Bundesverfassungsgericht

Obgleich ohne eigenen Abschnitt im → Grundgesetz, kommt dem Bundesverfassungsgericht (BVerfG), dem höchsten deutschen Gericht, die Stellung eines der fünf obersten Staatsorgane Ds zu. Seine Position hat ebenso höchstes Lob wie schärfste Kritik hervorgerufen: Sehen die einen im Verfassungsgericht die Krönung des → Rechtsstaates, meinen die anderen eine Einengung der → Demokratie zu erkennen. Für die breite Öffentlichkeit stellt es – weit vor Parlament und Regierung – einen der Hauptträger ihres Institutionenvertrauens dar.

1. Theoretische Voraussetzungen



Grundlegend für das Verständnis einer Verfassungsgerichtsbarkeit ist die auf Abbé E. J. Sieyes zurückgehende Unterscheidung zwischen verfassungsgebender und verfasster Gewalt: Die auf der → Volkssouveränität beruhende Verfassung begründet eine Kompetenzordnung, für deren Überwachung bereits Sieyes ein Verfassungsgericht vorgesehen hatte. Wirksam werden kann dieses nur, wenn die Verfassung nicht bloß ein entsprechend etikettiertes Gesetz darstellt (semantische Verfassung) oder formal existiert (nominalistische Verfassung), sondern als fundamentales Gesetz für das Gemeinwesen Anerkennung findet (normative Verfassung).

Richterliche Normenkontrolle setzt darüber hinaus eine Normenhierarchie voraus, so bereits der US Supreme Court in Marbury v. Madison (1803). Diese bedarf einer institutionellen Absicherung durch eine im Vergleich zur einfachen Gesetzgebung erschwerte Abänderbarkeit (Rigidität) der Verfassung. Hieraus ergibt sich eine Differenzierung zwischen dem einfachen und dem verfassungsändernden Gesetzgeber (konstitutionelle Gewaltenteilung).

Derart komplexe Grundlagen der Verfassungsgerichtsbarkeit sind nicht zu vereinbaren mit "identitätsdemokratischen" oder "souveränitätsdemokratischen" Auffassungen, wie sie von Anhängern der Identität von Regierenden und Regierten oder der Vorstellung eines innerhalb des Verfassungsstaats präsenten Souveräns vertreten werden. Das BVerfG hat sich daher wiederholt nicht nur legitimen Angriffen auf Argumentationen seiner Richter, sondern auch heftigen Attacken hinsichtlich seiner Existenz und Funktion ausgesetzt gesehen.

2. Historische Entwicklung in Deutschland



Die Verfassung des Kaiserreiches schloss weder → Grundrechte noch eine Verfassungsgerichtsbarkeit ein. Als Schiedsstelle für öffentlich-rechtliche Konflikte zwischen einzelnen Bundesstaaten und Verfassungskonflikte in Bundesstaaten ohne eigenes Verfassungsgericht war der Bundesrat vorgesehen (Art. 76 RV).

Die Weimarer Republik kannte einen Staatsgerichtshof, der beim Reichsgericht in Leipzig eingerichtet wurde (Art. 108 WRV), und ein beim Reichstag angesiedeltes, teilweise aus → Abgeordneten zusammengesetztes Wahlprüfungsgericht (Art. 31 WRV). Die Kompetenzen beider Organe blieben eng begrenzt. Der Staatsgerichtshof versagte in seiner Bewährungsprobe anlässlich des "Preußenschlages" Papens (1932) kläglich.

Nach den Erfahrungen mit dem NS-Staat sollte das BVerfG die Rechtsordnung unter umfassenden Gerichtsschutz stellen, wie er in ähnlicher Weise in den USA besteht, in D auf Landesebene nach 1945 jedoch nur in BY realisiert worden ist.

3. Organisation des Bundesverfassungsgerichts



Anders als die übrigen obersten Staatsorgane bedurfte das BVerfG zu seinem Tätigwerden eines speziellen Gesetzes (Art. 94 Abs. 2 GG), so dass es erst 1951 – nach Verabschiedung des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes (BVerfGG) – funktionsfähig geworden ist. Seither besteht das Gericht aus zwei Senaten, seit 1963 mit je acht Richtern besetzt. Nach außen hin figuriert jeder der beiden Senate dieses "Zwillingsgerichts" als "das Bundesverfassungsgericht"; Plenarentscheidungen zu anhängigen Fällen bilden seltene Ausnahmen.

