Land (Freistaat) Bayern

1. Historischer Hintergrund



Bayern (BY). ist das größte und traditionsreichste Bundesland. Es blickt auf eine mehr als tausendjährige Geschichte zurück. Das ältere Stammesherzogtum unter den Agilolfingern ist als politische Einheit seit dem 6. Jh. bekannt. Es umfasste das altbayerische Siedlungsgebiet östlich der Alemannen und Franken einschließlich Kärntens, der Steiermark und Tirols. Mit der Absetzung Tassilo III. (788) beendete Karl der Große diese frühe Eigenständigkeit, ohne dass unter fränkischer Verwaltung eigenes Stammesrecht und eigene kirchliche Organisation verlorengegangen wären. Beim Niedergang des karolingischen Großreiches konnte an diese Traditionen angeknüpft werden. Unter den Luitpoldingern entstand das jüngere Stammesherzogtum zu Beginn des 10. Jh., das zeitweise auch die Markgrafschaft Verona und die Marken Istrien und Krain umschloss. Herzog Arnulf erreichte weitgehende Unabhängigkeit vom Sächsischen Königtum, an welches das Land gleichwohl lehensrechtlich gebunden war. Die Bindungen an Königtum und Reich wurden vom 10.-12. Jh. immer enger. 1070 wurde BY an die Welfen, 1180 durch Barbarossa an die Wittelsbacher verliehen. Die südlichen und östlichen Besitztümer gingen dabei verloren. Die Herrschaft der Wittelsbacher währte allerdings bis zur Revolution am 7.11.1918.

Durch die einheitliche Herrschaft im altbayerischen Gebiet bildete sich dort frühzeitig der Territorialstaat heraus. Anders verlief die Entwicklung in den schwäbischen und fränkischen Gebieten, in denen es eine Vielzahl adeliger und kirchlicher Herrschaften gab, die nebeneinander bestanden. Daraus sind unterschiedliche Traditionszonen entstanden, die durch alle Modernisierungsprozesse hindurch fortwirkten, Bedeutung für die Mentalitätsprägung und selbst Einfluss auf die Bildung moderner → Parteien und deren regional unterschiedliche Attraktivität behielten. War durch Heirat 1214 zum Kerngebiet noch die Rhein-Pfalz gekommen (und bis 1945 geblieben), so gewann BY seine heutige Gestalt erst durch die Erhebung zum Königreich 1806 im Zuge der Säkularisation und Mediatisierung, als die fränkischen und schwäbischen Territorien angegliedert wurden. Dem waren glanzvolle Phasen wittelsbachischen Königtums im Mittelalter sowie in der frühen Neuzeit die zeitweilige Rolle einer europäischen Großmacht an der Seite Frankreichs unter den Kurfürsten Maximilian und Max Emanuel vorausgegangen, als BY Vorkämpfer des gegenreformatorischen Katholizismus war. Innenpolitisch geschah damals der Bruch mit der auf die Zeit um 1300 zurückgehenden konstitutionellen Tradition, welche die Freiheiten der Landstände (Adel, Geistlichkeit, Bürger) gewährleistet hatte. Der Absolutismus etablierte sich auch in BY.

Nach 1806 versuchten planmäßige Staats- und Verwaltungsreformen die drei gewachsenen Traditionszonen – katholisch-konservativ, agrarisch und patriotisch strukturiertes Altbayern, katholisch und gemäßigt föderalistisches Schwaben sowie protestantisch und nationalliberal geprägtes Franken – "staatsbayrisch" zu überwölben. Daher legte die erste "Konstitution" (1808) nicht nur erstmals → Grundrechte, sondern vor allem auch einheitliche Rechts- und Verwaltungsgrundsätze fest, mit denen die Heterogenität der Landesteile überwunden werden sollte. Im Kontext des süddeutschen Konstitutionalismus erhielt BY bereits 1818 eine fortschrittliche Verfassung mit einer aus zwei Kammern bestehenden Ständeversammlung, mit welcher der Monarch das Gesetzgebungsrecht teilte. Sie beruhte auf direkter und indirekter Wahl, gebunden an Zensus und Grundbesitz. Erstmals war das überkommene Ständewesen überwunden, wenngleich Ludwig I. sich bis zu seiner Abdankung 1848 durchaus auf das monarchische Prinzip berief. Seit 1848 hieß die zweite Kammer "Landtag". Das allgemeine, gleiche, geheime und direkte Wahlrecht wurde schrittweise 1881, 1906 und 1909 durchgesetzt. Trotz zugestandener Separatrechte war der Beitritt zum Deutschen Reich 1871 der Anfang vom Ende bayerischer Souveränität. Durch die Verfassungsentwicklung wurden die vorbehaltenen Befugnisse in Finanzen, Verkehr, Militär, Rechtspflege, Sozialem, Kultur und Verwaltung immer mehr zugunsten der Zentrale ausgehöhlt, das Land immer enger mit dem Schicksal des Wilhelminischen Reiches verbunden. Im Nov. 1918 versank die bayerische Monarchie in der Revolution. Das monarchische Prinzip wurde durch die → Volkssouveränität abgelöst: BY wurde "Freistaat". Auch hier bildeten sich Arbeiter- und Soldatenräte, konnten sich jedoch gegen den Parlamentarismus nicht durchsetzen. Die Bamberger Verfassung vom 14.8.1919 konstituierte den Freistaat als parlamentarische → Demokratie. Unter der Wiemarer Verfassung reduzierte sich seine Eigenständigkeit aber praktisch auf die Kulturpolitik. Bestrebungen zugunsten einer föderalistischen Reichsreform gingen von hier aus. Doch durch das NS-Regime wurde BY schließlich wie die anderen Länder auch zur Verwaltungsprovinz gleichgeschaltet.

