Entwicklungspolitik

1. Zum Stellenwert von Entwicklungspolitik (EP) in D



Trotz Bedeutungsgewinn und breitem, wenn auch diffusem Rückhalt in der Bevölkerung hat die EP nur geringes Gewicht in der dt. Politik. Wegen der nur kurzen Kolonialphase (1894-1918) waren die Beziehungen zur Dritten Welt traditionell kaum entwickelt. Vorrang in der → Außenpolitik hatte zunächst die Westbindung, seit den 70er Jahren ergänzt durch eine aktive Ostpolitik. Seit dem Ende des Ost-West-Konflikts stehen der Ausbau der europäischen Integration und die Neubestimmung der Rolle Ds in der Weltpolitik im Mittelpunkt.

Der Anteil der Entwicklungsländer (EL) am dt. Außenhandel schwankte über die Zeit erheblich und erreichte 2010 15 % . Starke Abhängigkeiten von Lieferungen aus EL gibt es bei einigen Rohstoffen (neben Erdöl z. B. Naturkautschuk, Kaffee, Tee, Kupfererze). Der Handel konzentriert sich auf einige große Länder wie China und tendenziell auf die ökonomisch fortgeschritteneren "Schwellenländer". Dies gilt noch stärker für Privatinvestitionen in EL, deren Umfang bei starken Schwankungen die Entwicklungshilfe (EH) bisher in der Regel übertroffen hat.

2. Motive, Interessen und konzeptionelle Grundlagen



Als Teil der internationalen Politik gehört EP im Rahmen staatlicher Gesamtpolitik zur Außenpolitik. Dabei fehlt wegen der Vieldeutigkeit des Begriffs "Entwicklung" eine klare Zielvorgabe. Konkurrierende Motive und Interessen spiegeln sich auch in der dt. EP. Erstmals 1956 im Bundeshaushalt verankert, prägten sie neben humanitär-karitativen Motiven besonders außen- und wirtschaftspolitische Interessen (Deutschlandpolitik, internationale Präsenz, Frieden, Export-/Rohstoffmärkte, Arbeitsplätze). Die wechselnden Akzente waren von der welt- und binnenwirtschaftlichen Lage, der internationalen Strategiedebatte, Entwicklungen in der Dritten Welt sowie der → öffentlichen Meinung (Publizistik, Wissenschaft, Interessengruppen) beeinflusst. Nach der anfänglichen Dominanz der "Hallstein-Doktrin" (Verhinderung Anerkennung DDR) und der Exportförderung, d. h. kurzfristiger Eigeninteressen, traten unter Entwicklungsminister Eppler (1968-1974) auch längerfristige Perspektiven (Friedenssicherung) und die soziale Dimension von Entwicklung in den Vordergrund. Nach der Energiekrise gab die Regierung Schmidt ab 1974 erneut ökonomischen Eigeninteressen (u. a. Rohstoffversorgung) den Vorrang, stimmte ihre EP auf die wachsende Differenzierung der EL ab und profilierte sich als Gegner der von den EL geforderten Neuen Weltwirtschaftsordnung (NWWO). Dem internationalen Trend folgend betonte die Regierung Kohl ab 1982 neben der Privatinitiative v. a. die Eigenverantwortung der EL für entwicklungsfördernde Rahmenbedingungen und legte für eine Kooperation 1991 "neue politische Kriterien" der EP (Menschenrechte, polit. Beteiligung, Rechtsstaatlichkeit, marktorientierte Wirtschaftsordnung, Entwicklungsorientierung staatl. Handelns) fest. Mit veränderten Akzenten (u. a. Verzicht auf das Kriterium marktorientierte Wirtschaftsordnung, dafür Aufnahme kooperatives Verhalten in der Staatengemeinschaft) sind diese von politisch unterschiedlich gefärbten Bundesregierungen durchgehalten worden. Den Interessen D als Handelsnation folgend haben alle Bundesregierungen die wirksamere Integration der EL in eine offene Weltwirtschaft angestrebt. Neue Akzente der rot-grünen → Bundesregierung waren v. a. die Betonung der globalen Strukturpolitik (z. B. erfolgreiche dt. Entschuldungsinitiative auf dem Kölner Weltwirtschaftsgipfel 1999), der Friedenspolitik (insbesondere Aufbau eines zivilen Friedensdienstes), und der nachhaltigen Entwicklung (insbesondere Klimaschutz und regenerative Energien). Als Einschnitt können die von den Staats- und Regierungschefs auf dem symbolisch überhöhten VN-Gipfel beschlossenen Millenniums-Entwicklungsziele (MDG) angesehen werden (8 Hauptziele mit 18 Zielvorgaben, darunter Halbierung der extremen Armut und des Hungers, überwiegend mit der Zeitvorgabe 2015, quantitativen Indikatoren und regelmäßiger Überprüfung). Die rot-grüne Bundesregierung hat 2001 als ressortübergreifenden strategischen Rahmen der dt. EP als Beitrag zu einer globalen Struktur- und Friedenspolitik ein nationales "Aktionsprogramm 2015" zur Umsetzung der Millenniumserklärung beschlossen (enthält zehn vorrangige Ansatzpunkte einer weit verstandenen Armutsbekämpfung mit prioritären Handlungsabsichten). In der Koalitionsvereinbarung der Großen Koalition von 2005 sind als zentrale, interdependente Anliegen der dt. EP benannt worden: "Armut bekämpfen – Frieden sichern – Umwelt schützen – natürliche Lebensgrundlagen und die Schöpfung bewahren – Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechte verwirklichen – Globalisierung gerecht gestalten". Unter der neuen christlich-liberalen Koalition sind als neue Akzente die Stärkung der Zivilgesellschaft und der Ausbau einer Entwicklungspartnerschaft mit der Wirtschaft hinzugekommen.

