Direkte Demokratie

1. Begriff



Ursprünglich bezeichnet direkte Demokratie (dD) im Gegensatz zur repräsentativen Demokratie die unmittelbare Herrschaft des Volkes, wie sie im 18. Jh. von Jean-Jacques Rousseau idealtypisch konzipiert wurde. Sie zeichnet sich durch die Identität von Regierten und Regierenden aus und setzt das Vorhandensein homogener Gesellschaften sowie eines allgemeinen Willens voraus. Unter den Bedingungen moderner Gesellschaften und großer politischer Einheiten werden direktdemokratische Elemente heute als Ergänzung repräsentativer Demokratie verstanden. Beide Demokratieformen sind aus dieser Perspektive gleichrangig und komplementär.

Direktdemokratische Entscheidungen können die Annahme von Verfassungen, Verfassungsänderungen, den Beschluss von → Gesetzen oder die Auflösung von Parlamenten zum Gegenstand haben. Sie werden durch eine Regierung oder ein Parlament "von oben" eingeleitet (Referendum) oder durch die Bürger "von unten" als Volksgesetzgebung initiiert (Plebiszit). Ein Referendum kann obligatorisch oder fakultativ sein und zu einem rechtsverbindlichen Entscheid führen oder der Beratung dienen. Bei einem Plebiszit wird zwischen drei Stufen unterschieden. Die Volksinitiative bzw. der Bürgerantrag dient dazu, ein Thema im Landtag oder im Rat auf die Tagesordnung zu setzen und behandeln zu lassen. Volks- oder Bürgerbegehren gehen darüber hinaus und zielen auf eine Entscheidung in einer bestimmten Sache. Das Parlament kann dem Begehren zustimmen oder es ablehnen. Letzteres führt dann in der dritten Stufe zum Volks- oder Bürgerentscheid. Da die rechtlichen Regelungen und die Praxis der dD. auf den Ebenen des → politischen Systems Ds sehr unterschiedlich ausgeprägt sind, werden sie im Folgenden getrennt behandelt.

2. Direkte Demokratie auf kommunaler Ebene



Das → GG sieht zwar in Art. 28 Abs. 1 vor, dass in Gemeinden an Stelle einer gewählten Körperschaft die Gemeindeversammlung entscheiden kann, doch blieb diese Form klassischer unmittelbarer Volksherrschaft angesichts der Größe der meisten → Gemeinden ohne praktische Bedeutung. Direktdemokratische Elemente auf kommunaler Ebene werden vielmehr in den Kommunalverfassungen geregelt, die in die Zuständigkeit der Länder fallen. Bürgerbegehren und Bürgerentscheid waren nach 1945 zunächst nur in der Gemeindeordnung BWs verankert. In der BRD bereitete der → Wertewandel in den 60er und 70er Jahren das Feld für → Bürgerinitiativen und soziale Bewegungen vor. In diesem Zusammenhang gewann auch die Forderung nach einer Ausweitung der Partizipationsmöglichkeiten durch dD. an Bedeutung. In Ostdeutschland bewirkte eine Bürgerbewegung 1989 den Zusammenbruch der DDR. Demzufolge enthielten die Kommunalverfassungen der wieder gegründeten Länder auch Elemente der dD. Diese Entwicklung wirkte sich auch auf die BRD aus und wurde durch die zunehmende Politikverdrossenheit gegenüber den Institutionen der parlamentarischen Demokratie noch verstärkt. In den 90er Jahren reformierten alle westdeutschen Länder ihre Kommunalverfassungen, indem sie Bürgerbegehren und Bürgerentscheid einführten. Die kommunalen direktdemokratischen Verfahren in den 16 Ländern sind im Detail sehr unterschiedlich geregelt. So gibt es mehr oder weniger umfangreiche Negativkataloge, in denen die politischen Inhalte aufgeführt sind, die von einem Begehren ausgeschlossen sind, wie z. B. die Abstimmung über Haushaltsfragen, die Organisation der Verwaltung oder die Rechtsverhältnisse der Ratsmitglieder. In allen Ländern müssen die Antragsteller eines Begehrens eine Frage formulieren, die mit "ja" oder "nein" beantwortet werden kann. Zudem sind in einigen Ländern Kostendeckungsvorschläge seitens der Antragsteller vorgeschrieben, um die Auswirkungen eines erfolgreichen Begehrens zu finanzieren. Sowohl für den Beginn als auch für den Endpunkt der Sammlung von Unterschriften zur Unterstützung eines Begehrens sind bestimmte Fristen festgelegt. Ebenfalls geregelt ist die Art der Unterschriftensammlung, die in Amtsräumen oder auf der Straße erfolgen kann. Die Einhaltung aller Regeln ist ausschlaggebend für die Zulässigkeit eines direktdemokratischen Verfahrens und unterliegt der Prüfung.

