Mitbestimmung

1. Begriff und historischer Hintergrund



Obwohl der Begriff Mitbestimmung (Mb) im Hinblick auf Träger und Objektbereich offen ist, wird er meist auf Mb der Arbeitnehmer in der Wirtschaft eingeengt. Mit Blick auf die unterschiedliche Intensität von Partizipationsrechten – z. B. Rangfolge: Informations-, Anhörungs-, Initiativ-, Beratungs-, Mitentscheidungsrecht – wird in der Literatur teilweise dafür plädiert, Mb nur dann zu verwenden, wenn eine gleichgewichtige Einflussnahme bzw. ein Vetorecht in Entscheidungsprozessen garantiert ist. Eine derartige Eingrenzung erscheint jedoch unpraktisch, so dass im Folgenden die vorherrschende weitergefasste Begriffsauslegung übernommen und unter Mb jede institutionalisierte Teilhabe der Arbeitnehmer an der Leitung und Gestaltung des Wirtschaftsprozesses verstanden wird. Die von den → Gewerkschaften propagierte "paritätische" Mb erscheint daher nur als eine spezielle, nämlich gleichgewichtige Form.

Mb-Forderungen und -Konzepte haben in D eine lange Tradition. Nach vergeblichen Vorstößen einer Minderheit in der Frankfurter Nationalversammlung 1848 (gewählte Fabrikausschüsse und mehrstufige Gewerbekammern) wurde in Art. 165 der Weimarer Reichsverfassung die gleichberechtigte Mitwirkung von Arbeitern und Angestellten "an der Regelung der Lohn- und Arbeitsbedingungen sowie an der gesamten wirtschaftlichen Entwicklung der produktiven Kräfte" gefordert und ein abgestuftes System von Arbeiterräten sowie deren Beteiligung an Wirtschaftsräten bis hin zu einem Reichswirtschaftsrat mit Gesetzesinitiativrecht vorgesehen. Verwirklicht wurden vor allem Betriebsräte, die begrenzte Mitwirkungsrechte erhielten und ein bis zwei Mitglieder in die Aufsichtsräte der Kapitalgesellschaften entsenden konnten. Der Reichswirtschaftsrat dagegen, in dem neben den dominanten Arbeitgeber- und Arbeitnehmergruppen z. B. auch Vertreter der freien Berufe, der Verbraucher und Sachverständige berücksichtigt wurden, blieb wirkungslos. Programmatisch legte sich der Allgemeine Deutsche Gewerkschaftsbund (ADGB) 1928 auf das Konzept der Wirtschaftsdemokratie als Weg zum Sozialismus fest, in der umfassende Mb insbesondere mit partieller Vergesellschaftung der Produktionsmittel und planwirtschaftlicher Lenkung kombiniert wurde.

2. Der politische Kampf um die Mitbestimmung in der BRD



In der BRD wurden die Mb-Regelungen sowohl zu einem charakteristischen Merkmal der Wirtschafts- und Sozialordnung als auch zum Objekt einer politischen Dauerauseinandersetzung. Der DGB knüpfte auf seinem Gründungskongress 1949 programmatisch an Weimar an und legte ein Konzept vor mit den drei Kernelementen zentrale volkswirtschaftliche Planung, "Mitbestimmung der organisierten Arbeitnehmer in allen personellen, wirtschaftlichen und sozialen Fragen der Wirtschaftsführung und Wirtschaftsgestaltung" sowie Überführung der Schlüsselindustrien in Gemeineigentum. Da mit der Durchsetzung der → Sozialen Marktwirtschaft zentrale Planung und Vergesellschaftung chancenlos wurden, rückte die Mb ins Zentrum der gewerkschaftlichen Forderungen.

Die Forderung nach Mb ist vor allem mit vier Begründungen untermauert worden, die in unterschiedlichem Maße umstritten sind: Die genannten Begründungen haben u. a. Konsequenzen für die vorrangigen Ebenen der Mb. Ungeachtet möglicher weiterer Ausdifferenzierungen werden in der Regel vier potentielle Ebenen unterschieden: Arbeitsplatz, Betrieb, Unternehmen, Gesamtwirtschaft. Der DGB hat stets die gegenseitige Abhängigkeit und Verzahnung der verschiedenen Mb-Ebenen betont und in seinem Mb-Konzept grundsätzlich alle Ebenen einbezogen. Die politische Auseinandersetzung hat sich allerdings auf die Betriebs- und Unternehmensebene konzentriert.

