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9.6.2005

Deutschlands Entwicklungspolitik im internationalen Vergleich

Nach den USA und Japan belegt Deutschland Rang drei unter den Geberländern in der Entwicklungspolitik. Dabei gilt die Armutsbekämpfung als vorrangiges Ziel und Querschnittsaufgabe deutscher Politik.

Der Bundesminister für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung Dirk Niebel lässt sich in Marokko durch eine Windkraftanlage führen. (© picture-alliance/AP)


Einleitung



Die Bundesrepublik Deutschland ist zwar mit Blick auf die Bevölkerungsgröße nur eine Mittelmacht im "internationalen Konzert", spielt aber aufgrund ihrer Wirtschaftsleistung und ihrer internationalen Handelsverflechtung - gemessen am Außenhandel, wo sie nach den USA an zweiter Stelle steht - eine gewichtige Rolle. Dies gilt auch in der Entwicklungspolitik, für die Deutschland nach den USA und Japan den dritthöchsten Gesamtbetrag entrichtet.

Gründe und Motive



Die Notwendigkeit, Entwicklungshilfe zu gewähren, wird in Deutschland ebenso wie in anderen Ländern mit historischen, politischen, ökonomischen, ökologischen und moralischen Argumenten begründet.

Das historische Argument lautet, die koloniale Ausbeutung der Dritten Welt verpflichte die Industriestaaten zur Wiedergutmachung. Zu den Kolonialmächten zählte bis zum Ende des Ersten Weltkrieges auch das Deutsche Reich, wenngleich es vergleichsweise wenige Kolonien hatte. Weil es in seiner damaligen Kolonie Deutsch-Südwest (dem heutigen Namibia) für den Völkermord an den Herero verantwortlich war, wurde von Deutschland im Jahr 2004 - zum hundersten Jahrestag des Massakers - eine Entschädigung verlangt. Es hat - wie auch andere frühere Kolonialmächte - solche Entschädigungszahlungen stets abgelehnt. Gleichwohl zählt Namibia - gemessen pro Kopf der mit 1,7 Millionen Einwohnerinnen und Einwohnern relativ kleinen Bevölkerung - zu den Hauptempfängern deutscher Entwicklungshilfe, und Deutschland hat auch versucht, bei den Entwicklungsprojekten die Herero gezielt zu berücksichtigen. Zu den politischen Motiven zählen vor allem außen- und sicherheitspolitische Interessen.

Tatsächlich ist Entwicklungshilfe während des Ost-West-Konfliktes von beiden Seiten als Mittel eingesetzt worden, um Länder der Dritten Welt an das eigene Bündnissystem zu binden. Die Bundesrepublik hat darüber hinaus ihre Entwicklungshilfe lange Zeit als ein Instrument benutzt, um die völkerrechtliche Anerkennung der DDR seitens der Drittweltstaaten zu verhindern. Mit der Begründung, langfristig Sicherheit zu schaffen, argumentieren diejenigen Kräfte, die gemeinsame Interessen der Menschheit am Überleben betonen und daraus eine Verantwortungsgemeinschaft des Nordens und des Südens ableiten. Dabei wird in jüngster Zeit vor allem diskutiert, inwieweit verstärkte entwicklungspolitische Zusammenarbeit als Instrument der Terrorismusbekämpfung geeignet ist. Argumentiert wird, dass wirtschaftliches Wohlergehen und politische Stabilität nicht nur zusammenhängen, sondern auch längerfristig dem Terrorismus den Nährboden entziehen. Darüber hinaus könnten durch politische Verfolgung und ökonomische Existenznot verursachte Flüchtlingsströme an der Wurzel bekämpft werden. Zwar ist Entwicklungshilfe keine hinreichende Friedensgarantie, erscheint aber doch geeignet, zur Risikominderung und zur Konfliktentschärfung beizutragen.

Auch ökologische Motive spielen in der Debatte eine Rolle. Gerade in der Dritten Welt sind global wichtige Naturressourcen - zum Beispiel die Tropenwälder als grüne Lungen der Erde - bedroht, für deren Schutz Entwicklungsprojekte bedeutsam sein könnten. Ökonomische Motive in der entwicklungspolitischen Debatte gewinnen in wirtschaftlichen Krisensituationen an Bedeutung. Hierbei geht es zum einen um die Sicherung der Rohstoffversorgung, die aber - abgesehen von der in der Tat bisher hohen Abhängigkeit Deutschlands vom Erdöl - wegen der zunehmenden Ersetzbarkeit durch künstliche Stoffe tendenziell an Bedeutung verliert. Zum anderen dominiert die wachsende Arbeitslosigkeit die politische Debatte in Deutschland, sodass Ausgaben, die nicht unmittelbar der inländischen Wirtschaft zugute kommen, schwieriger vermittelbar sind. Wenn Entwicklungshilfe streng an Käufe in Deutschland gebunden wird, hat diese "gebundene" Hilfe aber für die Entwicklungsländer Nachteile.

Schließlich wird die Entwicklungshilfe mit globaler Solidarität gerechtfertigt. Aus dieser moralischen Perspektive ist eine Welt, in der ein großer Teil der Menschen nicht einmal über Mindestvoraussetzungen einer menschenwürdigen Existenz verfügt, während ein kleiner Teil ein privilegiertes Leben mit üppigem Konsum führt, ethisch nicht hinnehmbar. Entwicklungspolitik wird hierbei als internationale Umverteilungs- und Sozialpolitik gesehen. Das Solidaritätsmotiv genießt nach Meinungsumfragen wie auch gemessen am Spendenaufkommen den breitesten Rückhalt in der deutschen Bevölkerung. Es unterliegt allerdings auch der Gefahr, eine Art Almosenmentalität zu befördern.

