

Parlamentsfunktionen



Soll eine Institution in der Sache angemessen und im Anspruch gerecht beurteilt werden, bedarf es eines analytischen Rasters ihrer Aufgaben. Dazu sollte ein Parlament über einen längeren Zeitraum und im Vergleich zu anderen Parlamenten betrachtet werden. Notwendig ist des Weiteren, Rechtsnormen, ideengeschichtliche Zusammenhänge und theoretische Erwägungen heranzuziehen. Auf dieser Grundlage sind im Laufe der Zeit eine ganze Reihe von Funktionskatalogen entstanden, mit denen versucht wird, Aufgaben und Leistungen von Parlamenten zu untersuchen und zu beurteilen.

Klassischer Ausgangspunkt der meisten dieser Funktionskataloge ist die Analyse des britischen House of Commons, die Walter Bagehot 1867 vorlegte, als sich die Glanzzeit des bürgerlich-liberalen, also noch nicht durch allgemeines und gleiches Wahlrecht demokratisierten Parlamentarismus des 19. Jahrhunderts dem Ende zuneigte. Er unterschied die "elective", "expressive", "teaching", "informing" und "legislative function". Auch auf John Stuart Mills Bestimmung "Of the proper functions of representative bodies" aus dem Jahre 1861 wird noch heute Bezug genommen, allerdings deutlich seltener als auf Bagehot. Dies dürfte im Wesentlichen daran liegen, dass Mill Parlamente für ungeeignet hielt, Gesetze zu machen. Sie seien zu groß, ihre Beratungs- und Abstimmungsformen stünden der Notwendigkeit präziser, langfristiger und miteinander verbundener Problemlösungen entgegen. Seine vor fast 150 Jahren erhobene Kritik, Parlamente widmeten sich zu sehr gesetzgeberischen Einzelheiten, gehört zwar auch heute noch zum prominenten Repertoire von Parlamentskritikern und -skeptikern; dennoch lassen sich Parlamente in repräsentativen Demokratien auch im 21. Jahrhundert weder in ihrem Selbstverständnis auf die Rolle reduzieren, Notare anderweitig getroffener Entscheidungen zu sein, noch lassen sie es sich nehmen, an der Herstellung von Gesetzen in irgendeiner Weise mitzuwirken, und sei es nur mithilfe ihres "Rechts des letzten Wortes", also dem Verweis darauf, dass ohne sie kein Gesetz zustande kommt.

So enthalten alle modernen Kataloge von Parlamentsfunktionen die Gesetzgebung; und auch die Kontrolle der Regierung ergibt sich geradezu zwangsläufig aus der historischen Entwicklung der Parlamente aus Körperschaften, die Herrscher zur Beschaffung und Bewilligung ihrer Ausgaben brauchten, wie aus den theoretischen Anforderungen der Gewaltenteilung. Die Wahlfunktion, also die Aufgabe des Parlaments, andere Gremien und Amtsinhaber förmlich zu bestellen oder zu rekrutieren, ist ebenfalls Bestandteil aller Kataloge.

Funktionskataloge schreiben nicht Maßstäbe für "richtige" oder "falsche", für "minimale" oder "maximale" parlamentarische Leistungen vor, sondern sollen in ihrer jeweiligen Summe eine komplette Checkliste möglicher Parlamentsfunktionen bieten, mit der eine konkrete Institution untersucht werden kann. So besteht in der Parlamentarismusforschung auch Einigkeit darüber, dass sich die Parlamentsfunktionen überlappen und oft mit einer Handlung der Institution oder ihrer Angehörigen mehrere Funktionen gleichzeitig wahrgenommen werden. Zum Beispiel erfüllt das Einbringen eines Gesetzentwurfs seitens der Opposition nicht nur einen Teil der Gesetzgebungsfunktion, sondern stellt auch eine Kontrolle gegenüber der Regierung dar. Auch wenn es also nicht auf analytische Trennschärfe bei den Funktionskatalogen ankommt, ist es doch hilfreich, sich die Unterschiede zwischen einzelnen Funktionen systematisch zu vergegenwärtigen, um ein Parlament als Gesamtinstitution zu begreifen.