Die amerikanische Besatzungsmacht stellte dann das Land in seinen historisch gewachsenen Grenzen (allerdings ohne die Pfalz) wieder her. Am 1.12.1946 entschied das Volk über die neue demokratische Verfassung und wählte zugleich den ersten Nachkriegslandtag.

2. Bevölkerung – Gesellschaft – Wirtschaft



2.1 Bevölkerung

Schaubild 1: Erwerbstätige nach Wirtschaftsbereichen (© Quelle: Statistisches Jahrbuch für Bayern 2010; Arbeitskreis "Erwerbstätigenrechnung des Bundes und der Länder"; Statistisches Jahrbuch 2010 für die Bundesrepublik Deutschland)

Gegenwärtig (2010) leben in BY auf 70.550 km2 über 12,5 Mio. Menschen. Die Einwohnerdichte beträgt 177 pro km2. BYs Anteil an der deutschen Bevölkerung beträgt 15,3 %, sein Anteil am → Staatsgebiet 19,8 %. Die Bevölkerungsentwicklung war nach 1945 zunächst geprägt durch den Zustrom von mehr als 2 Mio. Heimatvertriebenen, darunter 1,025 Mio. aus dem Sudetenland. Nahezu 20 % der Bevölkerung waren entwurzelt und mussten integriert werden. Bis Mitte der 1950er Jahre prägten Abwanderungsverluste zugunsten von Gebieten mit besseren Arbeits- und Verdienstmöglichkeiten die Entwicklung. Seither hat sich durch den grundlegenden Wandel der ökonomischen Rahmenbedingungen der Trend völlig umgekehrt.

Gründe für diesen Gewinn sind: die relativ günstige Geburtenrate (im Vergleich zum Durchschnitt relativ niedriger Überschuss der Gestorbenen gegenüber den Geborenen), die Erwerbszuwanderung seit den 1960er und die Alterszuwanderung (Voralpenland) seit den 1970er Jahren. Von der Nord-Süd-Wanderung in D profitiert der Freistaat jährlich mit einem Gewinn von über 20.000 Personen, 2010 sogar über 45.000 Personen.

Räumlich konzentriert sich die Bevölkerung auf die drei großen Agglomerationen München, Nürnberg und Augsburg. Sie waren stets auch für die innerbayerische Wanderungsbewegung aus strukturschwachen Gebieten attraktiv. Inzwischen schaffen das Ende des Ostblocks und die EU-Erweiterung in Ostbayern, das 1945 in eine wirtschafts- und verkehrspolitische Schattenlage geraten war, neue Chancen. Schon zuvor war durch wirtschafts- und bildungspolitische Strukturförderung gezielt versucht worden, regionale Benachteiligungen zu kompensieren. Davon profitieren neue Verdichtungsräume wie Ingolstadt und Regensburg, immer intensiver aber auch das ehedem strukturschwächere Niederbayern (Automobilbau, Großflughafen). Der Ausländeranteil an der Bevölkerung beträgt 2010 8,7 %.

 
Tabelle 1: Bevölkerungsentwicklung in Bayern
 
19509.177.724
19609.494.939
197010.561.110
198010.928.151
199011.448.823
200012.230.255
201012.538.696


2.1 Gesellschaft

Die Konfessionsstruktur weicht von der im übrigen D erheblich ab. Sie ist insgesamt katholisch geprägt (56 %), wenn auch durch die verstärkten Kirchenaustritte der letzten Jahre und den Zuzug aus dem Norden mit beschleunigend abnehmender Tendenz. In Mittel- und Oberfranken bekennt sich die Mehrheit als evangelisch.

