Energiepolitik

Energiepolitik (Ep) ist in D Teil der allgemeinen Wirtschaftspolitik. Die Ep. wird von der → Bundesregierung in Abstimmung mit den Ländern formuliert. Zuständig sind das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie und insbesondere für erneuerbare Energien und Kernenergie das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit. Die energiepolitischen Ziele stellen ein magisches Vieleck dar. Zu den traditionellen Zielen, sichere, wirtschaftliche und ausreichende Energieversorgung, kamen nach den Ölpreiskrisen der 1970er Jahre Ziele wie sparsamer und rationeller Energieeinsatz, breitgefächerte Versorgung und Umweltverträglichkeit hinzu.

1. Zur Entwicklung des Politikfeldes



Die Entwicklung der bundesrepublikanischen Ep. lässt sich als eine wechselnde Festlegung auf die jeweils vermeintlich "billigsten" Energieträger skizzieren, die sich in fünf Etappen vollzog (Meyer-Renschhausen 1977).

Von 1948 bis 1958 war Ep. gleichsam Kohlepolitik. Ihr Ziel bestand darin, die heimische Energieproduktion – und das war vor allem die Steinkohleförderung – zu steigern, um den wachsenden Energieverbrauch zu decken. Dem Steinkohlebergbau wurden umfangreiche direkte und indirekte → Subventionen zuteil. Gleichzeitig wurde für Kohle ein Höchstpreis festgesetzt, um das allgemeine Preisniveau zu stabilisieren.

In der zweiten Phase von 1958 bis 1966 bestand die Ep. aus dem Versuch, einer absoluten Verringerung der Steinkohleförderung entgegenzuwirken, bzw. eine Verlangsamung des Strukturwandels herbeizuführen. Diese Politik scheiterte, weil der Staat im Steinkohlebergbau keine Anstrengungen unternahm, dessen Position auf dem Stromsektor zu stärken. Die Industrie forderte als Wachstumsbedingung billige Energie – die Chance für "billiges" Öl. Das erste große Zechensterben begann, da die Bundesregierung kein wirksames Konzept gegen die Verdrängungsstrategien der multinationalen Ölkonzerne entwickelte.

In der dritten Phase – von 1966 bis 1973 – vollzog sich die Anpassung der Steinkohleförderung an die Absatzlage. Das "billige" Erdöl wurde Hauptenergieträger. Die Subventionen wurden zu Schlüsselbereichen des "technischen Fortschritts" – z. B. in die Atomindustrie – verlagert. Im Sept. 1973 – kurz vor Ausbruch der Ölpreiskrise – legte die Bundesregierung erstmals ein energiepolitisches Gesamtkonzept vor, das Zielorientierungen für alle Energieträger enthielt. Auffallend war neben dem besonderen Stellenwert der Atomenergie – die relativ und absolut die höchste Steigerungsrate aufwies –, dass einer weiteren Ausdehnung des Öls entgegengewirkt werden sollte.

Aus vielfältigen Gründen fand der Ausbau der Atomenergie nicht wie geplant statt. Der Atomenergieanteil wurde in den vom Bundeskabinett festgelegten Fortschreibungen des Energieprogramms immer weiter zurückgenommen. Trotz des gebremsten Ausbaus der Atomkraftwerke nahm deren installierte Leistung dennoch ständig zu. Das letzte Atomkraftwerk ging 1989 ans Netz, seither war in D keine Anlage mehr in Planung oder im Bau. In die vierte Phase – von 1974 bis 1982 – fallen die zweite Erdölpreiskrise und die Energieeinspargesetze sowie der "Jahrhundertvertrag" zwischen Steinkohlebergbau und Elektrizitätswirtschaft.

In der fünften Phase – seit 1983 – kam verstärkt der Umweltschutz in die Ep. Ausgelöst durch das Waldsterben wurde 1983 die Großfeuerungsanlagenverordnung verabschiedet, in der Emissionsgrenzwerte für Schwefeldioxid, Stickoxide und Staub sowie Fristen zur Erfüllung der Anforderungen festgelegt wurden. Danach mussten alle kohlegefeuerten Großkraftwerke entweder binnen fünf Jahren mit Rauchgasreinigungsanlagen nachgerüstet oder stillgelegt werden. Seit 1990 gelangte durch die Diskussion um das Treibhausgas Kohlendioxid zusätzlich der Klimaschutz in den energiepolitischen Zielkatalog der Bundesregierung. Dazu wurden auch erste Fördermaßnahmen für erneuerbare Energien ergriffen (z. B. Stromeinspeisegesetz). In der Regierungszeit der rot-grünen Bundesregierung (1998-2005) wurde dann mit dem Atomausstieg und der forcierten Förderung des Ausbaus erneuerbarer Energien der Versuch unternommen, eine Energiewende in D einzuleiten. Nach der Reaktorkatastrophe in Fukushima hat die Bundesregierung im Juni 2011 Eckpunkte für eine beschleunigte Energiewende beschlossen. Bis spätestens Ende 2022 wird schrittweise auf die Stromerzeugung in deutschen Atomkraftwerken verzichtet.

