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3.2.2004

Politisches System und politischer Prozess

Die russische Verfassung gewährt dem Präsidenten eine starke Rechtstellung. Dies nutzten Boris Jelzin und Wladimir Putin zum Ausbau ihrer Macht.

Der russische Ministerpräsident Wladimir Putin steht am Rednerpult und redet mit der Duma, dem Parlament der unteren Kammer, in Moskau. (© AP)


Einleitung



Die Auflösung der Sowjetunion gab den einzelnen Unionsrepubliken die Möglichkeit, eigene Entwicklungswege zu gehen. In Russland nutzte die Reformergruppe um Präsident Boris Jelzin, zu der auch Jegor Gajdar und Anatolij Tschubajs gehörten, das Scheitern des August-Putsches und den Zerfall der Sowjetunion, um eine Politik zur Errichtung einer marktwirtschaftlichen Ordnung einzuleiten. Die politischen Widerstände waren jedoch erheblich. Erst nach einer gewaltsamen Auseinandersetzung zwischen Parlament und Präsident konnte ein Verfassungsrahmen geschaffen werden, der den Übergang zur Marktwirtschaft und den Prozess der Umverteilung gesellschaftlichen Reichtums absicherte. Die politische Umgestaltung vollzog sich somit zunächst in zwei Phasen: Die Zeit vom August 1991 bis zum Oktober 1993 war durch den Konflikt zweier konkurrierender Verfassungsorgane - des Obersten Sowjets und des Präsidenten - gekennzeichnet, die folgenden Jahre standen im Zeichen einer durch den Präsidenten dominierten Verfassungsordnung. Der Wechsel von Jelzin zu Wladimir Putin Ende 1999 leitete dann eine dritte Entwicklungsphase ein, in der das politische System neue Konturen annahm.

Doppelherrschaft von Präsident und Parlament



In der russischen Teilrepublik hatten im März 1990 - zu dieser Zeit bestand die Sowjetunion noch - Wahlen zu einem Kongress der Volksdeputierten stattgefunden. Dabei gewannen mit Jelzins Radikaldemokraten und Alexander Ruzkojs "Kommunisten für Demokratie" Gruppierungen Mehrheitspositionen, die sehr viel weitergehende Vorstellungen von einer Systemreform hatten als die sowjetische Führung unter Michail Gorbatschow. Die neue russische Regierung schaltete sich aktiv in die Reformdiskussion ein und legte mit dem so genannten 500-Tage-Plan das Konzept für einen raschen Übergang zur Marktwirtschaft vor. Doch erst der Zusammenbruch der Zentralgewalt nach dem August-Putsch machte den Weg für ernsthafte Reformen frei. Bereits im November 1991 räumte der russische Kongress der Volksdeputierten Jelzin außerordentliche Vollmachten zur Durchführung von Wirtschaftsreformen ein und bestätigte die Berufung Jegor Gajdars als Wirtschaftsminister und stellvertretender Ministerpräsident in einer Reformregierung, die umgehend damit begann, das Wirtschaftssystem umzugestalten. Die Auflösung der UdSSR am 31. Dezember 1991 gab endgültig den Weg frei. Die Transformation umfasste vier Komponenten: Strittig waren nicht so sehr die einzelnen Maßnahmen als vielmehr die Frage, in welcher zeitlichen Dichte und in welcher Reihenfolge sie durchgeführt werden sollten.

Zwischen 1991 und 1993 wechselten immer wieder Phasen rascher und intensiver Reformschritte mit Stagnationsperioden ab - abhängig von dem Kräftespiel zwischen der Jelzin-Administration und dem Obersten Sowjet. Indes trieben die Reformkräfte die Privatisierung in aller Hast voran - auch mit dem Ziel, eine Klasse von Eigentümern als Rückhalt für die Jelzinsche Politik zu schaffen.

Unberührt von den politischen Konjunkturen führte die Privatisierungsbehörde unter Leitung von Anatolij Tschubajs daher ihre Tätigkeit weiter. Jeder russische Staatsangehörige erhielt Anteilscheine am zu privatisierenden Gesamtvermögen, so genannte Voucher. Die Ausgabe begann im Oktober und wurde im Januar 1993 abgeschlossen. In dieser Zeit bekamen 144 Millionen Personen - das heißt nahezu 97 Prozent der Berechtigten - ihre "Privatisierungsschecks", die sie gegen Aktien eintauschen sollten. Parallel wurde die Privatisierung der Betriebe eingeleitet. Bis Ende 1993 waren 70 Prozent der Kleinbetriebe in private Hand überführt und bis April 1994 80 Prozent der zur Privatisierung freigegebenen Groß- und Mittelbetriebe in Aktiengesellschaften umgewandelt. Durch die Privatisierung wurde eine neue Besitzstruktur geschaffen, die für das Funktionieren der Marktwirtschaft unabdingbar war, zugleich aber auch eine neue soziale Ordnung begründete.