Die beiden Spruchkörper haben jeweils eigene Zuständigkeitsbereiche, die nach Antragsarten und -gegenständen abgegrenzt sind. Da das Fallaufkommen zu den einzelnen Antragsarten bei Gründung des Gerichts nicht ansatzweise korrekt eingeschätzt worden war und sich auch nachfolgend verändert hat, musste die Geschäftsverteilung zwischen den Senaten wiederholt angepasst werden. Betrugen die Eingänge 1951-1955 im Ersten Senat 3.378 und 34 im Zweiten, 1956-1960 4.480 zu 982, lagen sie 1996-2000 bei 12.359 zu 12.464 und 2006-2010 bei 16.984 zu 14.593. Gleichwohl sind die meisten Verfahrensarten dem Zweiten Senat zugewiesen. Der Erste Senat ist für einen Teil der Verfassungsbeschwerden und Normenkontrollen zuständig. Allein der Zweite Senat fungiert als "Staatsrechtssenat", tritt heute aber neben dem Ersten auch als "Grundrechtssenat" in Erscheinung.

Als oberstes Verfassungsorgan stellt das Gericht den Entwurf für seinen Haushalt selbst auf (2011: 20,2 Mio. €). Bis hin zur Geschäftsverteilung (§ 14 Abs. 4 BVerfGG) regelt es auch seine innere Organisation weitgehend eigenständig. Über seine Mitarbeiter (2011: 169,5 Mitarbeiterstellen) hat es die Personalhoheit. Mit anderen Staatsorganen verkehrt es auf direktem Wege.

Präsident und Vizepräsident des Gerichts müssen unterschiedlichen Senaten angehören und führen dort den Vorsitz (§ 9 Abs. 1, § 15 Abs. 1 BVerfGG). Zur Erledigung von Verfassungsbeschwerden und (seit 1993) Richtervorlagen haben die beiden Senate je drei "Kammern" mit jeweils drei Mitgliedern gebildet, die der Vorprüfung dienen und die Masse der Eingänge abarbeiten.

Vor den kollegialen Letztentscheidungen bearbeitet jeder (männliche oder weibliche) Richter ein durch Senatsbeschluss abgegrenztes "Dezernat" seiner sachbezogenen Zuständigkeiten. Ungeachtet eines daneben vom Ersten Senat praktizierten Umlaufverfahrens dominiert dadurch das "Fachrichtertum".

Während in den "Kammern" bei Verhinderungen von Richtern senatsinterne Vertretungsregelungen gelten, findet im Falle der Befangenheit eines Richters oder der Beschlussunfähigkeit eines Senats in einer dringlichen Angelegenheit eine Vertretung durch Richter des jeweils anderen Senates aufgrund eines Losverfahrens statt (§ 38 GO BVerfG). Hierdurch können sich die Mehrheitsverhältnisse fallbezogen in unvorhersehbarer Weise ändern.

4. Die Richter des Bundesverfassungsgerichts



Nach ihrer Qualifikation sind zwei Kategorien von Richtern zu unterscheiden: Während alle Richter am BVerfG über die Befähigung zum Richteramt verfügen müssen (§ 3 Abs. 2 BVerfGG), ist für drei der Richter jedes Senates vorgeschrieben, dass diese zum Zeitpunkt ihrer Wahl als Richter an einem der obersten Bundesgerichte amtiert haben – in der Regel seit mindestens drei Jahren (§ 2 Abs. 3 BVerfGG). Die Amtszeit beträgt heute für sämtliche Verfassungsrichter zwölf Jahre, sofern diese nicht durch Rücktritt, Vollendung ihres 68. Lebensjahres (§ 4 BVerfGG) oder Tod vorzeitig aus dem Amt scheiden.