3. Organisationsstrukturen und Akteure



EP ist eine multifunktionale Querschnittsaufgabe, die primär im Schnittpunkt der Außen- und Wirtschaftspolitik liegt. Darüber hinaus wirken auch die Finanz-, Forschungs-, Technologie-, Agrar- und vermehrt die → Umweltpolitik ein. Mit der Zuständigkeit für Planung, Kontolle der Umsetzung und Evaluation der EH bildet das 1961 im Rahmen von Koalitionsverhandlungen geschaffene Bundesministerium für wirtsch. Zusammenarbeit (BMZ; 1993 erweiterter Name "für wirtsch. Zusammenarbeit und Entwicklung") das organisatorische Zentrum der EP. Es diente zunächst der Koordinierung der ursprünglich beim Auswärtigen Amt (AA) und beim Wirtschaftsministerium (BMWi) angesiedelten EP. Trotz allmählicher Ausweitung seiner Kompetenzen (1964 technische, 1972 Kapitalhilfe, 1998 EH der EU) blieben diese begrenzt.

Vereinbarungen über bilaterale Hilfe bedürfen der Zustimmung des AA. Die Federführung für Handelsfragen liegt beim BMWi, und über die Mitwirkung im IWF nimmt auch das Finanzministerium (BMF) international Einfluss. In wichtigen Feldern wie humanitäre/Katastrophenhilfe, Hilfe an TRANSFORM-Länder und globale Umweltbelange ist das BMZ neben den führenden Ressorts (AA, BMWi bzw. BMU) lediglich beteiligt. EP ist eine Domäne der Exekutive. Der Einfluss des → Bundestages ist gering. Durch das Fehlen eines EH-Gesetzes beschränkt sich die parlamentarische Kontrolle v. a. auf die Etatberatungen im Haushaltsausschuss. Der zuständige Fachausschuss (Ausschuss für wirtsch. Zusammenarbeit, AwZ) spielt nur eine Nebenrolle. Allerdings gibt es im Parlament über Parteigrenzen hinweg eine breite, wenn auch nicht sehr einflussreiche Koalition der Entwicklungspolitiker. Neben dem Bund wirken auch die Länder (v. a. Bildungssektor) und Kommunen (→ Städtepartnerschaften) in begrenztem Umfang mit.

Da das BMZ keinen eigenen Verwaltungsunterbau hat, liegt die Durchführung der EH bei "verselbständigten Verwaltungseinheiten" bzw. "freien Trägern". Vielfalt wie Art der Kooperation staatlicher und "freier" Träger sind dabei ein international zunehmend kritisiertes Spezifikum dt. EP. Die wichtigsten Auftragnehmer des BMZ sind die "Kreditanstalt für Wiederaufbau" – umbenannt in KfW Entwicklungsbank – für die finanzielle Zusammenarbeit (FZ) und die 2011 neu geschaffene "Deutsche Gesellschaft für internationale Zusammenarbeit" (GIZ). In letzterer sind in Reaktion auf die Kritik zumindest die "Deutsche Gesellschaft für technische Zusammenarbeit" (GTZ) sowie der "Deutsche Entwicklungsdienst" (DED) und Inwent und damit technische Zusammenarbeit (TZ) und personelle Zusammenarbeit (PZ) zusammengeführt worden. Wichtige Akteure im Bereich privater Organisationen sind die → Kirchen und die fast vollständig staatlich finanzierten Parteistiftungen aller im Bundestag vertretenen Parteien. Letztere konzentrieren sich auf politisch besonders sensible Entwicklungsprojekte und bilden in einer interessanten Mischung von Wettbewerb und Kooperation als dt. Besonderheit einen nicht zu unterschätzenden Nebenkanal dt. außenpolitischer Einflussnahme in den EL. Eine Vielzahl von Dritte-Welt-Gruppen hat sich 1995 zum "Verband EP dt. Nicht-Regierungsorganisationen" (VENRO) zusammengeschlossen, der in einer Art Treuhänderfunktion versucht, die Interessen der Bevölkerung in EL im innenpolitischen Prozess in D zur Geltung zu bringen. Trotzdem und ungeachtet einer wachsenden, wenn auch spannungsreichen Kooperation zwischen BMZ und NROs ist die gesellschaftliche Lobby der EP wegen ihres fehlenden Sanktionspotentials sehr schwach. Das komplexe Netz der Akteure ist konfliktträchtig fragmentiert und die Steuerungskompetenz des BMZ, dessen Existenz vor Wahlen mehrfach in Frage gestellt wurde, beschränkt.

