Bundesrat

Eines der Ziele der im Jahr 2006 in Kraft getretenen Föderalismusreform bestand darin, die Ebenen des Bundes und der Länder deutlicher in ihren Zuständigkeiten und Finanzverantwortlichkeiten abzugrenzen. Zu diesem Zweck sollten u. a. die Verhinderungsmöglichkeiten des Bundesrates (Br) im Gesetzgebungsprozess eingeschränkt werden. Der Br. als Institution stand hingegen nicht zur Disposition: Sowohl das tradierte Bundesratsmodell als auch der Abstimmungsmodus im Br. blieben unverändert. Auch die diesbezügliche wissenschaftliche Diskussion schließt einen grundlegenden Systemwechsel aus; sie bezieht ihre Überlegungen zu einer möglichen Reform vor allem auf die Abstimmungsregeln für den Br.

1. Das Bundesratsmodell



Ein wesentliches Kennzeichen des → Bundesstaates ist neben der doppelten, aber begrenzten Souveränität von Zentralstaat und Gliedstaaten, der Aufgabenteilung und Aufgabenverflechtung zwischen beiden staatlichen Ebenen, den originären Kompetenzen und der Finanzhoheit der Gliedstaaten deren institutionalisierte Mitwirkung bei der Politikgestaltung des Zentralstaates. Dies kann nach zwei Modellen geschehen: dem Bundesrats- oder dem Senatsmodell. Die Beurteilung der Arbeit des Bundesrates im Kaiserreich und die negativen Erfahrungen mit dem Reichsrat der Weimarer Republik sowie das gute Funktionieren des Länderrates der Bizone bestärkten die Landesregierungen 1948/49, aber auch Mitglieder des Parlamentarischen Rates in ihrer Auffassung, dass die klassische Bundesratslösung für den neu zu schaffenden deutschen Bundesstaat am besten geeignet sei. Gegner dieser Einschätzung argumentierten, die Mitglieder eines Br. wären nur unzureichend demokratisch legitimiert, durch ihre Weisungsabhängigkeit würden die Entscheidungen des Br. auf anonyme Gremien verlegt und die Bürokratisierung werde die Arbeit des Bundesrates überwuchern. Als Alternativlösung schlugen sie ein Senatsmodell vor. Nach ihm werden die Mitglieder vom Volk in den Gliedstaaten gewählt, jeder Gliedstaat verfügt über die gleiche Anzahl von Mitgliedern, und der Senat wirkt gleichberechtigt am Gesetzgebungsverfahren mit.

Der Parlamentarische Rat entschied sich schließlich für eine Modifikation des Bundesratssystem in Form der "abgeschwächten Bundesratslösung": der Br. ist dem → Bundestag nicht gleichberechtigt, und die Stimmenzahl der Länder im Br. ist nach der Einwohnerzahl abgestuft: Seit der deutschen Einheit, in deren Folge die Stimmzahl der großen Länder erhöht wurde, verteilen sich die Stimmen wie folgt: BW, BY, NRW, NI je 6 Stimmen, HE 5, BE, BB, RP, SN, ST, SH, TH je 4 Stimmen, HB, HH, MV, SL je 3 Stimmen; Gesamtzahl: 69 Stimmen.

2. Die Zusammensetzung des Bundesrates



In Art. 51 GG heißt es: "Der Br. besteht aus den Mitgliedern der Regierungen der Länder, die sie bestellen und abberufen". Wer einer Landesregierung angehört, richtet sich nach den Verfassungen der Länder. In der Regel bestehen die Landesregierungen aus dem Regierungschef und den Ressortministern; in einigen Ländern gehören ihr auch die Staatssekretäre an. Die Bestellung und Abberufung der Bundesratsmitglieder durch die Landesregierung (in einigen Bundesländern wirken die Landesparlamente mit) vermittelt eine demokratische Legitimation, auch wenn diese nur mittelbarer Art ist. Die Wähler bestimmen bei Landtagswahlen also nicht allein über die Mandatsverteilung im Landesparlament und damit über die Bildung der Landesregierung. Vielmehr beeinflussen sie auch die Zusammensetzung des Br. und somit die Politikgestaltung auf Bundesebene.

