Öffentliche Meinung

1. Zum Begriff



Öffentlich wird eine Angelegenheit nicht nur deshalb genannt, weil sie nicht geheim und allgemein zugänglich ist. Öffentlich ist etwas vor allem dann, wenn es mit der "res publica" zu tun hat, wenn es um die Sache aller geht. Von politischer Öffentlichkeit ist zu sprechen, wenn Öffentlichkeit Transparenz herstellt, Diskursivität über Themen, Meinungen und Überzeugungen ermöglicht und Orientierung in der Meinungsvielfalt bietet. Öffentliche Meinung (ö.M.) als politischer Begriff ergibt sich nicht automatisch aus der Addition individueller Meinungen. Sie ist weder ein quasi–statistisches Aggregat demoskopisch erhobener Bevölkerungseinstellungen, noch ist sie gleichzusetzen mit der veröffentlichten Meinung. Ö.M. muss vielmehr begriffen werden als "ein kollektives Produkt von Kommunikationen, das sich zwischen den Sprechern als 'herrschende' Meinung darstellt" (Neidhardt 1994). Für die Legitimität demokratischer Herrschaft ist ö.M. eine zentrale Kategorie. Dennoch: Eine allgemein akzeptierte Definition von ö.M. gibt es nicht (Davidson 1968).

2. Historische, demokratietheoretische und verfassungsrechtliche Aspekte



Demokratische Herrschaft ist zustimmungsabhängig und deshalb auch öffentlich begründungs- und rechenschaftspflichtig. Nur wo Publizität herrscht, kann politische Verantwortung zugemessen werden. Öffentlichkeit und ö.M. stellen somit unentbehrliche Faktoren im Prozess der politischen Willlensbildung aller freiheitlichen Systeme dar. Selbst diktatorische Regime können auf Dauer nicht existieren, ohne sich in gewissen Abständen durch Scheinakklamationen im Wege von → Wahlen, Plebisziten, Referenden, demonstrativen Aufzügen etc. auf die vermeintliche Meinung der Herrschaftsunterworfenen zu berufen. Die Vorstellung allerdings, Demokratie beruhe letztlich auf ö.M., sei Herrschaft der ö.M., ist eine zumindest missverständliche Vereinfachung. Sie verkennt den Doppelcharakter politischer Öffentlichkeit. Denn in ihr manifestiert sich nicht automatisch ein Querschnitt der Meinungen und Wünsche des Volkes. Politische Öffentlichkeit ist gerade in den modernen wohlfahrtsstaatlichen Demokratien, die über ausdifferenzierte Mediensysteme verfügen, ganz wesentlich ein Produkt aktiver Meinungspflege. Sie entsteht nicht einfach, sondern wird gemacht. Maßgeblich sind dabei die in der politischen Willensbildung und Entscheidungsfindung prominenten Institutionen des Staates (insb. Regierung und Parlament), die wichtigen, meinungsbildenden gesellschaftlichen Akteure (→ Parteien, Verbände) und zunehmend auch Bewegungsakteure (Bürgergruppen und NGO’s) unterschiedlichster Art.

Historisch gesehen ist Öffentlichkeit als Kernelement demokratischer Kontrolle jeder Staatstätigkeit ein entscheidendes Prinzip in der Entwicklung zum demokratischen Verfassungsstaat. Die Herausbildung von Öffentlichkeit als einer eigenen, zwischen Staat und Gesellschaft vermittelnden Sphäre, in der sich das Publikum als Träger der ö.M. artikuliert, ist vor allem ein Produkt des Zeitalters der Aufklärung und des Rationalismus. Mit der "Unterordnung der Moral unter die Politik" (R. Koselleck) als Folge der Erschütterung des Glaubens an die religiöse Letztbegründung politischen Handelns und im Zuge der radikalen Kritik am christlichen Naturrecht gewinnt die ö.M. für die Begründung und Rechtfertigung von Politik einen demokratietheoretischen und -praktischen Eigenwert. Glaubens- und Gewissensfragen werden zur Privatsache. Damit aber kann erst der Raum entstehen, in dem kritisches Räsonnement über die öffentlichen Dinge stattfindet. Es waren zunächst die Salons, Kaffeezirkel und Aristokratentreffs, die sich im 18. Jh. von privaten zu halböffentlichen Räumen entwickelten. Sie lieferten die Grundlage für das Entstehen oppositionellen Potentials und für die Forderung nach Machtteilhabe. Die zunehmende Politisierung von Öffentlichkeit und die Verbindung mit der Rousseau’schen Idee der Volkssouveränität nahmen dem Begriff "den abschätzigen Sinn des bloßen Meinens" und verschmolzen ihn mit der Vorstellung, "dass die menschliche Vernunft der Öffentlichkeit bedürfe, um sich selbst zu testen. Öffentliche Meinung wird damit für den Funktionsbereich der Politik zum Wahrheitsäquivalent" (Luhmann 2000).