Die Berufsstruktur hat sich nachhaltig verbessert und dem übrigen Bundesgebiet angeglichen. Der allergrößte Teil der Erwerbstätigen ist abhängig beschäftigt, nur 12,1 % sind selbständig. Der Anteil der Angestellten und Beamten hat sich mehr als verdreifacht. Der entscheidende Wandel liegt jedoch im tiefgehenden Umbau einer vordem agrarisch bestimmten → Gesellschaft (Beschäftigte in der Land- und Forstwirtschaft 1950 37,4 %, 2000 3,8 %, 2010 2,8 %) zur Industrie- und mittlerweile vor allem zur Dienstleistungsgesellschaft (seit 1990 mehr als die Hälfte der Beschäftigten, seit 2004 mehr als zwei Drittel). Dieser Umbau, strukturpolitisch konsequent und schonend zugleich gesteuert, vollzog sich ohne tiefere soziale oder politische Brüche.

2.3 Wirtschaft

Im erst nach dem Wiederaufbau und der Eingliederung der Vertriebenen einsetzenden Industrialisierungsprozess war in den 1950er und 1960er Jahren der Zuwachs an industriellen Produktionsstätten (vorzugsweise Investitionsgüterindustrien) doppelt so hoch wie im Bundesdurchschnitt. Von Ausnahmen abgesehen, überwogen dabei mittelständische und Wachstumsindustrien. Die geringen eigenen Energiequellen wurden frühzeitig durch Importe von Erdöl und Erdgas sowie durch eigene Raffinerien kompensiert. Die steigende Wirtschaftskraft beruht vor allem auf der stark vertretenen elektrotechnischen und elektronischen Industrie, dem Maschinenbau, dem Automobilbau und der Chemie. 50 % aller deutschen Arbeitsplätze in der Luft- und Raumfahrtindustrie sind hier angesiedelt. Umgekehrt ist BY nicht mit alten und veralteten Industrierevieren und -zweigen belastet. Umstellungsprobleme ergeben sich aufgrund der weltpolitischen Entwicklung allerdings in der wehr- und rüstungstechnischen Industrie. Im Dienstleistungsbereich bleibt die noch immer steigende Bedeutung des Fremdenverkehrs hervorzuheben. Mehr als zwei Drittel trägt derzeit der tertiäre Sektor zum BIP bei (69,6 %), das produzierende Gewerbe etwa 29,5 %.

Das reale Wirtschaftswachstum betrug zwischen 1990 und 2000 29,8 %, zwischen 2000 und 2009 10,1 %, das Beschäftigungswachstum von 1997 bis 2009 8,1 %. Nach dem Exportvolumen nähme BY unter den Industrienationen 2010 den 24. Platz ein. Die Arbeitslosenquote liegt mit 3,7 % (8/2011) deutlich unter dem Bundesschnitt (7,0 %) (→ Arbeitslosigkeit). BY hat den schonenden Umbau zu einer hochmodernen Wirtschafts- und Erwerbsstruktur vollzogen. Durch Modernisierung wurden regionalspezifische Schwächen und Nachteile ausgeglichen. Strukturproblemen der ökonomischen Entwicklung in D entgeht der Freistaat dadurch nicht. Aber er ist relativ gut gerüstet und alles andere als eine Armuts- und Krisenregion.

3. Politisches System



3.1 Verfassung

Die von der verfassungsgebenden Versammlung unter maßgebendem Einfluss des damaligen, föderalistisch geprägten sozialdemokratischen Ministerpräsidenten W. Hoegner und des Staatsrechtlers H. Nawiasky erarbeitete Verfassung wurde am 1.12.1946 durch Volksentscheid mit 70,6 % der abgegebenen Stimmen angenommen. Sie ist geprägt von Überlegungen, die bereits im Exil angestellt wurden, aus Geschichte und Vorgeschichte des → Nationalsozialismus Konsequenzen zu ziehen, zusätzlich von verfassungspolitischen Vorstellungen der amerikanischen Besatzungsmacht, deren Genehmigung schließlich erforderlich war. Diese Verfassung wird dem vom (späteren) → Grundgesetz geforderten Grundmuster der parlamentarischen Demokratie und des gewaltenteiligen → Rechtsstaats vollauf gerecht, variiert es aber auf spezifische Weise. Da zu Verfassungsänderungen jeweils ein Volksentscheid nötig ist, erfuhr sie bisher nur wenig Modifizierungen. In jüngster Zeit führten in zwei Fällen Volksbegehren und Volksentscheid zu Verfassungsänderungen (Einführung kommunaler Bürgerbegehren und -entscheide 1995 sowie Abschaffung des Senats 1998). Dies ist jedoch keine neue Entwicklung, da auch die (vom Landtag im Konsens vorgelegten) Verfassungsreferenden über die Einführung der christlichen Gemeinschaftsschule (1968) und die Garantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (1973) letztlich durch vorherige Volksbegehren initiiert wurden.