Im Dezember 1992 verschärfte sich der Konflikt zwischen Präsident und Parlament. Der Versuch des Volkskongresses, Jelzin abzusetzen, scheiterte im März 1993. Der Präsident lavierte zunächst, doch schwenkte er wieder auf einen Reformkurs ein, als ein landesweites Referendum ergab, dass ihn über die Hälfte der Wählerschaft unterstützte und sogar eine Mehrheit die Sozial- und Wirtschaftspolitik der Regierung guthieß. Der Oberste Sowjet verabschiedete im August seinerseits einen Haushalt, der eine Kampfansage an eben diese Stabilisierungspolitik war.

Boris Jelzin griff schließlich zu einer radikalen Maßnahme: Am 21. September löste er per Dekret den Volkskongress und den Obersten Sowjet auf. Damit hatte er seine Kompetenzen zweifellos überschritten. Da sich das Parlament weigerte, den Anweisungen des Präsidenten Folge zu leisten, und diesen seinerseits für abgesetzt erklärte, entstand eine Pattsituation. Sie entschied sich Anfang Oktober, als das gewaltsame Vorgehen der Unterstützer des Parlaments in Moskau die militärische Führung letztlich dazu veranlasste, Partei zu nehmen und Truppen gegen den Obersten Sowjet einzusetzen. Nach der gewaltsamen Erstürmung des Parlaments verbot Jelzin alle Parteien und Bewegungen, die in die Moskauer Unruhen verwickelt waren.

Charakteristika der Verfassung



Die Verfassung der Russländischen Föderation

Unmittelbar nach Erstürmung des Parlamentsgebäudes am 4. Oktober 1993 beschloss die Jelzinsche Führung, rasch eine neue Verfassung zu verabschieden, die dem Präsidenten nach seinem militärischen Sieg wieder eine demokratische Legitimation verschaffen sollte. Der kurzfristig erstellte Entwurf wurde der Bevölkerung am 12. Dezember zur Abstimmung vorgelegt. 57 Prozent der Wählerschaft (31 Prozent der Wahlberechtigten) stimmten dem neuen Staatsgrundgesetz zu, das damit in Kraft trat.

Die - bis heute gültige - Verfassung definiert Russland (bzw. die Russländische Föderation - beide Bezeichnungen gelten vor dem Gesetz als gleichwertig) als einen demokratischen, föderalen Rechtsstaat mit republikanischer Regierungsform und schreibt einen Grundrechtekatalog fest. Gemäß Verfassung besteht die Russländische Föderation aus 89 Föderationssubjekten. Diese gliedern sich in 21 Republiken, sechs Regionalbezirke, 49 Gebiete, zwei Städte von föderaler Bedeutung (Moskau und St. Petersburg), ein Autonomes Gebiet und zehn Autonome Bezirke. Jedes Föderationssubjekt verfügt über eine eigene Exekutive, an deren Spitze je nach regionaler Verfassung ein Gouverneur oder ein Präsident steht, und eine gewählte Vertretungskörperschaft.

Die politische Macht ist in der Hand des Präsidenten konzentriert, der die Richtlinien der Politik bestimmt, Russland nach außen und innen vertritt und qua Amt Oberbefehlshaber der Streitkräfte ist. Seine Wahl erfolgt direkt, und seine Amtszeit beträgt vier Jahre, er darf einmal wiedergewählt werden. Der Präsident ernennt - mit Zustimmung der Duma - den Ministerpräsidenten. Lehnt das Parlament den Kandidaten des Präsidenten dreimal ab, löst dieser die Duma auf und schreibt Neuwahlen aus. Der Präsident ernennt und entlässt die Regierung, die ihm, nicht dem Parlament verantwortlich ist.

Im Falle eines Misstrauensvotums der Duma muss der Präsident innerhalb von sieben Tagen entscheiden, ob er die Regierung entlässt oder das Parlament auflöst. Er hat das Recht, Dekrete und Verordnungen zu erlassen, sofern diese nicht der Verfassung oder der Gesetzgebung widersprechen, er verfügt also de facto über eine legislative Kompetenz, die mit der der Duma in Konkurrenz treten kann. Außenpolitik ressortiert grundsätzlich beim Präsidenten, er bestätigt die russische Militärdoktrin und ernennt und entlässt die Spitzenmilitärs. Der Präsident führt und kontrolliert also die Exekutive, auf die das Parlament nur mittelbar - über Gesetzgebung und Budgetrecht - Zugriff hat. Um diese umfangreiche Aufgabe zu lösen, verfügt er über einen eigenen Leitungsapparat, die Administration des Präsidenten, und ein kollegiales Organ, den Sicherheitsrat, dem der Ministerpräsident, die wichtigsten Regierungsmitglieder und die Vorsitzenden der beiden Häuser des Parlaments angehören.

