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6.5.2008

Länder und Kommunen als Motoren des Umweltschutzes

Umweltprobleme können nicht ohne die Beteiligung breiter Bevölkerungskreise "vor Ort" gelöst werden. Wie die Länder und Kommunen Deutschlands leisten auch einzelne US-Bundesstaaten eigenständige Beiträge zum Umweltschutz.

Seit 2005 beziehen 140 der rund 200 Haushalte in Deutschlands erstem Bioenergiedorf ihren Wärme- und Strombedarf aus nachwachsenden Rohstoffen von den umliegenden Äckern und Feldern. (© AP)


Einleitung



Staatlichen Akteuren, insbesondere nationalen Regierungen, kommt beim Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen eine zentrale Bedeutung zu. Doch allein sind sie mit dieser Aufgabe überfordert. Vielmehr ist es zum Nutzen aller erforderlich, dass unterschiedliche Politikebenen, Wirtschaft und Gesellschaft zusammenarbeiten und ihre Strategien und Handlungen auf die globalen Ziele einer ökologisch nachhaltigen Entwicklung ausrichten. Eine nachhaltige Entwicklung ist demzufolge nicht allein durch nationalstaatliches Regieren zu erreichen. Der Begriff "Governance" umschreibt dies. Er bezeichnet die Beteiligung vielfältiger öffentlicher und privater Akteure - insbesondere auch mit freiwilligen, eigeninitiativen Maßnahmen - an der Entwicklung und Umsetzung von Problemlösungen auf verschiedenen Politikebenen. Zur Governance für eine nachhaltige Entwicklung tragen nicht zuletzt Politikebenen unterhalb der nationalen Regierungsebene bei. In den föderalen Staaten sind dies die so genannten Gliedstaaten, wie zum Beispiel die Länder in der Bundesrepublik, und weltweit die Kommunen.

Kommunen als zentrale Akteure



Die auf der UN-Konferenz über Umwelt- und Entwicklung (UNCED) 1992 in Rio de Janeiro verabschiedete Agenda 21 schreibt in ihrem Kapitel 28.3 den Kommunen eine zentrale Rolle bei der Umsetzung einer nachhaltigen Entwicklung und der Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen zu. Städte und Gemeinden verfügen über Möglichkeiten, sich wirkungsvoll an der Lösung globaler wie auch lokaler Umweltprobleme zu beteiligen. Dies betrifft besonders den Klimaschutz, das Flächenmanagement und den Wasserhaushalt. Einige Vorreiterkommunen wie das deutsche Modelldorf Jühnde experimentieren sogar mit dem Ziel einer Vollversorgung aus erneuerbaren Energien. Anders als die nationalstaatliche Politikebene sind sie näher an der Bevölkerung und können im Dialog mit ihren Bürgerinnen und Bürgern, der Privatwirtschaft und örtlichen Organisationen gemeinsame Problemlösungen entwickeln. Interessanterweise erwiesen sich in einigen Ländern, gerade in Deutschland, die Kommunen als Vorreiter bei der Umsetzung einer nachhaltigen Entwicklung. So wurde der Nachhaltigkeitsprozess in Deutschland seit Mitte der 1990er Jahre "von unten nach oben" von gesellschaftlichen Gruppen vorangetrieben - Eine-Welt-Initiativen, kirchlichen und anderen nichtstaatlichen Organisationen. Die Bundesregierung ergriff erst 1998 gezielte Maßnahmen, in deren Folge 2002 eine nationale Nachhaltigkeitsstrategie verabschiedet wurde - später als in vielen anderen Staaten.

Lokale Agenda 21-Programme

Lokale Agenda 21-Programme enthalten Ziele und Maßnahmen in kommunalen Aufgabenbereichen. Sie sollen in einem festgelegten Zeitrahmen in die Praxis umgesetzt werden, um den Lebensstandard und den Schutz der Umwelt zu verbessern. Hinzu kommen vielfältige Projekte und Kampagnen unter der Beteiligung der örtlichen Wirtschaft und Schulen. Sie betreffen beispielsweise das Umweltmanagement in Unternehmen und die Energie- und Abfalleinsparung in Schulen.