Unzulässig sind Änderungen, "die den demokratischen Grundgedanken der Verfassung widersprechen" (Art. 75). Der Verfassungsgerichtshof zählt dazu auch vorstaatliche, besonders die Menschenwürde und die Gleichheit schützende Grundsätze. In den ersten drei Artikeln wird die republikanische ("Freistaat") und demokratische Qualität BYs hervorgehoben, dieses aber zusätzlich als "Rechts-, Kultur- und Sozialstaat" (Art. 3) definiert. Die Grundrechtsordnung ist im zweiten der vier Hauptteile festgelegt. Über die liberalen Freiheitsrechte hinaus enthält sie als soziales Grundrecht den Anspruch auf angemessene Wohnung (Art. 106) und einige Grundpflichten (z. B. Übernahme von Ehrenämtern, Art. 121). Sie wird durch den organisatorischen (1.) Hauptteil sowie durch die programmatischen (3. und 4.) Hauptteile wesentlich ergänzt: dort werden z. B. die plebiszitären Mitwirkungsrechte, Ehe und Familie, Anspruch auf Bildung u. ä. geregelt. Art. 141 normiert den freien Zugang zur Natur sowie die Pflicht, sie zu schützen: eine Vorschrift, die heute mehr Bedeutung besitzt als 1946. Insgesamt charakterisieren hohe ethische Orientierung und deutliche Wertbindung den Verfassungstext. Die Sachprogramme, mit denen der Kultur- und → Sozialstaat realisiert werden soll, verloren durch ihre Zeitbedingtheit ebenso an Bedeutung wie durch ihre Überlagerung durch Bundes- und Europarecht.

Bedeutung behielten dagegen die Gliederung des Staatsgebietes in Gemeinden, Kreise und sieben Regierungsbezirke, die Sicherung der gemeindlichen Selbstverwaltung sowie die Anwendung der Wahlrechtsgrundsätze auf die kommunale Ebene. Auch Bürgermeister und Landräte werden daher seit jeher direkt vom Volk gewählt. Seit 1995 können die Stimmberechtigten zudem an allen Fragen des kommunalen Wirkungskreises durch Bürgerbegehren und Bürgerentscheide mitwirken.

3.2 Organisation des politischen Systems

3.2.1 Wahlen

Verfassungs- und Wahlrecht fördern im → politischen System BYs intensiv den unmittelbaren Einfluss der Bürger. Auf kommunaler Ebene ist es möglich, zu kumulieren und zu panaschieren. Das Landtagswahlrecht verbindet Verhältnis- und Persönlichkeitswahl. Mit der Erststimme werden im Stimmkreis Kandidaten mit relativer Mehrheit gewählt, mit der zweiten Stimme die übrigen Bewerber über begrenzt offene Wahlkreislisten der → Parteien, die jeweils einen Regierungsbezirk umfassen: Der Wähler kann einen bestimmten Kandidaten ankreuzen und damit die Reihenfolge beeinflussen, eine Möglichkeit, die häufig genutzt wird.

3.2.2 Plebiszit

Art. 71-75 BVerf. eröffnen den Bürgern das Recht, sich durch Volksbegehren und Volksentscheid selbst Gesetze zu geben. Bei Verfassungsänderungen ist der Volksentscheid obligatorisch. Dem Volksbegehren muss ein ausgearbeiteter und begründeter Gesetzentwurf zugrunde liegen. 25.000 Stimmberechtigte müssen durch Unterschrift den Antrag auf Zulassung unterstützen. Treten ihm 10 % der Stimmberechtigten bei, hat es die Staatsregierung mit ihrer Stellungnahme dem Landtag zu unterbreiten. Nimmt dieser es an, entfällt der Entscheid. Lehnt er es ab oder will er es modifizieren, kann er dem Volk, wie öfters geschehen, zusammen mit dem Volksbegehren einen eigenen Gesetzentwurf zur Entscheidung vorlegen. Meist entschied das Volk in solchen Fällen für den Landtagsentwurf, da dieser oft ein aufgrund des Volksbegehrens zustande gekommener interfraktioneller Kompromiss ist. Das Plebiszit erwies sich in BY deutlich als Oppositionsinstrument zur Initiierung von Veränderungen, für die sich Mehrheiten im Volk, nicht aber im Parlament abzeichneten. Auch wenn die ursprünglichen Initiatoren meist Abstriche von ihren Intentionen hinnehmen mussten, entfalteten die parlamentarischen Kompromisse erheblich modernisierende Wirkungen, die ohne plebiszitäre äußere Anstöße kaum erreicht worden wären. Vom Plebiszit ausgenommen bleibt der Staatshaushalt. Ein Volksentscheid ist angenommen, wenn die Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen zustimmt. Im Rahmen der juristischen Auseinandersetzungen um die Abschaffung des Senats entschied der Verfassungsgerichtshof 1999, dass für Verfassungsänderungen darüber hinaus die Zustimmung von einem Viertel der Stimmberechtigten erforderlich ist. Wirkung zeitigen nicht nur erfolgreiche Volksbegehren, sondern im Vorfeld bereits die Androhung von Oppositionsparteien und (zunehmend) Bürgergruppen, notfalls den plebiszitären Weg zu beschreiten.