Für die konkrete Zusammensetzung des Br. ist es ohne politische Bedeutung, welche und wie viele Regierungsmitglieder an den Sitzungen des Br. teilnehmen. In der Regel sind die Regierungschefs und die Leiter der sog. Klassischen Ressorts "geborene Mitglieder" des Br., und alle übrigen Kabinettsmitglieder fungieren als Stellvertreter. Nach Art. 51 Abs. 3 Satz 2 GG kann ein Land nur einheitlich und nur durch anwesende Mitglieder oder deren Vertreter votieren. Deshalb werden sämtliche Stimmen eines Landes nur von einem Mitglied abgegeben, dem sog. "Stimmführer". Jede Landesregierung entscheidet bereits im Vorfeld über ihr Abstimmungsverhalten im Br. In den Ländern mit Koalitionsregierungen müssen sich die Partner also einigen. Es ist üblich, die Regeln für eine solche Einigung vor der Regierungsbildung auszuhandeln und im Koalitionsvertrag festzuhalten. Gerade Landesregierungen, in denen eine Partei im Bund an der Regierung beteiligt ist, vereinbaren häufig, sich bei strittigen Fragen im Br. der Stimme zu enthalten. Da der Br. nach Art. 52 Abs. 3 Satz 1 GG seine Beschlüsse mit mindestens der Mehrheit seiner Stimmen fassen muss (derzeit 35 Stimmen), wirken solche Stimmenthaltungen faktisch wie eine Ablehnung des Beschlusses durch das Land. Der Vorschlag, Art. 51 Abs. 3 GG zu ändern und die einheitliche Stimmabgabe durch die Stimmabgabe getrennt nach Regierungsparteien zu ersetzen ("Koalitionsstimme"), berücksichtigt zu wenig, dass der Br. nur von der Funktion, nicht aber von der Struktur her parlamentarisch ist und dadurch die föderale Komponente des Br. zugunsten der parteipolitischen weiter geschwächt würde.

3. Die Organisation des Bundesrates



Der Br. als Verfassungsorgan regelt seine Organisation und Verfahrensweise eigenständig (Art. 52 GG). Er hat einen Präsidenten und ein Präsidium (Präsident und drei Vizepräsidenten). Nach Art. 52 Abs. 1 GG wird der Präsident auf ein Jahr gewählt. Aufgrund einer Vereinbarung von 1950 ("Königsteiner Abkommen") wird jeweils ein Landesregierungschef, beginnend mit dem einwohnerstärksten Land, endend mit dem einwohnerschwächsten Land, unabhängig von den parteipolitischen Mehrheitsverhältnissen zum Präsidenten gewählt. Erster Vizepräsident wird jeweils der Präsident des Vorjahres, der zweite und dritte Vizepräsident werden zuerst die Regierungschefs des kleinsten und zweitkleinsten Landes, dann die mit der nächstgrößten Einwohnerzahl. Der Präsident des Br. beruft die Sitzungen ein, bereitet sie formell vor und leitet sie. Er vertritt den Br. nach außen und ist oberste Dienstbehörde für die Beamten und Angestellten des Br. Nach Art. 57 GG nimmt er die Befugnisse des → Bundespräsidenten wahr, wenn dieser verhindert ist.

Der Br. wird als Plenum in öffentlichen Sitzungen tätig. Zur Vorbereitung der Plenartätigkeit bestehen Ausschüsse, in denen jedes Land mit einem Mitglied vertreten ist. Die Europakammer des Br. ist befugt, in Eilfällen Stellungnahmen zu Gemeinschaftsvorlagen zu beschließen, ggf. also an Stelle des Bundesratsplenums zu entscheiden (Art. 52 Abs. 3a GG). Beim Br. besteht ein Sekretariat, das bei der Vorbereitung und Durchführung der Sitzungen des Br. und seiner Ausschüsse unterstützend mitwirkt.