Schließlich ist eine bestimmte Anzahl von Unterschriften erforderlich, damit nicht ernst gemeinte Anliegen und besondere partikulare Interessen bereits im Vorfeld herausgefiltert werden. Diese Unterstützungsquoren reichen in den Flächenländern – nach Gemeindegröße gestaffelt – von 2,5 bis 15 % der Bürger. Kommt es zu einem Bürgerentscheid ist darüber hinaus ein Zustimmungsquorum einzuhalten. Für den Gewinn eines Bürgerentscheides bedarf es nicht nur der Mehrheit der Stimmen, sondern auch der Zustimmung eines bestimmten Anteils der insgesamt Stimmberechtigten, damit nicht Minderheiten über schweigende Mehrheiten dominieren. Auch dieser Anteil ist unterschiedlich. Er beträgt in den meisten Flächenländern 20 oder 25 %, in BY und NRW je nach Gemeindegröße 10 bis 20 %. Neben den hier beschriebenen Begehren, die von den Bürgern initiiert werden, können in einem Teil der Länder auch die Räte beschließen, dass über eine Angelegenheit der Gemeinde ein Bürgerentscheid stattfindet (Ratsbürgerentscheid).

Für den Zeitraum von 1956 bis 2007 wurden von der Forschungsstelle Bürgerbeteiligung und dD. (Philipps-Universität Marburg) 4.587 direktdemokratische Verfahren auf kommunaler Ebene erfasst, von denen 3.721 von Bürgern und 711 von Räten eingeleitet worden waren. In 2.226 Fällen kam es zu einem Bürgerentscheid. Die meisten Begehren fanden in BY (1.753), die wenigsten im SL (12) statt. Doch ist bei einem Vergleich die Tradition der dD. und die Anzahl der Städte zu berücksichtigen. Dabei zeigt sich, dass in einer bayerischen Kommune durchschnittlich alle 14 Jahre, in einer nordrhein-westfälischen sogar alle 12 Jahre ein Bürgerbegehren initiiert wird. Das Schlusslicht bildet RP, wo in einer Kommune rein rechnerisch nur alle 280 Jahre ein Bürgerbegehren stattfindet. Ein Begehren ist aus der Sicht der Antragsteller zumindest teilweise erfolgreich, wenn ihm der Rat zustimmt, ein Kompromiss vereinbart wird, ein neuer Ratsbeschluss gefasst wird oder im Fall eines Bürgerentscheids Mehrheit und Zustimmungsquorum erreicht werden. In diesem Sinn waren rund 42 % der untersuchten und bereits abgeschlossenen Begehren erfolgreich. Die übrigen waren unzulässig oder scheiterten beim Entscheid aufgrund einer fehlenden Mehrheit oder dem Nichterreichen des Quorums. Der Erfolg eines Bürgerbegehrens ist nicht so sehr von der Gemeindegröße abhängig, sondern von dem Entscheidungsgegenstand. Er hängt aber auch von der Organisation der Unterschriftensammlung und dem Kommunikations- und Mobilisierungsprozess ab. Initiatoren sind zumeist Bürgerinitiativen und Interessengruppen, die über Ressourcen und eine gewisse Organisationsmacht verfügen. Parteien, vor allem wenn sie vor Ort in der Opposition sind, gehören eher zu den Unterstützern von Bürgerbegehren.