Ö.M. als politischer Begriff wird zunächst als Waffe im Kampf des erstarkenden Bürgertums um die Ausweitung seiner Rechte verwendet, schließlich auch als Waffe zum Schutz der Privilegien des Bürgertums gegenüber den Beteiligungsansprüchen der nichtbürgerlichen Schichten. Dabei haben sich in der europäisch-atlantischen Welt unterschiedliche Traditionslinien von ö.M. herausgebildet. So verbindet sich ö.M. in der französischen Tradition mit der Theorie der "volonté générale". Hingegen setzte sich im angelsächsischen Raum die Vorstellung eines "government by public opinion" gegen alle mit der "volonté générale" verbundenen Homogenitätsideale durch. Gibt sich das angelsächsische "public opinion" damit zufrieden, die Regierungsgewalt zu kontrollieren, so schwingt im französischen "opinion publique" die Idee mit, die Regierungsgewalt selbst auszuüben (Fraenkel 1991).

Ö.M. im Sinne von herrschender Meinung ist jedenfalls mehr als die Summe der momentanen Bürgermeinungen, die mit Hilfe des "Ersatzindikators" Demoskopie gemessen werden können und deren Gleichsetzung mit ö.M. von Kritikern als schleichende plebiszitäre Aushöhlung des demokratischen Systems beurteilt wird (Hennis 1957). In der → politischen Kultur Ds hat eine gewisse Reserve und zeitweise Abscheu gegenüber der ö.M. Tradition. Maßgeblich dafür ist die verspätete Demokratieentwicklung im D des 19. und 20. Jh.s. Nicht aus Beobachtung und Erfahrung gewonnene Vorstellungen von ö.M., sondern ein idealisiertes normatives oder auch technokratisches Verständnis fanden lange Zeit staatstheoretisches Interesse. Danach konstituiert sich die ö.M. aus politisch informierten, selbständig und rational urteilenden Bürgern und begreift sich als "Korrelat von Herrschaft", das kritisch auf diese einwirkt (Noelle-Neumann 1989).

3. Theoretische Erklärungsansätze



Für das Verständnis von ö.M. gibt es eine Reihe von Erklärungsansätzen, die das Problemfeld von Politik und Öffentlichkeit im Allgemeinen und von Herrschaft und öffentlicher Meinung im Besonderen jeweils unterschiedlich akzentuieren.

3.1 Der sozialpsychologische Ansatz: ö.M. als "soziale Haut"

Im Rahmen ihrer international beachteten und im politischen Bereich einflussreichen Theorie der "Schweigespirale" versucht E. Noelle-Neumann, den Prozess und die Funktion von ö.M. neu zu beschreiben und der empirischen Überprüfung zugänglich zu machen: Danach ist ö.M. "gegründet auf das unbewusste Bestreben von in einem Verband lebenden Menschen, zu einem gemeinsamen Urteil zu gelangen, zu einer Übereinstimmung, wie sie erforderlich ist, um handeln und wenn notwendig entscheiden zu können" (Noelle-Neumann 2002: 393). Ein wesentlicher Antrieb für Einstellungsbildung und soziales Verhalten von Menschen basiert auf dem Wunsch, sich in der sozialen Umwelt nicht zu isolieren. Durch ein "quasi-statistisches" Wahrnehmungsorgan besitzt der Mensch die Fähigkeit, in seiner Umwelt die Zu- und Abnahme von Meinungsverteilungen zu bestimmten Themen zu registrieren. Aufgrund einer als sozialpsychologische Konstante unterstellten "Isolationsfurcht" werden eigene Meinungen verschwiegen, wenn sie dem wahrgenommenen "Meinungsklima" nicht entsprechen und die Gefahr droht sich zu isolieren. Umgekehrt tendieren die Menschen zum öffentlichen Bekenntnis ihrer Überzeugungen, wenn sie die gegenwärtige bzw. die zukünftige Mehrheitsmeinung auf ihrer Seite sehen. Dabei entsteht im Laufe der Zeit eine dynamische Entwicklung. Die tatsächlich oder scheinbar abnehmende Meinungsfraktion erscheint immer schwächer als sie wirklich ist, die tatsächlich oder vermeintlich zunehmende als stärker. Dieser Vorgang entwickelt sich nach Art eines spiralförmigen Prozesses zunehmenden Redens bzw. Schweigens (deshalb "Schweigespirale").