Akteure und Instrumente



Wichtige Akteure der deutschen Entwicklungspolitik

Entwicklungspolitik ist eine typische Querschnittsaufgabe, da sie auch die Handels-, die Landwirtschafts- oder die Umweltpolitik betrifft. Bei Querschnittsaufgaben mischt in der Regel eine Vielzahl von Akteuren mit, was einen hohen Abstimmungsbedarf erfordert. In diesem Zusammenhang dürfte sofort einleuchten, dass eine Entwicklungspolitik, die einerseits die Agrarprodukte von Entwicklungsländern export- und konkurrenzfähig macht, aber andererseits über die Landwirtschaftspolitik Importe aus Entwicklungsländern behindert, widersprüchlich und kontraproduktiv ist. Im internationalen Vergleich weist die deutsche Entwicklungspolitik eine besonders große Zahl von Akteuren auf.

Der Aufbau der Bundesrepublik in Bund, Länder und Gemeinden spiegelt sich in der Entwicklungspolitik wider. So unterhalten deutsche Städte mit Städten in der Dritten Welt Partnerschaften, in deren Rahmen auch Entwicklungsprojekte gefördert werden. In ähnlicher Weise gibt es Kooperationen zwischen Bundesländern und Entwicklungsländern bzw. Regionen in Entwicklungsländern. Zum Beispiel kooperiert Nordrhein-Westfalen mit den chinesischen Provinzen Sichuan und Jiangsu sowie Rheinland-Pfalz mit Ruanda. Das Schwergewicht der Entwicklungspolitik liegt allerdings eindeutig auf der Bundesebene.

Die Bundesrepublik Deutschland ist eines der wenigen Geberländer, in dem für die Entwicklungspolitik ein eigenes Ministerium geschaffen wurde - das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ). Als selbstständiges Ressort kann es sich leichter für die langfristigen, globalen Strukturinteressen der Entwicklungsländer einsetzen, ohne sie auf dem Altar kurzfristiger außenpolitischer Interessen opfern zu müssen. Das BMZ hat im Laufe der Zeit zunehmend Zuständigkeiten der Entwicklungspolitik von anderen Ministerien gewonnen. Gleichwohl zählt es innerhalb der Bundesregierung immer noch zu den "Leichtgewichten", verglichen mit dem Auswärtigen Amt, dem Bundesministerium der Finanzen sowie dem Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit. Das BMZ vereinigt auch keineswegs alle entwicklungspolitisch bedeutsamen Befugnisse. So liegt die Zuständigkeit für die Katastrophenhilfe beim Auswärtigen Amt, in Fragen der Weltwirtschaftsordnung verhandelt das Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit, und in Fragen der Umwelt- oder Landwirtschaftspolitik wachen die betreffenden Ministerien über ihre Zuständigkeit. Schon innerhalb der Regierung ist eine einheitliche Entwicklungspolitik schwierig und der Abstimmungsprozess zwischen BMZ und den anderen Ministerien häufig konfliktreich. Können wichtige Streitfragen nicht auf unterer Ebene zwischen den Ministerien geklärt werden, bleibt als letzte Möglichkeit eine Entscheidung im Kabinett. Das BMZ ist seit 1998 auch Mitglied im "Bundessicherheitsrat", einem Kabinettsausschuss, in dem Sicherheitsfragen, zum Beispiel auch Rüstungsexporte in Entwicklungsländer, entschieden werden.

In der parlamentarischen Demokratie Deutschlands fallen zentrale inhaltliche Grundentscheidungen der Entwicklungspolitik und Entscheidungen über den dazugehörigen Finanzrahmen im Deutschen Bundestag. Hier steht dem BMZ ein eigener Bundestagsausschuss gegenüber - der Ausschuss für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (AwZ). Im AwZ, in dem sich vor allem die entwicklungspolitisch besonders interessierten Bundestagsabgeordneten sammeln, sind parteiübergreifende gemeinsame Positionen häufiger als in anderen Bundestagsausschüssen. Einflussreicher als der AwZ ist der Haushaltsausschuss (HA), in dem der Haushaltsrahmen des BMZ detailliert geprüft und vorentschieden wird.

Das BMZ beschränkt sich auf die programmatische Arbeit, internationale Konsultationen und Verhandlungen mit den Entwicklungsländern über konkrete Programme und Projekte. Deren Umsetzung übernehmen im Auftrag des BMZ selbstständige, privatrechtlich organisierte Institutionen, die sich aber überwiegend im Eigentum des Bundes befinden. Die wichtigste Durchführungsorganisation der "Finanziellen Zusammenarbeit" (FZ) ist die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), neuerdings als KfW-Entwicklungsbank Teil der KfW-Bankengruppe. Die FZ fördert Investitionen der Entwicklungsländer in die soziale Infrastruktur (Bildung, Gesundheit und Wasserversorgung) sowie in die wirtschaftliche Infrastruktur (Bewässerungslandwirtschaft, Transportwesen, Energieerzeugung und -verteilung). Die FZ besteht überwiegend aus zinsgünstigen Krediten, die - verglichen mit normalen Bankkrediten - ein Zuschusselement enthalten. Dieser Zuschussanteil ist für unterschiedliche Gruppen von Entwicklungsländern nach ihrer Bedürftigkeit gestaffelt. Die Gruppe der am wenigsten entwickelten Länder erhält sogar anstelle von Krediten nicht rückzahlbare Zuschüsse. Bei der Durchführung der Projekte der FZ, zum Beispiel beim Aufbau einer Wasserversorgung oder eines Verkehrsnetzes, ist die KfW bei der Finanzierung in allen Projektphasen - Vorbereitung, Prüfung, Betreuung, Erfolgskontrolle - eingeschaltet. Der überwiegende Teil der bilateralen Entwicklungshilfe Deutschlands wird als FZ vergeben.