Unmittelbar nach Kriegsende wurde unter für die Gewerkschaften günstigen politischen Rahmenbedingungen unter alliierter Kontrolle in den Eisen- und Stahlwerken eine gewerkschaftlichen Wünschen entsprechende paritätische Mb eingeführt. Nach Rückfall der Zuständigkeit an die dt. politischen Akteure gelang es den Gewerkschaften, unter Generalstreikdrohung das Montanmitbestimmungsgesetz von 1951 für den Kohle- und Stahlbereich durchzusetzen, das sich weitgehend am Modell der alliierten Treuhandverwaltung orientierte. Charakteristika sind ein paritätisch von Kapital und Arbeit besetzter Aufsichtsrat, wobei ein von beiden Seiten zu wählender "Neutraler" eine Pattsituation verhindern soll, sowie ein vom Vertrauen der Arbeitnehmervertreter abhängiger "Arbeitsdirektor" im Vorstand und eine starke Position externer Gewerkschaftsvertreter auf der Arbeitnehmerbank.

Weit hinter den gewerkschaftlichen Forderungen zurück blieb dagegen das Betriebsverfassungsgesetz von 1952, das der DGB auch durch großes Engagement bei der Bundestagswahl 1953 – "Wählt einen besseren → Bundestag" – nicht mehr korrigieren konnte. Es sieht auf Unternehmensebene nur eine Drittelbeteiligung der Arbeitnehmer im Aufsichtsrat von Kapitalgesellschaften vor. Der Schwerpunkt liegt aber auf der Betriebsebene, wo für Betriebe ab fünf Arbeitnehmern ein Betriebsrat vorgesehen ist, der im Wesentlichen paritätische Rechte bei sozialen Fragen (z. B. Arbeitszeit, Urlaub), schwächere Kontrollrechte bei personellen Fragen (z. B. Einstellungen, Kündigungen) und sehr schwache Informations- und Beratungsrechte in wirtschaftlichen Fraugen besitzt. Das Betriebsverfassungsgesetz ist 1972, 1989 und 2001 unter unterschiedlichen Regierungskoalitionen novelliert worden, wobei die Mb-Rechte auf Arbeitsplatz- und Betriebsebene verstärkt worden sind. 1989 sind in Verbindung mit der Novellierung vom DGB bekämpfte Sprecherausschüsse für leitende Angestellte neben dem Betriebsrat verankert worden. Die Regelungen zur Unternehmens-Mb des Betriebsverfassungsgesetzes sind im Drittelbeteiligungsgesetz 2004 neu gefasst worden.

Politische Bewegung in die Unternehmens-Mb kam mit dem Eintritt der den DGB-Forderungen nahestehenden → SPD in die Regierung der Großen → Koalition 1966, die sich mit der Berufung einer Sachverständigenkommission erst einmal zeitlichen Spielraum verschaffte. Bericht und Vorschlag der "Biedenkopf-Kommission" haben zwar wenig zur Befriedung beigetragen – diese wurde wohl von der Kommission erhofft –, die weitere Diskussion in Einzelpunkten aber beeinflusst. Das heftig umstrittene Mb-Gesetz von 1976 für Unternehmen mit mehr als 2000 Beschäftigten ist charakterisiert durch Verzicht auf den "Neutralen" und eine formale Parität im Aufsichtsrat, die aber durch den Stichentscheid des im Normalfall von der Kapitalseite gestellten Aufsichtsratsvorsitzenden und damit das Letztentscheidungsrecht der Kapitalseite sowie die verbindliche Einbeziehung eines leitenden Angestellten in die Arbeitnehmerbank eingeschränkt wird. Der Arbeitsdirektor aus dem Montanmodell wird übernommen, benötigt aber nicht mehr die Stimmen der Arbeitnehmervertreter. Die Zahl der externen Gewerkschaftsvertreter, die sich zudem der Wahl im Unternehmen stellen müssen, wird verringert. Gegen das Mb-Gesetz '76 haben die Arbeitgeber erfolglos das → Bundesverfassungsgericht angerufen – Begründung: Beeinträchtigung der Eigentumsgarantie, der Koalitionsfreiheit und Tarifautonomie. In seinem Urteil von 1977 hat das Bundesverfassungsgericht strikt vermieden, weitergehende Aussagen, wie zur Verfassungskonformität einer ausgeweiteten Montan-Mb, zu machen.

Auf der gesamtwirtschaftlichen Ebene, auf der die Tarifparteien über das wichtige Instrument der Einkommenspolitik autonom verfügen, sind wiederholte Forderungen des DGB nach einem paritätisch besetzten Bundeswirtschaftsrat mit regionalem Unterbau und einem paritätischen Umbau der öffentlich-rechtlichen Kammern, insbesondere der Industrie- und Handelskammern, nicht verwirklicht worden. Die Konzertierte Aktion (→ Stabilitäts- und Wachstumsgesetz), mit der anfänglich Hoffnungen auf einen Einstieg in eine gesamtwirtschaftliche Mb verbunden waren, hat der DGB 1977 aus Protest gegen die Mb-Klage der Arbeitgeber verlassen.