4. Kompetenzen des Bundesrates



"Durch den Br. wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union mit" (Art. 50 GG). Der Br. ist ein Bundesorgan; der Ausdruck "Länderkammer" ist daher irreführend und sollte vermieden werden.

4.1 Mitwirkung bei der Gesetzgebung

Die wichtigste Aufgabe des Br. besteht in seiner Mitwirkung bei der → Gesetzgebung. Dabei ist zu unterscheiden zwischen einer beratenden, initiierenden und einer beschlussfassenden Mitwirkung. Gesetzesentwürfe der → Bundesregierung müssen nach Art. 76 Abs. 2 GG erst dem Bundesrat zur Stellungnahme, dem sog. "ersten oder politischen Durchgang", zugeleitet werden. Seine möglichen Einwände und Gegenvorschläge muss die Bundesregierung mit ihrem Gesetzesentwurf dem Bundestag zuleiten. Der Br. hat selbst das Recht zur Gesetzesinitiative nach Art. 76 Abs. 1 GG, macht jedoch nur selten davon Gebrauch. Zwar werden von den Landesregierungen regelmäßig Gesetzesentwürfe in das Plenum eingebracht – sie finden dort jedoch nur in wenigen Fällen eine Mehrheit. Grundsätzlich unterstreicht das Initiativrecht des Br. jedoch, dass der Br. ein "Bundesorgan nicht nur in der Gesetzgebung, sondern zur Gesetzgebung" ist (Anderheiden 2008). Gesetzesentwürfe des Br. müssen über die Bundesregierung, die ihrerseits Stellung nehmen kann, an den Bundestag geleitet werden.

Die beschlussfassende Mitwirkung des Br. am Gesetzgebungsverfahren variiert aufgrund des "abgeschwächten Bundesratsmodells" je nach Gesetzesbeschluss des Bundestages: Verfassungsändernde Gesetzesbeschlüsse bedürfen nach Art. 72 Abs. 2 GG der Zustimmung von 2/3 der Stimmen des Br. Werden diese nicht erreicht, ist keine Änderung des → Grundgesetzes möglich. Der Br. hat ein absolutes Veto.

Einer Zustimmung mit absoluter Stimmenmehrheit bedürfen Gesetzesbeschlüsse, die u. a. die Finanzen der Länder beeinflussen können, deren Verwaltungshoheit berühren oder Gemeinschaftsaufgaben nach Art. 91a GG zum Gegenstand haben. Der Br. muss diesen Parlamentsbeschlüssen zustimmen; verweigert er die Zustimmung, kann kein Gesetz zustande kommen. Der Br. hat ein absolutes Veto.

Bei anderen Gesetzesbeschlüssen, den sog. "einfachen Gesetzen" bzw. "Einspruchsgesetzen" kann der Br. mit absoluter Mehrheit Einspruch einlegen, der jedoch vom Bundestag mit absoluter Mehrheit zurückgewiesen werden kann (Art. 77 Abs. 3 und 4 GG); erfolgt die Zurückweisung nicht, so kann kein Gesetz zustande kommen. Der Br. hat ein aufschiebendes oder suspensives Veto.

Bei divergierenden Entscheidungen von Bundestag und Br. kann der → Vermittlungsausschuss, bestehend aus Mitgliedern des Bundestages und des Bundesrates, angerufen werden.