Kommunikationstheoretisch sind dabei für das Individuum zwei Quellen der Umweltbeobachtung von Bedeutung: die direkte, im sozialen Kontext vermittelte Umweltbeobachtung und das indirekt, vor allem medial transportierte Bild darüber, wie die Mehrheit denkt.

Kommunikationspolitisch erhielt und erhält das Konzept der "Schweigespirale" besondere Prominenz dadurch, dass es – unbeschadet der Kritik an Methodik und zweifelhafter empirischer Evidenz – einen plausiblen Erklärungsrahmen für mögliche politische Einflüsse der → Massenmedien liefert. Dies galt insbesondere für die Zeit, in der die öffentlich-rechtlichen Medien und vor allem das Fernsehen die politische Berichterstattung (z. B. → Wahlkampf) im elektronischen Bereich dominierten. Denn gerade wenn die Medieninhalte stark konsonant sind, kann, so die Theorie, die Macht der Medien dadurch zum Tragen kommen, dass die über Medien transportierte und ggf. politisch einseitige Meinung als besonders stark erscheint und auf diese Weise das Meinungsklima in der Bevölkerung (z. B. vor → Wahlen) verändert.

3.2 Der systemtheoretische Ansatz: ö.M. als Konstrukt auf der Basis von "Aufmerksamkeitsregeln"

N. Luhmann (1970) sieht ö.M. nicht mehr als ein Ergebnis, das aus politisch relevanten Ereignissen folgt. Sein Konzept verzichtet auf alle normativen Ansprüche und "befreit" ö.M. von den Resten allen aufklärerischen Pathos. Stattdessen will er aus systemtheoretischer Sicht die Funktionsmechanismen von ö.M. als Teilsystem von → Gesellschaft aufdecken. Die in modernen Gesellschaften notwendige, hohe funktionale Differenzierung mit geradezu beliebigen Handlungsmöglichkeiten zwingt zur Selektion. Die als "thematische Struktur öffentlicher Kommunikation" bezeichnete ö.M. ist deshalb wesentlich das Ergebnis von Selektion auf der Basis von "Aufmerksamkeitsregeln". Diese Regeln bilden sich aufgrund der Knappheit von Aufmerksamkeit als Regeln über die Zuwendung von Aufmerksamkeit heraus. Während "Entscheidungsregeln" die Meinungsbildung in den entscheidungsbefugten Instanzen des Systems steuern, beeinflussen die am Publikumsinteresse orientierten "Aufmerksamkeitsregeln" (z. B. Neuigkeitswert, Status des Absenders, Krisen oder Krisensymptome etc.) die Konstruktion politischer Wirklichkeit in den Medien. Entscheidend ist dabei nicht so sehr die inhaltliche Transformation individueller Meinungen auf allgemeine, für alle als vernünftig akzeptierbare Formeln, sondern die Anpassung der Themenstruktur des politischen Kommunikationsprozesses an den jeweiligen Entscheidungsbedarf der Gesellschaft und ihres politischen Systems. Themen dienen der "strukturellen Koppelung" der Massenmedien mit anderen gesellschaftlichen Bereichen. Luhmann (1990) begreift ö.M. deshalb auch als ein "Kommunikationsnetz ohne Anschlusszwang".

Die Leistung der ö.M. erfüllt sich für den Systemtheoretiker Luhmann einmal in der "Thematisierung", also dadurch, dass "ein Thema auf den Verhandlungstisch" gebracht wird; zum anderen durch die Reduktion von Problemkomplexität. Damit werden die an sich nicht überschaubaren politischen Sachverhalte durch Vereinfachung nachvollziehbar und überhaupt erst entscheidungsfähig gemacht. Nicht auf die (unerreichbare) Öffentlichkeit aller politischen Kommunikation kommt es an, sondern auf die Strukturierung aller, auch der nichtöffentlichen politischen Kommunikation durch institutionalisierte Themen. Luhmann verzichtet demnach auf alle "Rationalitätserwartungen und auf Hoffnungen auf eine Revitalisierung zivilrepublikanischen 'Lebens'". Den Massenmedien weist er im Prozess politischer Meinungsbildung die Rolle von eher passiven Verbreitungsorganen (Spiegelmodell) zu. Deren Stellung bleibt zu anderen Teilsystemen der Gesellschaft (Wirtschaft, Politik, Kultur etc.) vage. Der Spiegel der ö.M. ermögliche die "Beobachtung von Beobachtern" und befähige das politische System mit Hilfe der ö.M. zur "Selbstbeobachtung und zur Ausbildung entsprechender Erwartungsstrukturen" (Luhmann 1990, 2000).