Die formalen Wahlvorschriften sind durch die Differenzierung hinsichtlich je zweier Wahlorgane, Gerichtssenate und Richterkategorien recht kompliziert: Jeweils zur Hälfte werden die Mitglieder beider Senate direkt vom → Bundesrat und indirekt – mittels eines zwölfköpfigen Wahlausschusses – vom → Bundestag gewählt. Hierzu ist eine Mehrheit von zwei Dritteln der Mitglieder des betreffenden Wahlorgans erforderlich (§§ 5-7 BVerfGG). Das Bundesjustizministerium führt Listen mit den Namen der hinreichend lange tätigen Bundesrichter und vorgeschlagenen Kandidaten. Über Vorschlagsrechte verfügen alle Bundestagsfraktionen (→ Fraktionen), die → Bundesregierung und Landesregierungen sowie – im Falle von Wahlverzögerungen – hilfsweise das BVerfG selbst (§§ 7a, 8 BVerfGG). Seinen Abschluss findet das formale Bestellungsverfahren in der gegenzeichnungspflichtigen Ernennung und Vereidigung des neugewählten Richters durch den → Bundespräsidenten.

Die Besetzung eines obersten Staatsorgans stellt indes eine bedeutsame politische Machtfrage dar. Aus diesem Grunde wird der formale Prozess in prägender Weise überlagert durch Kontakte zwischen hochrangigen Exponenten der → Parteien, wobei die → Opposition zur Sicherstellung der erforderlichen Mehrheit typischerweise einzubeziehen ist. Die realen Abläufe sind dadurch weitgehend intransparent. Hingegen geht Kritik an der formalen Legitimation der vom Bundesrat gewählten Richter fehl, soweit sie die typischerweise plebiszitäre Legitimation der Regierungschefs der Länder sowie die konsensdemokratischen Entscheidungsvorgänge außer Acht lässt.

Die erforderliche Zweidrittelmehrheit hat in den 70er Jahren aufgrund der langfristigen Kräfteverteilung in der BRD schrittweise zur Anerkennung differenzierter Zugriffsrechte der Parteien geführt. Dabei haben sich Unionsparteien und → SPD darauf geeinigt, wechselseitig ein Vorschlagsrecht der anderen Seite in Bezug auf vier Richterstellen in jedem der beiden Senate zu akzeptieren, wobei erwartet wird, dass je eine Richterstelle pro Partei und Senat mit einer parteipolitisch ungebundenen Person besetzt wird, die allerdings de facto nicht unbedingt "neutral" erscheint. Die Personalansprüche der → CSU sind aus dem Kontingent der Union, diejenigen der → FDP und seit 2001 auch die der Grünen (→ Bündnis 90/Die Grünen) sind im Falle "kleiner" Koalitionen aus demjenigen ihres jeweiligen Koalitionspartners zu bedienen. Zur Herbeiführung einer Einigung zwischen den Parteien haben sich "Personalpakete" bewährt, die etwa bei den Präsidentenwechseln zwischen Benda (CDU, 1971-1983), Zeidler (SPD, 1983-1987), Herzog (CDU), Limbach (SPD, 1994-2002), Papier (CDU, 2002-2010) und Voßkuhle (SPD, seit 2010) sogar künftige Entscheidungen des anderen Wahlorgans einbezogen haben. Die nicht zum Zuge kommende Seite behält sich jeweils vor, die Nominierten auf ihre Zumutbarkeit hin zu überprüfen. So wurde 1993 Herta Däubler-Gmelin seitens der Unionsparteien als Nachfolgerin des Richters Ernst-Gottfried Mahrenholz nicht für akzeptabel gehalten (letztlich gewählt: Jutta Limbach); 2008 widerfuhr Horst Dreier ein Gleiches bei der Suche eines Nachfolgers für Winfried Hassemer (gewählt: Andreas Voßkuhle).

Im Ergebnis gelangen bei dem praktizierten Verfahren neben den gesetzlich quotierten Bundesrichtern insbesondere Juraprofessoren, hohe Beamte, Landesrichter und Politiker mit Regierungserfahrung in Bund oder Land auf die Richterbank. Das Bestellungsverfahren erreicht eher "Ausgewogenheit" der Besetzung des Gerichts als "Distanz" der Richter von den politischen Parteien. Indes hat 1983 die Übertragung des Vorschlagsrechts der FDP für die Besetzung einer Richterstelle vom Zweiten auf den Ersten Senat im letztgenannten zu einer deutlichen Verschiebung der Gewichte geführt.