2. Politikmuster der Energiepolitik



Die Ep. von Industriestaaten verfolgte in der Nachkriegszeit bis zur 1. Ölpreiskrise gemeinsame Muster, die der amerikanische Politikwissenschaftler Leon N. Lindberg (1977) als Energiesyndrom bezeichnet hat. Das Energiesyndrom besteht aus gleichzeitig auftretenden Symptomen und führt zu einem abnormen Systemversagen. Zu diesen Symptomen gehören: In den 1970er Jahren begann sich das Energiesyndrom auch in D graduell aufzulösen und dem Experimentieren mit verschieden Ep. -Optionen "business as usual", etatozentrische Mobilisierung, Pluralisierung und/ oder Liberalisierung sowie Konsensbildung zu weichen. (Kitschelt 1983: 68 f.).

Das Politikmuster der deutschen Ep. richtet sich bisher fast ausschließlich auf die Energieversorgung und ist ein Mix dieser Optionen. Diese angebotsseitige Politik erfolgte in der Regel als Reaktion auf eine Reihe von Schlüsselereignissen, die nicht nur die Themen der energiepolitischen Diskussion bestimmt, sondern auch staatliche Intervention und Regulierung herausgefordert haben.

3. Rechtlicher Rahmen der Energiepolitik



Der Rechtsrahmen der Ep. besteht aus einem Mix von öffentlichem Recht und Privatrecht. Das öffentliche Recht umfasst Rechtsvorschriften für die Energiegewinnung, den Energieimport, für Energietransport und -verteilung sowie den Energieverbrauch. Für leitungsgebundene Energien (Strom, Gas, Fernwärme) gibt es ein Sonderrecht. Die wichtigsten privatrechtlichen Regelungen sind Konzessions- und Bezugsverträge sowie Verbändevereinbarungen, die aber mit dem Energiewirtschaftsgesetz vom 13.7.2005 und der Schaffung einer Regulierungsbehörde für Strom und Gas bedeutungslos wurden (s. u.).

Von grundsätzlicher Bedeutung sind europäische Vorschriften wie die Richtlinien des Europäischen Parlaments und des Rates für den Binnenmarkt für Elektrizität bzw. den Erdgasbinnenmarkt.

Die wichtigsten Rechtsvorschriften im Bereich der Energiegewinnung sind das Bundesberggesetz (BbergG) vom 13.8.1990, das Bundesimmissionsschutzgesetz (BimSchG) vom 15.3.1974 und das Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung. Atomreaktoren bedürfen der Genehmigung nach § 7 des Gesetzes über die friedliche Nutzung der Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren (AtomG vom 31.10.1976). Der Energieimport ist im Außenwirtschaftsgesetz geregelt. Energietransport und -verteilung sind im Baugesetzbuch und Bundesnaturschutzgesetz geregelt. Die Beförderung von Kernbrennstoffen bedarf nach § 4 AtomG der Genehmigung. Andere gesetzliche Sonderbeschränkungen für den Energietransport existieren nicht.

Bis zur Novellierung im Jahr 1998 galt in D das Energiewirtschaftgesetz von 1935 (EnWG vom 13.12.1935). Das EnWG sollte durch staatlichen Einfluss eine sichere und billige Versorgung gewährleisten. Die Aufsicht der Monopolunternehmen zielte darauf, "volkswirtschaftlich schädliche Auswirkungen des Wettbewerbs zu verhindern".

Die fehlende Anschluss- und Versorgungspflicht für weiterverteilende Energieversorgungsunternehmen (EVU) und Sonderabnehmer ersetzte in gewissem Umfang das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB vom 27.7.1957). Das GWB stellte die von den EVU und Gemeinden zur Abgrenzung und Absicherung ihrer Versorgungsgebiete geschlossenen privaten Gebietsschutzverträge in den §§ 103, 103a vom Kartellverbot frei. Gemeinden gestatten in Konzessionsverträgen EVUs die ausschließliche Benutzung ihrer Wege für Versorgungsleitungen. Demarkationsverträge grenzten die Absatzgebiete der EVU durch das Versprechen ab, eine öffentliche Versorgung im Gebiet des Vertragspartners zu unterlassen. Demarkationen fanden horizontal zwischen EVU gleicher Stufe und vertikal zwischen Lieferanten und Verteilern statt. Als unmittelbare Demarkationen teilten sie endversorgte Gebiete, als mittelbare die Belieferung weiterverteilender Gebietsmonopolisten zu.