Die wichtigste Durchführungsorganisation für die "Technische Zusammenarbeit" (TZ) ist die Deutsche Gesellschaft für technische Zusammenarbeit (GTZ). Die TZ soll die Leistungsfähigkeit von Menschen und Organisationen verbessern, indem technische, wirtschaftliche und organisatorische Kenntnisse und Fähigkeiten vermittelt werden.

Organisation GTZ

Die Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) wurde 1975 als privatwirtschaftliches Unternehmen im Eigentum des Bundes gegründet. Geschäftsfeld ist die internationale Zusammenarbeit für nachhaltige Entwicklung. Mit 2700 Projekten in 131 Ländern ist die GTZ weltweit tätig. Das Unternehmen nimmt seine Aufgaben gemeinnützig wahr und steckt erwirtschaftete Überschüsse wieder in Projekte der internationalen Zusammenarbeit. Beschäftigt bei der GTZ sind mehr als 10000 Personen. [...]
Die "personelle Zusammenarbeit" (PZ) fördert die Aus- und Weiterbildung von Fach- und Führungskräften aus Entwicklungsländern. Hier engagiert sich eine Vielzahl von Organisationen. Besonders wichtig ist InWEnt, ein Zusammenschluss der Carl-Duisberg Gesellschaft und der Deutschen Stiftung für internationale Entwicklung. Der Deutsche Entwicklungsdienst (DED) vermittelt und betreut deutsche Entwicklungshelfer in Drittweltländern.

NROs und Stiftungen

Eine wichtige entwicklungspolitische Rolle spielen auch NROs. Sie haben sich aus der Gesellschaft heraus gebildet, weshalb sie auch als zivilgesellschaftliche Organisationen bezeichnet werden. Eine Zwitterrolle übernehmen die politischen Stiftungen, die ein besonderes Merkmal der deutschen Entwicklungspolitik bilden. Sie gehören formal zu den NROs, werden aber nahezu vollständig aus Steuermitteln finanziert. Alle im Bundestag vertretenen Parteien haben ihnen ideologisch nahe stehende, aber organisatorisch unabhängige Stiftungen gegründet: Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) - SPD; Konrad-Adenauer-Stiftung (KAS) - CDU; Hanns-Seidel-Stiftung (HSS) - CSU; Friedrich-Naumann-Stiftung (FNS) - FDP; Heinrich-Böll-Stiftung (HBS) - Grüne; Rosa-Luxemburg-Stiftung (RLS) - PDS. Die politischen Stiftungen sind in vielen Entwicklungsländern mit eigenen Repräsentanten vertreten und fördern in ihren Entwicklungsprojekten vor allem den Aufbau pluralistischer demokratischer Strukturen und die politischeTeilhabe der Bevölkerung. So unterstützen sie zum Beispiel Bildungseinrichtungen von Parteien und Gewerkschaften oder den Aufbau unabhängiger Medien. Die Projekte der politischen Stiftungen werden hauptsächlich aus dem Etat des BMZ finanziert.

Internationale Beobachter sehen die politischen Stiftungen als einen sehr wirksamen Nebenkanal der deutschen Außenpolitik. Bei Umstürzen und Regierungswechseln in Entwicklungsländern hat sich wiederholt gezeigt, dass zumindest eine der deutschen politischen Stiftungen aufgrund ihrer Projekte über gute Beziehungen zu den neuen Machthabern verfügte. Diese Beziehungen erweisen sich für die offizielle deutsche Außenpolitik als hilfreich. Die politischen Stiftungen können durch Projekte Kontakte zu politischen Gruppen unterhalten, auch wenn die Bundesregierung aus politischen Gründen offizielle Entwicklungsabkommen mit der Regierung eines Entwicklungslandes ablehnt.

Das übergeordnete Ziel, bei der demokratischen Entwicklung in diesen Ländern zu helfen, und die häufig schwierigen Arbeitsbedingungen in diesen Ländern - bis hin zur Einschüchterung von Mitarbeitern und dem gewaltsamen Vorgehen gegen Partnerorganisationen - führen zu einer beachtlichen Solidarität unter den Stiftungen und wechselseitiger Unterstützung in kritischen Situationen.