Stellung der Legislative

Gegenüber der Machtfülle des Präsidenten hat die Legislative nur beschränkte Möglichkeiten. Das Parlament - die Föderalversammlung - besteht aus zwei Häusern, der Duma und dem Föderationsrat. Die Duma mit 450 Abgeordneten wird alle vier Jahre gewählt. Die Hälfte der Abgeordneten wird direkt, die andere über Parteilisten bestimmt. Anders als in Deutschland gibt es keine Überhangmandate.

Die Duma hat außer bei der Ernennung des Ministerpräsidenten, der sie zustimmen muss, auf die Exekutive keine direkten Einflussmöglichkeiten. Sie hat aber Gesetzgebungsrecht und entscheidet über den Staatshaushalt. Das Oberhaus, der Föderationsrat, besteht aus 178 Mitgliedern - zwei aus jedem Föderationssubjekt. 1993 wurden diese direkt gewählt, ab 1996 waren jeweils das Oberhaupt der regionalen Exekutive und der Sprecher der regionalen Vertretungskörperschaft von Amts wegen im Föderationsrat vertreten. Im Jahre 2000 wurde die Vertretung per Gesetz neu geregelt. Danach entsendet heute jede Region zwei Repräsentanten, von denen der eine von der regionalen Exekutive, der andere vom örtlichen Parlament bestimmt wird.

Beide Häuser, ihre Mitglieder, der Präsident, die höchsten Gerichte und die Parlamente der Föderationssubjekte besitzen das Recht der Gesetzgebungsinitiative. Gesetze werden zunächst in der Duma verhandelt und verabschiedet. Danach müssen sie in der Regel vom Föderationsrat und vom Präsidenten bestätigt werden, der allerdings auch sein Veto einlegen kann. Mit der Unterzeichnung durch den Präsidenten treten die Gesetze in Kraft.

Es ist offenkundig, dass die Verfassung unter dem Eindruck der Konfrontation zwischen Präsident und Parlament entworfen wurde. Um in Zukunft eine ähnliche Situation zu vermeiden, wurde die Position des Staatsoberhaupts rechtlich so abgesichert, dass eine wirksame Kontrolle durch Parlament und Volk kaum noch möglich ist. Nach der Auffassung des amerikanischen Sozialwissenschaftlers Barrington Moore, der in seiner Demokratiedefinition nicht formale Kriterien, sondern Inhalte - die Verhinderung von Willkürherrschaft und eine Mitwirkung der Regierten am politischen Prozess - in den Vordergrund stellt, fällt es schwer, die Bestimmungen über die Position des russischen Präsidenten als Grundlegung einer demokratischen Staatsordnung zu interpretieren.

Andererseits erkennt die Verfassung von 1993 erstmals die Menschenrechte, zu denen sie auch das Recht auf Privateigentum zählt, als konstitutiven Bestandteil russischen Rechts an, sie fixiert die Unabhängigkeit der Justiz und schafft für die russische Staatlichkeit einen föderalen Ordnungsrahmen. Insofern ist das russische Staatsgrundgesetz von 1993 durchaus ambivalent. In der Praxis ermöglichte es aber die Etablierung eines Systems präsidialer Herrschaft, indem es die politische Macht in der Hand des Staatsoberhaupts konzentrierte, das seinerseits die regionalen Führungsgruppen und Teile der Finanz- und Wirtschaftseliten einband.

Russland unter Jelzin



Gleichzeitig mit dem Verfassungsreferendum am 12. Dezember 1993 wurde das neue Parlament gewählt. Präsident Jelzin selbst hingegen übte sein Amt noch weitere zweieinhalb Jahre aus und stellte sich erst im Sommer 1996 einer Neuwahl. Die Parlamentswahlen 1993 brachten eine Enttäuschung, die Wählerschaft erteilte den Reformkräften eine Abfuhr. Von einem parlamentarischen Rückhalt für die Fortsetzung der Reformpolitik konnte keine Rede sein. Im Dezember 1995 fanden abermals Dumawahlen statt, da die erste Legislaturperiode nur auf zwei Jahre angesetzt war. Sie bescherten der Jelzin-Administration und den mit ihr verbundenen Kräften abermals eine Niederlage. Stärkste Fraktion wurde die kommunistische, die über ein Drittel der Abgeordnetensitze gewann. Die Partei des Ministerpräsidenten Wiktor Tschernomyrdin, "Unser Haus Russland", errang trotz der Unterstützung durch die Mehrheit der Regionalverwaltungen und einer massiven Medienkampagne gerade zwölf Prozent der Sitze.