3. Direkte Demokratie auf Länderebene



Hinsichtlich der rechtlichen Entwicklung dD. bestand zunächst ein Vorsprung der Länderebene gegenüber der kommunalen Ebene. Denn die 13 Landesverfassungen in West- und Ostdeutschland, die vor den Staatsgründungen von BRD und → DDR verabschiedet wurden, enthielten alle die Möglichkeit zu Volksentscheiden. Ein Teil der Landesverfassungen wurde selbst durch Volksabstimmung legitimiert. Nach 1989 kam es zu einer Ausweitung direktdemokratischer Elemente auf Länderebene. Auch hier war es der Demokratisierungsprozess in den neuen Ländern, der wichtige Impulse für Reformen in den westdeutschen Ländern lieferte. Bis 1996 haben alle Länder entweder durch neue Landesverfassungen oder durch Verfassungsänderungen zwei- oder dreistufige Elemente dD. eingeführt.

In der rechtlichen Ausgestaltung spiegelt sich die Vielfalt des bundesdeutschen Föderalismus wider. Im Vergleich zur kommunalen Ebene bestehen viele Gemeinsamkeiten, aber auch einige Unterschiede. Auf Länderebene sind mit Ausnahme von HE und dem SL auch Abstimmungen zu Verfassungsfragen möglich. Demgegenüber sind finanzpolitische Themen, die den Haushalt, Steuern oder die Besoldung der Landesbediensteten betreffen, ausgeschlossen. Auf der Ebene der Landespolitik wird über Gesetze entschieden. Ein Volksbegehren verlangt daher einen ausgearbeiteten Gesetzentwurf von den Antragstellern. Zudem haben die Parlamente das Recht, einen Gegenentwurf zur Abstimmung zu stellen. Das Unterschriftenquorum für Volksbegehren liegt zwischen 4 % in BB und 20 % in HE und im SL Für einfache Gesetze existiert in BY, HE und SN überhaupt kein Zustimmungsquorum, während es sonst mit 15 % der Stimmberechtigten in NRW am niedrigsten und mit 50 % im SL am höchsten ausfällt. Bei Verfassungsänderungen sind die Quoren deutlich höher. Lediglich BY sieht nur eine 25 %-Hürde vor, während in den meisten Ländern sowohl 50 % der Stimmberechtigten zustimmen müssen als auch eine Zwei-Drittel-Mehrheit der Stimmen zu erreichen ist.

Die Praxis dD. auf Länderebene ist trotz des Vorsprungs in der rechtlichen Verankerung geringer ausgeprägt als auf kommunaler Ebene. Der Verein "Mehr Demokratie" führt in seinem "Volksbegehrensbericht" für den Zeitraum von 1946 bis 2010 251 Anträge auf Volksbegehren, 46 Volkspetitionen bzw. Volksinitiativen und 38 Abstimmungen über neue Landesverfassungen und Verfassungsänderungen auf. Die von Bürgern initiierten Verfahren führten in 18 Fällen zum Volksentscheid. In absoluten Zahlen wird die dD. am häufigsten in BY praktiziert. In HH können sich die Bürger statistisch betrachtet alle 1,3 Jahre an einem Volksbegehren und alle 2,5 Jahre an einem Volksentscheid beteiligen. Die Konzentration direktdemokratischer Praxis auf bestimmte Länder ist allerdings hoch. So gibt es zehn Länder, in denen noch nie ein Volksentscheid durchgeführt wurde. Die Erfolgsquote von Volksbegehren auf Länderebene liegt bei durchschnittlich 29 %. Von den 18 Volksentscheiden waren neun erfolgreich und zwei teilweise erfolgreich, während fünf am Zustimmungsquorum und zwei an der Mehrheit scheiterten.