Tausende von NROs engagieren sich in der Entwicklungspolitik: kleine und große, nur auf ein Projekt fixierte bis zu solchen mit einem breiten Tätigkeitsbereich in vielen Entwicklungsländern. Rund hundert meist größere NROs haben sich zum Verband Entwicklungspolitik deutscher NROs e.V. (VENRO) zusammengeschlossen. Zu den Aufgaben von VENRO zählen Die größten NROs in der deutschen Entwicklungspolitik sind die evangelische und katholische Kirche mit eigenen entwicklungspolitischen Organisationen und eigenen Spendenaktionen ("Brot für die Welt" und "Miserior"). Ihr entwicklungspolitisches Engagement beruht auf einer religiös fundierten Solidarität mit den Armen und Benachteiligten der Welt. Beispiele für weitere entwicklungspolitisch engagierte NROs sind das Deutsche Rote Kreuz, das insbesondere bei der Katastrophen- und Nothilfe aktiv ist, die Deutsche Welthungerhilfe und terre des hommes, das vor allem Kindern in Not hilft. Die Eigenmittel dieser Organisationen stammen meist aus Spenden der Bürgerinnen und Bürger. Teilweise kommt es zu public-private-partnership (öffentlich-private Partnerschaft - PPP), das heißt zu Entwicklungsprojekten, die teils aus eigenen Mitteln, teils aus Mitteln des BMZ oder der EU finanziert werden. Bei Zuschüssen des BMZ wird das Projekt von diesem geprüft. Voraussetzung für eine Forderung ist unter anderem ein Eigenanteil von mindestens 25 Prozent an den Kosten. Für die Unabhängigkeit und Handlungsfähigkeit der NROs sind eigene Mittel ein wichtiger Faktor.

Agrarprojekte in Äthiopien

[...] Nichts als Steine bedecken das weitgehend kahle Gebiet, dem Basaltkegel und Tafelberge einen herben Charme verleihen. Eine halbe Tagesreise von der ehemaligen Kaiserresidenz Gondar entfernt, gehören die Distrikte von Ibnat und Belessa zu den trockensten Landstrichen des Nordens. [...]
Die Motive der NROs für ihr entwicklungspolitisches Engagement sind ebenso vielfältig wie ihre politischen Grundorientierungen, Organisationsformen, Arbeitsweisen und -gebiete. In der Regel haben sie gegenüber staatlichen Akteuren den Vorteil, über besondere Nähe und daher über einen besseren Zugang zu bestimmten gesellschaftlichen Gruppen in den Entwicklungsländern zu verfügen. In der entwicklungspolitischen Debatte in Deutschland versuchen die NROs häufig eine Stellvertreterrolle zu übernehmen, indem sie die Interessen der Dritten Welt in die politische Willensbildung in Deutschland einbringen. Auch die deutsche Wirtschaft hat sich eigene entwicklungspolitisch engagierte Organisationen geschaffen, zum Beispiel die Arbeitsgemeinschaft Entwicklungsländer (AGE). Ein weiteres Beispiel ist der seit 1983 existierende "Senior Experten Service" (SES), der ehrenamtliche Fachkräfte, die aus dem aktiven Berufsleben ausgeschieden sind, für zeitlich begrenzte Hilfsaktionen in Entwicklungsländer entsendet.

Kriterien für die Zusammenarbeit



Vor dem Hintergrund internationaler Entwicklungstendenzen - Stichworte sind Wirksamkeit von Entwicklungspolitik, Bereitschaft zum Politikdialog, good governance, ownership (Eigentum/Selbstbestimmung), Hilfe zur Selbsthilfe - hatte die deutsche Bundesregierung schon 1991 fünf "neue politische Kriterien" als Maßstab für ihre entwicklungspolitische Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern festgelegt: Bei schwerwiegenden Verstößen gegen die fünf Grundsätze kann die entwicklungspolitische Zusammenarbeit schrittweise eingeschränkt oder ausgesetzt werden. Dies ist auch mehrfach geschehen, zum Beispiel gegenüber Afghanistan in den 1990er Jahren sowie gegenüber Sudan und Simbabwe. Allerdings bemängeln Kritiker, dass es einen "Doppelstandard" gebe: Während gegenüber kleinen, wirtschaftlich und politisch weniger wichtigen und in hohem Maße auf Entwicklungshilfe angewiesenen Entwicklungsländern die Kriterien strikt angewendet würden, spielten sie gegenüber wichtigen Ländern wie China allenfalls eine Nebenrolle.

Schwerpunktbildung

Im Rahmen ihres ganzheitlichen Ansatzes - dem abgestimmten Einsatz aller Instrumente - und einer kritischen Haushaltssituation hat sich die Bundesregierung in den letzten Jahren um eine Schwerpunktbildung in der Entwicklungspolitik bemüht. Danach werden unter den Entwicklungsländern Schwerpunktpartnerländer (2003 waren es 40) und Partnerländer (35) unterschieden. In Schwerpunktpartnerländern sollen auf der Grundlage von Länderkonzepten die entwicklungspolitischen Instrumente möglichst nur in drei Schwerpunktbereichen eingesetzt werden. Mit Partnerländern ist die Zusammenarbeit weniger intensiv und soll möglichst auf einen Bereich begrenzt werden. Neben den Listen für Schwerpunktpartner- und Partnerländer gibt es eine weitere für mögliche Kooperationsländer. Sie umfasst Staaten wie Simbabwe, mit denen aufgrund schwerwiegender Verstöße gegen die fünf Kriterien eine entwicklungspolitische Zusammenarbeit momentan ausgesetzt ist, bei veränderten politischen Rahmenbedingungen aber sinnvoll wäre. Die Listen haben ausdrücklich vorläufigen Charakter und können sich im Zeitverlauf ändern.