4. Leistungen der EH



Zur EH zählt die v. a. aus Spenden der Bevölkerung gespeiste private EH, die gegenüber der öffentlichen EH (ODA) etwa 10-15 % ausmacht. Die dt. ODA, für deren Berechnung gemeinsam von den Geberländern im EH-Ausschuss (DAC) der OECD festgelegte Kriterien gelten (insbes. Zuschusselement mindestens 25 %), betrug 2010 12,7 Mrd. US Dollar (überwiegend im Haushalt des BMZ), was 0,38 % des Bruttonationaleinkommens (BNE) entspricht. Damit lag D unter den Geberländern (DAC-Länder 2010 insgesamt 129 Mrd. Dollar) nach der absoluten Höhe an 4., gemessen am BNE aber nur an 13. Stelle (DAC-Durchschnitt 0,32 %) und weit hinter der internationalen Zielgröße von 0,7 % des BNE (erreicht traditionell nur von skandinavischen Ländern, Luxemburg und den Niederlanden). Die dt. ODA hat über die Zeit stark geschwankt mit Spitzenwerten über 0,45 % Anfang der 80er Jahre und schwachen Werten unter 0,30 % von 1997 bis 2004. Die deutliche Steigerung seit 2005 beruht v. a. auf den Auswirkungen des starken Schuldenerlasses für hoch verschuldete EL. Im Rahmen eines EU-Stufenplanes hat D sich 2005 erstmals verpflichtet, ab 2010 jährlich 0,51 % und ab 2015 jährlich 0,7 % des BNE als ODA bereitzustellen, wird dieser Verpflichtung aber zurzeit und nach der mittelfristigen Finanzplanung wohl auch 2015 nicht gerecht.

Traditionell wird der größte Teil der Mittel in bilateralen Verträgen mit individuellen EL vergeben. Zur multilateralen ODA zählen insbesondere Zuwendungen an die Weltbankgruppe und regionale Entwicklungsbanken, VN-Entwicklungsorganisationen und die EH der EU (dt. Anteil im Rahmen der erweiterten EU gut ein Fünftel). In der regionalen Verteilung führt zunehmend Subsahara-Afrika (wenn auch nicht in dem auf dem G7-Gipfel in Gleneagles 2005 versprochenen Maße), gefolgt von Ost- und Südasien, während Lateinamerika am Ende rangiert. In der Umbruchphase nach dem Ende der Sowjetunion hat D die Transformationsländer besonders stark unterstützt (nicht als ODA, sondern unter einer neuen Kategorie "öffentliche Hilfe" gesondert erfasst). Als Hauptempfängerländer dt. ODA haben sich Indien, Ägypten, Indonesien über die Zeit behauptet, während China und Afghanistan erst in den letzten Jahren auf die ersten Plätze gerückt sind. Pro-Kopf-Berechnungen lassen allerdings die bevölkerungsstarken Länder zurückfallen und bringen Länder wie Namibia in eine Spitzenposition. Seit der Großen Koalition wird versucht, anstelle des Gießkannenprinzips der Vergangenheit eine Konzentration der bilateralen ODA auf etwa 50 Partnerländer (Anfang 2011 58 Länder) zu erreichen. Kritisch diskutiert wird, inwieweit die inhaltlichen Kriterien bei der Auswahl der Partnerländer einheitlich angewendet werden (z. B. China). Der auf die "am wenigsten entwickelten Länder" (LDC v. a. in Subsahara-Afrika) entfallende Teil der dt. ODA hat in den letzten Jahren zugenommen, genügt aber noch nicht den vereinbarten Kriterien. Auch inhaltlich wird eine Konzentration auf prioritäre Felder dt. ODA angestrebt, seit 2009 auf sieben: gute Regierungsführung; Erziehung; Gesundheit; Schutz des Klimas, der Umwelt und der natürlichen Ressourcen; ländliche Entwicklung; Entwicklung des Privatsektors sowie nachhaltige Wirtschaftsentwicklung. Bei der Form der Hilfe dominiert noch die Projekthilfe, obwohl programmorientierte Ansätze bis hin zu direkter Budgethilfe (nur bei nachgewiesener "guter Regierungsführung") zunehmen.