In Weiterentwicklung des systemtheoretischen Ansatzes weisen F. Neidhardt und J. Gerhards. (Neidhart 1994; Gerhards 1998) Öffentlichkeit drei funktionale Bedeutungen zu. Zum einen habe sie eine Beobachtungsfunktion, insofern sie in der zunehmenden Unübersichtlichkeit der Moderne überhaupt erst Selbst- und Fremdbeobachtung ermöglicht. Akteuren des politischen Betriebs eröffnet sie Zugang zum Publikum und hält zugleich auch für zivilgesellschaftliche Akteure einen Resonanzboden bereit. Zum anderen hat Öffentlichkeit eine Validierungsfunktion, indem Medien Maßstäbe für sachliche Richtigkeit und Qualität bieten sollen. Orientierungsfunktion kommt der Öffentlichkeit schließlich dadurch zu, dass sie dazu beiträgt, die im Rahmen der "Ökonomie der Aufmerksamkeit" (Georg Frank) notwendigen Selektionsleistungen zu erbringen, um als Bürger überhaupt erst entscheidungs- und urteilsfähig zu werden.

3.3 Der radikaldemokratisch-kommunikationstheoretische Ansatz: ö.M. als kritische Instanz gegenüber politischer Herrschaft

J. Habermas vertritt demgegenüber eine sozialphilosophisch-kritische Sicht von Öffentlichkeit und ö.M. Danach trifft das liberale Modell von Öffentlichkeit als ein Publikum räsonierender Privatleute, die im Interesse der Herausbildung des Gemeinwohls selbsttätig zusammentreten, auf die sozialstaatlich verfasste Massendemokratie nicht mehr zu. Historisch weit ausgreifend diagnostiziert er den "Strukturwandel der Öffentlichkeit" (1962) als Phänomen eines politischen Verfalls. Öffentlichkeit entstehe heute im Feld der Konkurrenz organisierter Interessen durch "Entfaltung demonstrativer Publizität", vor allem im Wege geplanter, vornehmlich an die Massenmedien adressierter → Öffentlichkeitsarbeit. Habermas sieht darin einen Zerfall und eine Refeudalisierung politischer Öffentlichkeit. Während einst die Publizität Personen oder Sachen dem öffentlichen Raisonnement unterwarf und politische Entscheidungen vor der Instanz der ö.M. revisionsbedürftig machen sollte, werde sie heute vielfach zur Hilfe einer Arkanpolitik organisierter Interessen. Die ö.M. ist nicht länger Kontrollorgan staatlicher Politik, sondern ein Resonanzboden, auf dem durch öffentliches Prestige und Publicity Politik akklamationsfähig gemacht wird. An die Stelle des räsonierenden Publikums ist das konsumierende Publikum getreten. Habermas hält aus fundamentaldemokratischer Perspektive an einem normativen Begriff von ö.M. fest und setzt auf die Neubestimmung des Verhältnisses zwischen räsonierender Öffentlichkeit und politischem System. Dabei kommt es ihm auf das erfolgreiche Zusammenspiel der institutionellen Willensbildung mit den spontanen, nicht-vermachteten Kommunikationsströmen einer nicht auf Beschlussfassung programmierten und insoweit nicht-organisierten Öffentlichkeit an.

Inzwischen konzediert Habermas, "einem fragwürdig gewordenen Totalitätskonzept von Gesellschaft und gesellschaftlicher Selbstorganisation verhaftet" und zu sehr an der Weiterentwicklung des demokratischen und sozialen Rechtsstaates zu einer sozialistischen → Demokratie orientiert gewesen zu sein (Vorwort zur Neuaufl. 1990). Setzt Habermas (1992) weiterhin auf das emanzipatorische Potential einer kritischen Öffentlichkeit im Kontext eines deliberativen Demokratiemodells, so betont er inzwischen verstärkt das Wechselspiel zwischen den Institutionen rechtsstaatlicher Herrschaft einerseits und den Öffentlichkeit bzw. Gegenöffentlichkeit erzeugenden Akteuren der Zivilgesellschaft andererseits.

Varianten eines eher normativ-kritischen Verständnisses von ö.M. sind nach wie vor prominent, nicht zuletzt in Verbindung mit der anhaltenden kritischen Debatte über politische Inszenierung (Meyer 1992), symbolische Politik oder ganz generell über "Politik als Ritual" (Edelman 1976). Zugleich formiert sich eine kulturalistisch gespeiste Gegenbewegung, die Öffentlichkeit als einen Erfahrungsraum begreift, in dem unterhaltende Politik und politische Unterhaltung verschmelzen (Dörner 2000).