3.2.3 Landtag und Staatsregierung

Der Landtag (Art. 13-33) wird seit 1998 auf fünf (zuvor vier) Jahre gewählt. Er kann sich selbst auflösen oder auf Antrag von 1 Mio. Wählern durch Volksentscheid abberufen werden. Ihm gehören 187 (bis 2003: 204; bis 2008: 180) → Abgeordnete an. Zur Vorbereitung der Entscheidungen bestehen zwölf Fachausschüsse. Sie tagen seit 1946 – beispielhaft für parlamentarische Transparenz – grundsätzlich öffentlich. Der Landtag wählt den Ministerpräsidenten auf fünf Jahre. Er muss der Ernennung und Entlassung der Minister und Staatssekretäre zustimmen. Die BVerf. kennt kein Misstrauensvotum. Der Ministerpräsident muss jedoch zurücktreten, wenn er das Vertrauen des Parlaments verliert. Sein Rücktritt hat den Rücktritt der ganzen Staatsregierung zur Folge (Art. 44.3). Angesichts der ausgeprägten Mitwirkung des Landtages an der Regierungsbildung und der engen Bindung der Staatsregierung an das stetige Vertrauen des Parlaments (genauer: einer Parlamentsmehrheit) besteht trotz des fehlenden Misstrauensvotums in BY ein parlamentarisches Regierungssystem. Der wie in den meisten → Bundesländern bestehende Zustand nur wenig ausgeprägter Oppositionsrechte als Gegengewicht zur Machtfülle der regierenden Mehrheit wurde im Rahmen der Verfassungsreform 1998 abgemildert. Dem Landtag stehen die üblichen Frage- und Kontrollrechte (schriftliche und mündliche Anfragen, Interpellationen, an die sich regelmäßig eine Debatte anschließt, und Aktuelle Stunden) zu Gebote. Die 2006 eingeführte Ministerbefragung wurde 2011 wieder eingestellt. Der Landtag kann Untersuchungsausschüsse und → Enquete-Kommissionen einsetzen.

Bei Gesetzgebung und Haushalt partizipiert der Landtag an den generellen Entwicklungstendenzen des → Föderalismus während der letzten Jahrzehnte, die selbständige Gestaltungsmöglichkeiten immer mehr zugunsten nationaler und europäischer Kompetenzen eingeschränkt haben. Dennoch hat sich der Landtag zum Vollzeitparlament entwickelt, zumal die Abgeordneten ihren Tätigkeitsschwerpunkt immer stärker auf die Wahlkreisarbeit und die Vertretung von Wahlkreisinteressen im Parlament und gegenüber der Exekutive verlagert haben. Die Zahl der Anträge und Anfragen ist daher im Gegensatz zur Zahl der Gesetzentwürfe stark gestiegen. Die Geschäftsordnung stärkt die Stellung des einzelnen Abgeordneten, indem sie ihm das Recht einräumt, Gesetzentwürfe einzubringen und fast alle Kontrollrechte individuell zu nutzen. Gleichwohl hat sich auch der Bayerische Landtag zum Fraktionenparlament entwickelt, in welchem der Abgeordnete nicht für sich, sondern eingebunden in eine politische Aktionsgemeinschaft handelt. Unterschiedliche Interessen und Positionen finden ihren Ausdruck und Ausgleich nicht so sehr in der Öffentlichkeit, sondern in den differenzierten Strukturen innerfraktioneller Willensbildungsprozesse. Parlamentarische Hilfs- und Beratungsdienste sind nur in Ansätzen vorhanden. Für die Beschäftigung eines Mitarbeiters (in der Regel im Stimmkreis) erhält der Abgeordnete einen festen Betrag. Den → Fraktionen stehen Sach- und Personalmittel zur Verfügung, bestehend aus Sockelbetrag, Kopfbetrag und einem bescheidenen Oppositionsbonus.

