Gesetzgebung

1. Entstehungsgeschichte



Allgemein gültige Gesetze sind in der Aufklärungszeit in den deutschen Staaten eingeführt worden. Damit sollten Willkür in der Herrschaftsausübung überwunden und einheitliche Prinzipien im ganzen → Staatsgebiet durchgesetzt werden. Mit den Verfassungen, die sich die meisten deutschen Staaten zwischen 1810 (Sachsen-Weimar) und 1851 (Preußen) gaben, wurde die Mitwirkung der Parlamente an der Gesetzgebung (Gg) festgelegt. Dabei konnte an das ältere ständische Haushaltsrecht angeknüpft werden. Entsprechende legislative Rechte bekam 1871 der Reichstag, der dabei mit dem Bundesrat und dem Monarchen zusammenwirkte.

2. Institutionelle Zuständigkeiten



Nach Art. 70 GG sind die → Bundesländer für die Gg. überall dort zuständig, wo diese nicht explizit dem Bund zugewiesen ist. In der Realität aber liegt das Schwergewicht der Gg. beim Bund, die Länder haben nur in den Bereichen Kultur und Medien, Polizei, Kommunales und Landesinstitutionen ihre legislative Autonomie aufrechterhalten können. Im Bildungsbereich ist sie seit 2006 vollständig, die Rahmengesetzgebung des Bundes wurde abgeschafft. Die neuen zusätzlichen Zuständigkeiten für Bereiche wie Ladenschluss, Gaststätten, Freizeitlärm und Heimrecht sind wenig bedeutend. Gleichwohl bleibt formalisierte Koordinationen zwischen den Ländern notwendig, etwa in der Kultusministerkonferenz, so dass die Gesetzgebungskompetenz der → Landtage faktisch eingeschränkt ist. In den meisten Ländern gibt es die Möglichkeit der Volksabstimmung über Gesetze, allerdings im Vergleich zur Schweiz sehr eingeschränkt (keine Finanzregelungen, hohe Quoren).

Dem Bund steht in den meisten Lebensbereichen die ausschließliche oder die konkurrierende Gg. zu. Er hat von diesen Zuständigkeiten in weitem Maß Gebrauch gemacht, wozu die zentralistische → politische Kultur in D entscheidend beiträgt. Mit der Doktrin von der "Gesetzgebungskompetenz kraft Natur der Sache" und "kraft Sachzusammenhangs" ist die Bundeszuständigkeit noch weiter ausgedehnt worden (Bundestags-Drucksache V/4002:8; Schindler 1999: 2322).

Die Bundesgesetzgebung wird entweder von → Bundestag und → Bundesrat gemeinsam ausgeübt (zustimmungspflichtige Gesetze) oder unter Verantwortung des Bundestags unter Beteiligung des Bundesrates (nicht zustimmungspflichtige Gesetze). Die Abgrenzung zwischen den beiden Bereichen ist außerordentlich komplex. Die Föderalismusreform 2006 sollte die Zustimmungspflichtigkeit reduzieren und Bundes- und Landespolitik entkoppeln. Das ist nicht in dem Maße gelungen, wie die Befürworter der Reform vorausgesagt haben. 1949-1983 waren durchschnittlich 50,7 % der Gesetze zustimmungspflichtig, 1983-1987 60,6 %, 1987-2002 57,0 %, 2002-2005 51,0 %, 2005-2009 41,8 % und in der laufenden Legislaturperiode bis zum 17.8.2011 41,3 %. Taktische Gesichtspunkte haben häufig dazu geführt, dass Gesetze in einen zustimmungspflichtigen und einen nicht zustimmungspflichtigen Teil aufgespalten worden sind. Höhepunkte bei der Ablehnung wichtiger Gesetze durch den Bundesrat ergaben sich bei unterschiedlichen Mehrheiten in den beiden Häusern. Die Zahl der endgültig durch den Bundesrat abgelehnten Gesetze war mit 183 von insgesamt 6.458 Gesetzen (2,8 %) allerdings gering. Dies lässt auf die ausgeprägte Kompromissfähigkeit zwischen den beiden Häusern schließen, die auch bei unterschiedlichen Mehrheiten vielfach Lösungen im → Vermittlungsausschuss zulässt.