5. Zuständigkeiten und Verfahren



Von den 24 in der jüngsten Statistik des BVerfGs aufgeführten Verfahrensarten sind zwei schon im ersten Jahrzehnt der Existenz des Gerichtes wieder entfallen, eine läuft durch die Errichtung eines schleswig-holsteinischen Verfassungsgerichts seit 2008 leer; eine hat sich inhaltlich verändert, vier sind später hinzugefügt worden. Zu sechs Kategorien (Richter- und Präsidentenanklagen, Amtsenthebungen von Verfassungsrichtern sowie den drei neuesten Verfahrensarten) gibt es bislang keine Eingänge, eine (Überprüfung vorkonstitutionellen Rechts) ist durch Zeitablauf obsolet geworden.

Mit einem Anteil von 96,5 % (1951-2010: 182.151 von 188.810) der verfahrensbezogenen Eingänge sind die Verfassungsbeschwerden (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a, 4b GG) für den Geschäftsanfall des Gerichts absolut dominant. Seit 1956 ist für Verfassungsbeschwerden ein Annahmeverfahren vorgeschrieben, in dem die "Kammern" der beiden Senate unzulässige und inhaltlich aussichtslose Beschwerden zurückweisen, seit 1986 auch offenkundig begründeten Anträgen stattgeben können (§§ 93a-93d BVerfGG). Abgesehen von den relativ seltenen "kommunalen Verfassungsbeschwerden" können diese als individuelle Beschwerden von "jedermann" erhoben werden, wenn die Verletzung eigener Grundrechte oder "grundrechtsgleicher" Rechte geltend gemacht wird und der Rechtsweg erschöpft ist. Individuelle Verfassungsbeschwerden gehen daher typischerweise als "Urteilsverfassungsbeschwerden" ein und begehren faktisch die Revision einer letztinstanzlichen Gerichtsentscheidung nach Maßgabe des Grundgesetzes. Weit seltener kann ein Beschwerdeführer die Verletzung eigener Rechte unmittelbar durch ein Gesetz geltend machen (z. B. Unternehmen durch das Mitbestimmungsgesetz). Die Prüfung und Verwerfung von Gesetzen ist jedoch in beiden Fällen möglich.

Nach der Anzahl der Eingänge an zweiter Stelle stehen konkrete Normenkontrollanträge, die jedes deutsche Gericht zu stellen hat, wenn es der Ansicht ist, dass "ein Gesetz, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt", mit dem Grundgesetz unvereinbar sei (Art. 100 Abs. 1 GG). Derartige Richtervorlagen werden seit 1993 ebenfalls einer Vorprüfung durch die Kammern unterzogen, da die Richter des BVerf Gs zahlreiche Vorlagen für unzureichend begründet hielten. Seither sind 62,1 % der von Richtern behaupteten Verfassungswidrigkeiten (211 von 340) von Verfassungsrichtern bereits im Vorverfahren als offenkundig unbegründet eingestuft worden.

Von 0,6 % (bis 1990) auf knapp 2,0 % der Verfahren (2001-2010: 1.110) stark zugenommen haben die – unselbständigen – einstweiligen Anordnungen (§ 32 BVerf GG). Mit weitem Abstand folgen die zyklischen Schwankungen unterliegenden, jedoch gleichfalls zunehmenden Verfahren zur Prüfung von Wahlen und Mandaten (Art. 41 Abs. 2 GG, 1951-2010: 201), mit deren Hilfe 1998 die vorherige Praxis der Wiederbesetzung von Überhangmandaten aus den Landeslisten der Parteien beendet worden ist (BVerfGE 97 Nr. 18, S. 317 ff.).

Die abstrakten Normenkontrollverfahren (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, 1951-2010: 165) sind zwar prozessrechtlich ohne konkrete Streitparteien allein auf den Schutz der Rechtsordnung ausgerichtet, können aber seitens der Antragsteller zur Austragung scharfer rechtspolitischer Kontroversen verwendet werden (z. B. Abtreibung, Zuwanderung, Juniorprofessur). Antragsbefugt sind die → Bundesregierung, ein Drittel der Abgeordneten des Bundestages – damit in der Regel auch die stärkste Oppositionsfraktion – sowie die einzelnen Landesregierungen. Anträge der letztgenannten überwiegen diejenigen aus dem Bundestag deutlich. Da jeder Antragsteller die Überprüfung sowohl von Bundes- als auch von Landesrecht beantragen kann, sind in beiden Richtungen Kontrollprozesse möglich, welche sich auf die jeweils andere Ebene des föderativen Systems beziehen (Beispiele: Anträge der Fraktionen von SPD und → CDU/CSU wegen niedersächsischer bzw. nordrhein-westfälischer Rundfunkgesetze, BVerfGE 73 Nr. 3, S. 118 ff., 1986, BVerf GE 83 Nr. 17, S. 238 ff., 1991; Antrag NIs zum Bundeswahlgesetz (Überhangmandate), BVerfGE 95 Nr. 18, S. 335 ff., 1997).