Typologie der Parlamentsaufgaben

Neben der Unterscheidung in rechtlich stärker, gar nicht oder wenig geregelte Funktionen verdeutlicht zum Beispiel der Politikwissenschaftler Werner Patzelt die große Bandbreite parlamentarischer Aufgaben anhand einer Dreiteilung: Er unterscheidet auf das Parlament selbst bezogene, auf die Regierung bezogene und auf die Repräsentierten bezogene Aufgaben.

Wenngleich die Aufgaben, die das Parlament zu seiner Selbsterhaltung erbringen muss, nicht unmittelbar Leistungen für seine Umwelt (und insofern keine Funktionen im engeren Sinne) darstellen, sind sie ein wichtiger Bestandteil für die Analyse und das Verständnis der Institution. Patzelt unterscheidet "Selbstorganisation" von "normativer" und "personeller Selbstreproduktion". Mit der ersten Kategorie wird danach gefragt, wie sich Parlamente für die zu erfüllenden Funktionen in ihren Binnenstrukturen organisieren; unter Selbstreproduktion werden Rekrutierung und Sozialisation von politischem (und auch administrativem) Nachwuchs und die Aufrechterhaltung von internen Regeln und Normen verstanden.

Zu den regierungswärtigen Funktionen gehören die schon erwähnten der Wahl bzw. Kreation, der Gesetzgebung und der Kontrolle. Die Beziehungen zwischen Repräsentanten und Repräsentierten nehmen folgende Zusammenhänge in den Blick: Komplexe demokratische Gesellschaften, in denen eine große Fülle von Meinungen, Positionen und Interessen vorhanden sind, bedürfen für ihren Zusammenhalt des Ausgleichs dieser Interessen, der Herstellung und der Vergegenwärtigung ihres Grundkonsenses und Gemeinwohls wie ihrer Differenzierung. Der umstandslose Gebrauch einer einmal in Wahlen errungenen Mehrheit reicht in der Regel nicht mehr aus, um die Bürger hinreichend zu integrieren. Weder sind (post-)moderne Gesellschaften dafür genügend homogen, noch funktioniert heute noch jener klassische Mechanismus des leicht möglichen und regelmäßig stattfindenden Mehrheitswechsels zwischen zwei Parteien, wie ihn das oben skizzierte Westminster-Modell des Parlamentarismus zur Grundlage hat.Hinzu kommt, dass viele Entscheidungen in ihren Folgen so fortwirken, dass sie auch bei einem Regierungswechsel nicht mehr rückgängig gemacht werden können, was ebenfalls als Vorbedingung für die Legitimität demokratischer Mehrheitsherrschaft galt.

Unter diesen Umständen bedeutet demokratisches Entscheiden kompromissorientiertes Aushandeln. Sollen damit angemessene Problemlösungen sowie die Folgebereitschaft der Bürgerinnen und Bürger erzielt werden, müssen die politischen Repräsentanten, also in erster Linie Parlamente und ihre Abgeordneten, viererlei gewährleisten: Parlamente dürfen also nicht nur darauf verwiesen werden, Politik kommunikativ darzustellen, sondern müssen sich an ihrer Gestaltung aktiv beteiligen (können), wollen sie nicht ihren Status als zentrale Legitimationsinstanz verlieren. Daher sollten die Funktionen der Kreation, Gesetzgebung und Kontrolle, die das Parlament ausübt, nicht auf "die Regierung", sondern auf "das Regieren" bezogen werden und so das Augenmerk auf dem Potenzial des Parlaments liegen, auch das operative Geschäft der Politik selbstständig zu betreiben bzw. an ihm mitzuwirken. So verstanden gehört zum Aufgabenspektrum demokratischer Parlamente, Transparenz und Effizienz zu gewährleisten - also das kommunikative "Öffentlichmachen" von Politik ebenso wie die aktive Regelung gesellschaftlicher Probleme.