So wenig die Mehrheitsverhältnisse in der Duma für die praktische Politik auch zu besagen hatten, so deutlich war die Warnung für Boris Jelzin, der bei den Präsidentenwahlen 1996 mit einer Niederlage rechnen musste. In Reaktion auf das Wahlergebnis vollzog die Jelzinsche Führung zunächst einen Rechtsschwenk. Fast alle Reformer verloren ihre Ämter. Doch angesichts der weiter bestehenden katastrophalen Umfrageergebnisse initiierten mehrere Finanzmagnaten im Februar 1996 eine Initiative zu Jelzins Wiederwahl. In einer fulminanten Kampagne, die von den großen Finanzgruppen finanziert wurde, und mit Unterstützung der Mehrheit der Gouverneure und Regionalverwaltungen, die gewissermaßen eine "Partei der Macht" bildeten, gelang es, Jelzin im ersten Wahlgang eine knappe Mehrheit zu verschaffen. In der Stichwahl setzte er sich mit 53 Prozent der Stimmen gegen den Kommunisten Gennadij Sjuganow (40 Prozent) durch. Der Präsident erlitt zwar kurz vor dem Wahltag eine Herzattacke, doch davon erfuhr die Bevölkerung nichts.

Dies war symptomatisch für ein politisches System, das breite Teile der Gesellschaft weitgehend von der Beteiligung am politischen Prozess ausschloss. Zwischen 1991 und 1999 hatten sich die politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse in Russland fundamental verändert. Die Transformation der ökonomischen Ordnung verschob die Gewichte innerhalb der Gesellschaft und schuf eine neue Oberschicht, die aktiv an der Gestaltung der neuen Sozial- und Wirtschaftsordnung mitwirkte. Nach einer Anfangsphase, in der die Protagonisten Demokratie und Marktwirtschaft als Ziel proklamiert hatten, begannen daher bald neu hervortretende politische und ökonomische Führungsgruppen Einfluss auf Entscheidungsprozesse zu nehmen und die neue Wirklichkeit mitzugestalten. Ihnen ging es nicht so sehr um die Durchsetzung demokratischer oder marktwirtschaftlicher Prinzipien, sondern um die Konsolidierung eigener Positionen.

"System Jelzin"

Sie konstituierten das "System Jelzin", das sich nach 1993 allmählich herausbildete. Sein wesentliches Kennzeichen war die Sonderrolle des präsidialen Machtzentrums. Der Präsident benötigte zur Ausübung der Kompetenzen, die ihm die Verfassung zuwies, einen Apparat, der Entscheidungen vorbereitete und durchsetzte.

In dem Maße, in dem Jelzin mit der Größe der Aufgabe konzeptionell und physisch überfordert war, gewann seine Umgebung an politischem Gewicht. Die zunächst sehr unklare Struktur der Präsidialverwaltung, in der seit 1995 der Chef des präsidialen Sicherheitsdienstes, Alexander Korschakow, beherrschenden Einfluss ausübte, wurde nach den Präsidentenwahlen 1996 und nach der Entfernung Korschakows von Tschubajs geordnet und de facto zu einer Nebenregierung ausgebaut. Während der schweren Erkrankung des Präsidenten führte Tschubajs unter Umgehung der verfassungsmäßigen Regelung, nach der der Ministerpräsident die Vertretung des amtsunfähigen Präsidenten hätte übernehmen müssen, über mehrere Monate hinweg die Staatsgeschäfte und fungierte als Quasi-Präsident.

Im März 1997 entfernte der Präsident Tschubajs jedoch aus seiner Schlüsselstellung. Die Präsidialverwaltung wurde verkleinert, die Mehrheit der alten Mitarbeiter entlassen. Entscheidungen gerieten zunehmend unter den Einfluss "der Familie", eines engen Kreises um Präsident Jelzin, in dem neben anderen seine Tochter Tatjana Djatschenko eine wichtige Rolle spielte. Da Jelzin die überwiegende Zeit physisch nicht in der Lage war, seine Amtspflichten wahrzunehmen, fungierte "die Familie" an seiner Stelle.

Gegenüber dem präsidialen Machtzentrum, das sich in einer pervertierten Form fortentwickelte, verfügte die Regierung nur über begrenzten politischen Gestaltungsspielraum und beschränkte sich in der Regel auf eine ausführende Rolle. Allerdings lag die Umsetzung von Stabilisierungspolitik und Privatisierung in der Hand der Ministerien für Finanzen, Wirtschaft und Staatseigentum, die so praktischen Einfluss auf die Herausbildung der neuen gesellschaftlichen Machtverhältnisse nehmen konnten.