Eine Bilanz anlässlich des Weltgipfels in Johannesburg 2002 ergab, dass seit der Rio-Konferenz von 1992 weltweit 6416 Kommunen in 113 Staaten dem Auftrag der Agenda 21 gefolgt sind und im Zusammenwirken mit gesellschaftlichen Gruppen lokale Agenda 21-Prozesse aufgenommen haben, 80 Prozent davon in Europa. Weltweit führten 61 Prozent der lokalen Agenda 21-Prozesse zur Verabschiedung eines Aktionsprogramms. Fast die Hälfte der Kommunen legt dabei einen Schwerpunkt auf den Umweltschutz, besonders auf die Handlungsfelder Ressourcenmanagement, Luftqualität, Wassermanagement und Verkehr. Weltweit wird dem Thema Wasser hohe Bedeutung beigemessen. Daneben lassen sich regionale Schwerpunkte erkennen: In Afrika ist dies die Armutsbekämpfung, und in den Programmen europäischer Kommunen nehmen Klimaschutz, Energiemanagement, Verkehr, Flächenverbrauch und biologische Artenvielfalt einen wichtigen Platz ein.

Wie eine Untersuchung des Internationalen Rates für Kommunale Umweltinitiativen (ICLEI) zeigt, haben sich lokale Agenda 21-Prozesse positiv auf das Zusammenwirken öffentlicher und privater Akteure ausgewirkt. Dies betrifft besonders in Europa Ansätze für eine ressortübergreifende Zusammenarbeit in den kommunalen Verwaltungen, die Beteiligung gesellschaftlicher Gruppen und die Kooperation von Staat und Wirtschaft in öffentlich-privaten Partnerschaften. Abhängig vom Wohlstandsniveau der Kommunen wurden Fortschritte in verschiedenen Bereichen erzielt, wie etwa beim Klimaschutz, der Abfallreduzierung, der Wasserqualität und der Sensibilisierung des öffentlichen Bewusstseins für Umweltschutz.

Kommunale Aufgabe Wasserreinhaltung

Sieben Mann pro Schicht fahren die Kläranlage im Frankfurter Stadtteil Niederrad, mit 1,35 Millionen Einwohnerwerten (drei Büroarbeitsplätze addieren sich ungefähr zu einem Einwohnerwert) eine der größten in Deutschland. [...]
Kommunale Netzwerke

Kommunen lernen im nationalen und auch internationalen Maßstab voneinander. Dabei werden sie durch Netzwerke von Kommunalverbänden und Nichtregierungsorganisationen unterstützt, die den Informations- und Erfahrungsaustausch zwischen Kommunen intensivieren. Weltweit hat sich im vergangenen Jahrzehnt ein reger Austausch entwickelt. Auf diese Weise lässt sich zum Beispiel im Rahmen der Initiative "Lokale Aktion 21" die Bekämpfung von Armut und die gleichzeitige Verfolgung des Umwelt- und Ressourcenschutzes auf Erfahrungen anderer Städte und Gemeinden stützen. Auch wird das gegenseitige Politiklernen über neue Ansätze des Managements und des Monitorings, also der Langzeitbeobachtung, gefördert.

Zu nennen ist auch das Klima-Bündnis der europä-ischen Städte mit Völkern in Regenwald-Gebieten. Weitere Beispiele sind das gemeinsam vom Wohn- und Siedlungsprogramm der Vereinten Nationen (UN-HABITAT) und dem Umweltprogramm der Vereinten Nationen (UNEP) organisierte Sustainable Cities Programme für zukunftsfähige Stadtentwicklung.

Auch Nichtregierungsorganisationen wie die Umweltstiftung WWF und die Organisation für Umwelt und Naturschutz Friends of the Earth unterstützen lokale Initiativen. Der Vorteil dieser Netzwerke ist, dass nicht jede Kommune aus eigener Anstrengung neue Ideen und Politikmaßnahmen entwickeln muss. Vielmehr können bewährte Erfahrungen kommunaler Klimaschutzprojekte, der Verkehrsberuhigung und des sparsamen Flächenverbrauchs durch lokale Agenda 21-Prozesse national wie international genutzt werden. Dabei werden die Entwicklungs- und Schwellenländer immer wichtiger.

US-Bundesstaaten und deutsche Länder



Im Umweltschutz und bei der Umsetzung einer nachhaltigen Entwicklung ist zumindest in föderalen Systemen noch eine weitere Politikebene unterhalb der nationalstaatlichen Ebene und oberhalb der kommunalen Ebene bedeutsam - die der so genannten Gliedstaaten. Die USA und Deutschland liefern interessante Beispiele dafür, dass insbesondere im Klimaschutz Initiativen speziell auch von der subnationalen Ebene der US-Bundesstaaten und deutschen Bundesländer ausgehen.