Organstreitverfahren (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, 1951-2010: 171) markieren häufig hochpolitische Konflikte über status- und verfahrensbezogene Normen des politischen Prozesses und gelten der legitimationsrelevanten Sicherung seiner Fairness. Antragsberechtigt sind die obersten Bundesorgane oder andere Beteiligte, die durch Grundgesetz oder die Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind (wie Abgeordnete und Fraktionen des Bundestages sowie politische Parteien). Beispiele für Organstreitverfahren bilden die Anfechtungen der Bundestagsauflösungen von 1983 und 2005, die Konflikte um Auslandseinsätze der → Bundeswehr oder die Auseinandersetzung im 15. Deutschen Bundestag um die Zusammensetzung des Vermittlungsausschusses. Gleichfalls dem Schutz rechtsstaatlich geordneter Verfahren dienen die in den letzten Jahren selten gewordenen anderen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG, 1951-2010: 74).

Die Häufigkeit von Bund-Länder-Streitigkeiten administrativer Art (Art. 93 Abs. 1 Nr. 3, Art. 84 Abs. 4 Satz 2 GG, 1951-2010: 45) liegt konstant auf niedrigem Niveau. Bund-Länder-Konflikte mit Bezug zur Gesetzgebung werden hingegen mittels abstrakter Normenkontrollanträge ausgetragen (z. B. die Forderung BEs nach erhöhten Finanzzuweisungen des Bundes, BVerfGE 116 Nr. 11, S. 327 ff., 2006).

Wenngleich auch andere Vorgänge im Einzelfall spektakulär erscheinen mögen (z. B. Verbot von SRP und KPD), haben die übrigen real praktizierten Verfahrensarten quantitativ nur eine sehr geringe Bedeutung für die Spruchpraxis des Bundesverfassungsgerichts. Die in der Verfassung niedergelegten Kompetenzen sind gleichwohl einsatzbereite Instrumente, wie Anträge hinsichtlich einer Verwirkung von Grundrechten (1992) und auf Feststellung der Verfassungswidrigkeit politischer Parteien (1993: FAP, Nationale Liste; 2001: NPD) nach jahrzehntelangem Ruhen der beiden Antragsarten dokumentiert haben.

Abzuwarten bleibt, ob die zum Bund-Länder-Verhältnis entwickelten neuen Instrumente zur Überprüfung der Grenzen der Gesetzgebung des Bundes (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2a und Abs. 2 GG) im deutschen Föderalismus politisch eine Rolle spielen werden. Für Vorlagebeschlüsse im Rahmen des gleichfalls jungen untersuchungsrechtlichen Organstreitverfahrens (§ 36 PUAG) kommt es zusätzlich auf die künftige Rechtsprechung des Bundesgerichtshofes an.

6. Formale Aspekte der Verfahren und Entscheidungen



De jure ist für das BVerfG als Regelfall eine Entscheidung aufgrund einer mündlichen Verhandlung vorgesehen (§ 25 BVerfGG). Bei der Durchführung seiner Verfahren darf es eigene Sachverhaltsaufklärung betreiben (§ 26 BVerfGG). Die Ansetzung eines Ortstermins zur Praxis des Asylrechts war jedoch ein spektakulärer Ausnahmefall. Über die Masse der Verfassungsbeschwerden wird hingegen während des Annahmeverfahrens nach Aktenlage entschieden (§ 93d BVerfGG). Als Verfassungsorgan berücksichtigt das BVerfG das Verlangen nach Medienöffentlichkeit seit 1998 weitergehend als andere deutsche Gerichte. Übertragungen der öffentlichen Verhandlungen sind jedoch unzulässig (§ 17a BVerfGG). Sofern ein Fall mündlich verhandelt worden ist, bestimmt die Soll-Vorschrift in § 30 Abs. 2 Satz 5 BVerfGG eine – verlängerbare – Frist von drei Monaten bis zur Verkündung der Entscheidung. Zur Gesamtdauer seiner Verfahren hat das Gericht für Verfassungsbeschwerden ermittelt, dass zwischen 2003 und 2010 68,7 % der Fälle binnen Jahresfrist entschieden worden sind. Weitere 19,3 % wurden innerhalb von zwei Jahren erledigt, 12,0 % der Beschwerden blieben länger anhängig.