Die Staatsregierung (Art. 43-59) besteht aus dem Ministerpräsidenten, den Ministern und Staatssekretären, die – eigentümlich in BY – als Parlamentarier ein politisches Amt führen und Kabinettsmitglieder sind. Die Richtlinienkompetenz besitzt der Ministerpräsident. In ihrem Rahmen führen die Minister ihr Ressort selbständig und in eigener Verantwortung gegenüber dem Landtag. Zahl und Zuschnitt der Ressorts legt die Verfassung fest. Sie lässt aber mit Zustimmung des Landtags auch Änderungen zu. Daher war es möglich, neuen Aufgabenstellungen gemäß Ministerien für Umwelt (1970 als erstes in D) und für Bundes- und Europaangelegenheiten einzurichten sowie das Kultusministerium zu teilen oder auch wieder zusammenzulegen. Von der Ausnahme Wilhelm Hoegners (→ SPD) abgesehen, der beim Zerfall der gegen die → CSU gerichteten Viererkoalition (1954-1957) zurücktrat, stellte die CSU seit den ersten Landtagswahlen 1946 alle Ministerpräsidenten in Koalitionskabinetten bzw. zwischen 1962 und 2008 in Alleinregierungen: Hans Ehard (1946-1954 und 1960-1962), Hanns Seidel (1957-1960), Alfons Goppel (1962-1978), Franz Josef Strauß (1978-1988), Max Streibl (1988-1993), Edmund Stoiber (1993-2007), Günther Beckstein (2007-2008) und Horst Seehofer (seit 2008).

3.2.4 Senat

Der Senat, mit dem BY als einziges Bundesland eine zweite Kammer (Art. 34-42) hatte, wurde 1998 durch Volksentscheid zum Jahresende 1999 abgeschafft. In den Verfassungsberatungen 1948 wurde der 60-köpfige Senat als ständisches Element kreiert, um ein Gegengewicht zum parteienstaatlichen Parlamentarismus zu schaffen. Dieser Aufgabe konnte er in der Verfassungswirklichkeit jedoch nicht gerecht werden.

3.2.5 Verfassungsgerichtshof

Die wichtigsten Kompetenzen des Verfassungsgerichtshofs (Art. 60-69) sind die Normenkontrolle sowie die Entscheidung über Verfassungsbeschwerden und Popularklagen. Verfassungsbeschwerde kann jeder Bewohner BY erheben, der sich durch Behörden- oder Gerichtsentscheid in seinen verfassungsmäßigen Rechten verletzt fühlt. Der Rechtsweg muss erschöpft und der Tatbestand subjektiver Beeinträchtigung gegeben sein. Eine bayerische Besonderheit ist die Popularklage: Jedermann kann sie führen, der ein → Grundrecht durch eine landesrechtliche Vorschrift verletzt sieht, auch wenn er subjektiv nicht betroffen ist – praktisch ein Jedermannsrecht auf abstrakte Normenkontrolle. Die Verfassungsrichter werden vom Landtag gewählt. Da es kein Quorum und der Mehrheitswille den Ausschlag gibt, stößt der Wahlmodus zunehmend auf oppositionelle Kritik.

3.3 Parteien, Wahlen, Wählerverhalten

Im bayerischen Parteiensystem dominiert die CSU in ihrer Sonderrolle als Landespartei mit bundesweitem Anspruch. Diese Dominanz ist allmählich aus den drei regionalen Traditionszonen herausgewachsen und hat diese zugleich überwölbt. Der überwältigende Wahlerfolg der CSU bei den Wahlen zur Verfassungsgebenden Versammlung und zum 1. Landtag 1946 (58,3 % bzw. 52,3 %) signalisierte lediglich die Stärke des bürgerlich-konservativen Lagers. Mit dem Auftreten der Bayernpartei sah sich die CSU 1950 halbiert (27,4 %). Zusätzlich war sie Spannungen zwischen ihrem betont katholisch-konservativen und ihrem liberalen Flügel ausgesetzt. Letzterer setzte sich mit seiner Absicht durch, die CSU zu einer interkonfessionellen gesamtbayerischen Volkspartei zu entwickeln. Daraus ist die Politik der Industrialisierung und Modernisierung BYs entstanden, die durch eine eher bewahrende Gesellschaftspolitik so abgefedert wurde, dass größere soziale Spannungen nicht aufbrachen. Tradition und moderne Industrie- und Bildungsgesellschaft sind – typisch für die sozio-kulturelle Eigenprägung BYs – in Einklang gebracht worden. Darauf beruht die Wählerattraktivität der Partei, der es seit den 1950er Jahren gelang, sich jenseits des katholischen Reservoirs neue Wählerschichten im fränkisch-protestantischen Raum, im städtischen Bürgertum, im "neuen Mittelstand" und bei den Arbeitern zu erschließen. Seit den 1960er Jahren hat sie das konservative Wählerpotenzial aufgesaugt und entwickelte sich zunehmend zur alleinregierenden Mehrheitspartei mit Stimmanteilen, die sich nach 1970 um oder sogar weit jenseits der 55 % eingependelt haben (1974 62,1 %, 1998 52,9 %, 2003 60,7 %), allerdings spätestens mit dem Einbruch 2008 (43,4 %) verzögert dem gesamteuropäischen Trend erodierender Volksparteien folgen. Ihre eigenständige Rolle im Rahmen der Fraktionsgemeinschaft mit der → CDU im Bund unterstreicht ihren besonderen Anspruch auf Vertretung bayerischer Interessen. Durch die deutsche Einheit hat BY und damit auch die CSU einen gewissen Gewichtsverlust im Bund hinnehmen müssen. Die CSU bezieht ihre Kraft aus ihrer selbständigen, modernen Parteiorganisation. Ihr Mitgliederstand ist bei knapp 154.000 (2010) am stabilsten von allen klassischen Parteien. Ihre dominierende Rolle kann ihr einerseits durch zunehmend aufkommende Wahlalternativen im urbanen und bürgerlichen Lager (Bündnis 90/Die Grünen; Freie Wähler) streitig gemacht werden; andererseits durch neue Entwicklungen am rechten Rand des Parteienspektrums, falls sie dort an Bindekraft verliert. Angesichts der relativen Schwäche der traditionell konkurrierenden Parteien hat die CSU besonderen Anlass zur Wachsamkeit nach rechts.