Im → Grundgesetz wird nach den Erfahrungen von 1933 Wert auf Kontrollen und Gegengewichte gelegt. Vor dem → Bundesverfassungsgericht kann die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen überprüft werden (Normenkontrolle). Seit seinem Bestehen ist es von der → Opposition, von Bundesländern, von → Gerichten und von einzelnen Bürgern immer wieder angerufen worden. Zuweilen ist das Bundesverfassungsgericht über die Kontrolle hinausgegangen und hat dem Parlament rechtsschöpferisch Maßstäbe oder Vorschläge an die Hand gegeben, die in die Gg. eingeflossen sind. Beispiele sind die Urteile über Abtreibung, → Datenschutz und der "Halbteilungsgrundsatz" in der Besteuerung. Auch die Koordination des Rechts ("virtuelle Einheit" – Beyme 1997: 55) hat sich zunehmend auf das BVerfG verschoben. Gleichwohl ist der Bundestag mit Recht als "vielleicht machtvollste gesetzgebende Kammer in Europa" bezeichnet worden (Aberbach u. a. 1981: 231). Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang, dass die starke Stellung des BVerfG erst aufgrund des politischen Spannungsverhältnisses zwischen Regierungs- und Oppositionsfraktionen zustande kommt. Die Landesverfassungsgerichte spielen eine entsprechende Rolle, wenn auch für die Öffentlichkeit weniger sichtbar.

Andere im Grundgesetz vorgesehene Kontrollen und Einschränkungen haben wenig oder keine Bedeutung erlangt. Das gilt für die Möglichkeit der → Bundesregierung, bei finanzwirksamen Gesetzen Einspruch zu erheben (Art. 113) ebenso wie für entsprechende Einspruchsmöglichkeiten des Finanzministers. Nie angewendet worden ist auch der in Art. 81 vorgesehene "Gesetzgebungsnotstand", der bei Beschlussunfähigkeit des Parlaments eintreten sollte. Der Bundestag ist im Gegensatz zum Reichstag der Weimarer Zeit immer ein funktionsfähiges und bei allen parteipolitischen Schärfen kollegiales Arbeitsparlament gewesen. Auch die 1968 verabschiedete → Notstandsverfassung, mit der im Notstandsfall Gg. auf einen kleinen "Gemeinsamen Ausschuss" übertragen werden können, hat trotz aller Aufregung keine Bedeutung erlangt.

3. Verfahren und Interessen



Gesetze werden meist von der Bundesregierung eingebracht (1994-1998 71,2 %, 2005-2009 59,3 %), die dazu die → Ministerialbürokratie nutzt. Weitere Gesetzentwürfe werden von den Fraktionen initiiert (2005-2009 29,2 %). Dabei haben sich zwischen den verschiedenen Wahlperioden große Veränderungen vollzogen, die vor allem mit der Zahl der Oppositionsfraktionen zusammenhängen. Auch die Zahl der Bundesrats-Entwürfe ist angestiegen, sie lag 2005-2009 bei 11,5 %. In der politischen Praxis hat sich in den letzten Jahrzehnten eine Informalisierung beim Einbringen von Gesetzen ergeben (Lehmbruch 2000). Die Koalitionsfraktionen bringen bei Eilbedürftigkeit auch Gesetze ein, die mit Hilfe der Ministerialbürokratie ausgearbeitet worden sind. In den letzten Jahren sind Gesetzentwürfe vor allem im Finanzbereich wiederholt von externen Rechtsanwaltskanzleien ausgearbeitet worden, was privaten Interessenten direkt einen problematischen Einfluss auf Regierungshandeln gibt. Mit Versuchen des "Durchregierens" (Merkel) werden aus kurzfristigen taktischen Überlegungen große Gesetzespakete durch den Bundestag gebracht, was die Beratungsqualität und damit die Gesetzesqualität negativ beeinflusst. Bundestagspräsident Lammert hat dies wiederholt kritisiert, konnte sich aber gegen die Macht der Kanzlerdemokratie nicht durchsetzen.

Während der Anteil der einstimmig verabschiedeten Gesetze von der ersten Wahlperiode (1949-1953) bis zur siebten Wahlperiode (1972-1976) kontinuierlich von 19,3 % auf 72,9 % anstieg, sank er seitdem ab und betrug 1987-1990 nur noch 17,3 %. Nach der Kategorisierung Schindlers (1999: 2396) wurde in dieser Periode kein einziges wesentliches Gesetz einstimmig verabschiedet. Dies hängt mit dem Einzug der Grünen und später der PDS in den Bundestag zusammen, die sich oppositionell zu profilieren versuchten. 2005-2009 wurden 21,6 % der Gesetze einstimmig verabschiedet.