Die Entscheidung eines Falles wird in der Regel mit der Mehrheit der mitwirkenden Richter getroffen. Für einige prozessuale Beschlüsse sowie für "Verurteilungen" bei Parteiverboten, Grundrechtsverwirkungen, Richter- und Präsidentenanklagen sind Zweidrittelmehrheiten der Mitglieder des Senats vorgeschrieben. So ist der NPD-Verbotsantrag bereits an rechtlichen Bedenken einer Sperrminorität von drei der acht Richter des Zweiten Senats gescheitert (BVerf GE 107 Nr. 14, S. 339 ff., 2003). Im Falle eines Stimmengleichstands bleibt eine angegriffene Entscheidung oder Regelung in Kraft, da ein Verstoß gegen das Grundgesetz nicht festgestellt werden kann (§ 15 Abs. 4 BVerfGG).

7. Resultate und Konsequenzen der Entscheidungen



Die Erfolgsaussichten von Verfassungsbeschwerden sind traditionell sehr gering: Auch unter Einbeziehung einer Sondersituation Anfang der 90er Jahre zum Asylrecht beträgt die Quote stattgebender Entscheidungen bis 2010 insgesamt nur 2,4 %, mit Extremwerten (seit 1987 ermittelbar) von 17,09 % (1990) und 0,97 % (1997). Die Entscheidungen des BVerfGs sind generell nicht nur für die Streitparteien, sondern darüber hinaus für "die Verfassungsorgane des Bundes und der Länder sowie alle Gerichte und Behörden" verbindlich. Unabhängig von der Antragsart kommt der Entscheidung in sämtlichen auf eine Normenkontrolle gerichteten Verfahren Gesetzeskraft zu. Im Falle einer Normverwerfung ist diese im Bundesgesetzblatt zu veröffentlichen (§ 31 BVerfGG).

Häufiger als Normenkontrollverfahren sind aufgrund der Verfassungsbeschwerden Überprüfungen höchstrichterlicher Entscheidungen. So sind zwischen 1991 und 2010 313 Entscheidungen oberster Bundesgerichte verfassungsgerichtlich revidiert worden.

Auf der Grundlage seines Normenkontrollrechts hat das BVerfG bis Ende 2010 452 Bundes- und 180 Landesgesetze oder Verordnungen ganz oder teilweise verworfen. Die durchschnittliche Verwerfungsquote für Normen des Bundes hat sich von 7,1 (1951-1991) auf 8,5 (1992-2010) pro Jahr erhöht, für Landesvorschriften ist sie von 3,1 auf 2,7 gefallen.

Ursprünglich war für die Normbeurteilung nur die Bestätigung oder die Nichtigerklärung vorgesehen. Das Verfassungsgericht hat als weitere Variante entwickelt, ein Gesetz als "unvereinbar" mit dem Grundgesetz zu deklarieren, sofern den Richtern die Konsequenzen des Fortfalls einer Norm von Anfang an als unangemessen erscheinen (seit 1970: §§ 31 Abs. 2, 79 Abs. 1 BVerfGG). Darüber hinaus nutzt das Gericht die sogenannte Appellentscheidung, mit der dem Gesetzgeber für "noch verfassungsmäßige" Normen eine künftige Änderung aufgetragen wird. Schließlich kennt das BVerfG das Instrument der "verfassungskonformen Auslegung", durch die eine Norm in einer speziellen Interpretation aufrecht erhalten bleibt, die Regelung jedoch auf eine einzige Variante verengt wird. Selbstzurückhaltung des Gerichts gegenüber dem Gesetzgeber wird in diesem Fall begleitet von einer inhaltlichen Einengung, die gesetzgeberischen Intentionen widersprechen kann.