4.2 Der Bundesrat nach der Föderalismusreform

Die Grundgesetzänderungen von 2006 zielten v. a. darauf, die Quote der Zustimmungsgesetze zu reduzieren: von durchschnittlich ca. 53 % in den Jahren 1949 bis 2006 auf ca. 35-40 % aller Bundesgesetze. Erreicht werden sollte die Senkung des Anteils der zustimmungspflichtigen Gesetzen v. a. über die Neuregelung von Art. 84 Abs. 1 GG, auf den bisher die meisten zustimmungspflichtigen Bundesgesetze zurückzuführen sind (Bestimmungen über die Behördeneinrichtung und Verwaltungsverfahren im Bereich der landeseigenen Verwaltung). Dagegen blieb der zweitwichtigste Auslöser von Zustimmungspflichtigkeit, Art. 105 Abs. 3 GG (Gesetzgebung über Steuern, deren Aufkommen den Ländern oder Gemeinden ganz oder zum Teil zufließt), unverändert. Und den bereits bestehenden Zustimmungstatbeständen wurde sogar ein weiterer hinzugefügt (Art. 104a Abs. 4 GG neu). Ob eine nennenswerte Reduktion der Zustimmungsquote zu erreichen ist, die auch jenseits der konsensual geprägten Phase der Großen → Koalition (2005-2009) zu halten ist, bleibt umstritten: Tatsächlich sank die Quote der zustimmungspflichtigen Gesetze auf 40 %. Es zeigt sich aber, dass Schlüsselentscheidungen gerade in der Wirtschafts- und Sozialpolitik nach wie vor sehr häufig zustimmungsbedürftig sind.

4.3 Weitere Befugnisse des Bundesrates

Der Br. wirkt beim Erlass von Rechtsverordnungen sowie Verwaltungsvorschriften des Bundes mit. Ohne seine Zustimmung können solche Rechtsregeln nicht erlassen werden (Art. 80 Abs. 2, Art. 83 ff. GG). Er wählt nach Art. 94 Abs. 1 Satz 2 GG die Hälfte der Richter des → Bundesverfassungsgerichts (8), in jeden Senat 4, und nach § 9 BVerfGG im Wechsel mit dem Bundestag den Präsidenten des Bundesverfassungsgerichts und seinen Stellvertreter. Er kann selbst das Bundesverfassungsgericht anrufen, wenn er der Ansicht ist, dass andere Verfassungsorgane ihn in seinen Rechten oder Pflichten verletzt hätten (Art. 93 Abs. 1 Ziff. 1 GG), dass der Bundespräsident gegen das Grundgesetz oder gegen anderes Bundesrecht verstoßen habe (Art. 61 GG), oder dass eine politische Partei verfassungswidrig sei (Art. 21 Abs. 2 GG). Außerdem kann sich der Br. an Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht beteiligen. Durch die → Notstandsverfassung ist der Br. institutionell und verfahrensmäßig in alle Ausnahmemaßnahmen einbezogen (Art. 53a GG; Art. 87a Abs. 4 Satz 2 GG; Art. 115a ff. GG).

5. Die politische Funktion des Bundesrates



Politikwissenschaftlich ist von Interesse, welche Stellung der Br. im Machtdreieck Bundestag, Bundesregierung, Br. einnimmt, in welchen parteipolitischen Konstellationen er auf welche Weise mit welchem Ergebnis wirkt und ob er im Gesamtsystem Ds eine eigenständige politische Kraft darstellt.

5.1 Die administrative Funktion des Bundesrates

Das Hauptaugenmerk der im Br. Tätigen ist auf die Lösung von Verwaltungsproblemen gerichtet. Damit bestimmen die Kategorien des Bewahrens, der Praktikabilität und des reibungslosen administrativen Ablaufes weitgehend die Bundesratstätigkeit. Gerade die Landesbeamten, die in den Bundesratsausschüssen als vollberechtigte Mitglieder häufig an die Stelle der Minister treten und die Arbeitsweise des Br. prägen, legen Wert auf eine sachbezogene Arbeit des Br.