4. Direkte Demokratie auf Bundes- und Europaebene



Der Parlamentarische Rat hat sich bei der Ausarbeitung des Grundgesetzes mit einer Ausnahme gegen direktdemokratische Elemente entschieden. Auch das Grundgesetz wurde nicht direkt durch das Volk legitimiert. Das Fehlen dD. auf Bundesebene hat mehrere Gründe. Immer wieder angeführt werden die Erfahrungen mit Volksentscheiden in der Weimarer Republik und mit Volksabstimmungen während der nationalsozialistischen Diktatur. Doch neben den "Lehren aus Weimar" und dem Misstrauen gegenüber dem Volk spielte mit dem Beginn des Kalten Krieges auch die Sorge um eine Instrumentalisierung direktdemokratischer Elemente durch die KPD in der BRD eine Rolle. Seitdem hat es mehrere Anläufe gegeben, Volksbegehren und Volksentscheid auch auf Bundesebene einzuführen. Im Zuge der deutschen Einheit befasste sich die Gemeinsame Verfassungskommission des Bundestags und Bundesrats mit einem entsprechenden Reformvorschlag. 1993 entschied sich zwar eine Kommissionsmehrheit für die Verankerung von Volksbegehren und -entscheid in der Verfassung, aber die für eine Verfassungsänderung erforderliche Zwei-Drittel-Mehrheit wurde verfehlt.

So bleibt es vorerst bei der Ausnahme, dass allein bei Abstimmungen zur Neugliederung des Bundesgebietes nach Art. 29 GG ein Volksentscheid obligatorisch und verbindlich ist. Dieser Fall ist allerdings in der Praxis äußerst selten. Erfolgreiche Volksentscheide gab es 1951 bei der Bildung des Landes BW und 1955 beim Beitritt des SLs. Weitere Begehren scheiterten in den 50er und 70er Jahren. Zuletzt fand die Zusammenlegung der Länder BB und BE in einem Volksentscheid nicht die Zustimmung beider Bevölkerungsteile.

Auf europäischer Ebene wird ab 2012 die Europäische Bürgerinitiative eingeführt. Mit diesem unverbindlichen Beteiligungsinstrument können Bürger erreichen, dass sich die Europäische Kommission mit einem bestimmten Thema befassen muss. Voraussetzung ist die Sammlung von einer Mio. Unterschriften aus mindestens einem Viertel der EU-Staaten nach einem bestimmten Schlüssel.

5. Diskussionen und Perspektiven



Die Einführung bzw. Ausweitung dD. ist letztlich eine Frage der Machtverteilung und damit nicht nur Gegenstand von Forschungskontroversen, sondern auch von interessengeleiteten Diskussionen. Die Gegner dD. weisen dabei auf die mögliche Überforderung der Entscheidungskompetenzen der Bürger, die Reduzierung komplexer Sachverhalte auf nur mit "ja" oder "nein" zu beantwortende Fragen und die fehlende Chance von Kompromisslösungen im Rahmen von Bürger- und Volksentscheiden hin. Die sich hinziehenden Verfahren dD. führten in vielen Fällen zu einer Verzögerung von Entscheidungen. Zudem dienten die meisten Begehren lediglich der Verteidigung des Status quo, seien also wenig innovativ und fortschrittlich. Die Beteiligung an Bürger- und Volksentscheiden ist – wie auch das häufige Scheitern am Zustimmungsquorum zeigt – nicht höher als bei Wahlen. Bei niedriger Wahlbeteiligung erhöhe sich die Gefahr, dass direktdemokratische Verfahren von kleinen, eher mittelschichtorientierten Gruppen, Oppositionsparteien oder sogar Populisten instrumentalisiert würden. Demgegenüber wird der Schutz der schweigenden Mehrheit, aber auch von nicht organisationsfähigen Minderheiten gegenüber aktiven und einflussreichen Organisationen und Vertretern partikularer Interessen betont. Einige Gegner dD. sehen in diesem Zusammenhang die → Demokratie gefährdet und warnen vor Unregierbarkeit.