Das Parlament vermochte infolge seiner beschränkten Kompetenz den politischen Kurs allenfalls mitzugestalten. Die geringe Bedeutung war freilich nicht nur den Bestimmungen der Verfassung von 1993 geschuldet. Es war den Deputierten und Parteivertretern nicht gelungen, durch verantwortungsbewusstes Auftreten und Bildung klarer Mehrheiten Glaubwürdigkeit und politisches Profil zu erlangen. Allein schon die Tatsache, dass sich 1995 43 Parteilisten zur Wahl stellten gegenüber 13 Listen 1993, verdeutlicht, dass das Parteiensystem instabil war und die Mehrzahl der Parteien kaum über Rückhalt in der Bevölkerung verfügte.

Während das Parlament im "System Jelzin" nur eine untergeordnete Rolle spielte, kam dem föderalen Element ein erheblicher Stellenwert zu. Die Gouverneure, durch Regionalwahlen legitimiert und in vielen Fällen auf den Konsens regionaler Eliten gestützt, gewannen im Lauf der Zeit ein erhebliches Gewicht. Das Zusammenwirken von regionaler und föderaler Exekutive war ein konstitutives Element des "Systems Jelzin".

Ein anderer Faktor, der wachsende Bedeutung gewann, waren die Kapitalgruppen, die sich im Laufe der neunziger Jahre formierten und auf der Zentralebene wie in den Föderationssubjekten eng mit den politischen Führungsgruppen zusammenarbeiteten. Ihr finanzieller Erfolg war oft genug eine Folge ihrer symbiotischen Beziehung zu den Machthabern im Zentrum und in den Regionen. Die Medien prägten für diese Unternehmer, die ihre Gewinne "politisch" erwirtschafteten, bald den Begriff "Oligarch". Politik - und in den Jahren der Transformation war dies zum einen vor allem Wirtschafts- und Finanzpolitik, zum andern die Ordnung der Beziehungen zwischen Zentrum und Regionen - wurde im Zusammenspiel von regionalen Eliten, präsidialem Zentrum und Oligarchen formuliert. Wechselnde Interessen und schwankende Kräfteverhältnisse beeinflussten den Kurs, den die Exekutive verfolgte.

Infolge der Schwäche der parlamentarischen Vertretungsorgane und des Fehlens einer organisierten Interessenvertretung war die Bevölkerung als Ganzes im "System Jelzin" kaum imstande, auf die Politik gestaltend einzuwirken. Für die Bevölkerungsmehrheit war der Übergang zur Marktwirtschaft eine rein passive Erfahrung, die mit hohen persönlichen Belastungen verbunden war. Die Wirtschaftskrise im Herbst 1998 mit ihren einschneidenden Konsequenzen für das reale Einkommen hatte diese Situation noch einmal verschärft. Folglich genossen der Jelzin-Clan sowie die politischen und Finanzgruppen, die mit ihm verbunden waren, unter diesen Umständen im Lande kein großes Vertrauen.

"Erfindung und System" Putin



Das letzte Jahr der Amtszeit Jelzins war von den fieberhaften Bemühungen der "Familie" bestimmt, einen Nachfolger zu finden, der ihren sozialen Status und ihren Besitz nicht antasten würde. Sie verfielen schließlich auf den in der Öffentlichkeit bis dahin weitgehend unbekannten Geheimdienstler Wladimir Putin, der auf Verwaltungsposten in St. Petersburg und Moskau Loyalität und Kompetenz bewiesen hatte, und machten ihn im September 1999 zum Ministerpräsidenten. Nach dem Amtsantritt ließ sich ein erstaunliches Phänomen beobachten: Innerhalb von vier Monaten stiegen die Beliebtheitswerte Putins, zuletzt Chef des Inlandsgeheimdienstes und Sekretär des Sicherheitsrates, der im Juli noch in keiner Prognose aufgetaucht war, von zwei auf über 40 Prozent. Die anderen Kandidaten ließ er damit bereits im Vorfeld der Präsidentschaftswahlen weit hinter sich.

Zum Jahreswechsel trat Jelzin zurück, und Putin wurde amtierender Präsident. Am 26. März 2000 setzte er sich im ersten Wahlgang der Präsidentenwahl mit 52,9 Prozent durch. Es war der Erdrutschsieg eines Kandidaten, der vor dem August 1998 nie als Politiker aufgetreten war, der über keine politische Erfahrung und keine eigene Hausmacht verfügte und dessen Name nur wenigen Spezialisten geläufig war. Mit einer massiven, intelligent konzipierten und verschwenderisch finanzierten Imagekampagne, die alle Mittel einsetzte und geschickt mit dem Feindbild Tschetschenien spielte - der russische Einmarsch in Tschetschenien im September 1999 war integraler Bestandteil der Wahlkampagne -, wurde der Masse der Wählerschaft suggeriert, dass Putin der einzig akzeptable Präsidentschaftsanwärter sei.