3.4 Der liberaldemokratische Ansatz: Das Wechselspiel von "aktiver" und "passiver" Öffentlichkeit

Liberale Gesellschaftsvorstellungen stehen im direkten Gegensatz zum radikaldemokratischen Postulat eines allseits aktiven Publikums. So bezweifelt R. Dahrendorf (1986) grundsätzlich den konstitutionellen Sinn einer aktiven Öffentlichkeit unter Beteiligung aller Bürger. Er stellt prinzipiell in Frage, dass in der modernen Demokratie tatsächlich ein Strukturwandel der Öffentlichkeit stattgefunden habe. Auch heute sei die Beteiligung der Öffentlichkeit am politischen Prozess sporadisch und punktuell. Sie sei zudem durch vermittelnde, mit starkem Eigengewicht versehene Instanzen wie → Parteien und Verbände in einer Weise geprägt, die mit der Vorstellung des freien Bürgers nicht immer verträglich sei. Dennoch geht für ihn das fundamentaldemokratische Verständnis von ö.M. an der Wirklichkeit der modernen Gesellschaft vorbei. Nach liberaler Auffassung besteht die Öffentlichkeit nicht aus einer Menge gleich motivierter und teilnahmeorientierter Individuen. Vielmehr sei zu unterscheiden zwischen einer "latenten", einer "passiven" und einer "aktiven" Öffentlichkeit. Nur Letztere nehme mit eigenen Vorstellungen regelmäßig am politischen Prozess teil, rekrutiere sich aus politischen Organisationen und übernehme Ämter. Die demokratische Utopie, die sich aus einer total aktivierten Öffentlichkeit ergibt, sei demgegenüber so totalitär wie alle Utopien. Die Nichtteilnahme an der Politik sei sogar innerhalb gewisser Grenzen tragbar und geradezu wünschenswert. Für die Aufrechterhaltung marktrationaler Verhältnisse in einem demokratischen Gemeinwesen entscheidend ist demnach aus liberaler Sicht die Wechselbeziehung zwischen einer offenen, Vielfalt repräsentierenden und zur Erzeugung politischer Initiative fähigen "aktiven" Öffentlichkeit einerseits und der im Bedarfs- bzw. Konfliktfall intervenierenden "passiven" Öffentlichkeit andererseits.

4. Ö.M., veröffentlichte Meinung und politisches System in D



4.1 Verfassungsrechtliche Grundlagen und politisches Steuerungsinteresse

Die freie Bildung ö.M. gehört in D, so wie in vergleichbaren Demokratien auch, zu den verfassungsrechtlich besonders geschützten Prinzipien. Dem in Art. 5 des → Grundgesetzes verankerten → Grundrecht der Meinungs- und Informationsfreiheit kommt dabei eine dreifache Bedeutung zu. Es ist zum einen ein individuelles Schutz- und Abwehrrecht gegenüber staatlichem Einfluss. Zugleich gewährleistet es als Teilhaberecht die aktive Beteiligung am politischen und gesellschaftlichen Leben. Schließlich schützt der Grundrechtsartikel der Meinungs- und Informationsfreiheit als sog. "Institutsgarantie" auch alle Einrichtungen und Institutionen gegenüber staatlichen Zugriffen, die den Prozess der Meinungsbildung publizistisch erst ermöglichen, also Presse-, Rundfunk und Internet bestimmte. Das bedeutet nicht die Bestandsgarantie für bestimmte Medien oder für die derzeitige Medienstruktur. Institutsgarantie heißt also nicht genereller Schutz vor marktbedingten Veränderungen der Medienlandschaft. Vielmehr verbindet sich mit der Informations- und Meinungsfreiheit als Institutsgarantie die staatliche Verpflichtung, für Pluralität und Wettbewerb zu sorgen und die prinzipielle Existenzfähigkeit von Institutionen freier Berichterstattung als Voraussetzung für eine freie, öffentliche Meinungsbildung zu gewährleisten.

Die verfassungsrechtlich postulierte Staatsfreiheit in der Entwicklung der publizistischen und institutionellen Voraussetzungen freier Information und Meinungsbildung kann jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass der politische Meinungsbildungsprozess auch in D hochgradig organisiert ist. Akteure und Institutionen des → politischen Systems selbst (z. B. Regierung, Parlament, Parteien) sowie aus dem politischen Vorfeld und aus der Gesellschaft (Organisierte Interessen, Initiativen, Bewegungsakteure etc.) konkurrieren um Aufmerksamkeit und versuchen durch verstärkte politische Öffentlichkeitsarbeit/PR das Timing, die Themen und den Deutungsrahmen der Berichterstattung zu beeinflussen. Dabei ist zudem die Besetzung von maßgeblichen Positionen in den öffentlich-rechtlichen Rundfunk- und Fernsehanstalten nach nicht zuletzt auch parteipolitischen Proporzgesichtspunkten ein nach wie vor praktiziertes und viel kritisiertes politisches Steuerungsinstrument, das – je nach Sichtweise – politischen Einfluss sichern bzw. eine ausgewogene Repräsentanz der ö.M. gewährleisten soll.