Am Anfang des Gesetzgebungsverfahrens steht üblicherweise ein Referentenentwurf im zuständigen Ministerium. Es folgen die Abstimmungen innerhalb des Ministeriums, mit anderen Ministerien und dem Bundeskanzleramt, die Anhörung der einschlägigen Verbände, Kabinettsvorlage und -beschluss, die Beratung im Bundesrat. Anschließend wird der Entwurf im Bundestag eingebracht, der ihn nach der ersten Lesung an die zuständigen Ausschüsse überweist. Danach erfolgen die Berichte der Ausschüsse, die zweite und dritte Lesung und wenn nötig die erneute Befassung des Bundesrates und bei kontroverser Beschlussfassung des Vermittlungsausschusses. Ein Bundesgesetz wird anschließend durch die zuständigen Minister, den → Bundeskanzler und schließlich den → Bundespräsidenten unterzeichnet, ein Landesgesetz durch Minister und Ministerpräsident. Es ist strittig, inwieweit der Bundespräsident bei der Unterzeichnung ein Prüfungsrecht wegen der Verfassungsmäßigkeit hat. Die Bundespräsidenten haben dieses Recht nach sorgfältiger Abwägung in einigen wenigen Fällen in Anspruch genommen.

Von Anfang an sind im Allgemeinen → Interessengruppen an der Formulierung von Gesetzesvorhaben beteiligt; dies geht auf vor- und frühkonstitutionelle Zustände zurück (Loewenberg 1969: 342). Besonders eng war traditionell die Zusammenarbeit des Wirtschafts- und des Landwirtschaftsministeriums mit den entsprechenden Verbänden. Nach der Geschäftsordnung der Bundesregierung, die sich bis auf wilhelminische Vorbilder zurückverfolgen lässt, werden ausschließlich Spitzenverbände zur Konsultation herangezogen, was diesen eine Art Monopol gibt. Auch die entsprechenden Parlamentsausschüsse sind verbandlich gefärbt und insofern mit einem interessenbezogenen Sachverstand ausgestattet. Die organisierte Parteien- und Verbändestruktur in D wirkt sich eher in einer Bevorzugung zentral organisierter Gruppen aus. Dagegen wird in den USA mit ihrem eher auf die einzelnen Abgeordneten abgestellten System eher auf lokale und persönliche Interessen abgehoben.

Im Unterschied zum britischen Unterhaus ist der Bundestag kein Rede-, sondern ein Arbeitsparlament. Ein Schwerpunkt seiner Aktivität liegt in den Ausschüssen und der Gesetzesberatung. Dies wirkt sich dahingehend aus, dass "kein Gesetz den Bundestag so verlässt, wie es hineingekommen ist" ("Strucksches Gesetz"). Eine besondere kontrollierende Stellung nimmt der Haushaltsausschuss ein, der effektiv ins Haushaltsgeschehen eingreifen und die Einhaltung des Haushaltsgesetzes überwachen kann.

Die komplexe institutionelle Situation kann unterschiedliche materielle Ergebnisse zeitigen, die Loewenberg (1969: 339) anhand von fünf Fallgruppen skizziert: die völlige Umformulierung einer Vorlage der Ministerialbürokratie durch den Bundestag (Freiwilligengesetz 1955), die Durchsetzung von Interessengruppen (Bundesleistungsgesetz 1956), die Durchsetzung einer einzelnen Interessengruppe (Regelung von Anwaltsgebühren 1961), die Blockierung einer Vorlage durch die Mehrheitsfraktion (Reisegesetz 1961) und das parteipolitisch motivierte Leistungsgesetz vor der Wahl (Kindergeldgesetz 1961). In den letzten Jahrzehnten sind weitere Typen wichtig geworden: die Blockierung zwischen Bundestag und Bundesrat entweder aufgrund parteipolitischer oder institutioneller Gegensätze, die Abbildung der Komplexität der Institutionen in den Gesetzen (Beispiel Kindergeld und Kinderfreibeträge) und die symbolischen Gesetze, die weniger der Lösung eines Problems als der Führung von Kampagnen gelten und oft in kurzem Abstand denselben Gegenstand neu regeln (Musterbeispiel Asylgesetze 1981-1997). Überstürzte Entscheidungen aus politischer Opportunität führen zu Gesetzesformulierungen, die schon nach kurzer Zeit revidiert werden müssen, so etwa bei den Atomausstiegsgesetzen 2011.