Die bayerische SPD setzte an den traditionellen Organisationsstrukturen an. Sie gliederte sich in die drei selbständigen Bezirke Franken, Südbayern und Niederbayern-Oberpfalz. Erst 1991 konnte ein gemeinsamer Landesverband gebildet werden. Von profilierenden Regierungsämtern ist die SPD seit 1957 ausgeschlossen. Neue Wählerschichten vermochte sie sich nicht zu erschließen. Zwischenzeitlich hatte sie sogar vorübergehend ihre kommunalen Bastionen verloren. Die SPD blieb relativ stark in den industrialisierten fränkisch-protestantischen Gebieten und in den Industrieinseln. Aus dem 30 %-Turm ist sie nie herausgewachsen (bestes Ergebnis 1966 35,8 %). Selbst unter den günstigen Konstellationen der Jahre 1994 und 1998 kam sie nur auf 30,0 % bzw. 28,7 %, 2003 auf nur 19,6 %, 2008 auf 18,6 %. Mithin scheint die Partei auf ihre Oppositionsrolle festgelegt. In BE besitzt sie keine mit der CSU vergleichbare hervorgehobene Position. Ihre Parteiorganisation ist schwach und war zwischen Mitte den 1970er Jahren und Mitte der 1980er sogar rückläufig. Der Mitgliederstand liegt bei 69.000 (2010).

Die Kleinparteien besaßen zu Beginn der Nachkriegszeit als Integratoren politischer Interessen und Koalitionspartner größeres Gewicht. Bayernpartei (1950-1966) und BHE (1950-1962) saßen mehrere Legislaturperioden im Landtag, die BP mit ihrer bäuerlich-patriotischen und extrem föderalistischen Orientierung einige Zeit als ernsthafte Herausforderin der CSU, der BHE als Vertretung der auf Integration drängenden Flüchtlingsinteressen. Die BP wurde in harten politischen Kämpfen von der CSU aufgerieben und aufgesogen. Der BHE wurde mit dem Gelingen des Integrationsprozesses überflüssig. Mitglieds- und Wählerschaften beider Parteien sind im Wesentlichen in der CSU aufgegangen.

Die Grünen haben sich seit 1986 im Landtag etabliert (1986: 7,5 %, 1990: 6,4 %, 1994: 6,1 %, 1998: 5,7 %, 2003: 7,7 % sowie 2008: 9,4 %). Wo sie noch bis zur Jahrtausendwende ihre Wähler vorrangig aus dem gleichen Potenzial wie die SPD rekrutierten, sind sie gegenwärtig zunehmend auch bei urbanen, partizipationsorientierten bürgerlichen Schichten erfolgreich. Ihre Organisations- und Aktivitätsbasis besitzen sie vor allem in Gebieten mit spezieller Umweltbetroffenheit, in Ballungs- und Dienstleistungszentren und bei Akademikern. Im Landtag üben sie eine akzentuierte und belebende Oppositionsrolle.