Das am 1.1.1991 in Kraft getretene "Stromeinspeisungsgesetz" (StrEG) vom 5.10.1990 verpflichtete die EVU, den in ihrem Gebiet aus regenerativen Energiequellen erzeugten Strom abzunehmen und eine Vergütung zu zahlen. Für Strom aus Sonnenenergie und Windkraft waren mindestens 90 % des Durchschnittserlöses für das vorletzte Kalenderjahr aus der Stromabgabe an alle Stromverbraucher zu entrichten. Für Strom aus Wasserkraftanlagen bis 500 kW, Deponie- und Klärgas sowie aus Produkten und Reststoffen der Land- und Forstwirtschaft wurden mindestens 75 % des Durchschnittserlöses vergütet.

Die Novellierung des Energiewirtschaftsgesetzes (EnWG) hat in der Geschichte der BRD mehrmals auf der politischen Tagesordnung gestanden. Aber alle Versuche waren am Widerstand vor allem der großen Stromunternehmen gescheitert. Nachdem Anfang der 1990er Jahre grundlegende Reformen der Stromwirtschaft in Großbritannien, den Niederlanden und in Norwegen stattfanden, versuchte die konservativ-liberale Bundesregierung 1993/94 Elemente von Wettbewerb auf dem Energiemarkt durch eine Novelle des EnWG auch in D einzuführen. Dieser Versuch scheiterte jedoch, weil außer den großen EVU auch die kommunalen Energieversorger und ihre Verbündeten in → CDU und → SPD das Novellierungsverfahren blockierten.

Die EU-Binnenmarktrichtlinien für Elektrizität (1996) und Gas (1998) stellten letztlich die Weichen für die Deregulierung und Liberalisierung der leitungsgebundenen Energiewirtschaft in D. Mit der Novelle des Energiewirtschaftsgesetzes (EnWG) vom 28.4.1998 wurden nicht nur die Ausnahmeregelungen für die Strom- und Gaswirtschaft im GWB aufgehoben. Das neue EnWG integrierte den Umweltschutz in den Zielkatalog der Ep., schraubte aber zugleich die staatlichen Aufsichts- und Kontrollrechte auf ein Minimum zurück.

Die Novelle öffnete – zumindest auf dem Papier – den Strom- und Gasmarkt in D zu 100 %. Die in der EU-Binnenmarktrichtlinie vorgesehene schrittweise Einführung von Wettbewerb wurde nicht auf eine Dekade verteilt, sondern sofort für alle Kundengruppen postuliert.

Ergänzende Regelungen für die Marktöffnung vor allem im Gasbereich enthielt die Energierechtsnovelle 2003 (Erstes Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts vom 20.5.2003). Da ein dauerhaft gesicherter Wettbewerb auf den leitungsgebundenen Strom- und Gasmärkten den ungehinderten Zugang Dritter zu den Versorgungsnetzen voraussetzt, stand die Schaffung von Netzzugang im Zentrum dieser Novellierungen.

Am 13.7.2005 trat das Zweite Gesetz zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts in Kraft und markiert den Übergang vom verhandelten zum regulierten Netzzugang. Als Kernelement enthält das Gesetz Vorgaben zur Regulierung und Entflechtung der Energieversorgungsnetze. Damit wurde zugleich die "Beschleunigungsrichtlinie" der EU umgesetzt.

Die Geschäftsbedingungen und Entgelte des Netzzugangs werden nicht mehr durch die Marktbeteiligten verhandelt, sondern ergeben sich aus den Vorgaben in Gesetz und Rechtsverordnungen. Durch Entscheidungen der Regulierungsbehörden werden diese gegebenenfalls ergänzt und durchgesetzt. Für die Durchführung der Regulierung ist auf Bundesebene die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (Bundesnetzagentur) zuständig. Den Landesregulierungsbehörden der Bundesländer wurden durch das neue Energiewirtschaftsgesetz bestimmte Zuständigkeiten bei der Kontrolle kleinerer und mittlerer Netzbetreiber zugewiesen. Die von den → Bundesländern ausgeübte Preisaufsicht für Strom-Tarifkunden entfiel am 1.7.2007.