Die meisten Schwerpunktpartnerländer liegen zur Zeit in Afrika. An zweiter Stelle folgt Asien, wobei alle bevölkerungsreichen Entwicklungsländer wie China, Indien, Indonesien, Pakistan, Bangladesch, Vietnam und die Philippinen einbezogen sind. Die Listen binden grundsätzlich nur die Bundesregierung und die von ihr beeinflussten entwicklungspolitischen Institutionen und Akteure. Die politischen Stiftungen und zivilgesellschaftlichen Akteure können Entwicklungsprojekte auch in den Entwicklungsländern durchführen, die nicht zu den aktuellen oder möglichen Partnerländern zählen. Im Fall von Simbabwe wurden sie von der Bundesregierung dazu ausdrücklich ermutigt.

Traditionell starke Sektoren der Entwicklungspolitik sind in Deutschland Ressourcen- und Umweltschutz sowie Bildung und Ausbildung. Mit Hilfe von Regionalkonzepten versucht die Bundesregierung, die übergreifenden Ziele und Grundsätze der deutschen Entwicklungspolitik auf die besonderen Rahmenbedingungen und Bedürfnisse von Regionen auszulegen und die dazu passenden Sektorschwerpunkte zu bestimmen. Daneben fördert das BMZ gezielt die regionale Zusammenarbeit zwischen Entwicklungsländern und den Aufbau regionaler Organisationen.

Mit Blick auf das Kriterium good governance ist ein neuer Schwerpunkt "Demokratie, Zivilgesellschaft und öffentliche Verwaltung" gebildet worden, um Partnerländer gerade in diesen Bereichen zu unterstützen. Handlungsfelder sind dabei zum Beispiel Rechts- und Justizreformen, die Dezentralisierung der staatlichen Organisationen und eine Stärkung der Kommunen. Ferner wird die Einrichtung leistungsfähiger öffentlicher Institutionen unterstützt, unter anderem durch Verwaltungsreformen, Kampf gegen Korruption sowie Maßnahmen zur Förderung von Demokratie, Menschenrechten und verstärkter Beteiligung der Zivilgesellschaft. Wegen der gewachsenen Bedeutung der Friedenssicherung und zur langfristigen Verhinderung gewaltsamer Konflikte hat sich Deutschland mit dem Zivilen Friedensdienst (ZFD) ein neues Instrument geschaffen. Der ZFD ist ein Gemeinschaftsprojekt staatlicher und nichtstaatlicher Träger der Entwicklungspolitik zur Förderung des gewaltfreien Umgangs mit Konflikten und Konfliktmöglichkeiten. Seine Aufgaben sind insbesondere Die Trägerstruktur des Projektes ist allerdings sehr komplex: Das BMZ hat die Umsetzung dieser Aufgaben dem Deutschen Entwicklungsdienst in Zusammenarbeit mit fünf anerkannten zivilgesellschaftlichen Entwicklungsdiensten übertragen, die sich um die Ausbildung und Entsendung von "Friedensfachkräften" kümmern. Für den Einsatz von Personal in internationalen Friedensmissionen, zum Beispiel der UN, ist aber das Auswärtige Amt verantwortlich. Die Wirksamkeit des neuen Instruments ZFD bleibt abzuwarten, da bisher nur wenige praktische Erfahrungen vorliegen.

Aktionsprogramm 2015

Im Frühjahr 2001 hat die Bundesregierung das Aktionsprogramm 2015 beschlossen. Es nimmt ausdrücklich Bezug auf das Millenniumsprogramm und versucht, dieses durch ein nationales Programm zu unterstützen. Als übergeordnetes Ziel wird die Halbierung der extremen Armut bis 2015 angestrebt. Armutsbekämpfung gilt als Baustein einer globalen Struktur- und Friedenspolitik, eingepasst in eine am Leitbild globaler nachhaltiger Entwicklung ausgerichtete und damit neuakzentuierte Entwicklungspolitik. Mit dem Aktionsprogramm 2015 wurde die weltweite Armutsbekämpfung zum Querschnittsthema in der Gesamtpolitik der Bundesregierung und damit zur Gemeinschaftsaufgabe aller Ministerien erklärt. Das "Dialogforum 2015" mit prominenten Vertretern aus Politik, Wirtschaft, Gewerkschaften, Zivilgesellschaft, Wissenschaft und Medien soll an Diskussion und Umsetzung des Aktionsprogramms 2015 beteiligt werden. Es soll auch helfen, das Thema in der Bürgerschaft besser zu verankern.

Konkrete Instrumente der Öffentlichkeitsarbeit sind eine Website (www.aktionsprogramm2015.de), ein bundesweiter Plakatwettbewerb zum Thema "Farbe bekennen. Armut bekämpfen" und eine CD-Rom "Armut, Armutsbekämpfung und AP 2015", die vor allem auf schulische und außerschulische Bildung zielt. Thematisch werden im Aktionsprogramm 2015 zehn vorrangige Ansatzpunkte fixiert, die auch deutlich machen, wie breit angelegt und ambitioniert das Programm ist: Wie bei den Millenniumszielen sollen auch für das Aktionsprogramm 2015 regelmäßige Zwischenberichte den Stand der Umsetzung dokumentieren. Anfang 2004 ist der zweite Zwischenbericht unter dem programmatischen Titel "Auf dem Wege zur Halbierung der Armut" erschienen.

Leistungen



Leistungen an die Dritte Welt

Zur Entwicklungspolitik zählen nicht nur quantitativ messbare Leistungen, sondern auch Strukturveränderungen. Doch auch bei Finanzleistungen im engeren Sinne stellt sich die Frage, was genau zur Entwicklungshilfe zu zählen ist. Um Klarheit bemüht sich das Entwicklungshilfekomitee DAC, weil sich hier die 22 in der OECD vertretenen wichtigsten Geberländer auf Richtlinien und Definitionen geeinigt haben. Damit wird ein internationaler Vergleich der Leistungen erheblich erleichtert.