Insgesamt haben die Vervielfältigung der "Kanäle" wie überhaupt der verschärfte Wettbewerb um Zuschauer, Hörer, Leser und mehr und mehr auch Internetnutzer in einer kaum mehr überschaubaren Medienlandschaft die Medien von den politischen und gesellschaftlichen Akteuren entfernt. Der Kampf um Marktanteile fördert die Neigung zu verstärkter Publikumsorientierung. Eine unmittelbare Folge der zunehmenden Ökonomisierung des Medienmarktes und der "Senderausweitung" vor allem im elektronischen Bereich ist allerdings auch, dass die Zugänge zu den Medien für nicht etablierte Akteure erleichtert, das Erreichen einer Massenöffentlichkeit für alle jedoch infolge der Angebotsausweitung und Verspartung erschwert wird. So stehen auch politische Akteure in einer verschärften Konkurrenz um Aufmerksamkeit in den allgemein zugänglichen Massenmedien. Dem Zwang zur Professionalisierung und Ausweitung politischer Öffentlichkeitsarbeit/PR korrespondiert dabei zugleich eine wachsende Unsicherheit über den Erfolg des steigenden Politikvermittlungsaufwandes. Hinzu kommt, dass wachsender Kommerzialierungsdruck und damit verbundene redaktionelle Konzentrationsprozesse eine Deprofessionalisierung des politischen Journalismus begünstigen.

Auch in der → DDR war nach Art. 27 der DDR-Verfassung von 1969 die Meinungs- und Pressefreiheit geschützt, allerdings nur "den Grundsätzen dieser Verfassung gemäß". Die "sozialistischen Massenmedien" galten als Führungs- und Kampfinstrumente der Partei der Arbeiterklasse und des sozialistischen Staates. Wurden Journalisten ganz offiziell als Propagandisten im Dienste der Staatsdoktrin begriffen, so boten die weithin gleichgeschalteten Medien für kritischen Journalismus nur geringe Spielräume. Die Medien waren – von der kirchlichen Presse abgesehen – Eigentum des Staates, der SED (→ Die Linke), des Freien Deutschen Gewerkschaftsbundes (FDGB) oder der in der Nationalen Front zusammengeschlossenen sog. Blockparteien. Sie unterstanden den zentralen Weisungen der Partei- und Staatsführung. Durch Veröffentlichungsverbote, Sprachregelungsgebote, staatliche Papierzuteilung, Lizenzpflicht und Kontrolle der Journalistenausbildung sollten die Infiltration bürgerlicher Ideologien bei der öffentlichen Meinungsbildung verhindert und die sozialistische Ordnung gesichert werden.

Mit den Möglichkeiten des grenzüberschreitenden Empfangs elektronischer Medien, vor allem der bundesdt. Fernsehprogramme, und mit den eingegangenen internationalen Verpflichtungen zu einer freieren Berichterstattung (insb. sog. Korb III der KSZE-Akte) in und über die DDR ging das Kalkül exklusiver staatlicher Meinungslenkung immer weniger auf. Die Diskrepanz zwischen dem offiziell gewünschten, die Wirklichkeit des real existierenden Sozialismus weithin verzeichnenden Öffentlichkeitsbild einerseits und der in den westlichen Informationsmedien dargestellten ö.M. andererseits begünstigte den schleichenden Legitimationsentzug. Dank der Berichterstattung der Westmedien konnten sich die Bürger der DDR ein Bild von der eigenen ökonomischen, gesellschaftlichen und politischen Lage machen. Die landes- und weltweite Sichtbarmachung gesellschaftlicher Unzufriedenheit, die Möglichkeit zum Vergleich mit anderen Gesellschaften und politischen Systemen sowie die Chance zur Selbstbeobachtung des politischen Widerstandes und der offenkundigen Unsicherheit der Staatsorgane beschleunigte in der Endphase der DDR die Protestspirale und begünstigte schließlich den Zusammenbruch des Regimes.