5. Perspektiven



Die Anforderungen an eine zukunftsorientierte EP und ihre internationale Einbettung sind tendenziell gewachsen. Umweltzerstörungen, drohende Klimakatastrophen, Bevölkerungswachstum, Drogenhandel, Terrorismus, Flüchtlingsströme sowie Bürgerkriege und Chaos in Teilen der Welt bedrohen die natürlichen Lebensgrundlagen und gefährden die globale Stabilität, stellen aber auch das westliche Entwicklungsmodell in Frage. Bei der Zwischenprüfung der MDG auf dem VN-Gipfel 2010 zeigten sich Licht und Schatten. Zumindest bedarf eine weitgehende Zielerreichung auf der globalen Ebene erheblicher zusätzlicher Anstrengungen bis 2015, wobei die Weltwirtschaftskrise auch unter dem Entwicklungsaspekt ein erheblicher Rückschlag war. Vor dem Hintergrund anhaltender Grundsatzkritik an Sinn und Effizienz der EP ist national wie international eine höhere Effizienz der EH in das Zentrum der Diskussion gerückt, wobei die zunehmende Pluralisierung der Akteure – u. a. auf staatlicher Seite die an Einfluss gewinnenden Schwellenländer China, Indien und Brasilen als neue auch Geberländer – eine Konsensfindung nicht leichter macht. Weitere institutionelle Reformen im extrem pluralistischen Akteursgefüge der dt. EP werden auf nationaler (Rechnungshof) und internationaler Ebene (DAC) empfohlen (u. a. Durchsetzung größerer Kohärenz durch das BMZ, stärkere Verzahnung von TZ und FZ, Verlagerung von Entscheidungskompetenzen "vor Ort" in die EL). Neue inhaltlich-personelle Akzente, wie der seit 2008 in Kooperation mit privaten Trägern durchgeführte Freiwilligendienst "weltwärts" (finanzielle Unterstützung ehrenamtlicher junger Freiwilliger in Entwicklungsprojekten, mittelfristig 10.000 Plätze) dienen ebenso der Profilbildung wie die stärkere nationale und internationale (Medien)Präsenz (u. a. 2007 G 8-Gipfel in Heiligendamm mit symbolischer Repräsentanz einiger afrikanischer Staatschefs sowie dt. Akzentsetzung bei Klimapolitik und Aids-Bekämpfung). Die zugesagte massive Ausweitung der ODA bis 2015 dürfte auch annähernd nur zu erreichen sein, wenn es gelingt, eine stärkere Unterstützung in der Bevölkerung zu gewinnen und neue Finanzquellen zu erschließen. Immerhin unterstützt D inzwischen die als Mehrzweckwaffe taugliche Finanztransaktionssteuer und ist bereit, Teilerlöse der CO2-Verschmutzungszertifikate für den internationalen Klimaschutz einzusetzen. Weiterhin gilt anstelle der Forderung "Handel statt Hilfe" das Ziel "Handel und Hilfe", womit aber die Einbettung der EP in die internationalen Wirtschafts-, insbesondere Handelsstrukturen unterstrichen wird. Die besonders auf die Interessen der EL angelegte Doha-Welthandelsrunde von 2001 ist immer noch eine Hängepartie, wobei D zusammen mit anderen Ländern bisher vergeblich eine Vermittlung versucht hat.


Literatur



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Bohnet, Michael 2011: 40 Jahre Brücken zwischen Entwicklungsforschung und Entwicklungspolitik: Ökonomische, ökologische, politische, soziale und kulturelle Bezüge. Bonn. Faust, Jörg/Neubert, Susanne (Hrsg.) 2010: Wirksame Entwicklungspolitik: Befunde, Reformen, Instrumente. Baden-Baden.

Gieler, Wolfgang (Hrsg.) 2011: 50 Jahre deutsche Entwicklungszusammenarbeit. Das BMZ von Walter Scheel bis Dirk Niebel. Bonn.

Kevenhörster, Paul/Boom, Dirk van den 2009: Entwicklungspolitik. Wiesbaden.

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OECD-DAC 2011: Development Co-operation Report 2011. Paris.

Stockmann, Reinhard/Menzel, Ulrich/Nuscheler, Franz 2010: Entwicklungspolitik; Theorien – Probleme – Strategien. München.

terre des hommes/Welthungerhilfe (Hrsg.) 2010: Die Wirklichkeit der Entwicklungshilfe. Eine kritische Bestandsaufnahme der deutschen Entwicklungspolitik. Achtzehnter Bericht. o. O.

Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Uwe Andersen

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