Marktorientierte Leistungen

Gewinnorientierte Privatinvestitionen und Kredite für Entwicklungsländer zu Marktkonditionen können gemeinhin nicht als Entwicklungshilfe im engeren Wortsinn gezählt werden. Dies gilt ja zum Beispiel auch nicht für amerikanische Direktinvestitionen in Deutschland.

Davon zu trennen ist die Frage des Nutzens für die Entwicklung eines Landes. Insbesondere die Auswirkungen ausländischer Privatinvestitionen für die Entwicklungsländer sind lange kontrovers diskutiert worden. Im Zentrum der Debatte stand das Engagement transnationaler Unternehmen - auf deutscher Seite beispielsweise von Volkswagen oder Siemens. Die transnationalen Unternehmen haben zwar ihren Hauptsitz meist im Norden, sind aber weltweit, das heißt auch in Entwicklungsländern, tätig. Private Unternehmensinvestitionen, Technologietransfer, das Verhalten solcher Unternehmen gegenüber Konkurrenten und Belegschaft, aber auch gegenüber den Regierungen in Entwicklungsländern (Druckmöglichkeiten, Korruption) können die Entwicklungschancen eines Landes stark beeinflussen. Auch wenn Unternehmen das Ziel haben, bei ihrer Tätigkeit Gewinn zu erzielen, bedeutet das nicht, dass dieses Ziel grundsätzlich zu "Ausbeutung" führen und entwicklungspolitischen Zielen widersprechen muss.

Inzwischen hat sich die Diskussion eher darauf verlagert, welche Rahmenbedingungen nötig sind, um den Nutzen von Privatinvestitionen zu erhöhen (insbesondere die Übertragung von technischem und organisatorischem Know-how, Einbringen von Kapital, Schaffung von Arbeitsplätzen) und schädliche Auswirkungen (zum Beispiel Korruption, Einflussnahme auf die Gesetzgebung) zu vermeiden. Ein internationaler Ansatz zielt auf Leitlinien für die Unternehmen (Code of Conduct). Mit der Globalisierung hat sich auch der Wettbewerb um ausländische Privatinvestitionen deutlich verschärft, nicht zuletzt zwischen den Entwicklungsländern. Problematisch ist, dass die ausländischen Privatinvestitionen im Zeitverlauf stark schwanken, vor allem aber, dass sie sich auf eine kleine Zahl "attraktiver" Entwicklungsländer - insbesondere in Ostasien und Lateinamerika - konzentrieren. In den LDC wird nur wenig investiert. Ähnliche Probleme, wenn auch weniger ausgeprägt, ergeben sich für sonstige private Kapitalzuflüsse, zum Beispiel für Kredite. Der Anteil des privaten Finanztransfers am gesamten Mittelzufluss in die Dritte Welt hat sich in den 1990er Jahren stark erhöht. Bei erheblichen Schwankungen ist er seit 1992 meist deutlich höher als der öffentliche Finanztransfer, 2003 war er beispielsweise mehr als dreimal so hoch. In jenem Jahr wurden 200 Milliarden US-Dollar an Kapital in die Entwicklungsländer geleitet, gegenüber 2002 bedeutete dies eine Steigerung um 45 Milliarden US-Dollar. Die Zielländer waren aber vor allem Schwellenländer wie Brasilien, China, Indonesien oder auch Russland, während nur ein Bruchteil des Kapitals nach Afrika floss.

Private und öffentliche Unterstützung

Zwischen geschäftlichen Finanztransfers und Entwicklungshilfe besteht folgender Unterschied: Die Leistungen der Entwicklungshilfe müssen im Vergleich zu Marktbedingungen ein Zuschusselement von mindestens 25 Prozent enthalten. Dieses hat sich bei der westlichen Entwicklungshilfe im Laufe der Zeit tendenziell erhöht, unter anderem weil an LDC meist nur noch Zuschüsse geleistet werden.

Der weitaus größte Teil der Entwicklungshilfe stammt aus öffentlichen Mitteln. Gleichwohl sind die Leistungen privater Entwicklungsorganisationen (insbesondere der Kirchen) aus Eigenmitteln und Spenden nicht zu unterschätzen. In Deutschland betrugen sie 2002 874 Millionen Euro. Bei öffentlichen Mitteln wird zwischen "öffentlicher Hilfe" (OA) und "öffentlicher Entwicklungshilfe" (ODA) unterschieden. Die Einteilung erfolgt durch das Entwicklungshilfekomitee DAC und richtet sich danach, in welches Land die Hilfen fließen. Aufwendungen für die klassischen Entwicklungsländer zählen zur "öffentlichen Entwicklungshilfe", während Leistungen an die Transformationsländer Osteuropas und an fortgeschrittene Entwicklungsländer zur "öffentlichen Hilfe" gehören. Deutschland hat sich nach dem Umbruch in Osteuropa stark engagiert. Die Zahlen deuten darauf hin, dass diese Hilfe teilweise zu Lasten der Entwicklungshilfe gegangen ist. 2002 betrug die deutsche OA 780 Millionen US-Dollar - das entspricht 15 Prozent der Summe, die für Entwicklungshilfe ausgegeben wurde. Gemessen an den absoluten Zahlen lag die Bundesrepublik bei der "öffentlichen Hilfe" damit an zweiter Stelle nach den USA.