Betrachtet man die bunte Mb-Landschaft der BRD, so können die vielfältigen gesetzlichen Regelungen, zu denen noch spezielle Personalvertretungsgesetze für den → öffentlichen Dienst treten, insbesondere für die Unternehmensebene sachlich nicht befriedigen und sind nur als Ergebnisse politischer Kompromisse erklärbar. Bei den Hauptkontrahenten des Mb-Kampfes – den Gewerkschaften und → Unternehmerverbänden – liegt eine typische Gegenmachtkonstellation vor, wobei die für die BRD charakteristische Verrechtlichung der Arbeitsbeziehungen dazu geführt hat, dass der Bundesgesetzgeber – und damit die → Parteien – im Zentrum der Beeinflussungsversuche stand. Tarifvertragliche und unternehmensbezogene Mb-Vereinbarungen haben bisher nur eine Nebenrolle gespielt, und Forderungen, z. B. der Gewerkschaften und der SPD, nach einer generellen gesetzlichen Öffnungsklausel, um den Handlungsspielraum für die Tarifparteien im Mb-Feld zu erweitern, sind nicht verwirklicht worden und begegnen verfassungsrechtlichen Bedenken.

Die Mb-Gesetzgebung ist primär von der parteipolitischen Konstellation abhängig gewesen, jedoch sind auch die Gerichte und die Wissenschaft als Akteure in dieser zentralen gesellschaftspolitischen Auseinandersetzung mobilisiert worden. Die Gewerkschaften sind dabei insbesondere bei der "Besitzstandswahrung" erfolgreich gewesen, insofern die Montan-Mb als ihr "Faustpfand" durch immer neue Sicherungsgesetze – zuletzt 1988 – im wesentlichen auch für die Konzerne aufrechterhalten worden ist, bei denen der Montanbereich nicht mehr das zentrale Tätigkeitsfeld bildet. Der wirtschaftliche Strukturwandel hat allerdings den gesamtwirtschaftlichen Stellenwert des Montanbereichs stark reduziert und damit auch den Einfluss des Montanmodells. Umfragen zeigen durchgängig, dass Mb allgemein in der Bevölkerung – stärker noch bei Arbeitnehmern und am stärksten bei Gewerkschaftsmitgliedern – Rückhalt findet, aber bei allen Gruppen nicht zu den vorrangigen Aufgaben gezählt wird und die Kenntnisse zudem gering sind. Ebenenbezogen zeigt sich eine klare Unterstützungshierarchie, und zwar entgegen der gewerkschaftlichen Prioritätensetzung mit Vorrang für Mb am Arbeitsplatz.

3. Wichtige Streitpunkte und Perspektiven



Die Streitpunkte für konkrete Mb-Modelle umfassen insbesondere: Zu berücksichtigen ist auch das Verhältnis von Mb und Vermögenspolitik – Mb mittels Eigentumstitel. So sah eine 1974 politisch diskutierte, aber nicht realisierte Variante der Vermögenspolitik Zwangsabgaben an einen kollektiven Vermögensfonds vor, der gewerkschaftlich kontrollierte Sitze auf der Kapitalseite und in Kumulierung mit paritätischer Mb eine Überparität ermöglicht hätte. Eine Reihe von "Partnerschaftsunternehmen" praktiziert freiwillig individuelle Modelle der Ertrags- und Kapitalbeteiligung kombiniert mit spezifischen Mb-Regelungen.

Die Wirkungen der verschiedenen Mb-Regelungen sind auch wissenschaftlich umstritten. Die außerordentlich hohe ideologische Aufladung des Forschungsobjektes Mb zeigt sich nicht zuletzt in der wissenschaftlichen Literatur. Der Anteil breit angelegter empirischer Studien ist gering, wohl auch mitbedingt durch die Hauptkontrahenten, die den Zugang zum Forschungsfeld bereits unter Interessengesichtspunkten zu filtern versuchen.