5.2 Die politische Funktion des Bundesrates

Der Br. ist zwar ein Mitwirkungs- und kein Leitungsorgan im deutschen Regierungssystem, gleichwohl wirkt er anregend auf die politische Debatte und das staatliche Handeln. Sein Plenum ist die erste öffentliche Stätte zur Vorlage eines Gesetzesvorhabens der Bundesregierung, die dann auch dort durch den → Bundeskanzler oder den zuständigen Bundesminister Zweck und Mittel ihrer Vorlage begründet. Die Vertreter der Landesregierungen prüfen nicht nur die verfassungsrechtliche Qualität und Zulässigkeit, die verwaltungspraktische Verwendbarkeit und die zu erwartenden Kosten, sondern erörtern politische Alternativen und verlangen Veränderungen. So wird in diesem sog. "ersten" oder "politischen Durchgang" häufig politisch Kontroverses diskutiert und gelegentlich werden auch Grundsatzdebatten über existenzielle Fragen oder akute Herausforderungen des → politischen Systems geführt.

5.3 Die opponierende Funktion des Bundesrates

Der Br. ist ein Bundesorgan, durch das die Länder ihre Interessen vertreten. Daher kommt ihm auch die Aufgabe zu, gegen Bundestagsmehrheit und Bundesregierung zu opponieren, sofern durch diese eine Beeinträchtigung von Landesinteressen zu befürchten ist. Als Beispiele lassen sich nennen: Kompetenzverlagerungen zugunsten des Bundes oder der EU, eine Reduzierung der Finanzausstattung der Länder oder Eingriffe in deren Verwaltungsstruktur. Diese Oppositionsfunktion ist ein kontinuierlicher Faktor in den Entscheidungsprozessen des Br. Von größerer Bedeutung für das politische System ist jedoch, wenn die Mehrheit des Br. von Landesregierungen gebildet wird, die denselben Parteien angehören wie die → Opposition des Bundestags. Tritt diese Konstellation ein, dann kann es geschehen, dass die Mehrheit des Br. das zu erreichen versucht, was der Minderheit im Bundestag nicht gelungen ist, nämlich entweder ein Gesetz überhaupt zu verhindern oder ihre parteipolitischen Zielvorstellungen durchzusetzen. Das ist verfassungsrechtlich zulässig; ob es demokratischen Legitimitätsvorstellungen entspricht, ist umstritten. Die Gesetzgebungspraxis zeigt, dass kaum Gesetze am Br. scheitern, sondern dass dessen Mehrheit vielmehr über den Vermittlungsausschuss mit Erfolg versucht, Gesetzesbeschlüsse der anderen parteipolitischen Mehrheit in ihrem Sinne zu verändern. Das Ergebnis ist oft ein Kompromiss, der gegensätzliche Interessen ausgleicht und nicht selten dem Gemeinwohl zuträglicher ist als die ursprüngliche Konzeption.


Literatur



Anderheiden, Michael 2008: Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung, in: Isensee, Josef/Kirchhof, Paul (Hrsg.) 32008: Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland. Bd. VI: Bundesstaat. Heidelberg, S. 965-1003.

Bundesrat (Hrsg.) 2011: Handbuch des Bundesrates für das Geschäftsjahr 2010/2011. Baden-Baden.

Burkhart, Simone 2008: Blockierte Politik. Ursachen und Folgen von "Divided Government" in Deutschland. Frankfurt a. M./New York.

Jun, Uwe/Leunig, Sven (Hrsg.) 2011: 60 Jahre Bundesrat. Tagungsband zum Symposium an der Friedrich-Schiller-Universität Jena vom 12. bis 14. Oktober 2009. Baden-Baden.

Laufer, Heinz/Münch, Ursula 82010: Das föderale System der Bundesrepublik Deutschland. München.

Lehmbruch Gerhard 32000: Parteienwettbewerb im Bundesstaat. Regelsysteme und Spannungslagen im Institutionengefüge der Bundesrepublik Deutschland. Wiesbaden.

Reuter, Konrad 22007: Praxishandbuch Bundesrat. Heidelberg.

Sturm, Roland 2009: Der Bundesrat im Grundgesetz: falsch konstruiert oder falsch verstanden? In: Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung Tübingen (Hrsg.): Jahrbuch des Föderalismus 2009. Föderalismus, Subsidiarität und Regionen in Europa. Baden-Baden, S. 137-148.

Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Ursula Münch

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