Den Kern der staatlichen Aufwendungen bildet die ODA. Sie betrug in allen DAC-Ländern zusammen 58,3 Milliarden US-Dollar (2002). Absolut gesehen steht Deutschland dabei mit 5,3 Milliarden US-Dollar an vierter Stelle. Aussagekräftiger als die absoluten Zahlen ist der Anteil der ODA am BNE. Die Gesamtheit der im DAC versammelten Geberländer erreichte 2002 nur durchschnittlich 0,23 Prozent des BNE gegenüber dem 1970 festgelegten Zielwert von 0,7 Prozent. Diese gewaltige Lücke zwischen dem akzeptierten Ziel und der tatsächlichen Leistung ist für die Dritte Welt eine große Enttäuschung und Anlass zur Kritik. Allerdings sind die Unterschiede zwischen den Geberländern beträchtlich. An der Spitzen stehen traditionell die nordeuropäischen Länder Dänemark (0,96 Prozent des BNE), Norwegen (0,89 Prozent) und Schweden (0,83 Prozent) sowie die Niederlande (0,81 Prozent). Deutschland belegt mit 0,27 Prozent einen Platz im Mittelfeld, während die USA mit 0,13 Prozent am Ende rangieren.

Bilaterale und multilaterale Entwicklungshilfe

Unterschieden wird ferner zwischen bilateraler und multilateraler Entwicklungshilfe. Bei der bilateralen öffentlichen Unterstützung verhandelt die deutsche Seite über Art und Umfang der Aufwendungen direkt mit der Regierung des betroffenen Landes und ist auch für die Umsetzung verantwortlich. Bei multilateraler Entwicklungshilfe wird die Hilfe über eine zwischengeschaltete Institution, meist eine IRO wie die Weltbank, geleitet. Sie führt die Verhandlungen mit dem Entwicklungsland. Deutschland leistet seinen Finanzbeitrag an diese IRO und hat nur ein Mitspracherecht über deren Entwicklungspolitik.

Bilaterale Entwicklungshilfe hat häufig den Nachteil, dass Geberländer nationale Interessen geltend machen, also zum Beispiel bei der Finanzhilfe für Entwicklungsprojekte verlangen, die für das Projekt erforderlichen Güter - etwa Maschinen - nur im Geberland zu kaufen. In diesem Zusammenhang wird argumentiert, gebundene Hilfe sichere heimische Arbeitsplätze. Mit der Bindung ist für die Entwicklungsländer aber in der Regel ein Wertverlust der Hilfe verbunden, da oft teurere oder weniger geeignete Ausrüstungsgegenstände gekauft werden müssen.

Einen Sonderfall multilateraler Entwicklungshilfe bildet das Vorgehen der EU. Der Vertrag von Maastricht hat die Entwicklungshilfe erstmals als eigene Aufgabe der EU abgesichert, allerdings als Ergänzung der nationalen Entwicklungspolitiken der Mitgliedsländer. Die öffentliche Entwicklungshilfe der EU betrug 2003 6,3 Milliarden Euro. Als wirtschaftlich stärkstes Mitgliedsland hat Deutschland auch den größten Anteil am EU-Haushalt. Es leistete in den letzten Jahren mehr als die Hälfte seiner multilateralen Hilfe über die EU. Nachdem insbesondere Frankreich und Großbritannien als frühere koloniale Großmächte die EU-Entwicklungspolitik lange dominiert haben, engagierte sich in den letzten Jahren auch Deutschland stärker im komplexen entwicklungspolitischen Entscheidungsprozess.

Projekt-, Programm- oder Budgethilfe

Der größte Teil der Entwicklungshilfe wird immer noch für einzelne Projekte ausgegeben, zum Beispiel für die Wasserversorgung in einem Dorf oder in einer Stadt. Seit aber verstärkt über eine zu geringe Abstimmung (Kohärenz) der Entwicklungspolitik diskutiert wird, sind breiter angelegte, aufeinander abgestimmte Maßnahmenpakete (zum Beispiel für eine integrierte Regionalentwicklung oder einen Basisgesundheitsdienst) in den Vordergrund getreten. Der am weitesten gehende Ansatz ist die Budgethilfe, bei der die Entwicklungshilfe allgemein für den Haushalt des Entwicklungslandes und damit sein Gesamtprogramm geleistet wird. Budgethilfe ist bisher die Ausnahme in der Entwicklungspolitik und befindet sich noch in einem Experimentierstadium.

Der wichtigste Diskussionspunkt bei der Entscheidung über die Art der Hilfen ist aus Sicht der Geberländer die Kontrollmöglichkeit, aus Sicht der Entwicklungsländer die Entscheidungsfreiheit. Die direkte Kontrolle eines Geberlandes ist bei Projekthilfen zweifellos am größten. Bei Programm- und noch mehr bei Budgethilfen verlagert sich die indirekte Kontrolle in den Politikdialog: Die Akteure des betreffenden Entwicklungslandes diskutieren mit den Verhandlungsführern der multilateralen und bilateralen Geber die Ausrichtung der Entwicklungspolitik und fixieren wechselseitige Verpflichtungen. Als grobe Richtschnur mag gelten, dass Programm- und zugespitzt Budgethilfen dann Vorteile bieten, wenn good governance und der Entwicklungswille der Akteure eines Entwicklungslandes stark ausgeprägt sind.