2002 ist vom BVerfG in den Verfahren zum brandenburgischen LER-Unterricht eine Art "verfassungsgerichtlicher Vergleich" zur Streitbeilegung ohne gerichtliche Entscheidung verwendet worden (BVerfGE 106 Nr. 8, S. 210 ff.). Die Beurteilungen fallen konträr aus. Real eröffnet ein Verweis der Parteien auf Möglichkeiten zur Regelung ihres Konflikts per Gesetzgebung – wie damals gegeben – keine neuen Spielräume; er kann aber das Gericht in eine problematische Rolle als politischer Berater bringen.

8. Sondervoten



Überstimmte Richter können seit 1971 ihre Minderheitsmeinungen als sogenannte "Sondervoten" zu der autoritativen Entscheidung des Falles veröffentlichen (§ 30 Abs. 2 BVerfGG). Angesichts von 145 Entscheidungen mit Sondervotum (7,2 %) gegenüber 1.879 Entscheidungen ohne ein solches ist die Bekanntgabe abweichender Ansichten trotz leichter Zunahme im letzten Jahrzehnt nicht die Regel. Auch die Mitteilung des Abstimmungsverhältnisses ist optional. Unausweichlich wird die Bekanntgabe eines Dissenses nur bei Stimmengleichstand.

Entgegen der Befürchtung, das Verfassungsgericht könne durch Minderheitsvoten an Autorität verlieren, sind eher die von den Befürwortern erwartete integrierende Wirkung, markante Profilierungen einzelner Richterpersönlichkeiten und rechtspolitisch relevante Ansatzpunkte für künftige Entscheidungen erkennbar geworden. Bedenklich wirkt hingegen, wenn in Fällen, denen scharfe rechtspolitische Kontroversen zugrunde liegen, die Richter in gleicher Weise geteilter Meinung sind wie die Parteien, die sie nominiert haben. Zeigt sich hieran die wertende Komponente der Urteilsfindung, stellen sich Fragen hinsichtlich der Prägekraft des Rechts, sofern es seine Anwender nicht zu parteiunabhängigen Positionen veranlassen kann.

9. Umsetzung von Entscheidungen



Der Durchsetzbarkeit des Rechts ist in D bislang nur wenig Beachtung geschenkt worden. Bei richterlichen Entscheidungen gegen den demokratisch legitimierten Gesetzgeber sind jedoch auch die gesellschaftlichen Voraussetzungen für deren vollinhaltliche Umsetzung zu berücksichtigen. So wird gelegentlich eine rein formale Beachtung von Auflagen oder Ignorierung von Beobachtungsgeboten moniert (z. B. Kruzifixbeschluss BVerfGE 93 Nr. 1, S. 1 ff.; Schwangerschaftsabbruch BVerfGE 88 Nr. 21, S. 203 ff., 309).

Ausführungen, welche über die zur Entscheidung eines Falles notwendige Begründung hinausgehen, sind im Rechtssinne unverbindliche obiter dicta. Dazu zählen Hinweise auf die von einer aktuellen Richtermehrheit als verfassungskonform angesehene Neuregelung. Werden derartige Äußerungen gleichwohl in der Gesetzgebung aufgegriffen, kann dies der Entlastung der politischen Entscheidungsträger dienen, steht aber in deren Verantwortung.

Scharfe Wechsel in den verfassungsgerichtlichen Argumentationen wie zwischen den Abtreibungsurteilen (BVerfGE 39 Nr. 1, S. 1 ff., 1975; BVerfGE 88 Nr. 21, S. 203 ff., 1993), den Entscheidungen zum Nötigungstatbestand des § 240 StGB (BVerfGE 73 Nr. 4, S. 206 ff., 1986; BVerfGE 92 Nr. 1, S. 1 ff., 1995) oder zur ersten und zweiten Bundestagsauflösung (BVerfGE 62 Nr. 1, S. 1 ff., 1983; BVerfGE 114 Nr. 5, S. 121 ff., 2005) zeigen, dass nicht in jedem Fall mit einer längerfristigen Konstanz der Rechtsprechung des BVerfG gerechnet werden kann. Die aus den USA bekannte Selbstbindung des Supreme Court an eigene Präzedenzentscheidungen gilt nicht für deutsche Gerichte. Dies erscheint vor allem im Bereich richterlichen Verfassungsrechts (z. B.: Recht auf "informationelle Selbstbestimmung") sowie bei der Fortentwicklungen der Rechtsdogmatik (z. B. Anerkennung von "Teilhaberechten") als unbefriedigend. Zur Vermeidung von Willkür wird das Verfassungsgericht für die Berechenbarkeit des selbstgesetzten Richterrechts Sorge tragen müssen.