Nicht so sehr die Zahl als der Umfang der Gesetze ist angestiegen, abgenommen hat die Verständlichkeit. Besonders gravierend ist dies beim Steuerrecht, dessen Unübersichtlichkeit finanzstarke Bürger begünstigt. Dagegen sind in den letzten Jahren im Zivil- und Sozialrecht große neue Kodifizierungen gelungen, die mehr Übersichtlichkeit bringen. Mit seiner "Wesentlichkeitsdoktrin", d. h. der Auflage, alles Wichtige in Gesetzen zu regeln, hat das BVerfG den Gesetzgeber zu einer weiten Ausdehnung seiner Aktivitäten gezwungen und dadurch die Flexibilität staatlicher Leistungsverwaltung reduziert (kritisch dazu Herzog 1987: 299).

4. Deutsche Einheit und europäische Dimension



Im Prozess der deutschen Einheit hatte das "Beitrittsgebiet" das gesamte Recht der BRD zu übernehmen – ausgenommen zunächst nur die Regelung des Schwangerschaftsabbruchs. Die Bonner Ministerien setzten dabei einheitliche Regelungen durch, ganz in der Tradition der unitarischen politischen Kultur (Lehmbruch 2000; Schäuble 1991). Die Überstülpung des bundesdeutschen Rechtssystems warf große Probleme auf und verursachte ökonomische, politische und humane Kosten, da die soziale Realität ebenso wie die Verwaltungen auf die neuen Gesetze und deren historisch gewachsene Komplexität nicht vorbereitet waren. Andererseits versuchte die Regierung, bestimmte Maßnahmen durch Einzelfallgesetze zu verwirklichen, vor allem um Verkehrsprojekte rasch zu realisieren. Gefährdet wird dadurch die Allgemeingültigkeit der Gesetze und die systematische Trennung zwischen Gg. und Vollzug, die Legitimität und Korrekturpositionen sichert (vgl. Art. 19 GG).

Eine weitere Herausforderung für den deutschen Gesetzgeber ist die europäische Ebene, durch die der Bundestag als Gesetzgeber ebenso ausgehebelt zu werden droht, wie dies die → Landtage erlebt haben. Wenn die EU-Institutionen gesetzeswirksame Richtlinien beschließen, die dann von den nationalen Parlamenten nachvollzogen werden müssen, verliert der Bundestag an Kompetenz (Sturm/Pehle 2005). Von daher wird es entscheidend sein, die demokratischen Prozesse auf EU-Ebene transparent zu gestalten und das Europäische Parlament zu stärken.


Literatur



Aberbach, Joel D. u. a. 1981: Bureaucrats and Politicians in Western Democracies. Cambridge, Mass.

Benda, Ernst/Maihofer, Werner/Vogel, Hans Jochen (Hrsg.) 1994: Handbuch des Verfassungsrechts (Studienausgabe). Berlin.

Beyme, Klaus von 1997: Der Gesetzgeber. Der Bundestag als Entscheidungszentrum. Opladen.

Deutscher Bundestag/Bundesrat: Stand der Gesetzgebung des Bundes. Baden-Baden (fortlaufend).

Herzog, Roman 1987: Offene Fragen zwischen Verfassungsgericht und Gesetzgeber, in: Zeitschrift für Gesetzgebung, 290-300.

Ismayr, Wolfgang (Hrsg.) 22007: Gesetzgebung in Westeuropa: EU-Staaten und Europäische Union. Wiesbaden.

Lehmbruch, Gerhard 32000: Parteienwettbewerb im Bundesstaat. Wiesbaden.

Loewenberg, Gerhard 1969: Parlamentarismus im politischen System der Bundesrepublik Deutschland. Tübingen.

Schäuble, Wolfgang 1991: Der Vertrag. Wie ich über die deutsche Einheit verhandelte, München.

Scharpf, Fritz W. 2009: Föderalismusreform: Kein Ausweg aus der Politikverflechtungsfalle. Frankfurt a. M.

Schindler, Peter 1999: Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1949 bis 1999. Bonn.

Sturm, Roland/Pehle, Heinrich 2005: Das neue deutsche Regierungssystem. Die Europäisierung von Institutionen, Entscheidungsprozessen und Politikfeldern in der Bundesrepublik Deutschland. Opladen.

Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Dietrich Thränhardt

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