In beiden politischen Systemen werden weitgehend auf bundesstaatlicher Ebene die umweltpolitischen Programme formuliert und die rechtlichen Regelungen ausgearbeitet. Die Gliedstaaten sind hingegen für die praktische Umsetzung zuständig. So setzen die deutschen Bundesländer das Umweltbundesrecht und das europäische Umweltrecht weitestgehend in eigener Verantwortung um. In den USA unterliegt der Vollzug stärker als in Deutschland der Aufsicht der bundesstaatlichen Environmental Protection Agency. Die Bundesstaaten haben dabei allerdings ebenfalls beträchtlichen Einfluss auf die praktische Umsetzung umweltpolitischer Maßnahmen. Zudem verfügen sie über eigene finanzielle Ressourcen und Zuständigkeiten. Die erfolgreiche Umsetzung der Umweltpolitik, aber auch Vollzugsdefizite des amerikanischen, deutschen und europäischen Umweltrechts gehen dementsprechend in den USA wie in Deutschland in starkem Maße auf die Gliedstaaten zurück. So wurde zum Beispiel das europäische Naturschutzrecht, insbesondere die Flora-Fauna-Habitat- und die Vogelschutz-Richtlinie, in den deutschen Bundesländern bislang unzureichend umgesetzt.

Ungeachtet solcher Probleme wurden Bundesländer und Bundesstaaten bei der Umsetzung einer nachhaltigen Entwicklung im Klimaschutz mit übergreifenden Umweltplänen und Nachhaltigkeitsstrategien, beim Flächenmanagement und in der Verkehrsplanung von sich aus gestalterisch tätig und haben dadurch teilweise eine Vorreiterrolle eingenommen. Dabei wird in erster Linie mit neuen Formen der Governance jenseits von staatlichen command and control-Zwangsmaßnahmen gearbeitet. Problemlösungen werden gemeinsam von Politik und Verwaltung mit der Wirtschaft, mit Nichtregierungsorganisationen und mit den Bürgerinnen und Bürgern im weiteren Sinne gesucht.

Nachhaltigkeitsstrategien

Ab Mitte der 1990er Jahre initiierten alle deutschen Bundesländer Agenda 21-Prozesse. Niedersachsen, Hessen und Bayern begannen weitaus früher als die Bundesregierung damit. Nordrhein-Westfalen, Hessen und das Saarland richteten zentrale Stellen und Finanzierungsprogramme zur Unterstützung lokaler Agenda 21-Prozesse in den Kommunen ein. In diesen Ländern verfügen 60 bis 70 Prozent der Städte über Lokale Agenda 21-Resolutionen. Die Mehrzahl der Bundesländer nahm auch auf Landesebene mit Agenda 21-Programmen und Umweltplänen strategische Planungsprozesse auf. Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, das Saarland und Schleswig-Holstein haben eine strategische Umwelt- oder Nachhaltigkeitsplanung erarbeitet. Häufig werden diese Planungen allerdings nach Regierungswechseln eingestellt.

Auch einige US-Bundesstaaten haben ungeachtet des Desinteresses der dortigen Bundesregierung Vorkehrungen zur Umsetzung einer nachhaltigen Entwicklung getroffen. Sie schufen staatliche Zuständigkeiten und ressortübergreifende Arbeitsgruppen. Drei Bundesstaaten, New Jersey, Minnesota und Oregon, haben unter öffentlicher Beteiligung strategische Planungsprozesse für eine nachhaltige Entwicklung aufgenommen. Darüber hinaus wurden in den Bundesländern und Bundesstaaten politische Neuerungen entwickelt, die zur Governance für eine nachhaltige Entwicklung beitragen.

Energiewende in Minnesota

[...] Im Süden Minnesotas gelten menschliche Ansiedlungen schon mit 20 000 Einwohnern als Großstadt. Der Bundesstaat im nördlichen Mittelwesten der USA verfügt über zwei Drittel der Fläche Deutschlands, hat aber nur fünf Millionen Einwohner. Jeder von ihnen, vom Baby bis zum Greis, verbraucht im Schnitt 5,3 Liter Benzin am Tag (fünfmal so viel wie ein Deutscher), und von Jahr zu Jahr werden es zwei Prozent mehr.
Klimaschutz

Bei dem Ausbau erneuerbarer Energien und der Steigerung der Energieeffizienz sind viele US-Bundesstaaten und deutsche Bundesländer besonders aktiv geworden und dies bevorzugt bei Klimaschutzmaßnahmen, von denen sie sich über den Klimaschutz hinaus positive Effekte, wie die Entwicklung neuer Zukunftstechnologien, die Verbesserung der Wettbewerbsbedingungen und neue Arbeitsplätze erhoffen.