Nach der Reaktorkatastrophe in Fukushima verabschiedete der Gesetzgeber eine Reihe von energierelevanten Gesetzen. Darunter das Gesetz zur Neuregelung des Rechtsrahmens für die Förderung der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien, das Gesetz über Maßnahmen zur Beschleunigung des Netzausbaus Elektrizitätsnetze, das Gesetz zur Neuregelung energiewirtschaftlicher Vorschriften und die 13. Novelle des AtomG.

4. Energiepolitik der SPD/ Bündnis 90/Die Grünen-Bundesregierung



Die Ep. der rot-grünen Bundesregierung stand unter dem Vorzeichen der ökologischen Modernisierung. Die Koalitionsvereinbarung von 1998 benannte Reformvorhaben wie die Ökologische Steuerreform, den Ausstieg aus der Nutzung der Atomenergie und eine Wende in der Energiepolitik. Bei den fossilen Energien setzte sie jedoch die Kohleförderungspolitik der Vorgängerregierungen fort und versuchte den Strukturwandel im Kohlebergbau durch Subventionen, Sonderkonditionen und Ausnahmeregelungen zu verlangsamen und eine Sockelförderung für einheimische Kohle zu sichern.

Die Wende in der Ep. sollte durch Vorrang für erneuerbare Energien und Energieeinsparung sowie den Atomausstieg eingeleitet werden. Das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) vom 1.4.2000 ersetzte das Stromeinspeisungsgesetz von 1991. Es sollte den Boom der Windenergiebranche am Laufen halten und zugleich bei der Nutzung von Biomasse, Sonnenenergie und Erdwärme stimulierende Impulse auslösen.

In der Atompolitik bewirkte die rot-grüne Bundesregierung eine fundamentale Wende. Ergebnis der nach 20 Monaten Verhandlungen mit der Stromwirtschaft getroffenen Vereinbarung war unter anderem, dass die Betriebsgenehmigungen der Atomkraftwerke befristet und der Bau von neuen Anlagen sowie – ab dem 1.7.2005 – die Wiederaufarbeitung von nuklearen Brennstoffen verboten wurden. Damit setzte erstmals ein großes Industrieland ein klares Zeichen in der Atompolitik. Die Vereinbarung zum Atomausstieg führte zur Novellierung des Atomgesetzes von 1959. Statt der Förderung der Kernenergie war nunmehr ihre geordnete Beendung Zweck des Gesetzes. Für jeden Reaktor wurde eine Restlaufzeit festgelegt, nach deren Ablauf die Betriebsgenehmigung erlischt. Neue AKW-Projekte oder Wiederaufarbeitungsanlagen erhalten keine Genehmigung. Ferner wurden die Betreiber zum Bau von Zwischenlagern verpflichtet und die Deckungsvorsorge für Atomkraftwerke erhöht. Das AtomG trat am 27.4.2002 in Kraft.

Für die Energetik von Gebäuden gilt seit dem 1.2.2002 die Verordnung über energiesparenden Wärmeschutz und energiesparende Anlagentechnik bei Gebäuden (Energieeinsparverordnung – EnEV). Im Nov. 2004 und im Okt. 2009 wurde die EnEV novelliert Zur Umsetzung der EU-Richtlinie für energieeffiziente Gebäude von 2010 ist eine weitere Novelle erforderlich.

Das EEG wurde ebenfalls mehrfach novelliert. Ziel der Novelle 2012 ist es, den Anteil der erneuerbaren Energien an der gesamten Stromversorgung zu erhöhen auf: 35 % bis 2020, 50 % bis 2030, 65 % bis 2040 und 80 % bis 2050. Europaweit wurde zum 1.1.2005 der CO2-Emissionshandel als Hauptinstrument gegen die drohende Klimakatastrophe und zur Verminderung der Emissionen der Treibhausgase eingeführt.

5. Energiepolitik der Großen Koalition



In der Koalitionsvereinbarung zwischen CDU/CSU und SPD vom 11.11.2005 wurde hinsichtlich der Nutzung der Kernenergie zur Stromerzeugung festgehalten, dass unterschiedliche Auffassungen bestehen und deshalb die zwischen Bundesregierung und Energieversorgungsunternehmen geschlossene Vereinbarung, die darin enthaltenen Verfahren sowie die dazu in der Novelle des Atomgesetzes getroffenen Regelungen nicht geändert werden können.