Erfolgskontrolle

Die Diskussion über die Wirksamkeit von Entwicklungshilfe führt auch zu verstärkten Bemühungen, die Einzelmaßnahmen einer Wirksamkeitskontrolle (Evaluierung) zu unterwerfen. Diese Evaluierung ist leichter möglich, wenn es sich um konkrete Projekte handelt, wenn die Ziele des Projekts präzise benannt und "Anzeiger" (Indikatoren) entwickelt werden, an denen die Zielerreichung gemessen werden kann. Auch negative Evaluierungsergebnisse können hilfreich sein, wenn sie Mängel aufdecken, die bei zukünftigen ähnlichen Projekten vermieden werden können. Wünschenswert sind auch Evaluierungen nach dem Projektende, um die Weiterentwicklung nach Ablauf des Projektes zu prüfen (Gefahr von "Entwicklungsruinen").

Das Evaluierungsinstrument wird in der öffentlichen Entwicklungshilfe zunehmend eingesetzt, während die Entwicklungshilfe privater Träger hier noch nachhinkt. Dabei lässt sich als allgemeines Ergebnis festhalten, dass nur wenige Entwicklungsprojekte ihre konkreten Ziele völlig verfehlt haben - damit ist aber noch wenig über die Wirkung auf die allgemeine Entwicklung des Landes ausgesagt.

Haltung der Bevölkerung

Öffentliche Entwicklungshilfe ist sehr früh aus gegensätzlichen Richtungen angegriffen worden. Aus marxistischer Perspektive wurde sie als Instrument des Neokolonialismus verworfen, mit dem die Dritte Welt weiterhin in Abhängigkeit gehalten werden solle. Liberale Kritiker argumentierten dagegen, sie mindere die Eigenanstrengungen der Entwicklungsländer und wirke als "Verarmungshilfe". In Deutschland hat Ende der 1980er Jahre Brigitte Erler, eine frühere Mitarbeiterin des BMZ, zwei Kernargumente vorgetragen: Strategieveränderungen wie zum Beispiel good governance und ownership können als Versuch gedeutet werden, diese Grundsatzkritik konstruktiv aufzunehmen. Neben der öffentlichen Debatte in den Medien und der stärker fachlich geprägten Diskussion in Expertenkreisen aus Wissenschaft und Praxis interessiert die davon mitbeeinflusste Haltung der Bevölkerung zur Entwicklungspolitik.

Selbsthilfe oder Grundsicherung - Entwicklungspolitische Prinzipien in der Diskussion

[...] Hilft die Hilfe, wenn sie ankommt? Kiflemariam Gebre-Wold, entwicklungspolitischer Gutachter und langjähriger Entwicklungshelfer in Afrika, beschreibt die fatale Spendenlogik, dass Spender Bettler benötigen, und plädiert engagiert für das Prinzip der Selbsthilfe (Text eins). Jörg Goldberg, Wirtschaftswissenschaftler und sozialpolitischer Berater in Sambia, hingegen argumentiert, dass massiver Rückgang der arbeitsfähigen Bevölkerung als Folge von Aids und demographischen Veränderungen ein Umdenken in der Entwicklungspolitik erforderlich macht (Text zwei). Selbsthilfe nützt niemandem, wenn keiner mehr da ist, der sich selbst helfen kann. Deshalb plädiert Goldberg für das Prinzip Grundsicherung. [...]
In demokratischen Systemen wird der Spielraum von Regierung und Parlament auch von der Bereitschaft der Bürgerinnen und Bürgern bestimmt, diese Politik mehrheitlich zu unterstützen oder zumindest zu tolerieren. Das BMZ hat seit 1977 im Rahmen seiner Öffentlichkeitsarbeit in regelmäßigen Abständen Meinungsumfragen in Auftrag gegeben, die leider nur bis Anfang der 1990er Jahre veröffentlicht wurden. Danach wird Entwicklungshilfe besonders aus moralischen Motiven von deutlichen Mehrheiten befürwortet. Die Zustimmung sinkt aber, wenn dafür wirtschaftliche Nachteile in Kauf zu nehmen sind. Gegenüber anderen Politikfeldern hat Entwicklungspolitik einen sehr geringen Stellenwert. Entsprechend ist das Interesse am Thema begrenzt, große Mehrheiten fühlen sich unzureichend informiert, und tatsächlich ist ihr Informationsstand über Entwicklungspolitik überwiegend dürftig. Dass jedoch die Not der Bevölkerung in der Dritten Welt zu enormer Spendenbereitschaft führen kann, zeigt das große Spendenaufkommen nach der Tsunami-Katastrophe im Januar 2005.

Zugleich wird daran aber auch die Problematik deutlich, dass Naturkatastrophen mit starkem Medienecho und unmittelbarem Bezug zu Deutschland (Touristen als Opfer) zeitweilig auf extreme Aufmerksamkeit und Hilfsbereitschaft stoßen, während längerfristige Katastrophen mit weitaus höheren Opferzahlen (zum Beispiel Kongo, Sudan) im Hintergrund bleiben. Auch die Chance, die Tsunami-Katastrophe als Einstieg in eine breite und besser ausbalancierte entwicklungspolitische Information und Debatte zu nutzen, ist von den Medien und der Politik - insbesondere mit Ausnahme von Bundespräsident Horst Köhler - kaum wahrgenommen worden.

Uwe Andersen

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