Aus dieser Funktionenbeschreibung von Parlamenten lässt sich als deren Gesamtaufgabe fassen, Legitimität durch Repräsentation zu erzeugen. Denn die Funktion, die das Parlament von allen anderen Interessenvertretungen unterscheidet, ist die Repräsentation - und zwar verstanden im Sinne des Politologen Ernst Fraenkel als das Recht und die Pflicht zur (auch für andere) verbindlichen Entscheidung - einer Entscheidung, die im Namen des Volkes geschieht, aber doch oder gerade deswegen frei getroffen wird; die Einzel- und Gruppeninteressen aufnimmt und doch oder gerade deswegen gemeinwohlorientiert und allgemeinverbindlich sein kann.

Parlamentstypen



Parlamente haben in ihrer historischen Entwicklung ganz unterschiedliche Gewichtungen von Funktionen vorgenommen beziehungsweise vornehmen müssen. Auch im internationalen Vergleich zeigen sich vielfältige Muster parlamentarischer Praxis. Zum besseren Verständnis der Institutionen und ihrer Wirkungsweisen lag es daher nahe, zwischen verschiedenen Parlamentstypen zu unterscheiden.

Unterschiede zwischen Rede- und Arbeitsparlament

Ein Redeparlament ist ein eminent politisches Parlament. Es erhebt den Anspruch, das wichtigste Forum der öffentlichen Meinung, die offizielle Bühne aller großen, die Nation bewegenden politischen Diskussionen zu sein. Die parlamentarischen Ausschüsse steigen nicht über den Rang mehr zweitrangiger Hilfsorgane, das Plenum bleibt das entscheidende Aktionsforum. Die Parlamentsrede hat dabei verschiedene grundlegende Funktionen zu erfüllen: Rechtfertigung eigener Entscheidungen, Kritik an der Haltung anderer, öffentlich-wirksame Kontrolle, Information und Meinungsbekundung sowie politische Bildung im weitesten Sinne. Im Plenum wird nicht primär diskutiert, um sich gegenseitig zu überzeugen. Derartige "Überzeugungs-Gespräche" finden auf anderen Ebenen in größeren und kleineren Gruppen sowie in vielerlei Form und Weise statt. Die parlamentarische Plenarrede zielt in wesentlichem Maße auf die öffentliche Meinung, die Presse, den Wähler ab. Die Plenarrede ist von allenanderen politischen Reden dadurch unterschieden, dass sie öffentlich in einem höchsten staatlichen Entscheidungsorgan im Beisein des politischen Gegners erfolgt, der über das Recht zur Gegenrede verfügt. [...]
Im Kontext seines Vergleichs der Regierungssysteme der USA, Großbritanniens und der Bundesrepublik Deutschland entwickelte Winfried Steffani im Anschluss an Max Weber die wohl gebräuchlichste Parlamentstypologie von Rede- und Arbeitsparlament. Dabei fußt er auf der systemprägenden empirischen Differenz zwischen dem Parlamentarismus, in dem die Regierung vom Parlament abhängig ist und entsprechend als der wichtigste Ausschuss der Parlamentsmehrheit bezeichnet wurde, und dem Präsidentialismus mit seiner deutlichen Frontstellung von Exekutive und Legislative.