Eine grundlegende ideologische Streitfrage ist die nach dem Verhältnis von Mb (vor allem Montanmodell) und Wirtschaftsordnung der Bundesrepublik, zugespitzt also nach dem systemstabilisierenden oder -überwindenden Charakter der Mb. Dabei finden sich in der Diskussion alle vier logischen Grundpositionen. Während Verfechter der "Systemüberwindung" die Mb teilweise als Zwischenschritt zum Sozialismus bejahen, lehnen andere sie als Korrumpierung und systemstabilisierende Integration des Proletariats und der Gewerkschaften ab. Auch bei den Verteidigern der bestehenden Grundordnung gibt es sowohl Befürworter der Mb, die in der institutionalisierten Konfliktaustragung eine Systemverbesserung erkennen, als auch Gegner, die die Möglichkeit einer Unterminierung der Marktwirtschaft durch eine verschleierte zentrale Lenkung und eine Tendenz zum "Gewerkschaftsstaat" befürchten. Diese Kontroverse ist aber inzwischen abgeklungen, und vor dem Hintergrund der realen Entwicklung bleibt zumindest festzuhalten, dass die bisherigen Mb-Regelungen keine Systemtransformation bewirkt, die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft anscheinend nicht merklich beeinträchtigt und keine größere Unternehmensflucht ausgelöst haben. Ob bestimmte Merkmale, z. B. positiv die geringe Streikhäufigkeit, negativ Abschottungstendenzen der betrieblichen Arbeitsmärkte, kausal mit Mb-Regelungen verknüpft werden können, bleibt weiterhin strittig.

Im Zuge der deutschen → Vereinigung ist auch das bundesdeutsche Mb-Recht voll auf Ostdeutschland übertragen worden, mit der Folge quantitativer Erweiterung, v. a. aber praktischer Umstellungs- und Übergangsprobleme. Die dürftigen Mb-Regelungen der → DDR waren trotz partieller formeller Übereinstimmung mit denen der BRD wegen des grundverschiedenen Lenkungssystems und des andersartigen Selbstverständnisses der Gewerkschaften systemspezifisch und kaum vergleichbar.

Eine neuere Bestandsaufnahme und Perspektivenabklärung ist von einer gemeinsam von der Bertelsmann-Stiftung und der gewerkschaftlichen Hans-Böckler-Stiftung berufenen "Kommission Mitbestimmung" 1998 vorgelegt worden. Betont wird die zunehmende "Verbetrieblichung" der Mb, die Vielfalt der Mb-Kulturen durch die nach Branchen und Unternehmen sehr unterschiedliche Ausfüllung des gesetzlichen Rahmens und der verstärkte Anpassungsdruck durch veränderte Umwelt-, insbesondere Wettbewerbsbedingungen, seit Mitte der 90er Jahre. Neue internationale Trends der Unternehmensstrategie und Arbeitsorganisation haben zur Verstärkung managementinduzierter Partizipationsformen auf der Arbeitsplatzebene mit dem Ziel größerer Flexibilität und Produktivität geführt – Stichworte Qualitätszirkel, total quality management, teilautonome Arbeitsgruppen. Offen bleibt dabei, inwieweit neue Formen direkter Arbeitnehmerpartizipation traditionelle Formen repräsentativer Mb beeinflussen – sie ergänzen, verändern, partiell mit ihnen konkurrieren. Die Kommission Mitbestimmung plädiert mit Blick nicht auf den Staat, sondern die aus ihrer Sicht Hauptakteure Betriebe, Unternehmen, Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften für verstärkte Verhandlungslösungen in Form von Tarifverträgen und Betriebsvereinbarungen bei Beachtung der Grenzen zwischen Tarifverträgen und Mb sowie einen dauerhaften Mb-politischen Dialog zwischen Arbeitgebern und Gewerkschaften. Einen neuen staatlichen Vorstoß hat Bundeskanzler Schröder 2005 unternommen mit der Ernennung einer "Kommission zur Modernisierung der dt. Mb", der unter Vorsitz wiederum von Kurt Biedenkopf Wissenschaftler sowie Vertreter der Gewerkschaften und Unternehmensverbände angehörten. Die Kommission endete im Streit. Der Ende 2006 vorgelegte, allein von den Wissenschaftlern verantwortete und von kritischen Stellungnahmen der Verbandsvertreter flankierte Endbericht betont die wachsende Bedeutung knapper, hoch qualifizierter Beschäftigter für die Unternehmen und sieht keinen grundlegenden Reformbedarf für die dt. Mb, plädiert aber für Änderungen im Detail (z. B. Einbeziehung im Ausland beschäftigter Belegschaften).

Im Gefolge der wachsenden Internationalisierung der Wirtschaft – Stichwort multinationale Konzerne, aber auch Corporate Social Resposibility (CSR) – ist auch die Konkurrenz unterschiedlicher nationaler Mb-Modelle gewachsen, wobei in Integrationsräumen wie der EU sich die Konkurrenzfrage in zugespitzter Form stellt. Mit Mb-Regelungen im Rahmen der Europäischen Aktiengesellschaft (SE) ist die pluralistische Angebotspalette innerhalb der EU noch erweitert worden. Skandale in der jüngeren Vergangenheit (Mannesmann, VW, Siemens) haben zu einer verstärkten, aber auch verengten öffentlichen Diskussion der dt. Mb geführt.


Literatur



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Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Uwe Andersen

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