Die → FDP hatte ihre Hochburg stets im liberal-protestantischen Mittelfranken und konnte dort lange Zeit ihren Einzug in den Landtag sichern. Dritte Kraft wurde sie erst 1962, verfehlte aber schon 1966 und dann seit 1982 (mit Ausnahme von 1990) den Einzug in den Landtag (2003: 2,6 %). 1998 erlitt sie mit 1,7 % ein Debakel und lag in der Wählergunst noch hinter den Freien Wählern und der ÖDP. Erst 2008 konnte sie unter günstigen Rahmenbedingungen, zu denen auch die Schwächung der CSU zählte, mit 8,0 % wieder ins Maximilianeum einziehen. Die Freien Wähler verbuchen vor allem im ländlichen Raum Erfolge: bei bürgerlichen Schichten als Alternative zur CSU (2008: 10,2 %; 2003 mit durchaus beachtlichen 4,0 % noch an der Sperrklausel gescheitert). Wie die Freien Wähler politische Professionalisierung und Parlamentarisierung gestalten und letztendlich den unvermeidlichen Weg zur realen Parteibildung erfolgreich vollenden – und damit auch ihre Zukunft im Landtag sichern – werden, bleibt abzuwarten.

Am rechten Rand reüssierte bisher nur 1966 für eine Wahlperiode die NPD, die ihre Stimmen besonders in den nationalkonservativen Regionen Mittelfrankens mit hohen protestantischen Bevölkerungsanteilen holte. Die → Republikaner sind 1990 knapp (4,9 %) und 1994, 1998 und 2003 deutlich (3,9 %, 3,6 % und 2,2 %) gescheitert. Letztlich ist es ihnen auch nicht gelungen, zusätzlich zu traditionellen Rechtswählern sich das kleinbürgerlich-agrarisch-konservativ-altbayerische Potential zu erschließen.

Auf mittlerem Niveau (1946: 75,7 %, 1954: 82,4 %, 1994: 67,9 %, 1998: 70,0 %) hatte sich die Wahlbeteiligung stabilisiert; mittlerweile scheint sie dem bundesweiten Trend zu folgen (2003: 57,1 %; 2008: 57,9 %). Für die Wahlentscheidung sind bei abnehmendem Trend immer noch die traditionellen sozialstrukturellen und konfessionellen Kriterien aussagekräftig. So erreichte die SPD 2003 zwar bei den Gewerkschaftsmitgliedern ihre besten Ergebnisse, muss sich aber auch in diesem Milieu mit dem zweiten Platz begnügen. Ihr Wähleranteil an der Arbeitnehmerschaft entspricht in etwa dem durchschnittlichen Wahlergebnis, was nicht zuletzt auf einen geringen gewerkschaftlichen Organisationsgrad zurückzuführen ist. Die CSU ist trotz der deutlichen Absetzbewegung 2008 weiterhin bei Landwirten und Selbständigen am erfolgreichsten, rekrutiert Wähler aber auch quer durch alle anderen Schichten. Junge, Studenten, Frauen und Konfessionslose wählen überdurchschnittlich grün. Die Grünen gewinnen zunehmend auch beim urbanen, partizipationsorientierten Bürgertum, welches eine konfessionelle Bindung besitzt, größere Bedeutung als anderswo. 50 % der Katholiken (2003: 66 %), aber nur 40 % (2003: 55 %) der Protestanten wählten 2008 die CSU, von den katholischen Kirchgängern 2003 sogar 78 %. Allerdings schmilzt dieses Milieu deutlich.

Insgesamt gleicht das Wählerverhalten in BY grundsätzlich den aus dem übrigen D bekannten Strukturmustern. Doch erfährt es Modifizierungen durch die historische Sonderrolle des Freistaats, durch die katholische Konfessionsstruktur und durch die späte Modernisierung zur industriellen und post-industriellen (Hightech-)Gesellschaft. Der CSU gelang bislang eine Symbiose mit diesen strukturellen Vorgaben. Aufgrund der Erfolge ihrer Modernisierungspolitik, die den Freistaat ökonomisch und fiskalisch an die Spitze der Bundesländer geführt hat, vermochte sie ihre Position zu behaupten, ohne dass ihr diese garantiert wäre, wie die Wahl 2008 gezeigt hat. Insgesamt ist das bayerische Parteiensystem nach dieser Wahl auf dem Weg zu bundesdeutscher Normalisierung, wobei aus der hegemonialen Position der CSU eine nur noch dominante geworden ist. BYs Uhren gehen also nicht anders. Wertewandelprozesse und Einstellungsveränderungen gegenüber Politik und Gesellschaft finden mit geringer werdender Verzögerung auch in BY statt. Der Trend läuft gegen das Gewohnte. Für alle Parteien stellt sich die Aufgabe, mittelfristig ihre Positionen neu zu formulieren.

Literatur



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Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Heinrich Oberreuter

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