4.2 Ö.M., Medienwandel und politischer Prozess

Ö.M. resultiert nicht automatisch aus der Summe der individuellen Meinungen. Zur ö.M. werden Meinungen nur dann, wenn sie als herrschende Meinungen die Einschätzungen bedeutender Akteure, Gruppen oder Institutionen zu gesamtgesellschaftlich oder gesamtstaatlich relevanten Fragen bestimmen und in den Massenmedien ihren Niederschlag finden. Was nicht über die Massenmedien, insbesondere im (noch) Reichweiten starken Bildmedium Fernsehen, dargestellt bzw. thematisiert wird, kann öffentlich nicht meinungsbildend werden. Trotz fortschreitender Medienkonzentration und zunehmender Verflechtung von Print- und elektronischen Medien repräsentieren die überregionalen Tageszeitungen (Die Welt, Frankfurter Allgemeine Zeitung, Süddeutsche Zeitung, Frankfurter Rundschau, taz) noch weithin das politische Meinungsspektrum in Deutschland. Zusammen mit den großen Wochenzeitungen (z. B. DIE ZEIT), den politischen Magazinen (insb. Stern, Spiegel, Focus) und einzelnen Radio- (z. B. Deutschlandfunk) bzw. Fernsehsendern kommt diesen Medien zudem eine meinungsführende und insbesondere für die → politischen Eliten zentrale Bedeutung zu. Im Hinblick auf Themensetzung, Meinungsmache und politische Mobilisierung haben allerdings Boulevardmedien (insb. BILD) an Bedeutung gewonnen, schreitet insgesamt die Boulevardisierung der Medien und die "Verbuntung" der Medienlandschaft voran.

Ein historisch gesehen vergleichsweise junger Faktor für die öffentliche Meinungsbildung stellt das Internet dar. Es unterscheidet sich von herkömmlichen Massenmedien zum einen dadurch, dass in ihm Individual- und Massenkommunikation zunehmend verschmelzen. Zum anderen liefert das politisch kaum mehr steuerbare Internet als Medium und Plattform prinzipiell jedermann die Chance, mit geringen Mitteln national und international große publizistische Wirkung zu erzielen. Was in einer Gesellschaft lange Zeit ohne große Resonanz in der ö.M. bleibt, kann in anderen Kulturen (z. B. aufgrund der Verletzung religiöser Gefühle) ein hohes Erregungspotential mit weittragenden politischen Folgen entfalten. Werden dem Web 2.0 als einem interaktiven Mitmach-Medium große Potentiale für eine Belebung demokratischer Meinungsbildung zugeschrieben, so stimmen die bisherigen empirischen Befunde eher skeptisch. Unbeschadet der Bedeutung des Web 2.0 als Plattform für die schnelle Informationsbeschaffung und -weitergabe, für Vernetzung, Protest und Mobilisierung – an den traditionellen Medien vorbei – sollte dessen Einfluss auf die ö.M. nicht überschätzt werden. Letztlich ist es nicht das Medium, vielmehr sind es konkrete politische Problemlagen und die Betroffenheit gesellschaftlicher Gruppen, welche die ö.M. bestimmen.

Die ö.M. zu beeinflussen, gehört zu den legitimen Aufgaben aller am politischen Meinungsbildungsprozess Beteiligten, seien es Akteure des → politischen Systems, Vertreter zivilgesellschaftlicher Gruppen oder einzelne Bürger. Hieraus ergibt sich notwendigerweise eine enge Beziehung zum politischen "Betrieb". Auch wenn Medien und Politik jeweils einer Eigenlogik folgen, so braucht man sich wechselseitig und stellt sich aufeinander ein. Dies kann distanziert (i. S. einer "4. Gewalt"), instrumentalisierend (einseitig oder von beiden Seiten) oder eher nach Art einer Tauschbeziehung (i. S. von Symbiose) geschehen. Damit verbinden sich unterschiedliche Grade der Medialisierung des Politischen – verstanden als Anpassung der Politik an die Medienlogik. Allerdings ist hier vor zu einfachen Kausalerklärungen (Schulz 2011: 54 ff.) zu warnen. So setzt politischer und publizistischer Erfolg in der "Darstellungspolitik" eine stärkere Orientierung an der ö.M. voraus als in der "Entscheidungspolitik" (Sarcinelli 2011: 119-135) und können Problemlösungen in den Politikfeldern in ganz unterschiedlicher Weise die ö.M. beeinflussen bzw. von dieser abhängen.

4.3 Ö.M. und demokratische Teilhabe: Fazit

In jedem auf Zustimmung angewiesenen politischen System kommt Politik ohne die kontinuierliche Selbst- und Fremdbeobachtung im Medium der ö.M. nicht aus. Dazu gehört auch der gezielte Einsatz demoskopischer Instrumente. Demokratisches Handeln bedarf der ständigen Rückkoppelung mit den Meinungen der Bürger. Politik kann jedoch nicht nur Meinungen beobachten und ggf. exekutieren. Denn politische Führungskompetenz erschöpft sich nicht in Kommunikation und schon gar nicht in der bloßen Exekution schwankender Meinungen. Demokratische Politik im repräsentativen System kann auch bedeuten, für einen "hypothetischen Volkswillen" um Zustimmung zu kämpfen und nicht selten gegen den aktuellen "empirischen Volkswillen" (Fraenkel 1991) zu entscheiden. Die freie Meinungsbildung in der repräsentativen Demokratie bietet dabei den Spielraum, dass durch politische Führung und Überzeugung aus einer ablehnenden Mehrheitsmeinung eine mehrheitlich zustimmende ö.M. werden kann.