Ohne dass hierfür eine bundesrechtliche Pflicht besteht, haben 13 deutsche Bundesländer Klimaschutzpläne und Energiepläne verabschiedet. Zwölf Bundesländer verfolgen den Klimaschutz mit quantifizierten Zielen für den Ausbau erneuerbarer Energien, und einige darunter haben umfangreiche Maßnahmen für die Umsetzung entwickelt. Einige Bundesländer haben sektorale Ziele formuliert, zum Beispiel für das Bau- und Wohnungswesen, die Industrie, den Verkehr und die Landwirtschaft. Ihr Erfolg hängt in starkem Maße mit den politischen Maßnahmen auf Bundesebene und der EU zusammen.

Teilweise - und hierfür ist besonders der Klimaschutz in den US-Bundesstaaten beispielhaft - sind subnationale Politiken mehr als eine Ergänzung nationaler Politikmaßnahmen. Sie helfen ein Politikversagen auf übergeordneter Ebene auszugleichen.

In Deutschland haben sich Bundesregierung und Bundesländer zur Einhaltung der nationalen und internationalen Klimaschutzziele verpflichtet. Anders in den USA, hier fällt die Problemwahrnehmung zwischen der Bundesregierung und den Bundesstaaten auseinander. So hat die Administration von Präsident George Bush jun. den internationalen Klimaschutzprozess verlassen, während 30 von insgesamt 50 Bundesstaaten eine aktive Klimaschutzpolitik betreiben. Eine Reihe von Staaten hat rechtliche Vorgaben, freiwillige Maßnahmen und finanzielle Anreize eingeführt. Diese betreffen den Ausbau erneuerbarer Energien, die Energieeffizienz sowie die Berichterstattung über die Entwicklung von Treibhausgasen in der Wirtschaft. Damit konnte der Anteil erneuerbarer Energien beträchtlich erhöht werden.

Ein prominentes Einzelbeispiel für eine innovative Maßnahme ist das im Juni 2002 im Bundesstaat Kalifornien erlassene Gesetz zur Reduzierung von Treibhausgasen bei Autos. Nach diesem Gesetz müssen alle neuen Automodelle in Kalifornien ab 2009 "so wenig Treibhausgase wie maximal möglich ausstoßen". Damit sollen im Jahre 2009 eine zwei- bis fünfprozentige Reduktion der Treibhausgase erreicht und die für 2009 prognostizierten Treibhausgasemissionen im Jahr 2014 um 30 Prozent unterschritten werden. Zwölf weitere Bundesstaaten haben die kalifornische Regelung übernommen oder beabsichtigen dies zu tun.

Die US-Bundesstaaten sind so zu wichtigen Klimaschutzakteuren geworden. Sie streben nicht nur mit einzelstaatlichen Initiativen danach, die klima-politische Lücke der Bush-Administration zu schließen. Eine gemeinsame Initiative von zwölf Bundesstaaten forderte im Jahr 2003 zusammen mit zivilgesellschaftlichen US-Umweltorganisationen die Bush-Administration zu klimaschutzpolitischen Maßnahmen auf. Darüber hinaus haben sichdie US-Bundesstaaten der Ostküste und einige kanadische Gebietskörperschaften im Jahr 2001 auf gemeinsame Klimaschutzziele und Aktionspläne geeinigt und behördliche Arbeitsstrukturen für die Umsetzung einer regionalen Klimaschutzpolitik eingerichtet. Im November 2007 haben sechs weitere Bundesstaaten des mittleren Westens der USA und eine kanadische Provinz die Einrichtung eines regionalen Emissionsreduktions- und Handelssystems und die Formulierung langfristiger weitgehender Reduktionsziele von Treibhausgasen beschlossen. Die Vernetzung der Bundesstaaten untereinander und die Ausbreitung von Klimaschutzmaßnahmen von Bundesstaat zu Bundesstaat deuten darauf hin, dass der Klimaschutz in den USA nicht vollständig zum Erliegen gekommen ist, auch wenn der Blick auf die Bundesebene dies nahe legt.