Hinter der Kampagne stand eine heterogene Allianz, zu der neben der "Familie" und dem Finanzmagnaten Boris Beresowskij Gruppen im Inlandsgeheimdienst FSB und eine Reihe regionaler Machthaber zählten. Diese Verbindung stellte den neu gewählten Präsidenten allerdings vor ein Dilemma: Putin war zwar eine Erfindung der "Familie" und der Oligarchen, doch diese hatten ihn mit dem Image eines ehrlichen, volksnahen, dynamischen, starken Mannes ausgestattet, der mit dem Nepotismus und der Misswirtschaft der Jelzin-Ära aufräumen würde. Zwischen den Erwartungen der Wählerinnen und Wähler sowie denen der Koalition, die ihm zum Wahlsieg verholfen hatte, bestand ein offensichtlicher Gegensatz. Insofern stand der neue Präsident bei der Entwicklung eines eigenen politischen Kurses vor einer schwierigen Aufgabe. Einerseits musste er seine Machtstellung absichern, andererseits galt es, für die vielfältigen Probleme in Wirtschaft und Gesellschaft Lösungen zu finden.

Bei der Konsolidierung seiner Machtposition musste Putin sich mit jenen Kräften auseinandersetzen, die schon die Jelzin-Ära entscheidend mitgestaltet hatten. Dies waren Im System Jelzin hatten diese Kräfte große Freiheiten genossen und sich in einem Maße Einfluss verschafft, der die Gestaltungsmöglichkeiten des Präsidenten stark einengte. Das neue Staatsoberhaupt - agiler und aktiver als sein gesundheitlich stark angeschlagener Vorgänger - stand vor der Aufgabe, das Verhältnis von präsidialer Exekutive und Einflussgruppen neu zu bestimmen.

Föderalreform

Die ersten Schritte, die die Putin-Administration unternahm, dienten denn auch der Konsolidierung der präsidialen Machtstellung. Eine Föderalreform engte den politischen Spielraum der regionalen Machthaber auch in ihrer eigenen Region drastisch ein. Durch die Reorganisation des Föderationsrates waren sie nun nicht mehr automatisch Mitglieder des Oberhauses. Ein Präsidialerlass schuf sieben Föderalbezirke, an deren Spitze je ein bevollmächtigter Vertreter des Präsidenten stand. Ihre Aufgabe war es, die Umsetzung der Politik der Zentralregierung und der präsidialen Personalpolitik in den Regionen zu kontrollieren. Der Präsident erhielt auch die Möglichkeit, regionale Vertretungskörperschaften aufzulösen, sofern die Duma diesem Vorgehen zustimmte, und das Oberhaupt der Exekutive abzusetzen, wenn dieses gegen Rechtsvorschriften verstieß. Föderale und regionale Gesetzgebung sollten harmonisiert werden. Von nun an galt der Vorrang föderalen (Bundes-)Rechts gegenüber dem regionalen Recht.

Diese Regelungen, die noch im Laufe des Jahres 2000 durchgesetzt wurden, veränderten das Verhältnis von Zentrum und Regionen gravierend. Der Einfluss der Gouverneure auf föderale Politik wurde zurückgedrängt, der des Präsidenten erheblich ausgeweitet. Allerdings gelang dies nicht überall. In mehreren Fällen scheiterte der Versuch der Präsidialadministration, bei Regionalwahlen Kandidaten durchzusetzen, die dem Präsidenten nahe standen. Oft genug erwiesen sich regionale Politiknetzwerke gegen Druck aus dem Zentrum resistent. Insofern blieb die regionale Politik trotz Schwächung ihrer politischen Einwirkungsmöglichkeiten ein wichtiger Gesprächspartner der Putin-Administration.

Vorgehen gegen die Oligarchen

Noch während die Putinsche Führung daran arbeitete, den Einfluss der regionalen Machthaber zu beschränken, ging sie gegen einige ausgewählte Oligarchen vor. Nach dem Sieg Putins bei den vorgezogenen Präsidentenwahlen im März 2000 wurden Untersuchungsverfahren gegen eine Reihe von Großunternehmern eingeleitet. Das rief insbesondere in Führungskreisen der Wirtschaft erhebliche Unruhe hervor. Alsbald erwies sich aber, dass Putin eine Doppelstrategie verfolgte: Während er scharf gegen einzelne "politische" Unternehmer wie Boris Beresowskij und Wladimir Gusinskij vorging, die über Massenmedien Einfluss ausübten, bezog er die Mehrheit der Unternehmer in einen fortgesetzten Dialog ein. Der Präsident suchte das Gespräch mit den großen Kapitalgruppen und wandte sich nach eigenem Bekunden allein gegen jene Personen, die versuchten, Druck auf die Politik auszuüben.