Auf Dauer ist politisches Handeln in der Demokratie gegen die ö.M. nicht ungestraft möglich. Dabei ergibt sich für D, so wie für andere moderne Wohlfahrtsstaaten auch, das Dilemma, dass für die Lösung der zentralen innerstaatlichen und globalen Herausforderungen schmerzhafte Einschnitte in individuelle und gesellschaftliche Besitzstände und Ansprüche unabdingbar geworden sind. Demokratische Politik wird in D nur zukunftsfähig sein können, wenn sie nicht reaktiv an demoskopischen Momentaufnahmen ausgerichtet ist, sondern aktiv die öffentliche Meinungsbildung vorantreibt und um die Zustimmung der ö.M. durch die Überzeugungskraft von Lösungsansätzen für die großen Herausforderungen der Zeit wirbt. "Government by discussion" bedeutet in diesem Sinne nicht nur, die ö.M. durch Thematisierungskompetenz, professionelles politisches Marketing und durch die Perfektionierung politischer Inszenierungskunst zu beeinflussen. "Government by discussion" bedeutet auch und gerade kommunikative Kompetenz im Sinne politischer Führungskompetenz. Gemeint ist damit auch die Fähigkeit zu Kommunikation und politischer Entscheidung in und mit komplexen verhandlungsdemokratischen Strukturen (korporatistische Verhandlungssysteme, Netzwerke etc.) des politischen und gesellschaftlichen Systems. Somit geht es um Meinungsbildungskompetenz nach außen und Durchsetzungskompetenz nach innen. In der sach-, personen- und situationsspezifischen Verbindung von Außen- und Binnenkommunikation zeigt sich die politische Kommunikationskompetenz im demokratischen System. Begreift man öffentliche Meinungsbildung in der modernen Gesellschaft als Management von Komplexität und Interdependenz, so bedarf es verstärkter Berücksichtigung der Meinungsbildungen in den sog. deliberativen Foren ("Runde Tische", Diskursverfahren, dialogische Kommunikationsformen auf verschiedenen Ebenen und in verschiedenen Konfliktsituationen), die problemsensibler als etablierte politische Institutionen sein und deshalb institutionelle Verkrustungen aufbrechen können. Dabei ist das prinzipielle Spannungsverhältnis zwischen dem erwarteten Legitimationsgewinn im Wege einer breiteren öffentlichen Meinungsbildung einerseits und der Erhöhung von Entscheidungskosten andererseits nicht auflösbar (Daele/Neidhardt 1996).


Literatur



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Dahrendorf, Ralf 1986 (zuerst 1967): Aktive und passive Öffentlichkeit. Über Teilnahme und Initiative im politischen Prozess moderner Gesellschaften, in: Langenbucher, Wolfgang R. (Hrsg.): Politische Kommunikation. München, S. 56-65.

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Hennis, Wilhelm 1957: Meinungsforschung und repräsentative Demokratie. Tübingen.

Kepplinger, Hans Mathias 1989: Kommunikation im Konflikt. Zur Theorie der instrumentellen Aktualisierung. Freiburg/München.

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Luhmann, Niklas 1970: Öffentliche Meinung, in: Politische Vierteljahresschrift. 11. Jg., S. 2-28.

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Luhmann, Niklas 2000: Die Politik der Gesellschaft. Frankfurt a. M.

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Neidhardt, Friedhelm (Hrsg.) 1994: Öffentlichkeit, öffentliche Meinung, soziale Bewegungen. Sonderheft 34 der Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie. Opladen.

Noelle-Neumann, Elisabeth 1989: Öffentliche Meinung. Die Entdeckung der Schweigespirale. Frankfurt a. M./Berlin.

Noelle-Neumann, Elisabeth 2002: Öffentliche Meinung, in: Fischer Lexikon Publizistik Massenkommunikation, Hg. von Noelle-Neumann, Elisabeth/Schulz, Winfried/ Wilke, Jürgen. Frankfurt a. M., S. 393-409.

Sarcinelli, Ulrich 32011: Politische Kommunikation in Deutschland. Zur Politikvermittlung im demokratischen System. Wiesbaden.

Schulz, Winfried 32011: Politische Kommunikation. Theoretische Ansätze und Ergebnisse empirischer Forschung. Wiesbaden.

Tönnies, Ferdinand 1922: Kritik der öffentlichen Meinung. Berlin.

Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Ulrich Sarcinelli

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