Aus dieser systemischen Differenz ergeben sich unterschiedliche Prioritäten bei der Funktionserfüllung: Da die Parlamentsmehrheit "ihre" Regierung gerade für den Zweck der gesetzgeberischen Initiative, Planung und weitgehenden Vorbereitung gebildet hat, braucht sie ebenso wenig in die Detailarbeit an Gesetzen einzutreten wie die Opposition, der die Rolle der grundsätzlichen Alternative und Kritik zufällt. So streben beide danach, der Öffentlichkeit ihre jeweilige Politik - erstere ihre Entscheidungen, letztere ihre Standpunkte dazu - zu erklären. Es wird also primär "geredet". Das wohl beste Beispiel hierfür ist das britische Parlament: Hier treffen, schon durch die Anordnung gegenüberliegender Bankreihen verdeutlicht, Regierungsmehrheit und Opposition aufeinander. Die jeweilige "frontbench", die erste Sitzreihe, bestückt mit Premierminister und Ministern einerseits, dem Oppositionsführer und seinem Schattenkabinett andererseits, wird beim öffentlichen Schlagabtausch imPlenum von ihren jeweiligen "backbenchers", den Abgeordneten ohne hervorgehobene Position, nach Kräften, oft auch lautstark, unterstützt. Fachausschüsse gab es bis 1979 gar nicht, und für die Gesetzgebungsarbeit von vornherein dauerhaft eingesetzte parlamentarische Gremien existieren im Unterhaus auch heute noch nicht.

Im präsidentiellen Regierungssystem verfügt die Volksvertretung nicht über den Zugriff auf die Regierung und wirkt daher selbst politikgestaltend, indem sie Gesetze entwirft und durch den parlamentarischen Prozess steuert. Hier wird also primär "gearbeitet". Der Kongress der Vereinigten Staaten von Amerika gilt dafür als Prototyp. Jeder Kongressabgeordnete, jeder Senator ist ein eigener Politikunternehmer mit einem großen Mitarbeiterstab, mit dessen Hilfe er gesetzgeberische Initiativen ergreift und sich auf die Detailarbeit in den Ausschüssen vorbereitet. Diese Ausschüsse sind auch ein wichtiger Ort, um die notwendigen sachpolitischen Koalitionen zu schmieden, da es den gleichsam "automatischen" Zusammenhalt von Regierungsmehrheit auf der einen und Opposition auf der anderen Seite ja nicht gibt.

Die unterschiedliche Betonung der Funktionen der Gesetzgebung und der Herstellung von Öffentlichkeit ist im Übrigen bereits sprachlich eingefangen in der Differenz zwischen Legislative und Parlament, im Englischen zwischen "legislature" und "parliament". Dass der erste Begriff für die Volksvertretungen in den USA, der Begriff "Parlament" für die europäischen verwendet wird, streicht noch einmal den engen Zusammenhang dieser Parlamentstypen mit dem jeweiligen Regierungssystemtypus heraus.

Steffanis Typologie formuliert jeweils reine Parlamentstypen, zwischen denen Mischformen möglich sind, und schärft damit den Blick für die Erfassung vielfältiger parlamentarischer Realitäten im Vergleich über die Zeit und zwischen den Ländern. So galt der Deutsche Bundestag lange Zeit als ein "redendes Arbeitsparlament", in dem sich Mehrheit und Opposition den öffentlichen Schlagabtausch lieferten, aber auch eine deutliche Akzentsetzung der Abgeordneten auf effizienter Gesetzgebungsarbeit und ein entsprechend ausdifferenziertes Ausschusssystem anzutreffen waren. Ob dieses Mischungsverhältnis immer noch stimmt, wird zu prüfen sein.

Suzanne S. Schüttemeyer

Zur Person

Suzanne S. Schüttemeyer

Dipl. Pol., Dr. rer. pol., ist Professorin für Regierungslehre und Policyforschung an der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg. Seit 2003 ist sie Chefredakteurin der Zeitschrift für Parlamentsfragen, seit 2006 Vorsitzende der Deutschen Vereinigung für Politische Wissenschaft und Mitglied der Kommission für Geschichte des Parlamentarismus und der politischen Parteien. Ihre Forschungs- und Arbeitsschwerpunkte sind Repräsentation und Parlamentarismus in Deutschland und im internationalen Vergleich.

Kontakt: schuettemeyer@politik.uni-halle.de


Nach oben © Bundeszentrale für politische Bildung Zur klassischen Website von bpb.de wechseln