Die amerikanischen Vorreiter in der Klimaschutzpolitik, wie zum Beispiel Kalifornien, haben ein Interesse daran, ihre strengen, weitreichenden Emissionsreduktionsziele auf andere Staaten zu übertragen und damit zum allgemeinen Standard zu erheben.

Arbeitsfelder Verkehr und Flächennutzung

Der Verkehrssektor ist im Hinblick auf den Klimaschutz, die Erhaltung der biologischen Vielfalt und den Flächenschutz ein vordringliches Handlungsfeld. Die deutschen Bundesländer dürfen diesen Sektor nicht mit Steuern und strengeren Abgasnormen regulieren. Gleichwohl gibt es Beispiele für Verkehrstrategien von Bundesländern, die unter Beteiligung der betroffenen Politikressorts, der Organisationen aller Verkehrsteilnehmer und der Umweltverbände erarbeitet wurden und in denen Umwelt- und Klimaschutzbelange berücksichtigt sind. Beispiele hierfür sind der Berliner Stadtentwicklungsplan Verkehr und der Generalverkehrsplan in Baden-Württemberg.

Ein Problem, das die Gliedstaaten in den USA und Deutschland ebenfalls aufgegriffen haben, ist der mit unvermindert hohem Tempo fortschreitende Flächenverbrauch. In Deutschland führte Baden-Württemberg ein beispielhaftes Flächenressourcen-Management ein. Mit strategischer Planung, Informationen, Forschung und Finanzhilfen wird dabei zwischen den im Umweltplan enthaltenen Flächenschutzzielen des Bundeslandes und der kommunalen Baulandausweisung vermittelt.

In den USA und Kanada wurde das smart growth-Konzept populär, das ein "intelligentes Wachstum" vorsieht. Es schließt unter anderem flächensparende Bauweisen, eine auf verschiedene Verkehrsträger - vor allem auch den Fußgängerverkehr - setzende Verkehrsplanung und eine öffentliche Beteiligung in der räumlichen Planung ein. Der US-Bundesstaat Maryland hat das smart growth-Konzept mit finanziellen Anreizen für die lokale Ebene, der Förderung von Modellprojekten und der Entwicklung von Partnerschaften unterstützt. Der Bundesstaat Oregon verfolgt bereits seit den 1970er Jahren eine Landnutzungsplanung, die Umwelt- und Entwicklungsziele verbindet und die Verkehrsentwicklung mit Umwelt- und Klimaschutzzielen zusammenführt. In allen drei Beispielen ist die Beteiligung öffentlicher und privater Akteure von Bedeutung.

Chancen der subnationalen Ebene

Im Umwelt- und Ressourcenschutz stehen die Staaten weltweit vor vergleichbaren Problemlagen und Herausforderungen. Die subnationale Ebene hat sich im vergangenen Jahrzehnt durchaus als ein Motor des internationalen Nachhaltigkeits- und Klimaschutzprozesses erwiesen. Drei Bedingungen sind hierfür wesentlich: erstens finanzielle und administrative Handlungsmöglichkeiten der Kommunen und Gliedstaaten: zweitens politisches Engagement und finanzielle Unterstützung von übergeordneter Ebene. Weltweit haben sich lokale Agenda 21-Prozesse besonders schnell in Staaten verbreitet, wo Nachhaltigkeit auch ein Schwerpunkt der nationalen Regierungspolitik war; drittens nationale und internationale Netzwerke, die zur Verbreitung von Informationen und zum Austausch über best practices (fortschrittliche Problemlösungen) beitragen und damit eine Grundlage für wechselseitiges Lernen schaffen.

Kirsten Jörgensen

Zur Person

Kirsten Jörgensen

Dr., sind Heftkonzeption und Autorenauswahl zu verdanken. Sie ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am FB Politik- und Sozialwissenschaften der FU Berlin und Studienleiterin der Forschungsstelle für Umweltpolitik. Lehr- und Forschungsschwerpunkte: Deutsche und europäische Umweltpolitik, ökologisch nachhaltige Entwicklung im föderalen System: Deutschland und die USA im Vergleich sowie Abfallpolitik.

Kontakt: kirstenj@zedat.fu-berlin.de


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