In der Tat gelang es Putin, mit Hilfe des Energiekonzerns Gasprom, der die gesamte russische Erdgasförderung kontrollierte und sich noch zum Teil in staatlicher Hand befand, das Medienimperium von Gusinskij zu zerschlagen und Beresowskij die Kontrolle über das russische Staatsfernsehen ORT zu entreißen. Noch im Laufe des Jahres 2000 sicherte sich die Putin-Administration so die Verfügung über die wichtigsten Fernsehsender und hatte damit die Mittel zur Meinungsmanipulation in der Hand. Das Verhältnis von Präsident und Unternehmen wurde ein zweites Mal auf die Probe gestellt, als die Staatsanwaltschaft wenige Monate vor den Dumawahlen 2003 gegen Michail Chodorkowskij vorging, der an der Spitze des Mineralölunternehmens Jukos stand. Chodorkowskij hatte eine Reihe von Parteien und Abgeordneten großzügig unterstützt, und die Presse sagte ihm nach, er habe Ambitionen für eine Präsidentschaftskandidatur. Die Strafverfahren, die gegen ihn und einige seiner Mitarbeiter eingeleitet wurden, nahm die Öffentlichkeit als Signal, dass der Präsident eine politische Rolle der Oligarchen nicht dulden werde und dass konservativ gestimmte Kreise im Umfeld Putins nun die Oberhand hatten.

Die Schwächung der Regionen und die Verdrängung der Hochfinanz aus den politischen Entscheidungsprozessen veränderten die Kräftekonstellation innerhalb der russischen Politik. Im Laufe von zwei Jahren war es dem Präsidenten gelungen, seine Machtposition zu konsolidieren. Putin war ohne eigene Hausmacht angetreten und musste sich anfangs auf ein heterogenes und daher instabiles politisches Bündnis stützen. Ende des Jahres 2001 war seine Stellung deutlich gefestigt. Bei Konflikten innerhalb der Führungsgruppe - und zwischen 2001 und 2003 waren die Spannungen zwischen den Fraktionen der Allianz hinter Putin immer wieder spürbar - verfügte der Präsident nun über eigene Machtressourcen.

Bausteine der Machtbasis

Putins Macht basierte zunächst auf seiner verfassungsmäßigen Stellung als Präsident, die ihm immense Vollmachten verlieh. Er konnte weitgehend unabhängig vom Parlament agieren, die Regierung war ihm verantwortlich, nicht der Duma, er allein bestimmte die Außenpolitik, und der gesamte Sicherheitsapparat - Verteidigungsminister, Innenminister und die Chefs der Geheimdienste - war ihm direkt unterstellt. In gewisser Weise war seine Position die eines "gewählten Monarchen", der weder vom Parlament noch von der Gesellschaft kontrolliert wurde.

Die durch die Verfassung verliehene Amtsgewalt stützte Putin durch eine Personalpolitik ab, die nach und nach Personen seines Vertrauens in Schlüsselstellungen der Exekutive brachte, unter ihnen zahlreiche Angehörige des Inlandsgeheimdienstes FSB, mit denen Putin aus seiner früheren Tätigkeit im KGB oder seiner Zeit als FSB-Vorsitzender bekannt war und denen er offenbar Vertrauen entgegenbrachte. Die Invasion der "Petersburger" - viele von den Aufsteigern stammten aus Putins Heimatstadt - wurde in der Öffentlichkeit aufmerksam verfolgt. Die Verbindung mit den Sicherheitsapparaten, die in diesen Stellenbesetzungen zum Ausdruck kam, war gewiss kein demokratisches Element, gab dem Präsidenten aber einen starken Rückhalt in der Auseinandersetzung mit potenziellen Gegnern.

Ein wichtiger Baustein der Putinschen Machtbasis war die Unterstützung durch den überwiegenden Teil der Unternehmer. Der Verunsicherung, die sein Vorgehen gegen die Oligarchen ausgelöst hatte, wirkte er seit dem Sommer 2000 durch einen regelmäßigen Dialog entgegen. Zudem ließ er den Kapitalgruppen bei ihren Wirtschaftsaktivitäten großen Spielraum. Beispiele wie die Expansion der Holding Alfa-Gruppe nach der Herbstkrise 1998, der Aufstieg der MDM-Bank und die Vorgänge in der Aluminiumindustrie, bei der junge Magnaten wie Oleg Deripaska regelrechte Buntmetallimperien aufbauten und den früheren Marktführer Trans World Group - nicht immer mit sauberen Mitteln - aus dem Geschäft drängten, vermitteln einen Eindruck von den Konzentrationsprozessen, die das russische Wirtschaftsleben in der Endphase der Ära Jelzin und in den Anfangsjahren Putins prägten. Die Zeit der großen Unternehmerkarrieren war mit dem Ende der ersten Privatisierungsphase nicht vorbei, vielmehr schuf die Finanzkrise von 1998 Raum für den Aufstieg einer neuen Generation von Wirtschaftsführern, die sich unberührt von der Putinschen Polemik gegen die Oligarchen ihre Finanz- und Industrieimperien schufen. Erst die Attacke auf den Erdölkonzern Jukos im Herbst 2003 signalisierte eine neuerliche Verschlechterung im Verhältnis zwischen Präsident und Unternehmern.