10. Öffentliche Kontroversen



Dem in Umfragen recht kontinuierlich erkennbaren hohen Institutionenvertrauen in das BVerfG liegt dessen Wahrnehmung als idealisierter Hoffnungsträger zugrunde. Sie beruht zentral auf der Verfassungsbeschwerde, die zugleich die chronische Arbeitsüberlastung des Gerichts verursacht.

Angesichts des Geschäftsanfalls könnte eine durchgreifende Entlastung des BVerfGs darin liegen, ihm für Verfassungsbeschwerden ein Selbstaufgriffsrecht zuzugestehen. Während das BVerfG bislang formal ein "passives" Staatsorgan darstellt, gäbe ein solches Recht den Richtern Möglichkeiten zum rechtspolitischen "agenda setting" mittels thematisch gezielter Fallauswahl. Da von den Verfassungsbeschwerden nur noch 3,11 ‰ (2001-2010: 163 von 52.354) in die Senate kommen, wäre für die Masse der Beschwerdeführer kein Unterschied erkennbar. Die Auswirkungen auf die öffentliche Wahrnehmung des Gerichts erscheinen allerdings als ungeklärt.

Hingegen stößt der Vorschlag, die Verfahrensart der "abstrakten Normenkontrolle" abzuschaffen (Landfried 1996) auf ein gegenteiliges Interesse von CDU, CSU und SPD, die in prinzipiell gleicher Weise, jedoch mit unterschiedlichem Erfolg von ihrem Antragsrecht Gebrauch gemacht haben (Beispiele: Wehr- und Zivildienstgesetz, BVerfGE 48 Nr. 8, S. 127 ff.; § 116 AFG, BVerfGE 92 Nr. 18, S. 365 ff.).

Nach dem Grundgesetz stellt die antragsberechtigte Anzahl von Bundestagsabgeordneten zugleich eine Sperrminorität gegen Verfassungsänderungen dar. Eine hinreichend starke Opposition hat daher durch ein abstraktes Normenkontrollverfahren über Bundesrecht die Möglichkeit zu fragen, ob eine angegriffene Regelung durch die Regierungsmehrheit allein (gegebenenfalls mit Zustimmung einer Bundesratsmehrheit) getroffen werden durfte, oder einer vorherigen Verfassungsänderung mit ihrer Zustimmung bedurft hätte.

Effektiv beruhen die 632 Normverwerfungen (Stand: 2010) nur zu einem kleinen Teil auf den 108 Entscheidungen zu Normenkontrollanträgen (1,47 % der 7.324 Senats- oder Plenarentscheidungen 1951-2010). Die Abschaffung dieser Option hätte daher stärker eine Beschneidung des Instrumentariums der parlamentarischen Opposition als eine Beschränkung des Gerichts im Normenkontrollbereich zur Folge.

Ein weiteres Spannungsverhältnis hat sich durch die europäische Integration ergeben. Das BVerfG nimmt für sich in Anspruch zu überprüfen, ob sich die EU an die ihr übertragenen Kompetenzen hält. Seinerseits unterliegt das deutsche Gericht der Kontrolle durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte.

Die Entscheidungskompetenz des BVerfGs endet an den Grenzen des gesamtstaatlichen deutschen Verfassungsrechts. Hierauf bezieht sich der Appell an die Richter, Selbstzurückhaltung (self-restraint) zu üben. Unverbindliche richterliche Empfehlungen zur Gesetzgebung dürfen von Politikern ignoriert werden. Auch verfügt der Bundesgesetzgeber über die Kompetenz zur Regelung des Verfassungsprozessrechts, wodurch die Reichweite von Entscheidungen bestimmt werden kann. Zweidrittelmehrheiten in Bundestag und Bundesrat können durch Bestellung des richterlichen Personals und Änderung der Verfassung Einfluss auf Spruchkörper und Entscheidungsmaßstab nehmen. Damit ist das BVerfG in den gewaltenteiligen Dialog eingebunden. Die Föderalismusreform dokumentiert, dass die Politiker in diesem Rahmen auch weiterhin bereit sind, dem Gericht Entscheidungskompetenzen anzuvertrauen.

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Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Jürgen Plöhn

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