Befürworter unmittelbarer Volksherrschaft lehnen diese Argumente mit Hinweis auf die Erfahrungen mit direktdemokratischen Elementen in D und in anderen Ländern ab. Sie verweisen darauf, dass viele der genannten Probleme auch innerhalb der repräsentativen Demokratie aufträten und beide Demokratieformen mit gleichen Maßstäben zu messen seien. Die unmittelbare Einflussnahme des Volkes auf Politik entlaste die repräsentative Demokratie und erhöhe die Legitimation politischer Entscheidungen. Weitere positive Effekte der dD. werden in den so genannten Vorwirkungen gesehen. Allein durch ihre Existenz würden direktdemokratische Verfahren bereits zu einer höheren Responsivität der Politik beitragen, indem die Repräsentanten schon im Vorfeld von Entscheidungen die Meinung der Repräsentierten berücksichtigten. DD. stärke die Transparenz und Kontrolle der Politik und gestalte diese flexibler, da auch die Opposition und nicht im Parlament vertretene Gruppen außerhalb von Wahlen die Chance erhalten, ihre Ziele mit Hilfe von Volksbegehren und -entscheiden durchzusetzen. Ein Teil der Befürworter spricht von einer höheren Rationalität und Qualität direktdemokratischer Entscheidungen, da sich diese auf öffentliche Debatten und argumentative Auseinandersetzungen zu Sachentscheidungen stützen könnten.

Die Verfechter dD. sehen einen wichtigen Grund für die begrenzte Praxis von Volks- und Bürgerentscheiden in der detaillierten rechtlichen Ausgestaltung, die aus ihrer Sicht zu hohe Hürden setze. Neben der langfristigen Perspektive, Plebiszite auch auf der Bundesebene einzuführen, ergibt sich daraus die Forderung nach Weiterentwicklung und Reform der bisherigen Instrumente. So sollen die Negativkataloge eingeschränkt, insbesondere Entscheidungen in Finanzfragen zugelassen werden und die Ausarbeitung von Kostendeckungsvorschlägen und kompletten Gesetzentwürfen entfallen. Die stärkste Kritik zielt auf die Quoren, die viele Begehren trotz Mehrheit zu Fall bringen. Hier zeichnet sich bereits ein Trend ab, die Quoren abzusenken. Aus der Perspektive der Skeptiker dD. ist der Abbau von Hürden eine notwendige, aber keine hinreichende Bedingung für eine erweiterte Nutzung. Die Ausweitung der Partizipation auf bisher nicht politisch interessierte Bürger bleibt begrenzt. Die soziale Verzerrung bei unkonventionellen Beteiligungsformen scheint ähnlich ausgeprägt wie bei der konventionellen Beteiligung an Wahlen. DD. ist kein Allheilmittel gegen Politikverdrossenheit.

Literatur



Heußner, Hermann/Jung, Otmar (Hrsg.) 2009: Mehr direkte Demokratie wagen. Volksbegehren und Volksentscheid: Geschichte – Praxis – Vorschläge. München.

Kost, Andreas (Hrsg.) 2005: Direkte Demokratie in den deutschen Ländern. Eine Einführung. Wiesbaden.

Kost, Andreas 2008: Direkte Demokratie. Wiesbaden.

Massing, Peter (Hrsg.) 2005: Direkte Demokratie. Eine Einführung. Schwalbach/Ts.

Massing, Peter; Hartleb, Florian; Jesse, Eckhard u. a 2005: Direkte Demokratie, in: Politische Bildung. Jg. 38, Nr. 1, S. 4-59.

Mehr Demokratie e. V.: Erster Bürgerbegehrensbericht 1956-2007. Berlin (www.mehr-demokratie.de).

Mehr Demokratie e. V.: Volksbegehrensbericht 2010. Berlin (www.mehr-demokratie.de).

Rux, Johannes 2008: Direkte Demokratie in Deutschland. Baden-Baden.

Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Rainer Bovermann

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