Für den Ausbau der erneuerbaren Energien enthielt der Koalitionsvertrag die Zielvorgaben des EEG. Während der deutschen Ratspräsidentschaft wurden auf dem europäischen "Energiegipfel" am 8./9.3.2007 in Brüssel weitreichende Beschlüsse zur Energie- und Klimaschutzpolitik gefasst. In dem Aktionsplan "Eine Energiepolitik für Europa" wurden mit einem Zeithorizont 2020 konkrete quantitative Ziele für die Emissionsminderung, für die Anteile erneuerbarer Energien sowie für die zu erreichende Energieproduktivitätssteigerung beschlossen.

Die Bundesregierung legte 2007 ein integriertes Energie- und Klimaprogramm vor, das Versorgungssicherheit, wettbewerbsfähige und für die Verbraucher tragbare Energiepreise sowie wirksamen Klimaschutz miteinander verknüpft.

6. Energiepolitik der CDU/CSU/ FDP-Bundesregierung



Der Koalitionsvertrag von CDU, → CSU und → FDP vom 26.10.2009 betont ebenfalls, dass D ein energiepolitisches Gesamtkonzept für eine "sichere, umweltverträgliche, wettbewerbsfähige und bezahlbare Energie" braucht und dass der Weg in das Zeitalter der regenerativen Energie beschritten wird. Das Energiekonzept wurde im Sept. 2010 beschlossen und erneuerbare Energien als tragende Säule der zukünftigen Energieversorgung benannt.

Mit dem Argument, die Kernenergie sei eine "Brückentechnologie" auf diesem Weg, wurden aber auch die Laufzeiten der Atomkraftwerke um durchschnittlich zwölf Jahre verlängert. Ein wesentlicher Teil der zusätzlichen Gewinne aus der Laufzeitverlängerung sollte von den Betreibern an die öffentliche Hand abgeführt werden. Dieser "Ausstieg aus dem Atomausstieg" führte nicht nur zum Protest der kommunalen Energiewirtschaft sondern mobilisierte vor allem die Anti-AKW-Bewegung. Es kam zu sehr großen → Demonstrationen gegen die Kernenergie. Die Rektorkatastrophe in Fukushima beförderte einen breiten Anti-Atom-Konsens in D. Fast alle gesellschaftlichen Gruppen, → Kirchen, Regierungs- und Oppositionsparteien, einigten sich auf die Forderung nach einem "schnellstmöglichen" Ausstieg. Sprachrohr dieses Konsenses war die Ethikkommission "Sichere Energieversorgung", deren Bericht im Mai 2011 übergeben wurde.

Mitte März hatte die Bundesregierung zunächst ein dreimonatiges Moratorium für die ältesten Reaktoren verhängt. Im Juni/Juli 2011 beschlossen Bundeskabinett, → Bundestag und → Bundesrat eine beschleunigte Umsetzung des Energiekonzeptes und den schrittweisen Ausstieg aus der Kernenergie. Acht Reaktoren bleiben abgeschaltet und die restlichen neun werden stufenweise bis 2022 stillgelegt.

In Zukunft soll D seine Energieversorgung aus erneuerbaren Quellen decken. Klimaschutz ist ein "entscheidender Treiber" für den Umbau der Energieversorgung. Die Treibhausgasemissionen sollen bis 2020 um 40 %, bis 2030 um 55 %, bis 2040 um 70 % und bis 2050 um 80-95 % jeweils gegenüber 1990 reduziert werden.

Literatur



Becker, Peter 2010: Aufstieg und Krise der deutschen Stromkonzerne. Bochum.

Kitschelt, Herbert 1983: Politik und Energie. Energie-Technologiepolitiken in den USA, der Bundesrepublik Deutschland, Frankreich und Schweden. Frankfurt a. M./New York.

Lindberg, Leon N. 1977: Comparing Energy Policies: Political Constraints and the Energy Syndrome, in: Leon N. Lindberg: The Energy Syndrome. Lexington, Mass., S. 325-356.

Matthes, Felix Chr. 2000: Stromwirtschaft und deutsche Einheit. Eine Fallstudie zur Transformation der Elektrizitätswirtschaft in Ost-Deutschland. Berlin.

Meyer-Renschhausen, Martin 1977: Energiepolitik in der BRD von 1950 bis heute – Analyse und Kritik. Köln.

Radkau, Joachim 1983: Aufstieg und Krise der deutschen Atomwirtschaft 1945-1975. Reinbek b. Hamburg.

Reiche, Danyel (Hrsg.) 2005: Grundlagen der Energiepolitik. Frankfurt a. M.

Schiffer, Hans-Wilhelm 112010: Energiemarkt Deutschland. Köln.

Stier, Bernhard 1999: Staat und Strom – Die politische Steuerung des Elektrizitätssystems in Deutschland 1890-1950, Heidelberg.

Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Lutz Mez

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