Neben der Machtressource Verfassung, dem Rückhalt in den Sicherheitsapparaten und der Verbindung zu den Kapitalgruppen ist noch ein viertes Element zu berücksichtigen - Putins breiter Rückhalt in der Bevölkerung, sein "Bündnis mit den Massen". Seine Popularität, die in der zweiten Jahreshälfte 1999 mit Hilfe einer Imagekampagne aufgebaut worden war, ging auch nach den Wahlen nicht zurück. Aus den regelmäßigen Umfragen des Allrussischen Meinungsforschungszentrums WZIOM wird deutlich, dass es zwischen 2000 und 2003 keinem russischen Politiker gelang, ein auch nur annähernd so großes Vertrauen bei der Wählerschaft zu erwerben, wie es der Präsident genoss.

Dabei fand er in ganz unterschiedlichen Gruppen Unterstützung. Soldaten und Pensionäre mit eher konservativer Grundhaltung bewerteten Putins Tätigkeit ebenso positiv wie Unternehmer und geisteswissenschaftliche Intelligenz, die eher als Befürworter eines auf Marktwirtschaft und Demokratie ausgerichteten Kurses galten. Putins hohe Akzeptanz in der Bevölkerung ist zweifellos eine wichtige Machtbasis, ein plebiszitäres Element des "Systems Putin", das das Regime stabilisiert. Die Popularität des Präsidenten basiert auf der Kontrolle über die wichtigsten Massenmedien nach Übernahme der beiden größten Fernsehsender ORT und NTW. Dazu gehört auch die Umwandlung des bislang unabhängigen Meinungsforschungszentrums WZIOM in eine staatliche Aktiengesellschaft laut Beschluss vom August 2003. Ein weiterer Faktor ist der Wirtschaftsaufschwung seit 1999, der zwar nicht Ergebnis Putinscher Politik war, den die Öffentlichkeit aber mit seiner Amtszeit verbindet.

Im Laufe von zwei Jahren ist es dem zweiten Präsidenten der Russländischen Föderation gelungen, aus einem intelligenten Bürokraten ohne Hausmacht und politisches Profil zu einem souveränen politischen Führer mit festem Rückhalt in der Gesellschaft und in den Apparaten zu werden. Auf dem Weg zu diesem Ziel wurden wohl nicht Verfassungsnormen, aber doch Grundsätze demokratischen Verhaltens verletzt. Gewiss ist Putins politische Machtstellung gegenwärtig kaum anfechtbar. Doch zahlreiche Probleme in den Bereichen Gesellschaft, Sozial- und Innenpolitik sind nach wie vor ungelöst: So steht eine Gesundheitsreform ebenso aus wie eine Reorganisation der Sozialversicherung, die Bekämpfung von Kriminalität und Korruption kommt kaum voran, und die starken Einkommensunterschiede führen zu sozialen Spannungen.

Duma-Wahlen 2003

Die Dumawahlen am 7. Dezember 2003 haben gezeigt, in welchem Maße der Präsident und seine Umgebung das politische Leben im Land kontrollieren. Bei einer Wahlbeteiligung von 55 Prozent erhielt die von Putin öffentlich unterstützte Partei "Einiges Russland" 37 Prozent der Stimmen bei der Listenwahl. Die Partei "Heimat", deren Gründung von der Präsidialverwaltung mit dem Ziel angeregt worden war, Wähler von der Kommunistischen Partei abzuziehen, erreichte neun und die fremdenfeindliche, rechtsradikale LDPR, die im Lauf der letzten Legislaturperiode meist mit der Präsidentenpartei gestimmt hatte, 11,6 Prozent. Die Kommunistische Partei fiel auf 12,7 Prozent zurück, die liberalen Parteien "Union der Rechten Kräfte" und "Jabloko" scheiterten an der Fünf-Prozent-Hürde. Die Beobachtermission der OSZE kritisierte insbesondere den unfairen Wahlkampf, bei dem die Exekutive alle Möglichkeiten eingesetzt hatte, um oppositionellen Kröften den Einzug ins Parlament zu verwehren.

Hans-Henning Schröder

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